杜桂清

【摘要】? 全面實施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是國家治理和財政預(yù)算管理的深刻變革。文章通過分析認(rèn)為，高校在基本建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)樹立績效管理理念，以建設(shè)資金為績效管理切入點，以建設(shè)成果為績效管理導(dǎo)向，創(chuàng)新高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金管理模式。堅持權(quán)責(zé)對等，健全高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算績效管理制度，完善高校基本建設(shè)全覆蓋預(yù)算績效管理體系，建立高?；窘ㄔO(shè)全過程預(yù)算績效管理鏈條，構(gòu)建高?；窘ㄔO(shè)全方位預(yù)算績效管理格局。

【關(guān)鍵詞】? ?預(yù)算績效管理;高校基本建設(shè);預(yù)算內(nèi)資金管理

【中圖分類號】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）20-0078-03

2018年9月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是建立現(xiàn)代財政制度的根本目標(biāo)。高校要在3—5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，凸顯了時間緊、任務(wù)重、難度大的特點?；窘ㄔO(shè)是高校預(yù)算績效管理的重要方面，高校基本建設(shè)的主要資金來源是財政預(yù)算資金，財政預(yù)算資金具有資金量大、資產(chǎn)占比高、建設(shè)周期長、管理風(fēng)險較高等特點。因此，搞好基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效管理是高校樹立績效管理理念、完善預(yù)算績效管理體系、構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、優(yōu)化財政資源配置、提升高校公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。

一、基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金管理現(xiàn)狀

（一）財政撥入的基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金管理存在問題。目前高校基本建設(shè)資金的來源主要有：自籌資金、銀行貸款和財政預(yù)算內(nèi)撥入資金三個渠道，其中以財政預(yù)算內(nèi)撥入資金為主要來源。財政撥入的基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金主要通過“基數(shù)”+“增量”的方式來確定，并由教育行政主管部門下達(dá)給各高校。目前這種撥款模式主要存在以下問題。

1.吵“基數(shù)”。以前因為受預(yù)算單位數(shù)量、規(guī)模、預(yù)算規(guī)則和財政規(guī)模等影響，吵“基數(shù)”的現(xiàn)象較為普遍。隨著財政體制、預(yù)算改革和高校體制改革的不斷深化，各單位預(yù)算基數(shù)越來越趨向明確和穩(wěn)定，目前吵“基數(shù)”的因素正在逐步減少。

2.爭“增量”。各單位各個時期基本建設(shè)的“增量”不盡相同，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展也不平衡。教育體制改革以后，國家的教育投入一直在不斷提高，但各單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺口依然很大。由于以前一直重投入、輕績效，這種政策導(dǎo)向助推各單位拼命爭“增量”，使得基數(shù)過低、發(fā)展較快的單位一直為增量不足而努力，基數(shù)相對正常、發(fā)展較快的單位也在努力爭取增加增量，基數(shù)相對較高、發(fā)展更快的單位對“增量”的訴求同樣不減。爭取預(yù)算“增量”幾乎是各單位的共同訴求，項目資金申報時“頭戴三尺帽，不怕砍三刀”常態(tài)化的狀況很難扭轉(zhuǎn)。

3.努力“追加”。一般來講，預(yù)算資金一旦確定就很難再變，但也不能一概而論。基本建設(shè)的預(yù)算執(zhí)行過程中，最大的變數(shù)主要在合同的變更。近年來，盡管預(yù)算控制越來越嚴(yán)、核算越來越精確，除了因增加輔助設(shè)施或附加配套設(shè)施建設(shè)等導(dǎo)致“追加”預(yù)算外，合同變更導(dǎo)致超預(yù)算也是常見的現(xiàn)象，而對合同變更管理的關(guān)鍵是簽證。基本建設(shè)具有周期長、運作復(fù)雜、資金量大等特點，合同簽訂和履行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)未定事項或變更事項，這就需要合同雙方通過簽證進(jìn)行確認(rèn)或補(bǔ)充?；窘ㄔO(shè)所指的簽證是在合同履行時，雙方對設(shè)計變更、工期變化、質(zhì)量要求變化、價格調(diào)整等達(dá)成一致的協(xié)議。其發(fā)生的類型主要有：一是因開工延期發(fā)生的簽證;二是因工期延誤發(fā)生的簽證;三是因窩工、停工損失發(fā)生的簽證;四是因價款調(diào)整發(fā)生的簽證;五是因工程量確認(rèn)發(fā)生的簽證。承包人的常規(guī)做法是堅持“低中標(biāo)、勤簽證、高索賠”的策略，在基本建設(shè)過程中，任何工程沒有簽證幾乎是不可能的，因而，進(jìn)一步強(qiáng)化對合同變更管理特別是加強(qiáng)對簽證的管控，是當(dāng)前基本建設(shè)預(yù)算資金管理的關(guān)鍵所在。

