喬雪

摘 要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告由各級財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位編報(bào)，反映行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量、分布、構(gòu)成、變動(dòng)情況，以及資產(chǎn)管理相關(guān)制度建立和實(shí)施情況，是一項(xiàng)重要的年度性工作。2017年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報(bào)告管理辦法》，對編報(bào)工作做了進(jìn)一步規(guī)范。隨著國有資產(chǎn)報(bào)告制度的建立，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作已不再是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、反映情況的常規(guī)性工作，而是上升到綜合反映政府治理水平、治理能力的一項(xiàng)工作。各級財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位必須轉(zhuǎn)變觀念，按照新形勢下的要求做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn)報(bào)告;國有資產(chǎn)管理

一、新形勢下對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作的要求

2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，自2018年起，國務(wù)院每年向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況，包括全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況的綜合報(bào)告和企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源資產(chǎn)等四個(gè)專項(xiàng)報(bào)告。各地方也按要求相繼建立了國有資產(chǎn)報(bào)告制度，由各級政府向同級人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況。這項(xiàng)新的制度安排體現(xiàn)了國家對國有資產(chǎn)管理工作的重視，同時(shí)也對工作提出了更高的要求。無論綜合報(bào)告還是專項(xiàng)報(bào)告，其編報(bào)基礎(chǔ)都是前述四類國有資產(chǎn)管理情況。就綜合報(bào)告里“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)情況”或行政事業(yè)性國有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告而言，其基礎(chǔ)都是源于每年開展的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作要適應(yīng)國有資產(chǎn)報(bào)告制度的要求，實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”。

1.從注重報(bào)表統(tǒng)計(jì)向注重分析總結(jié)轉(zhuǎn)變

就像傳統(tǒng)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)變，新形勢下要求行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告不再是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工具，而是一份集數(shù)據(jù)和嚴(yán)謹(jǐn)客觀的分析于一體的工作報(bào)告，是一份體現(xiàn)政府行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理成效的報(bào)告。人大常委會(huì)審議綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告時(shí)，在關(guān)注各類國有資產(chǎn)的總量、構(gòu)成、分布等情況的同時(shí)，更關(guān)注政府相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門是如何履職盡責(zé)的，包括國有資產(chǎn)管理采取的舉措、取得的成效、是否保值增值、存在的問題、下一步要開展什么工作等。這個(gè)轉(zhuǎn)變，要求單位在編報(bào)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告時(shí)，不僅要按要求填好國有資產(chǎn)報(bào)表，更要花精力、下功夫做好分析報(bào)告的撰寫。以資產(chǎn)報(bào)表為基礎(chǔ)，做好國有資產(chǎn)支持行政事業(yè)單位履職、各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展、黨和國家重大改革等情況的分析。

2.從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)向行政事業(yè)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變

在國有資產(chǎn)報(bào)告制度中，以“行政事業(yè)性國有資產(chǎn)”替代了“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)”。這個(gè)轉(zhuǎn)變，意味著單位編報(bào)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告時(shí)，納入編報(bào)范圍的國有資產(chǎn)已不僅限于行政事業(yè)單位保障自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)所配置的資產(chǎn)，還包括在交通、水利、等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面以及教育、文化、科技、醫(yī)療保障等公共服務(wù)方面，為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)。2019年1月1日實(shí)施的《政府會(huì)計(jì)制度》以及相關(guān)準(zhǔn)則，為后者納入單位會(huì)計(jì)核算提供了制度依據(jù)。單位在編報(bào)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告前要做好資產(chǎn)情況的梳理，按照政府會(huì)計(jì)制度及相關(guān)準(zhǔn)則將公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、文物文化等資產(chǎn)登記入賬。

3.從反映過去事項(xiàng)向輔助未來決策轉(zhuǎn)變

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告反映的內(nèi)容主要為過去事項(xiàng)形成的存量資產(chǎn)情況。在建立國有資產(chǎn)報(bào)告制度的情況下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告需承載更重要的功能，即輔助各級財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理及財(cái)政性資金支出相關(guān)決策。因?yàn)榉课荨⑼恋?、車輛、大型設(shè)備等資產(chǎn)主要由財(cái)政性資金投入形成，它們的存量及使用情況關(guān)系到未來新增資產(chǎn)的配置決策，如各單位或區(qū)域資產(chǎn)配置數(shù)量、如何保持資產(chǎn)配置均衡、是否有的資產(chǎn)使用效益不高甚至閑置。特別是隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等納入報(bào)告編報(bào)范圍，涉及的財(cái)政性資金將越來越大，利用好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告作為輔助決策工具，將大大提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性，提高資產(chǎn)使用效益，避免資產(chǎn)配置苦樂不均。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告的編報(bào)工作由財(cái)政部每年年初向中央部門和地方財(cái)政部門布置，再由地方財(cái)政部門逐級布置。編報(bào)完成后，基層單位的報(bào)告匯總到同級財(cái)政部門，再逐級匯總至省級財(cái)政部門后上報(bào)財(cái)政部。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作開展多年，有良好的工作基礎(chǔ)，但部門、單位在編報(bào)過程中仍存在以下問題。

