文/湯婷婷

一、引言

上海作為改革開(kāi)放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，也是具有國(guó)際影響力的特大型城市，在迎接嶄新的發(fā)展機(jī)遇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展的同時(shí)，長(zhǎng)期面臨著來(lái)自人口、土地、環(huán)境、安全等方面的多重壓力，城市發(fā)展面臨若干困境。在土地資源十分有限的條件下，近年來(lái)城市人口持續(xù)增長(zhǎng)、住房用地需求不斷增大，長(zhǎng)此以往或?qū)⒂绊懮虾５某鞘衅焚|(zhì)。住房用地作為人類最主要的居住空間，其發(fā)展?fàn)顩r不僅關(guān)系民生，也對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等建設(shè)起著基礎(chǔ)性作用。而住房規(guī)劃作為城市規(guī)劃體系中的重要組成部分，關(guān)系到城市居民整體居住水平和城市社會(huì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

隨著《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布，本市住房發(fā)展將進(jìn)入新階段，與此同時(shí)也面臨著一些挑戰(zhàn)。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際大都市住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行研究、比較，希望能為本市住房發(fā)展提供思路。

二、國(guó)外典型城市住房發(fā)展規(guī)劃案例及比較

（一）倫敦

目前倫敦市乃至整個(gè)英國(guó)都面臨著嚴(yán)重的住房危機(jī)，住房短缺問(wèn)題尤為突出。近幾十年來(lái)，倫敦在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面表現(xiàn)出色，但是在可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)方面卻略顯不足。倫敦市在2018年5月發(fā)布的《倫敦住房發(fā)展戰(zhàn)略2018》（以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》），涵蓋了對(duì)自有住房、市場(chǎng)租賃住房、政府公房和可支付性住房等多種住房類型所進(jìn)行的規(guī)劃。

1．新住房建設(shè)

（1）增加住房用地供應(yīng)。根據(jù)2017年《倫敦戰(zhàn)略住房市場(chǎng)評(píng)估報(bào)告》（The 2017 London Strategic Housing Market Assessment）的測(cè)算，為滿足住房需求，在未來(lái)至少25年內(nèi)，倫敦市每年都需要建造超過(guò)6.6萬(wàn)套新房。為增加住房用地的供給，倫敦市在不同時(shí)期采取不同的規(guī)劃策略。在規(guī)劃早期，重點(diǎn)放在充分挖掘、利用已開(kāi)發(fā)地區(qū)住房發(fā)展?jié)摿ι?，充分利用存量住宅地塊；在規(guī)劃中期則通過(guò)改變工業(yè)、商業(yè)用地的功能，促進(jìn)土地混合利用；在規(guī)劃后期通過(guò)棕地的生態(tài)化改造，在棕地上優(yōu)先開(kāi)發(fā)住房。

《戰(zhàn)略》中增加住房用地供應(yīng)的具體措施包括：大力推進(jìn)棕地、市鎮(zhèn)中心及周邊地區(qū)的住宅開(kāi)發(fā)，探索新的財(cái)政激勵(lì)措施，鼓勵(lì)土地所有者釋放低效利用的土地以及向高密度的住房開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)化；以承諾購(gòu)買地塊和組建倫敦發(fā)展小組等方式，與其他公共部門(mén)的土地所有者（包括理事會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)局、網(wǎng)絡(luò)鐵路和國(guó)防部等）合作，進(jìn)而釋放更多的住房用地；探索建立一個(gè)專業(yè)的倫敦市土地集結(jié)中心等。

（2）支持住房和基礎(chǔ)建設(shè)投資。倫敦市將重點(diǎn)投資能夠最大程度提供新建可負(fù)擔(dān)住房的地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)的建筑商將支持和暢通其融資渠道，并游說(shuō)其成為Help to Buy計(jì)劃的持續(xù)參與者?！稇?zhàn)略》還提出，將確保政府在住房基礎(chǔ)設(shè)施基金中占有較大份額，并提供更多的公共投資來(lái)確保住房的交付。