（二）高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金存在風(fēng)險。高校基本建設(shè)項目因?qū)W科設(shè)置的差異對項目建設(shè)有不同的需求、標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范，高校的基本建設(shè)部門根據(jù)學(xué)校校園統(tǒng)一規(guī)劃，結(jié)合項目使用單位的學(xué)科特點、用途、使用功能的多樣化需求，進(jìn)行定制型的工程設(shè)計、施工和設(shè)施配備。部分高校為了多爭取基建預(yù)算內(nèi)資金，在項目前期準(zhǔn)備工作不到位、可行性論證不充分的情況下，倉促上報建設(shè)項目的可行性研究報告;在項目開工準(zhǔn)備工作尚未就緒的情況下，提前進(jìn)行預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金申報、超實際支付能力上浮申報金額;為了趕超資金支付進(jìn)度，部分高校匆忙進(jìn)行工程采購、招投標(biāo)工作，在合同條款中盡可能放寬工程款支付條件、提高工程預(yù)付款比例、提高工程支付進(jìn)度款比例、縮減工程質(zhì)量保證金比例等，加大了高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金的安全風(fēng)險。由于工程前期設(shè)計、招標(biāo)工作的倉促，建設(shè)施工過程中不斷增加變更、簽證工程量，導(dǎo)致高校和施工單位雙方項目竣工結(jié)算爭議較大，建設(shè)資金難以順利支付，建設(shè)項目實際執(zhí)行進(jìn)度與基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金的下?lián)軙r間、下?lián)茴~度不相匹配。

（三）突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重。由于高校預(yù)算內(nèi)資金下年度支持額度與各高校當(dāng)年預(yù)算內(nèi)資金完成情況密切掛鉤，為了取得更多國家財政資金的支持，部分高校采取各種措施確保當(dāng)年預(yù)算內(nèi)資金額度的完成，為了花錢而花錢。

上述問題有的是客觀存在、無法避免的，但也有不少是政策因素和人為因素造成的，是可以通過繼續(xù)深化體制機(jī)制改革、不斷探索完善績效考核評價體系解決的。

二、完善績效評價體系，創(chuàng)新資金管理模式

（一）完善績效評價體系?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效評價體系主要包括以下幾種：以工代賑、以撥代核的簡單評價體系;傳統(tǒng)投入型預(yù)算考核評價體系;貼息型考評體系;以獎代補(bǔ)型考評體系等。這些評價體系盡管因歷史時期和專項要求不同，其規(guī)則、指標(biāo)、要求和目標(biāo)不完全相同，但考核評價辦法都比較單一。目前對高校的基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金以傳統(tǒng)投入型預(yù)算考核評價體系為主。這種考核評價體系，主要通過對竣工驗收并交付使用或運營一段時間后的建設(shè)項目的相關(guān)資料充分梳理后，向上級主管部門申報，上級主管部門指派專業(yè)評審機(jī)構(gòu)運用指定的評價方法和指標(biāo)，將所建項目的實際效果與申報資料、初步設(shè)計文件、審批文件、資金使用的規(guī)范性、效益性等進(jìn)行比對與分析、合規(guī)性審核、目標(biāo)性預(yù)測與審驗、效益效果的判定等來考核與評價。由于對高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算資金的績效評價起步較晚、實踐和理論研究不足、指標(biāo)體系規(guī)范化程度不高、評價主體缺位等因素影響，造成事后評判多、定性問題多、人為因素多，突出體現(xiàn)為“重投入，輕績效”。完善績效評價體系要從制度評價體系、組織評價體系、指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評價方法這五個方面入手。

