雷墨

11月13日至14日，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第十一次峰會(huì)在巴西首都巴西利亞舉行。這是2009年第一次金磚峰會(huì)召開以來(lái)，金磚國(guó)家合作機(jī)制開啟第二個(gè)十年后的首次峰會(huì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，這次峰會(huì)帶有一定的風(fēng)向標(biāo)意義。但其意義還不止于此。正如中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平11月14日在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上的公開講話中所說(shuō)：“這次會(huì)晤是在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際格局演變的關(guān)鍵時(shí)刻舉行的?！?/p>

習(xí)近平說(shuō)：“新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的崛起勢(shì)頭不可逆轉(zhuǎn)，為全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革注入強(qiáng)勁動(dòng)力。令人擔(dān)憂的是，保護(hù)主義、單邊主義愈演愈烈，治理赤字、發(fā)展赤字、信任赤字有增無(wú)減，世界經(jīng)濟(jì)中不穩(wěn)定不確定因素明顯上升。”他指出，“當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇挫折，一定程度反映出現(xiàn)行全球治理體系的缺陷。金磚國(guó)家應(yīng)該發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極倡導(dǎo)共商共建共享的全球治理觀，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革?！?/p>

這些話可謂意味深長(zhǎng)，一方面指出了金磚國(guó)家合作面臨的新變局，另一方面也指明了新變局下的使命，即繼續(xù)推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革。從巴西利亞峰會(huì)的成功舉行，以及峰會(huì)結(jié)束后發(fā)表的《巴西利亞宣言》來(lái)看，作為歷史并不算長(zhǎng)的新興市場(chǎng)國(guó)家間多邊合作平臺(tái)，金磚機(jī)制經(jīng)受住了變局的考驗(yàn)，同時(shí)也以實(shí)際行動(dòng)彰顯了使命感。

變 局

這次金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人巴西利亞峰會(huì)，是繼2014年福塔萊薩峰會(huì)以來(lái)，巴西第二次舉行金磚峰會(huì)。福塔萊薩峰會(huì)最大的亮點(diǎn)，是金磚國(guó)家宣布正式成立新發(fā)展銀行。這被視為金磚國(guó)家合作歷史上的標(biāo)志性事件，也是合作走向機(jī)制化的關(guān)鍵舉措。這與當(dāng)時(shí)的巴西總統(tǒng)羅塞夫?qū)鸫u機(jī)制的力挺功不可沒。相比來(lái)說(shuō)，2019年巴西利亞峰會(huì)召開前，外界對(duì)于巴西新總統(tǒng)博索納羅對(duì)金磚合作態(tài)度是有些疑慮的。

疑慮在去年巴西大選期間開始出現(xiàn)。被外界稱為“熱帶特朗普”的博索納羅，競(jìng)選期間毫不掩飾其對(duì)特朗普的政治理念乃至本人的“親近感”。自20世紀(jì)80年代后期實(shí)現(xiàn)民主化以來(lái)，巴西一直都是南南合作的積極推動(dòng)者之一，以發(fā)展中國(guó)家利益捍衛(wèi)者的身份活躍在國(guó)際外交舞臺(tái)。從盧拉總統(tǒng)到羅塞夫總統(tǒng)，乃至代總統(tǒng)特梅爾，都是金磚機(jī)制的堅(jiān)定支持者。所以，博索納羅當(dāng)選總統(tǒng)是否意味著巴西外交的大轉(zhuǎn)向？這是金磚機(jī)制面臨的變局之一。

在貿(mào)易政策、移民政策等具體外交問題上，博索納羅某些表現(xiàn)的確很“特朗普”。比如，他在就任總統(tǒng)一周多后就開啟“退群”模式，宣布巴西退出聯(lián)合國(guó)《移民問題全球契約》。在對(duì)華政策上，博索納羅競(jìng)選期間渲染中國(guó)在“買下巴西”，指責(zé)中國(guó)“掠奪性經(jīng)濟(jì)”，幾乎是在照抄特朗普政府的劇本。不過，就任總統(tǒng)后，博索納羅的對(duì)華態(tài)度開始明顯轉(zhuǎn)向，總體上回歸到了其前任的政策路徑。