（3）多樣化的住房建設(shè)產(chǎn)業(yè)?！稇?zhàn)略》提出：針對(duì)專門(mén)建造用于私人出租的房屋，建議政府免除其3%的印花稅；針對(duì)中小規(guī)模的建筑商，建議提供更多的小型地塊，并使其成本和風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過(guò)修改社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)（CIL）分期付款政策，減少中小型建筑商預(yù)付費(fèi)的支出。政府還將與具有發(fā)展?jié)摿Φ姆课輩f(xié)會(huì)建立新的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

2．經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)

（1）確保住房的可支付性。通過(guò)可負(fù)擔(dān)住房計(jì)劃保障可負(fù)擔(dān)租賃住房的供應(yīng)，并以社會(huì)租金水平作為基準(zhǔn)租金，同時(shí)禁止此類社會(huì)租賃住房提高租金。通過(guò)London Living Rent計(jì)劃幫助私人購(gòu)房者存款以購(gòu)買住房，此項(xiàng)計(jì)劃要求申請(qǐng)家庭收入上限為60000英鎊。基于共有產(chǎn)權(quán)住房模式，幫助沒(méi)有能力在公開(kāi)市場(chǎng)購(gòu)買住房的市民獲得住房。

（2）加快可負(fù)擔(dān)住房建設(shè)。優(yōu)先在公有土地上建造可負(fù)擔(dān)住房，切實(shí)提高新建住房中可負(fù)擔(dān)住房的比例，與住房協(xié)會(huì)、私人投資者及政府等進(jìn)行合作，吸引更多的投資，確保每個(gè)住宅區(qū)（housing zone）可負(fù)擔(dān)住房比例至少要達(dá)到35%。按計(jì)劃，到2022年倫敦市將投資48.2億英鎊用于11.6萬(wàn)套可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)。

（3）保護(hù)存量可負(fù)擔(dān)住房。通過(guò)實(shí)行Housing Moves和Seaside & Country Homes計(jì)劃，與市議會(huì)和房屋協(xié)會(huì)合作，對(duì)希望搬遷的社會(huì)租戶予以支持。這不僅有利于盤(pán)活存量房源，還能使租戶的住所更接近工作地。在泛倫敦地區(qū)基礎(chǔ)上向倫敦市民提供一定比例市政投資開(kāi)發(fā)的新型經(jīng)濟(jì)適用住房。鼓勵(lì)可負(fù)擔(dān)住房提供者優(yōu)先考慮希望搬遷的租戶。保護(hù)在可負(fù)擔(dān)住房計(jì)劃方面的公共投資，反對(duì)實(shí)施“Pay to Stay”政策。

（二）東京

目前，東京的住房數(shù)量較為充足，已超過(guò)了家庭戶數(shù)，然而空置住房的增加態(tài)勢(shì)非常顯著。東京的空置住房數(shù)量約占全國(guó)的1成。空置住房對(duì)防災(zāi)和市容以及生活環(huán)境有不良的影響，因此，東京也在積極出臺(tái)措施應(yīng)對(duì)住房空置現(xiàn)象。此外，隨著人口老齡化的加劇、單人家庭數(shù)量的增加以及生活方式的多樣化，住房政策所針對(duì)的社會(huì)形勢(shì)正不斷發(fā)生變化。盤(pán)活存量住房市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)老齡化以及既有住宅更新改造等內(nèi)容將成為今后住房政策的重點(diǎn)。

《東京都住房發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》是指導(dǎo)東京都住房發(fā)展的核心規(guī)劃，詳細(xì)闡明了未來(lái)10年?yáng)|京都住房發(fā)展的基本目標(biāo)和主要措施。