1.從制度評價體系看，就是要檢查建設(shè)單位和建設(shè)項目是否做到全方位、全過程都有章可循，檢查制度是否健全、執(zhí)行是否有力，這是對建設(shè)周期內(nèi)全程合法合規(guī)性的考核與評價。

2.從組織評價體系看，大部分高校采用內(nèi)設(shè)基建處室或基建辦來承擔(dān)本單位的基本建設(shè)任務(wù)。這種模式的最大優(yōu)點就是專業(yè)水平高、信息順暢、靈活性大、控制能力強(qiáng)、資金使用和質(zhì)量控制把握性大。但正確運用代理制模式也是提高基本建設(shè)績效水平的不錯選擇。如對那些規(guī)模較小、技術(shù)比較成熟的項目建議采用項目公司介入的模式;對那些規(guī)模不大、項目較多的工程建議采用項目部管理模式;對那些項目偏大、組織復(fù)雜的工程建議采用代建制管理模式。這樣既可以減少人力投入、分散決策集中控制，又有利于落實責(zé)任、提高市場化水平和績效管理水平。對組織體系的績效評價，就是要檢查其機(jī)構(gòu)是否健全、責(zé)任主體是否明確、模式選擇是否經(jīng)濟(jì)高效。

3.從指標(biāo)體系看，當(dāng)前正在使用的預(yù)算資金投入前、建造過程中和竣工后的指標(biāo)體系還不夠完善，人為可干擾的因素還很多，定性指標(biāo)依然不少，指標(biāo)間融合性、邏輯性不夠強(qiáng)。要進(jìn)一步量化績效目標(biāo)指標(biāo)、方案決策指標(biāo)、預(yù)算投入指標(biāo)、過程管理指標(biāo)、預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果指標(biāo)，使之真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，形成評價體系內(nèi)各關(guān)聯(lián)指標(biāo)環(huán)環(huán)相扣、互為因果的科學(xué)完善的有機(jī)整體。

4.從標(biāo)準(zhǔn)體系看，標(biāo)準(zhǔn)是績效考核與評價的標(biāo)尺，各項指標(biāo)是否完成、完成的好壞全部按照原先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)來評判。由于各地基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，實行統(tǒng)一的績效標(biāo)準(zhǔn)體系難度很大、也不現(xiàn)實。受定性標(biāo)準(zhǔn)較多、定量指標(biāo)有待完善等因素影響，建立科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)評價體系還需要各界的共同努力。高校基本建設(shè)績效標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)要從評價隊伍規(guī)范化建設(shè)、逐步增加量化指標(biāo)、規(guī)范打分標(biāo)準(zhǔn)、明確各指標(biāo)權(quán)重、規(guī)范評價報告等方面進(jìn)行深入研究和實踐探索，其目標(biāo)是實現(xiàn)一致性、公平性、規(guī)范化和準(zhǔn)確性相統(tǒng)一。

5.從評價方法看，目前普遍采用的形式有委托評價和自評價兩種。評價的時間一般為中期評價、后評價或一次性評價。操作上一般采用打分制。筆者建議，有條件的部門和單位對定量指標(biāo)進(jìn)行大數(shù)據(jù)、電子化全程或階段性跟蹤評審評價;對制度體系實行立項前或預(yù)算資金撥入前預(yù)評價;適當(dāng)減少行政化干預(yù)因素，增加市場化評價因素;對組織評價體系中模式選擇等重要問題可采用大數(shù)據(jù)、歷史參考值和實際情況相結(jié)合的方式進(jìn)行評價。