1.資產(chǎn)管理理念尚未轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，資產(chǎn)管理已上升到與資金管理同等重要的地位，但部分部門、單位仍未認(rèn)識到資產(chǎn)管理的重要性，管理理念尚未轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為：①資產(chǎn)管理重視程度不足。重購置、輕管理的現(xiàn)象在部分單位仍然存在。部分單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，未配備專門的管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毠芾砣藛T。②行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)重視程度不足。部門、單位仍然將資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)當(dāng)作簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分單位甚至由資產(chǎn)管理軟件服務(wù)商代為填報(bào)資產(chǎn)報(bào)表。③資產(chǎn)與資金理念未有機(jī)結(jié)合。行政事業(yè)單位資產(chǎn)中包含貨幣資金，也包含規(guī)模龐大的各類固定資產(chǎn)，而大量的固定資產(chǎn)又是貨幣資金資本化后的體現(xiàn)，所以兩者是有機(jī)結(jié)合的。但大部分部門、單位只注重資金的管理、分析，未將資金形成的資產(chǎn)一并統(tǒng)籌考慮。如單位的業(yè)務(wù)支出處室分析資金成效時(shí)，缺乏從資產(chǎn)管理角度分析公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的資產(chǎn)的建設(shè)、使用情況。

2.資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有不少是早期形成的，由于資料缺失、經(jīng)辦人員更替等原因，造成資產(chǎn)未能規(guī)范管理，資產(chǎn)數(shù)據(jù)不能真實(shí)、完整反映現(xiàn)有資產(chǎn)狀況。主要情況有：①固定資產(chǎn)卡片登記錯(cuò)誤。個(gè)別單位將車輛、房屋的相關(guān)稅費(fèi)登記單獨(dú)登記為固定資產(chǎn)卡片，導(dǎo)致資產(chǎn)報(bào)表填報(bào)時(shí)數(shù)據(jù)提取錯(cuò)誤。②固定資產(chǎn)未登記入賬。主要為來源復(fù)雜的房產(chǎn)、土地，由于缺乏相關(guān)原始資料，單位又疏于進(jìn)行資產(chǎn)評估，經(jīng)督促整改，以名義價(jià)值1元入賬。③資產(chǎn)損失無法核銷。部分單位的應(yīng)收款項(xiàng)或?qū)ν馔顿Y，屬于長期掛賬的歷史遺留問題，但由于對方企業(yè)吊銷但未注銷，依據(jù)現(xiàn)行資產(chǎn)清查核實(shí)辦法無法認(rèn)定為資產(chǎn)損失，仍然作為資產(chǎn)核算。這些資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在的問題，將直接影響資產(chǎn)報(bào)表數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，影響行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告的質(zhì)量，進(jìn)而影響決策的準(zhǔn)確性。

3.資產(chǎn)管理情況分析能力不足

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)表、填報(bào)說明和分析報(bào)告三部分，其中分析報(bào)告是最重要部分，集中體現(xiàn)了資產(chǎn)管理的措施、成效等情況。但部分部門、單位在長期工作中形成了固定思維，認(rèn)為填好報(bào)表就萬事大吉，不重視根據(jù)報(bào)表數(shù)據(jù)對管理情況進(jìn)行分析，分析報(bào)告流于形式。一是資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)能力不足。資產(chǎn)管理人員為兼職或工勤人員擔(dān)任且人員更換頻繁，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，無法勝任撰寫分析報(bào)告的工作。二是未建立編報(bào)工作機(jī)制。部門、單位內(nèi)部以及財(cái)政部門與部門之間缺乏良好的溝通機(jī)制，造成由單位業(yè)務(wù)處室掌握的素材無法傳遞到報(bào)告撰寫人手中，只能由資產(chǎn)管理部門孤軍奮戰(zhàn)，只能就數(shù)據(jù)和簡單的情況進(jìn)行分析，無法體現(xiàn)資產(chǎn)支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展的情況。三是缺乏對分析工作的指導(dǎo)。分析報(bào)告體現(xiàn)資產(chǎn)管理的綜合情況，撰寫人員需要較強(qiáng)的理論和業(yè)務(wù)功底，由于報(bào)告編制時(shí)間有限，大部分精力投入報(bào)表數(shù)據(jù)的收集整理，部門、單位對新形勢下分析報(bào)告未完全領(lǐng)會(huì)，且缺乏對分析報(bào)告的指導(dǎo)，導(dǎo)致分析報(bào)告質(zhì)量沒有顯著提高。