一是促進(jìn)存量住房利用，提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進(jìn)對(duì)重組產(chǎn)生的創(chuàng)出用地的利用；拆除老舊的公共住宅進(jìn)行開(kāi)發(fā)重建，通過(guò)將地上建筑容積率分等定級(jí)并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的策略，充分挖掘存量用地潛力，促進(jìn)原有的多層向高層住宅轉(zhuǎn)變，新的再建項(xiàng)目將使地區(qū)內(nèi)增加更多安全的居住生活空間；促進(jìn)共同住宅等民間項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)；政府設(shè)置空置房屋聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，并為空置房提供一部分裝修費(fèi)用，促進(jìn)空置房的利用。

二是積極應(yīng)對(duì)人口少子高齡化，進(jìn)行設(shè)施配建。2001年、2003年和2005年，東京都的合計(jì)特殊出生率均為1，達(dá)到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數(shù)超過(guò)了總?cè)丝诘?0%。面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的人口少子高齡化問(wèn)題，東京積極推進(jìn)住宅建設(shè)的改造。一方面，推行住宅無(wú)障礙化，建設(shè)服務(wù)高齡者和援助育嬰的設(shè)施，如建造高齡者交流場(chǎng)所、園藝區(qū)、便利店、健身房等。另一方面，政府采取建設(shè)費(fèi)或改造費(fèi)的補(bǔ)助政策，大力推行“服務(wù)型高齡者住宅”，引導(dǎo)養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展，推進(jìn)住宅適老化改造。

三是對(duì)既存公共住宅進(jìn)行更新改造。按計(jì)劃每年將改造4000套左右的公共住宅。改造首先從防火、耐震等防災(zāi)需要出發(fā)，主要措施有：對(duì)老化的木質(zhì)住宅進(jìn)行木結(jié)構(gòu)向非木造結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，保留原有木質(zhì)結(jié)構(gòu)，采用現(xiàn)代建筑技術(shù)和材料等元素進(jìn)行改造；對(duì)非木造高齡住宅進(jìn)行修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了《東京都耐震改修促進(jìn)計(jì)劃》，對(duì)住宅進(jìn)行耐震整修。根據(jù)改造計(jì)劃，2015年，東京都都營(yíng)住宅達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn)的比例從2011年的69%提高到90%以上。改造也考慮住宅設(shè)計(jì)、室內(nèi)外環(huán)境、內(nèi)部設(shè)施等方面因素。

（三）新加坡

新加坡城市規(guī)劃體系包括長(zhǎng)遠(yuǎn)概念規(guī)劃(concept plan)和總體規(guī)劃(master plan)。前者是關(guān)于土地綜合利用和交通的長(zhǎng)期規(guī)劃，用來(lái)指導(dǎo)未來(lái)半個(gè)世紀(jì)新加坡的城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，規(guī)劃每10年審核一次；后者則是前者在各個(gè)具體時(shí)期和具體空間上的落實(shí)，根據(jù)概念規(guī)劃的原則和目標(biāo)，為未來(lái)10-15年城市建設(shè)和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性。成立于1974年的新加坡市區(qū)重建局負(fù)責(zé)新加坡土地用途的總體規(guī)劃。

1．土地及城市規(guī)劃

新加坡設(shè)有《土地征用法》、《土地權(quán)屬法》、《土地改良法》及《土地稅征收法》等專門(mén)法例，為當(dāng)局的土地征用、土地改良、土地出讓及土地租賃等提供法律依據(jù)。隸屬新加坡律政部的土地管理局，則代表當(dāng)局管理所有土地，行使土地征用、地契辦理、土地勘測(cè)、空置土地處理等職能。

新加坡建房用地主要有兩個(gè)來(lái)源，其一是屬于國(guó)土局的國(guó)有土地，其二是根據(jù)《土地征用法令》征用的私人土地。其中，國(guó)有土地約占三分之一，征用的私人土地占三分之二，均為有償使用。1966年，政府頒布的《土地征用法令》規(guī)定，政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，并有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格獲得開(kāi)發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)組屋所需的土地資源。國(guó)有土地占比從1960年的44%快速上升至2006年的87%，目前已高達(dá)90%。