今年10月24日至26日，博索納羅對(duì)中國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問，這是他就任巴西總統(tǒng)后首次訪華。值得注意的是，這次國(guó)事訪問，距6月底日本大阪G20峰會(huì)期間金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)晤僅隔不到5個(gè)月時(shí)間，離巴西利亞金磚峰會(huì)召開僅半個(gè)月。毫無(wú)疑問，這樣的外交安排，一方面表明中巴關(guān)系穩(wěn)定無(wú)虞，另一方面也預(yù)示著金磚機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)恙。

成員國(guó)內(nèi)部政治變化對(duì)金磚合作的潛在影響，巴西不是第一例。2014年莫迪當(dāng)選印度總理之時(shí)，也曾引發(fā)類似的疑慮，因?yàn)楫?dāng)時(shí)莫迪在外交理念上，對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的西方國(guó)家的熱度，明顯高于對(duì)發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注。為何觀望之后重新重視金磚機(jī)制？關(guān)鍵的原因在于金磚國(guó)家的“發(fā)展中”身份，這個(gè)身份決定了發(fā)展經(jīng)濟(jì)是“硬需求”。截至目前，在新發(fā)展銀行發(fā)放的貸款中，印度所獲得的份額最大。根據(jù)巴西官方的數(shù)據(jù)，2018年巴西2395億美元的對(duì)外出口中，對(duì)其他金磚四國(guó)的出口為738億美元（占比30.8%）。對(duì)于出口導(dǎo)向的巴西經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這個(gè)占比的重要性是不言而喻的。

就任總統(tǒng)后，博索納羅的對(duì)華態(tài)度開始明顯轉(zhuǎn)向，總體上回歸到了其前任的政策路徑。

如果說(shuō)金磚成員國(guó)內(nèi)部政治變化的影響尚且可控，那么國(guó)際大環(huán)境的變化則是更難應(yīng)對(duì)的變數(shù)。習(xí)近平11月14日出席金磚國(guó)家工商論壇閉幕式的講話時(shí)說(shuō)：“一段時(shí)間來(lái)，世界形勢(shì)又發(fā)生許多新變化，既充滿機(jī)遇，也有不少挑戰(zhàn)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革動(dòng)能逐漸釋放，為生產(chǎn)力進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開辟了新天地。同時(shí)，保護(hù)主義、霸凌主義逆流而動(dòng)，沖擊國(guó)際貿(mào)易和投資，加劇世界經(jīng)濟(jì)下行壓力。”《巴西利亞宣言》寫道，自上次會(huì)晤以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭減弱，下行風(fēng)險(xiǎn)上升。貿(mào)易摩擦和政策的不確定性對(duì)信心、貿(mào)易、投資和增長(zhǎng)帶來(lái)影響。

去年7月南非約翰內(nèi)斯堡金磚峰會(huì)期間，特朗普政府挑起的中美之間第一輪相互加征的關(guān)稅剛剛落地。中美貿(mào)易摩擦?xí)?jí)到何種程度，兩國(guó)的磋商能有多大成效，形勢(shì)還不明朗。所以，《約翰內(nèi)斯堡宣言》中甚至都沒有出現(xiàn)關(guān)于“保護(hù)主義”的表述。一年多以來(lái)，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境最顯著的變化，就是特朗普政府肆意升級(jí)貿(mào)易摩擦，并威脅到包括金磚國(guó)家在內(nèi)全球經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。習(xí)近平所說(shuō)的“全球化遭遇逆風(fēng)”，正是對(duì)保護(hù)主義抬頭這一趨勢(shì)的警示。

使 命

《巴西利亞宣言》對(duì)保護(hù)主義做了旗幟鮮明的表態(tài)：“單邊和保護(hù)主義措施與世貿(mào)組織的精神和規(guī)則相沖突，所有世貿(mào)組織成員避免采取這些措施極為重要?！痹谡g官方文件中，態(tài)度上有共識(shí)才會(huì)在宣言中得到體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，針對(duì)國(guó)際局勢(shì)的新變化，金磚國(guó)家已經(jīng)在政治上把反對(duì)保護(hù)主義提升到了新的高度。而從目前的情況來(lái)看，保護(hù)主義浪潮短期內(nèi)不太可能偃旗息鼓，反對(duì)保護(hù)主義很可能成為金磚國(guó)家合作的階段性使命。