（二）創(chuàng)新資金管理模式。在資金管理模式上，對評審結(jié)果達(dá)標(biāo)的建設(shè)項目，主管部門應(yīng)當(dāng)采取基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金歸墊獎勵的方式，將一定額度的預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金撥付到高校實有資金賬戶。由過去學(xué)?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金教育行政主管部門先撥付后使用的模式，轉(zhuǎn)化為對績效評審確認(rèn)通過的建設(shè)項目給予資金補(bǔ)償、獎勵的預(yù)算管理模式，從而實現(xiàn)高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金的績效管理目標(biāo)。主管部門在保證重點、確?；鶖?shù)的前提下，結(jié)合高校特點和實際，適當(dāng)增加貼息、以獎代補(bǔ)比例，并逐步完善考核和績效評價體系。鼓勵那些運作規(guī)范、想干事、能干事、干成事的單位優(yōu)先創(chuàng)新發(fā)展。

三、以建設(shè)資金為績效管理切入點，促進(jìn)高?；窘ㄔO(shè)全方位預(yù)算績效管理

基本建設(shè)項目是高校的主要硬實力，要管好用好基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金，促進(jìn)和加強(qiáng)高?；窘ㄔO(shè)全方位預(yù)算管理，就必須不斷強(qiáng)化績效管理。

（一）基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金項目績效評審?fù)ㄟ^后，要予以適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)償，或者作為下一年度、以后項目預(yù)算的調(diào)增要素。改變當(dāng)前高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金“撒胡椒面”的撥款方式，鼓勵高校樹立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，注重校園建設(shè)的總體設(shè)計規(guī)劃，避免高校為了爭取財政撥款項目匆忙上馬的草率行為。

（二）嚴(yán)把申報關(guān)、立項關(guān)。要引導(dǎo)高?；窘ㄔO(shè)部門重視項目建設(shè)的前期調(diào)研工作。主管部門要嚴(yán)把申報關(guān)、立項關(guān)，采用“一案兩審”的辦法完善嚴(yán)格的“入口關(guān)”。所謂“一案兩審”是指主管部門、專家先對申報、立項進(jìn)行評審，上級主管部門再對評審者的公正性、公平性、客觀性、合規(guī)性進(jìn)行再評審。幫助高校真正做到集中力量把錢用在刀刃上，鼓勵高校建設(shè)出經(jīng)得起時間、經(jīng)得起歷史考驗，凸顯高校實力、氛圍、文化的經(jīng)典之作。

（三）適當(dāng)下放資金管理和使用權(quán)限。項目建設(shè)資金由學(xué)校自有資金先行支付，預(yù)算內(nèi)資金后撥付，將建設(shè)資金的管理、使用權(quán)限下放給各高校。這樣，可以增強(qiáng)高校建設(shè)資金使用的自由度與靈活度，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行基本建設(shè)預(yù)算內(nèi)資金下?lián)軙r間、下?lián)茴~度與工程實際執(zhí)行進(jìn)度不相匹配的現(xiàn)象。

（四）權(quán)責(zé)對等，降低風(fēng)險，提高效益。上述“先建后撥”模式，促使各單位增強(qiáng)例行節(jié)約搞建設(shè)的意識，引導(dǎo)高校更加關(guān)注項目施工過程中的變更、簽證，規(guī)范高校建設(shè)施工合同的簽訂與管理，改變高校基本建設(shè)工程因圖紙設(shè)計不到位、合同變更頻繁、簽證量過大、簽訂的合同條款有瑕疵等原因，造成工程付款有歧義、結(jié)算時討價還價、工程造價核算審核久爭不決、依靠談判確認(rèn)審計結(jié)果的現(xiàn)象，促進(jìn)高?；窘ㄔO(shè)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”，降低高校基建預(yù)算內(nèi)資金財務(wù)風(fēng)險，提高資金使用效益。