新加坡政府特別重視城市和組屋建設(shè)的科學(xué)合理規(guī)劃，將全國(guó)土地按照使用功能劃分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地和交通用地等類型，并先后制定《環(huán)形概念性規(guī)劃》和《五個(gè)區(qū)域概念規(guī)劃》等總體規(guī)劃，對(duì)居住、綠地、工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)等進(jìn)行合理分配。組屋區(qū)選址與總體規(guī)劃相配合，大多建在各區(qū)中心地鐵站周圍，充分利用所在區(qū)域的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施。

2．新鎮(zhèn)規(guī)劃

新加坡全國(guó)分為北、東北、西、南、中5個(gè)區(qū)域，共有55個(gè)規(guī)劃區(qū)。其中，33個(gè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)包括24個(gè)新鎮(zhèn)，這些新市鎮(zhèn)分為三個(gè)等級(jí)：城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄰里。新鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)完整的規(guī)劃，擁有齊全的設(shè)施和完整的服務(wù)體系，規(guī)劃主要包括土地使用、綜合交通、中心服務(wù)體系、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、公共特色空間等內(nèi)容，其目的是創(chuàng)造一個(gè)適合居民居住、工作、休閑和學(xué)習(xí)的自給自足環(huán)境。綜合性市鎮(zhèn)的規(guī)劃原則主要為自給自足的規(guī)劃、鄰區(qū)規(guī)劃概念、層次性結(jié)構(gòu)、綜合交通網(wǎng)絡(luò)和“棋盤(pán)式”的土地劃分。

總體來(lái)看，新鎮(zhèn)住宅通常以高密度為主，低密度與中密度住宅配合，以高層住宅為主，中、低層住宅為輔。高、中、低收入人群在新市鎮(zhèn)各個(gè)層次上混合，而僅在小區(qū)、組團(tuán)層面進(jìn)行適度分開(kāi)。各族群、社會(huì)階層間的混合，滿足不同的需求，也在社會(huì)心理、社會(huì)利益平衡等方面取得了社會(huì)效益，避免造成族群對(duì)立、環(huán)境惡化、犯罪率高的“貧民窟”等社會(huì)問(wèn)題。每個(gè)新鎮(zhèn)的鎮(zhèn)中心與軌道站點(diǎn)、換乘中心高度整合，得到一體開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)，新鎮(zhèn)非常注重開(kāi)放空間的建設(shè)。新鎮(zhèn)中心有鎮(zhèn)中心公園，鄰區(qū)有鄰區(qū)中心公園，鄰里中心有鄰里中心公園。

（四）國(guó)際比較

不同的城市由于實(shí)際情況相異，在規(guī)劃方面通常體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)。綜合來(lái)看，各國(guó)際大都市為確保住房規(guī)劃順利實(shí)施，基本都推行了一系列政策措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)保障性住房建設(shè)任務(wù)的落實(shí)，體現(xiàn)政府的社會(huì)責(zé)任。大體上看，各城市的住房規(guī)劃基本都涉及人口政策、土地政策及住房建設(shè)政策這幾個(gè)方面。以下對(duì)倫敦、東京和新加坡的住房規(guī)劃政策進(jìn)行對(duì)比。

表2 倫敦、東京和新加坡規(guī)劃政策對(duì)比

三、對(duì)上海住房發(fā)展規(guī)劃的啟示

國(guó)際大都市的住房規(guī)劃通常兼顧了服務(wù)設(shè)施配套、社區(qū)融合、創(chuàng)造就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、棕地開(kāi)發(fā)、歷史建筑保護(hù)等多方面的目標(biāo)，致力于打造和諧、幸福、低碳的城市。盡管各城市與上海在人口、資源、環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面存在差異，所面臨的住房問(wèn)題也不盡相同，但仍有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。

（一）規(guī)劃重點(diǎn)與城市發(fā)展相適應(yīng)