推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，是2009年金磚合作機(jī)制誕生時(shí)就肩負(fù)的使命。而且，這個(gè)使命是全球經(jīng)濟(jì)格局變化的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)使然，同時(shí)也是世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與繁榮的內(nèi)在需求。正如習(xí)近平在講話中所說(shuō)：“金磚國(guó)家團(tuán)結(jié)合作，順應(yīng)了人類社會(huì)發(fā)展和國(guó)際格局演變的趨勢(shì)，看似偶然，但實(shí)屬歷史必然?！彼麖?qiáng)調(diào)，“沒有哪個(gè)國(guó)家天生獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，也沒有哪種模式注定高人一等。全球化時(shí)代，不應(yīng)該是一部分人反對(duì)另一部分人，而應(yīng)該是所有人造福所有人”。

從目前的情況來(lái)看，金磚國(guó)家推動(dòng)改革的使命更有緊迫感了?！栋臀骼麃喰浴穼懙溃拔覀冎厣昶惹行枰獜?qiáng)化和改革多邊體系，包括聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織和其他國(guó)際組織。”尤其值得注意的是，對(duì)于近年來(lái)國(guó)際貨幣基金組織改革“未能做出有利于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的調(diào)整”，宣言稱“對(duì)此深感失望”。對(duì)比此前金磚峰會(huì)的宣言，這樣直白的表述還屬于首次。

不僅改革的緊迫感在增加，改革的任務(wù)也在變重。十年前金磚國(guó)家組織成立之時(shí)，世界深陷金融危機(jī)，但無(wú)論是西方國(guó)家，還是新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，對(duì)于承諾自由開放貿(mào)易體系、尊重基于規(guī)則的經(jīng)濟(jì)秩序，至少有著最基本的共識(shí)。但近年來(lái)，某些西方國(guó)家政治上民粹主義的崛起、經(jīng)濟(jì)上保護(hù)主義的盛行，使“基本共識(shí)”面臨解體的危險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱耍谌蚪?jīng)濟(jì)治理問題上，金磚國(guó)家逐漸承擔(dān)起秩序的“改革者”與“維護(hù)者”的雙重角色。

由于特朗普政府的阻撓，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制在今年年底可能面臨癱瘓。今年6月金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人大阪會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合新聞公報(bào)稱，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制是多邊貿(mào)易體制一個(gè)不可或缺的支柱，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)該組織的正常和有效運(yùn)行至關(guān)重要。“我們憶及解決世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)成員遴選僵局的緊迫性，敦促立即啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序?！薄栋臀骼麃喰浴吩俅翁岬?，我們強(qiáng)調(diào)破解世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)成員遴選僵局的緊迫性，呼吁所有成員同意立即啟動(dòng)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選進(jìn)程。

在某些學(xué)者看來(lái)，之所以要承擔(dān)起秩序的“維護(hù)者”責(zé)任，因?yàn)榻鸫u國(guó)家首先是秩序的受益者。挪威國(guó)際事務(wù)研究所學(xué)者塞德里克·德·康寧，在題為《金磚國(guó)家：捍衛(wèi)全球化的最后防線？》的文章中稱，在美歐“內(nèi)向化”之時(shí)，金磚國(guó)家不僅在強(qiáng)化成員國(guó)之間的合作，也在增加對(duì)聯(lián)合國(guó)以及其他全球治理、經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)制的承諾。他認(rèn)為，關(guān)鍵原因在于，現(xiàn)有秩序的某些方面，是對(duì)金磚國(guó)家利益至關(guān)重要的全球公共產(chǎn)品。

