王佃利，唐菁陽(yáng)

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237）

社區(qū)政策是黨和政府為促進(jìn)社區(qū)建設(shè)而專門制定的政策和法律[1]，涉及社區(qū)政權(quán)、組織、基層民主建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)等多方面內(nèi)容。社區(qū)政策是一種特殊的社會(huì)政策，它們指向同一個(gè)規(guī)范對(duì)象，但又包括了多個(gè)政策類別和多個(gè)政策主體，且一般是針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的問題、隨社區(qū)建設(shè)內(nèi)容的變遷而制定的，表現(xiàn)出實(shí)用性與變化性。社區(qū)政策的實(shí)質(zhì)是國(guó)家運(yùn)用行政區(qū)域概念，將社區(qū)作為基層管理的單元，以解決單位制解體與市場(chǎng)快速發(fā)展所引發(fā)的社會(huì)問題，并通過(guò)社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，因此社區(qū)政策重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)的制度與組織建設(shè)、人口規(guī)模與區(qū)劃[2]。

目前社區(qū)建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)取得了一定成效，形成了各具特色的社區(qū)建設(shè)模式，但不少地方仍然存在著社區(qū)組織角色錯(cuò)位、社區(qū)居民參與意識(shí)薄弱、社區(qū)服務(wù)功能發(fā)揮不充分、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、社區(qū)治理能力不強(qiáng)等問題。為何國(guó)家層面的社區(qū)政策運(yùn)行到地方，會(huì)出現(xiàn)政策效果差異？從公共政策分析的角度來(lái)看，這既可能是由于各地社區(qū)政策的設(shè)計(jì)理念與地方公眾的期待不同，導(dǎo)致政策的接受程度不同；也可能是因?yàn)榛鶎庸倭旁趫?zhí)行社區(qū)政策時(shí)采取與原有政策制定思路相異的價(jià)值取向，導(dǎo)致政策運(yùn)行偏離了原本政策目標(biāo)。那么在不同情形下，基層政府的執(zhí)行邏輯如何？哪種影響因素對(duì)社區(qū)政策的有效執(zhí)行最為關(guān)鍵？本文采用類型學(xué)方法，首先對(duì)社區(qū)政策進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上探究基層政府執(zhí)行社區(qū)政策的具體模式。

一、理論回顧與述評(píng)

學(xué)界對(duì)我國(guó)社區(qū)政策的研究，目前主要涉及社區(qū)政策的發(fā)展變遷、社區(qū)政策存在的問題、政策失效原因的探究等內(nèi)容，并提出了多種社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案。其中，有關(guān)社區(qū)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因以及社區(qū)政策執(zhí)行制約因素的研究結(jié)論構(gòu)成本研究的重要基礎(chǔ)。

在造成社區(qū)政策執(zhí)行偏差的原因方面，盧瑋靜等認(rèn)為，社區(qū)政策的偏差源于政策前提的缺失，包括動(dòng)員技術(shù)缺失、工作經(jīng)費(fèi)缺乏、激勵(lì)機(jī)制與協(xié)商機(jī)制缺失、法律不完善、居民素質(zhì)不足等[3]。劉云剛從政治地理學(xué)的角度發(fā)現(xiàn)社區(qū)政策失效有兩大原因:一是社區(qū)居委會(huì)的存在感弱，沒有對(duì)人們進(jìn)行社區(qū)空間感的塑造；二是行政力量再次填充了社會(huì)自治組織的預(yù)留空間[4]。

從公共政策角度來(lái)看，社區(qū)建設(shè)本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的政策執(zhí)行過(guò)程，社區(qū)建設(shè)的制約因素也可視為社區(qū)政策執(zhí)行的制約因素。喬成邦運(yùn)用史密斯的政策過(guò)程理論，分析了社區(qū)建設(shè)的制約因素構(gòu)成，包括政策本身、執(zhí)行環(huán)境、政策主客體3個(gè)方面[5]。姚華通過(guò)對(duì)上海市居委會(huì)選舉中行動(dòng)者的策略與政策執(zhí)行的關(guān)系研究，指出政策執(zhí)行中的一些難題通過(guò)行動(dòng)者對(duì)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)得到了消解，其中影響政策執(zhí)行過(guò)程中權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的因素有行動(dòng)者的策略、資源、機(jī)遇與需求和政治任務(wù)[6]。葛云霞則發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策時(shí)，基層官僚以中央精神為指引，結(jié)合自身利益"理解—消化—吸收—轉(zhuǎn)化"國(guó)家政策，然后再制定出適合本地區(qū)實(shí)際的地方政策[7]。

