何治民

你家拆了嗎？前兩年，一句平凡的問候語，卻總會引起不盡遐想。

隨著城市擴張發(fā)展，棚戶區(qū)改造，從2004年在遼寧試點開始，已走過15年。它從以房換房的實物安置到現(xiàn)金補償?shù)呢泿呕仓茫瑢崿F(xiàn)了從民生工程到經(jīng)濟政策的轉(zhuǎn)變，也帶火了三四線城市的房地產(chǎn)市場，拉動了地方經(jīng)濟發(fā)展，卻無形中推高了政府債務(wù)。

15年，棚改的歷史使命已經(jīng)完成，并在逐步退出，如2019年全國棚改計劃僅為285萬套，不及去年的一半。不可否認，棚改民生工程曾讓多方受益，如今棚改退潮，紅利消失后，誰在裸泳？

貨幣化棚改與房價

11月12日，李俊從常德寶馬4S店應(yīng)聘出來，就不由自主地開車回到了城東邊緣三閭路的店鋪，而迎接他的是一面嶄新的圍墻，因為這里今年被湖南常德市政府列入武陵區(qū)棚戶區(qū)改造范圍。

其實，7月份，李俊就收到了房東的通知，但一直拖到8月20日才搬走，“過了十幾天再去看，店鋪就被遷噠。”但李俊后來發(fā)現(xiàn)，路對面還有些當(dāng)?shù)氐脑∶駴]搬走?！氨绒r(nóng)村拆遷條件都不如?！狈繓|胡女士一語中的，原住居民不肯簽約主要是因為，拆遷補償不如以前，承諾的新房估計要一兩年才建好，等新房建好后，按常德房價現(xiàn)在的漲速，到時候能不能買一套房子供一家人住，仍是未知數(shù)。

常德市住建局官網(wǎng)披露的一份10月份棚改信息表能夠證實李俊的發(fā)現(xiàn)。10月，武陵區(qū)城東片區(qū)有兩期棚改項目，其中有一期計劃貨幣安置200戶，但目前只拆遷完成了120戶。

這只是常德棚改的冰山一角，早在2013年，常德全市推行“三改四化”（路改、水改、棚改和綠化、亮化、美化、數(shù)字化），將城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施全部翻新，其中，棚戶區(qū)改造就是“三改”之一，另一份官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，湖南省今年計劃改造棚戶區(qū)8萬戶，其中常德有14882戶，占比達18.6%，在全省14個地州市中排名第一，值得一提的是，常德去年的棚改計劃僅為7000多戶，今年翻倍。

棚改安置分實物安置和貨幣化安置兩種，通俗地說，實物安置就是以房換房，貨幣化安置就是政府補貼錢給拆遷戶，讓他們自行購買商品房。

追溯中國棚改15年的發(fā)展，2015年是重要的分水嶺，2004年至2014年，兩種安置方式都存在，但以實物安置為主；2015年，國務(wù)院“37號”文開啟貨幣化安置的水龍頭，隨后，貨幣化安置比例不斷升高。數(shù)據(jù)顯示，2014年，棚改貨幣化安置的比例僅為9%，而2017年這一比例升60%。

如果說拆二代是棚改的最知名衍生品，那么另一個衍生品便是三四線城市走高的房價。以常德為例，2014年，貨幣化安置大范圍實施前，常德房價均價才5000元不到，如今均價已經(jīng)漲到6000多元，短短4年時間，對于一個常住人口剛過500萬的三四線城市而言，在經(jīng)濟不景氣、一二線城市紛紛限購的環(huán)境下，常德房價以每年10%的速度在增長。

相比之下，靠近廣州、被高鐵覆蓋的郴州，有著更明顯的區(qū)位優(yōu)勢，在棚改火爆的時候房價漲得更是驚人，據(jù)當(dāng)?shù)匾环慨a(chǎn)營銷代理公司負責(zé)人劉勇回憶，2014年，郴州城東片區(qū)的房價4000元不到，現(xiàn)在漲到6000多元?！爱?dāng)時一線房企入駐時，甚至想把房價提到1萬元，但市場承受不了，又降下來了。”郴州本地另一位房產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士王軍補充道。

湖南省作為中部省份，其棚改的情況是全國棚改工程的一個典型縮影，恒大研究院的一份報告顯示，58 個樣本三四線城市，房價從2015年1月至2018 年 4 月，房價累計漲幅達約50%。

2015年，國務(wù)院“37號”文開啟貨幣化安置的水龍頭，隨后，貨幣化安置比例不斷升高。數(shù)據(jù)顯示，2014年，棚改貨幣化安置的比例僅為9%，而2017年這一比例升60%。