康寧也指出，在金磚國(guó)家秩序“維護(hù)者”角色越來(lái)越凸顯的同時(shí)，曾經(jīng)是全球治理、自由貿(mào)易和全球市場(chǎng)引領(lǐng)者的美國(guó)、英國(guó)以及某些歐盟國(guó)家，卻越來(lái)越傾向于覺得全球化走得太遠(yuǎn)。這種理念上的分化，無(wú)疑將給秩序的維護(hù)和改革都增加變數(shù)。所以，習(xí)近平在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的講話中強(qiáng)調(diào)，金磚國(guó)家要增強(qiáng)使命感和緊迫感，推進(jìn)各領(lǐng)域合作，為五國(guó)人民，為廣大新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，為世界和平與發(fā)展，開辟更加光明的未來(lái)。

對(duì)于近年來(lái)國(guó)際貨幣基金組織改革“未能做出有利于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的調(diào)整”，宣言稱“對(duì)此深感失望”。對(duì)比此前金磚峰會(huì)的宣言，這樣直白的表述還屬于首次。

挑 戰(zhàn)

與第一個(gè)十年相比，進(jìn)入第二個(gè)十年的金磚國(guó)家合作，在外部環(huán)境上最顯著的變化是大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的到來(lái)。雖然截至目前金磚合作經(jīng)受住了成員國(guó)內(nèi)部政治變化的考驗(yàn)，但不容忽視的是，大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將對(duì)金磚合作產(chǎn)生何種影響，很可能是金磚國(guó)家未來(lái)無(wú)法回避的問題。俄羅斯莫斯科大學(xué)學(xué)者維塔利·科濟(jì)列夫，在分析特朗普政府對(duì)金磚國(guó)家的政策后發(fā)現(xiàn)，特朗普完全繼承了其前任奧巴馬總統(tǒng)試圖瓦解金磚國(guó)家凝聚力的“對(duì)沖”戰(zhàn)略，而且在“分而治之”上力度更大。

對(duì)于巴西總統(tǒng)博索納羅表現(xiàn)出的“親美”情結(jié)，特朗普立刻給予了積極回應(yīng)。雖然美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是美西貿(mào)易的逆差方，但視貿(mào)易赤字為國(guó)家安全威脅的特朗普，并沒有把槍口對(duì)準(zhǔn)巴西。今年7月，特朗普還宣布巴西為“非北約盟國(guó)”。特朗普政府高調(diào)推出的“印太戰(zhàn)略”，其最為顯性的特征之一就是提升印度的戰(zhàn)略價(jià)值。如果大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)，美國(guó)很可能把拉攏印度和巴西作為潛在的外交選項(xiàng)。這樣一來(lái)，即便金磚合作能夠得以繼續(xù)，合作的進(jìn)度和力度或許也難保不受影響。

金磚成員國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的差異，可能是未來(lái)金磚合作面臨的另一挑戰(zhàn)。美國(guó)學(xué)者丹·斯坦伯克，把金磚國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與十年前的預(yù)期作了對(duì)比，結(jié)論是中國(guó)的表現(xiàn)超出預(yù)期，印度勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)，其他成員國(guó)則都不如預(yù)期。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2009年至2018年，金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量世界占比從16%增加到24%。但在此期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量在金磚國(guó)家中占比從53%增加到67%，印度占比從14%微降到13%，俄羅斯與巴西則分別從18%、13%大幅下降到9%、8%。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的差異，往往與經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)度密切相關(guān)。而改革進(jìn)度的差異又會(huì)影響經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)先排序。印度選擇不加入“區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定”，主要是出于保護(hù)國(guó)內(nèi)制造業(yè)的考慮。也就是說(shuō)，在金磚合作乃至全球經(jīng)濟(jì)治理問題上，印度會(huì)把“保護(hù)”置于較為優(yōu)先的位置。巴西與俄羅斯沒有強(qiáng)烈的“保護(hù)”傾向，與它們長(zhǎng)期以來(lái)過度依賴資源與大宗商品出口不無(wú)關(guān)系。但如果改革這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，又會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。而這些問題本質(zhì)上都屬于內(nèi)部治理問題，僅靠金磚合作是無(wú)法解決的。