四、幾點建議

（一）堅持政策導(dǎo)向。2018年《意見》出臺后，財政部一直在抓緊細(xì)化具體管理辦法和具體操作規(guī)程，并積極會同各地和有關(guān)部門認(rèn)真抓好貫徹落實，有效地保證了《意見》各項要求落到實處、發(fā)揮實效。希望今后出臺的細(xì)則，要著眼于切實扭轉(zhuǎn)“重投入輕管理、重支出輕績效”的局面，把有限的高?；窘ㄔO(shè)財政預(yù)算資金向重點領(lǐng)域、重要學(xué)科、重大課題和重要人才培養(yǎng)項目傾斜，充分發(fā)揮預(yù)算資金“四兩撥千金”的效能。

（二）堅持結(jié)果導(dǎo)向。一般公共預(yù)算績效管理體系中，要建立健全對高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效考核和評價的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善相關(guān)制度、明確考核評價的組織體系、劃清考核評價的范圍和內(nèi)容。對考核評價結(jié)果較好的單位，即對預(yù)算執(zhí)行較好、投入產(chǎn)出比較高、管理規(guī)范、合法合規(guī)性全覆蓋的單位，要給予政策傾斜，并給予實質(zhì)性激勵;對那些管理粗放、考核評價不過關(guān)的單位，要責(zé)令糾正錯誤，做到“立審立改”，并規(guī)定相應(yīng)懲罰措施，真正使預(yù)算管理、績效評價一體化運作。

（三）完善權(quán)責(zé)對等機(jī)制。下放管理自主權(quán)的目的就是要使預(yù)算執(zhí)行單位履職盡責(zé)，發(fā)揮干事創(chuàng)業(yè)的積極性。但是，如果不明確并落實主管部門和具體預(yù)算執(zhí)行單位的主體責(zé)任，制度就形同虛設(shè)，改革就會失敗。主管部門和預(yù)算執(zhí)行單位的主要負(fù)責(zé)人要對本部門、本單位預(yù)算管理的績效負(fù)全責(zé);各項目責(zé)任人要對所管項目預(yù)算管理的績效負(fù)全責(zé);要建立和完善對重大項目責(zé)任人績效考核評價的終身責(zé)任追究機(jī)制。切實提高高校各級主管部門和責(zé)任主體的績效意識和責(zé)任意識，真正構(gòu)建起有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失職必追究的權(quán)責(zé)對等機(jī)制。

（四）抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)。抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)是提升高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效預(yù)算管理的有效手段。一般而言，可行性認(rèn)證、申報、立項、預(yù)算批復(fù)、工程招投標(biāo)、模式選擇、合同變更及簽證、工程造價審核、會計核算與管理、決算批復(fù)、績效評價等都是很關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。各單位情況不同，關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點各有側(cè)重，只有各責(zé)任主體堅持狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點，預(yù)算執(zhí)行、績效管理才不會出現(xiàn)顛覆性錯誤。

（五）鼓勵創(chuàng)新。經(jīng)過多年來的實踐探索，各地各部門對高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效預(yù)算管理已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗和做法，創(chuàng)新成果非常豐富。如資金撥付與管理模式的創(chuàng)新、預(yù)算內(nèi)資金績效評價體系的探索與創(chuàng)新、主體責(zé)任落實方面的探索與創(chuàng)新、責(zé)任追究方面的探索與創(chuàng)新、獎勵與約束機(jī)制的探索與創(chuàng)新、重大項目責(zé)任人績效考核評價終身責(zé)任追究機(jī)制方面的探索與創(chuàng)新等都取得了豐碩的成果。但是，創(chuàng)新永無止境。主管部門在“增量”上要對勇于創(chuàng)新、成果效果明顯、經(jīng)驗便于推廣的單位進(jìn)行政策傾斜或一次性獎勵，以便激發(fā)各單位干事創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的熱情。

當(dāng)前高等教育經(jīng)費來源還比較單一，資金多元化格局尚未形成，絕大部分高校經(jīng)費來源主要仍然依靠政府財政撥款。完善學(xué)校財政資源配置、加強(qiáng)高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算內(nèi)資金績效預(yù)算管理、提高建設(shè)資金使用效益，是高校全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，是我國實現(xiàn)高校人才培養(yǎng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。