2015年推行貨幣化安置的另一個背景是，因經(jīng)濟發(fā)展乏力，商品房市場需求疲軟，房地產(chǎn)庫存較高。當(dāng)時，貨幣化安置的首要任務(wù)是助力房地產(chǎn)去庫存，截至 2019年 8 月，商品房住宅待售面積為 2.25 億平方米，較 2016 年年初的高點 4.66 億平方米下降了50%以上。

另一個不爭的事實是，當(dāng)2015年開始，棚改以貨幣化安置為主時，原本為民生工程的棚改開始轉(zhuǎn)化為一項財政貨幣化的經(jīng)濟政策，政府直接或間接的信用背書是這個政策運行的必要一環(huán)，地方政府債務(wù)被無形中推高。有市場機構(gòu)測算，截至2018年年末，地方政府顯性債務(wù)余額18.4萬億元，以2.5倍估算，目前地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在46萬億元左右，過去五年多，年均增量為7.5萬億元左右。

全國人大財經(jīng)委員會主任委員李盛霖曾公開表示，地方政府債務(wù)問題比較突出的是隱性債務(wù)風(fēng)險：“規(guī)模比較大，且集中在市和縣兩級?！倍木€城市也正是棚改的集中區(qū)域。

“腰斬”為何突如其來？

要理解為何說“棚改是一項財政貨幣化的經(jīng)濟政策”，要從棚改的資金需求，途徑說起。

棚改發(fā)展10余年，如何籌集拆遷補償資金以及實現(xiàn)項目自身資金平衡，一直是棚改發(fā)展路上的攔路虎。特別是在城鎮(zhèn)化進程中，棚戶區(qū)逐漸被城市商業(yè)包圍，棚戶區(qū)居民對拆遷補償?shù)念A(yù)期提高，拆遷補償資金的需求也越來越大，因此棚改項目融資壓力也逐漸增大。

棚改的資金來源渠道有財政補貼資金、政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、城投平臺等企業(yè)發(fā)行企業(yè)債等，雖然有中央和地方兩級財政補貼，但政府自身財力有限，對棚改的補貼力度只是杯水車薪。

于是，“央行”出手了。2014年，央行創(chuàng)設(shè)一種新的貨幣調(diào)控工具—抵押補充貸款（PSL），為2015年實行棚改貨幣化安置做鋪墊。PSL的運行機制是，“央行”以低利率將貨幣投放給國開行、農(nóng)發(fā)行兩家政策性銀行，然后，政策性銀行再定向給地方政府發(fā)專項貸款，為后者對給棚戶區(qū)居民現(xiàn)金補償提供資金。最后，地方政府拆遷賣地后的收入還專項債。

央行通過PSL投放，推動了棚改政策性貸款的大潮，其利率也不高，立馬成為地方政府棚改資金的主要來源。數(shù)據(jù)顯示，2016年、2017年，兩家政策性銀行發(fā)放的棚改專項貸款合計為11858億元、13074億元，分別占當(dāng)年棚改資金的80%和71%。

貸款狂潮背后，是地方政府債務(wù)風(fēng)險的攀升，作為棚改拆遷補償金的支出方，上述棚改資金來源都或多或少有政府信用背書，無形中增加了地方政府債務(wù)壓力。

轉(zhuǎn)折點發(fā)生在2017年。2017年7月中旬，全國金融工作會議上提出，要嚴控地方政府債務(wù)增量，并實行終身問責(zé)制。2018年3月，李克強總理指出，啟動新的三年棚改攻堅計劃，這也預(yù)示著此輪三年棚改攻堅計劃的資金融資方式將發(fā)生變化。

次月，《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》發(fā)布，棚改專項債落地。隨后的半年，3份有關(guān)棚改貨幣化安置的文件或政策出臺，既明確了2019年棚改貨幣化安置以專項債為主，取消政府購買棚改服務(wù)模式，也要求因地制宜完善貨幣化安置政策，“房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策，”今年9月，棚改專項債被叫停，至此，棚改貨幣化安置正慢慢淡出，如今年湖南省公布的棚改任務(wù)表中，郴州市的棚改計劃最少，僅為1347戶，且貨幣化安置為0戶。

一邊是嚴控地方債風(fēng)險，一邊是融資渠道收緊，兩方壓力之下，2019年棚改計劃目標(biāo)約 285 萬套，較 2018 年的 626 萬套“腰斬”過半，可以說，這樣的“腰斬”既有幾分無奈，也算是順勢而為。