現(xiàn)有研究的豐富論述給本文帶來(lái)很大啟發(fā)，學(xué)者們通過(guò)不同研究視角對(duì)社區(qū)政策問題展開的分析，使得系統(tǒng)深入把握社區(qū)政策成為可能。更重要的是，學(xué)者們對(duì)社區(qū)政策執(zhí)行邏輯的分析，為本研究提供了實(shí)踐參考。但目前學(xué)者們多采用單案例的研究模式、整體性地討論社區(qū)政策執(zhí)行問題，很少顧及到不同類型社區(qū)政策的執(zhí)行方式是如何變化的，沒有把政策制定與政策執(zhí)行聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析，也較少構(gòu)建理論模型來(lái)解釋社區(qū)政策執(zhí)行邏輯。因此，嘗試構(gòu)建一種簡(jiǎn)潔、有解釋力的社區(qū)政策執(zhí)行模型，分析我國(guó)不同社區(qū)政策類型下政策執(zhí)行的行為邏輯，并尋求相應(yīng)的合理解決方案，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

二、模型構(gòu)建與案例選擇

（一）社區(qū)政策類型與執(zhí)行模式

在社會(huì)科學(xué)研究中，“分類”往往是從純粹的描述走向解釋性研究的至為關(guān)鍵的一步，是實(shí)現(xiàn)“有序控制和預(yù)測(cè)的開始[8]。各種公共政策以不同方式得到執(zhí)行，為了理解多種執(zhí)行過(guò)程，必須準(zhǔn)確把握政策類型和政策過(guò)程的關(guān)系[9]。而如何確定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，是社區(qū)政策分類首先要解決的問題。

在對(duì)政策的分類研究中，洛伊（Lowi）的政策類型理論產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。該理論認(rèn)為，政策特征決定了政策的政治過(guò)程。政府最重要的政治事實(shí)就是政府的強(qiáng)制力，因此洛伊從“政府的強(qiáng)制的可能性”和“政府發(fā)生強(qiáng)制作用的途徑”兩個(gè)維度把公共政策劃分為4 種類型:分配政策、規(guī)制政策、構(gòu)成性政策和再分配政策，每一種政策類型都發(fā)展出自己專有的上層團(tuán)體關(guān)系、政治過(guò)程與結(jié)構(gòu)[10]。然而，洛伊的政策類型理論源自西方政體，其中非政府的個(gè)體和選民等扮演著重要角色，而中國(guó)的政策過(guò)程是黨政權(quán)力精英的行動(dòng)，他們能夠借助各種資源與政策工具影響政策執(zhí)行。因此，利益是他們考慮重新制定或遵從新政時(shí)的重要理由[11]。李普利（Ripley）和富蘭克林（Franklin）同樣認(rèn)為，不同類型政策的執(zhí)行過(guò)程是不一樣的，在執(zhí)行過(guò)程的穩(wěn)定性與日?；潭?、參與者之間的關(guān)系、沖突與爭(zhēng)論、對(duì)政府官僚的反對(duì)程度、對(duì)小政府的要求等方面都存在差異，據(jù)此他們把公共政策劃分為競(jìng)爭(zhēng)型規(guī)制政策、再分配政策、保護(hù)型規(guī)制政策和分配政策[12]。馬特蘭德以政策模糊性與沖突性為依據(jù)，將政策執(zhí)行分為象征執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行、政治執(zhí)行、行政執(zhí)行，并分析了每一種政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量。但馬特蘭德的模型中存在結(jié)構(gòu)性問題:政策執(zhí)行成功與否很難衡量，模糊性與沖突性并非恒定不變，另外，還有更重要的影響政策執(zhí)行的因素被不合理地忽視了。

學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行模式的分類大致有兩種方法:一是按照政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的關(guān)系劃分；二是按照政策的特性來(lái)劃分。前者把政策特性與執(zhí)行的關(guān)系割裂了，采用這一分類方法的學(xué)者重點(diǎn)分析政策執(zhí)行行為是如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的，即不同的政策執(zhí)行行為決定著政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。實(shí)際上政策的特性與政策執(zhí)行關(guān)系密切，“基層政府以何種方式執(zhí)行政策，不僅要看政策的內(nèi)容，還要看上級(jí)政府賦予它什么樣的寄意”[13]。因此本文采用第二種分類方法，即認(rèn)為政策執(zhí)行模式是由該政策具有什么樣的特性所決定的。具體到社區(qū)政策來(lái)說(shuō)，本文將從社區(qū)政策的不同特性，也即從社區(qū)政策的不同類型來(lái)考察社區(qū)政策執(zhí)行模式。其中，央地關(guān)系與政策適應(yīng)性是社區(qū)政策分類的重要前提。