隨著城市的發(fā)展，人們的收入水平和居住需求等都將發(fā)生變化，規(guī)劃的重點(diǎn)也應(yīng)在預(yù)測(cè)未來(lái)趨勢(shì)和規(guī)劃理念不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)的調(diào)整。東京的住房政策與人口老齡化等背景相適應(yīng)；新加坡則根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要，不斷更新組屋的發(fā)展政策。本市未來(lái)的規(guī)劃應(yīng)更加適應(yīng)城市的發(fā)展，兼顧人口結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)發(fā)展的需要，規(guī)劃理念也應(yīng)更加注重生態(tài)環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提升，關(guān)注服務(wù)配套，加強(qiáng)交通、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的提供。

（二）多渠道增加住房建設(shè)用地供應(yīng)

隨著可建設(shè)土地減少，各城市都積極探索新的住房建設(shè)用地供應(yīng)渠道，充分挖掘城市土地潛力。在住房規(guī)劃的指導(dǎo)下，各城市從市域?qū)用鎸?duì)新增住房需求和居住用地需求進(jìn)行統(tǒng)籌，有序推進(jìn)居住用地的供應(yīng)。倫敦在最新的規(guī)劃中大力推行棕地建房、低效利用土地的釋放和再開(kāi)發(fā)；東京通過(guò)整合公共用地以及放寬容積率等措施提高公有土地的利用率。借鑒國(guó)際大都市的經(jīng)驗(yàn)，本市未來(lái)可以通過(guò)提高容積率、盤(pán)活存量用地等途徑增加土地供應(yīng)。

（三）促進(jìn)存量住房利用

盤(pán)活存量住房有助于緩解住房供求矛盾，提高房屋利用率。國(guó)際大都市住房規(guī)劃通常都規(guī)定了促進(jìn)存量住房利用等內(nèi)容，例如東京通過(guò)拆除老舊公共住宅進(jìn)行開(kāi)發(fā)重建、管理和再利用空置房屋等方式有效增加住房供應(yīng)，倫敦實(shí)行Housing Moves計(jì)劃鼓勵(lì)住戶搬遷，進(jìn)而盤(pán)活存量房源?！渡虾Ｊ凶》堪l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了“十三五”期間新增70萬(wàn)套租賃住房的要求。在建設(shè)用地趨緊的背景下，本市租賃市場(chǎng)的發(fā)展可以考慮以盤(pán)活存量為主，例如鼓勵(lì)企業(yè)將閑置和低效利用的國(guó)有廠房、商辦用房用地按規(guī)定改建為租賃住房等。

（四）鼓勵(lì)多主體參與住房建設(shè)

各城市在編制住房規(guī)劃時(shí)均十分注重保障性住房建設(shè)，并通過(guò)各種激勵(lì)政策和措施鼓勵(lì)社會(huì)主體參與到住房建設(shè)中來(lái)。倫敦市針對(duì)不同規(guī)模和類型的建筑商，提供不同的政策支持可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)。未來(lái)在保障性住房開(kāi)發(fā)方面，本市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、開(kāi)發(fā)商和私人組織加入開(kāi)發(fā)建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善社會(huì)多元主體參與的機(jī)制。

（五）強(qiáng)調(diào)混居與社區(qū)融合

多數(shù)國(guó)際大都市的住房規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)不同種族、民族、收入階層、職業(yè)類型的混居和融合。如新加坡政府對(duì)每個(gè)組屋社區(qū)和每幢組屋中各種族所占比例都作了規(guī)定，在新鎮(zhèn)規(guī)劃中也對(duì)不同收入層次的人群進(jìn)行混合，體現(xiàn)了大都市的包容與開(kāi)放。本市在未來(lái)的住房規(guī)劃中，可以考慮使不同的收入階層混居，在社區(qū)中提供不同的住房供各個(gè)收入層的家庭選擇，并對(duì)中低收入群體所住社區(qū)的硬件建設(shè)予以一定的政策傾斜。