4.資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)推進(jìn)有待加強(qiáng)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告中資產(chǎn)報(bào)表的編報(bào)，完全依靠資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，按照理想模式，單位資產(chǎn)報(bào)表編報(bào)應(yīng)與固定資產(chǎn)卡片錄入、日常資產(chǎn)管理等在財(cái)政部門統(tǒng)一開發(fā)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中進(jìn)行，但各地信息系統(tǒng)推進(jìn)程度參差不齊。在信息系統(tǒng)中統(tǒng)一開展資產(chǎn)管理相關(guān)工作的地方，資產(chǎn)報(bào)表編報(bào)具有明顯優(yōu)勢，效率和準(zhǔn)確率可顯著提高。未統(tǒng)一的地方，有的單位直接在信息系統(tǒng)中錄卡片，有的單位另行購置資產(chǎn)管理軟件，且不同部門間還存在多個(gè)資產(chǎn)管理軟件品牌，資產(chǎn)報(bào)表填報(bào)時(shí)涉及多種軟件間卡片、報(bào)表數(shù)據(jù)的對接，影響了工作效率和準(zhǔn)確性，間接影響了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告的質(zhì)量。

三、新形勢下做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作的建議

1.加強(qiáng)國有資產(chǎn)報(bào)告制度的宣傳

當(dāng)前，國有資產(chǎn)報(bào)告制度尚處于起步階段，應(yīng)加大向社會(huì)公眾、政府部門和單位的宣傳力度。特別要讓部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到國有資產(chǎn)報(bào)告制度是黨和國家對國有資產(chǎn)管理和治理的基礎(chǔ)性制度安排，具有重要意義。要認(rèn)識到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告是國有資產(chǎn)報(bào)告的重要組成部分，其質(zhì)量高低直接影響國有資產(chǎn)報(bào)告的質(zhì)量，每個(gè)部門、單位都是編報(bào)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告的責(zé)任主體。

2.健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度

做好一項(xiàng)工作必須制度先行，完善的制度體系可以為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作提供堅(jiān)實(shí)的政策保障。一是加快出臺行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例。為與《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施后行政事業(yè)單位核算、管理的資產(chǎn)范圍相適應(yīng)，提升國有資產(chǎn)報(bào)告制度的執(zhí)行力度，應(yīng)提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理相關(guān)制度的法律層級。二是加快建立為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)的相關(guān)制度。目前已制定公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。這類資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)的重要組成部分，數(shù)量多、價(jià)值高，情況復(fù)雜，管理基礎(chǔ)薄弱，需盡快建立相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和管理制度，規(guī)范管理。三是不斷完善資產(chǎn)配置、使用、處置、收入管理等環(huán)節(jié)相關(guān)制度。財(cái)政部門履行國有資產(chǎn)綜合管理職能，統(tǒng)籌資產(chǎn)管理相關(guān)工作做好制度頂層設(shè)計(jì);主管部門和行政事業(yè)單位要按照各自資產(chǎn)管理職責(zé)做好部門、單位內(nèi)部資產(chǎn)管理制度建設(shè)。

3.完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)體系

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作應(yīng)在總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢新要求不斷完善報(bào)告編報(bào)體系。一是結(jié)合《政府會(huì)計(jì)制度》及相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，修訂報(bào)告中的相關(guān)報(bào)表內(nèi)容，在反映資產(chǎn)總量的同時(shí)，區(qū)別行政事業(yè)單位保障自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)所配置的資產(chǎn)和為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的資產(chǎn)兩個(gè)類別進(jìn)行反映。二是結(jié)合國有資產(chǎn)報(bào)告制度要求，進(jìn)一步細(xì)化報(bào)告中分析報(bào)告的內(nèi)容，對教育、衛(wèi)生、交通等為國家發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障的行業(yè)的資產(chǎn)情況，建議以行業(yè)主管部門為主確定全國統(tǒng)一的分析內(nèi)容和口徑，便于數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ确治?。三是單位?nèi)部建立完善編報(bào)工作機(jī)制。建立資產(chǎn)管理部門牽頭，涵蓋人事、財(cái)務(wù)、相關(guān)業(yè)務(wù)處室在內(nèi)的編報(bào)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期及不定期按職責(zé)分工提供相關(guān)報(bào)告編報(bào)所需材料。

4.夯實(shí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性工作

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告是資產(chǎn)管理各項(xiàng)基礎(chǔ)工作的綜合體現(xiàn)，要提高報(bào)告質(zhì)量必須抓好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。一是加快健全資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理力量。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高資產(chǎn)管理干部隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。二是規(guī)范資產(chǎn)登記、會(huì)計(jì)核算工作，加快資產(chǎn)盤盈、盤虧和資金掛賬等事項(xiàng)處理，夯實(shí)資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。三是加快推進(jìn)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)使用，將單位資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)與財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)決算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等對接，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析功能，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)全面、精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理，夯實(shí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)告數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：蘭卡）