《南風(fēng)窗》記者梳理2014年至2018年的棚改計劃發(fā)現(xiàn)，過去5年，每年棚改計劃平均569萬套，約今年的2倍，而2020年將是新三年棚改攻堅計劃的最后一年，這是否暗示著棚改將淡出歷史舞臺？

中小房企與三四線城市

一般的商品房項目和棚改項目，地產(chǎn)商更愿意做哪個？

劉勇沒有直接回答《南風(fēng)窗》記者的提問，轉(zhuǎn)而分析道：商品房項目簡單直接，棚改項目煩瑣復(fù)雜；棚改投入資金較低，收益較大，商品房投入大，收入正常。答案一目了然，逐利的本性決定了棚改項目依舊在吸引房企，特別是融資能力有限的地方中小房企。

今年4月以來，監(jiān)管從銀行、信托、海外融資等多方面收緊房地產(chǎn)融資，讓房企發(fā)展現(xiàn)金流受影響，中小企業(yè)首當(dāng)其沖。王軍認為，棚改項目曾一度是政府在收緊地產(chǎn)融資時，給中小房企開的一個小口，“三四線城市的政府體系并不能像一二線城市那樣完善，外地大企業(yè)不熟悉當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)、人際關(guān)系等，很難做?！比缃?，棚改“腰斬”，地方中小房企的日子更加難熬了。

監(jiān)管從銀行、信托、海外融資等多方面收緊房地產(chǎn)融資，讓房企發(fā)展現(xiàn)金流受影響，中小企業(yè)首當(dāng)其沖。王軍認為，棚改項目曾一度是政府在收緊地產(chǎn)融資時，給中小房企開的一個小口。

劉勇的工作狀態(tài)是最好的證明，他坦言，今年下半年，他和同行們都在忙著搶銷量，“過年后擔(dān)心變天”。值得一提的是，此輪棚改退潮，有明顯的地域差異，而這差異背后正是風(fēng)險的顯露。

2019年棚改退潮最明顯的為黑龍江、貴州、河南、山西和山東等9個省份，其中，黑龍江和貴州棚改計劃下調(diào)達80%。同時，棚改貨幣化安置對這些地方2017年住宅銷售的貢獻高達80%，但對經(jīng)濟發(fā)達的廣東，則不足1% 。

一旦棚改退潮，在這些對棚改貨幣化安置有較高依賴的省份，對資金周轉(zhuǎn)高度依賴銷售回款的房企而言，房地產(chǎn)銷售下滑將造成房企資金鏈緊張，從而導(dǎo)致房企拿地?zé)崆椴桓?，影響地方政府土地出讓收入，進而拖累地方財政。

招銀國際的報告顯示，2018年土地出讓收入占地方政府一般公共預(yù)算收入的比重高達66%。地方政府該如何化解因棚改退潮帶來的財政收支不平衡？

6月19日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等三大民生工程，同樣作為民生工程，如今舊改也掀起了房企布局城市更新項目的熱潮，舊改能否接棒棚改，成為拉動地方經(jīng)濟的又一利器？

棚改和舊改，兩者有明顯的區(qū)別，簡單來說，棚改需要拆遷重建，而舊改只是在現(xiàn)有建筑小區(qū)基礎(chǔ)上翻新，“重點是改造建設(shè)小區(qū)水電氣路及光纖等配套設(shè)施”，不涉及土地出讓，對地方財政緩解無益。

此外，棚改和舊改的另一個本質(zhì)區(qū)別體現(xiàn)在資金來源上，棚改有政策性銀行的定向投放資金，更有兩級財政補貼，還有棚改專項債等方式，融資渠道多元，但舊改的資金籌集則被限定為“誰受益、誰出資”。不難看出，舊改試圖用市場化的方式，避免給地方政府債務(wù)帶來負擔(dān)，這也決定了，舊改無法像棚改一樣“藥效神奇”。

在棚改退潮后，受棚改推高的三四線房價命運如何，一直備受關(guān)注。從《南風(fēng)窗》記者采訪到的情況來看，三四線城市的棚改退潮進度也是有差異的。一些棚改開工量依舊充裕的局部三四線城市，市民對房價依舊保持樂觀的預(yù)期。但從長遠來看，沒有成熟的產(chǎn)業(yè)和持續(xù)的人口凈流入作為基礎(chǔ)，僅靠棚改等政策撐起的火爆房市難免有空中樓閣之感。

潮水褪去，必然有人在裸泳。

（文中部分人名為化名）