首先，在央地關(guān)系方面，我國(guó)的中央與基層政府關(guān)系呈現(xiàn)一種科層制度下的委托—代理關(guān)系。中央政府握有央地博弈關(guān)系中的規(guī)則調(diào)整權(quán)力。尤其在人事和財(cái)政資源上，中央政府能通過(guò)制度安排，將這些優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為指揮棒，引導(dǎo)基層政府實(shí)現(xiàn)自己的意圖[14]。在治理工具上，社區(qū)政策仍然采用的是行政性政策工具，即利用權(quán)威，采取規(guī)章制度、指示命令等方法，依照行政區(qū)劃、管理層次、科層體系施政[15]。可以說(shuō)，社區(qū)政策是以指標(biāo)為主的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系，命令—考核是社區(qū)政策的主要特征，而運(yùn)用這種具有中國(guó)特色的政策工具，往往導(dǎo)致基層政府只對(duì)指標(biāo)負(fù)責(zé)，而不對(duì)事實(shí)本身負(fù)責(zé)。同時(shí)，基層政府有自己的注意力分配模式，這一分配是否匹配中央要求，將決定政策執(zhí)行效果[16]。所以在社區(qū)政策的執(zhí)行過(guò)程中，上級(jí)政府控制的實(shí)現(xiàn)程度，如領(lǐng)導(dǎo)是否重視、是否制定本地區(qū)的相關(guān)政策細(xì)則、是否有詳細(xì)的考核指標(biāo)等，將直接影響行動(dòng)者的策略選擇，本文把這一維度稱為約束性程度。

其次，社區(qū)政策落實(shí)到地方，主要面臨的是適應(yīng)性問題。中央創(chuàng)制和地方環(huán)境的不適應(yīng)是政策失敗的主要原因。當(dāng)社區(qū)政策與地方社會(huì)文化相適應(yīng)時(shí)，政策執(zhí)行的阻力將大大減少，反之，政策執(zhí)行的阻力和代價(jià)是巨大的。適應(yīng)性問題主要通過(guò)政策參與者的利益受損情況表現(xiàn)出來(lái)。社區(qū)政策實(shí)質(zhì)上是政府在社會(huì)領(lǐng)域中的干預(yù)行動(dòng)，通過(guò)在社區(qū)建設(shè)事務(wù)上建立必要的強(qiáng)制性規(guī)則，以引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)體系向良性發(fā)展。也就是說(shuō)，社區(qū)政策是對(duì)參與者利益的調(diào)整，社區(qū)政策執(zhí)行過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整的過(guò)程，它會(huì)讓一部分人的利益減少，而讓另一部分人的利益增加。若不考慮在現(xiàn)實(shí)中具有影響力的個(gè)人或集團(tuán)，政策執(zhí)行就有可能因他們的反抗而受到挫折[17]。鑒于此，本文引入損失嵌入性概念，以表示政策執(zhí)行中利益相關(guān)者的損益程度，并以此作為社區(qū)政策分類的另一維度。

綜上分析，從社區(qū)政策約束性程度來(lái)看，一項(xiàng)社區(qū)政策受領(lǐng)導(dǎo)重視程度越高，具有越詳細(xì)的考核指標(biāo)與越有效的監(jiān)督手段，政策得到有效執(zhí)行的可能性就越大。從政策對(duì)參與者利益的觸動(dòng)程度來(lái)看，一項(xiàng)社區(qū)政策對(duì)參與者利益影響越大，政策執(zhí)行就越容易出現(xiàn)梗阻。因此，本文從約束性程度和損失嵌入性兩個(gè)維度對(duì)社區(qū)政策進(jìn)行劃分，形成4 種政策類型:實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策、程序性政策、再分配政策、分配性發(fā)展政策。實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策是在結(jié)合“實(shí)質(zhì)性政策”和“規(guī)制性政策”概念的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策就是為了解決實(shí)際問題而制定一致性規(guī)則或規(guī)范、旨在對(duì)政府或者目標(biāo)群體進(jìn)行指導(dǎo)的一類政策，如征地拆遷、兩違治理、綜合減災(zāi)、社區(qū)矯正等；程序性政策是為了解決重復(fù)性、常規(guī)性政策問題而設(shè)置的，它通常會(huì)確定具體的實(shí)施計(jì)劃，規(guī)定責(zé)任主體的職權(quán)與行動(dòng)程序；再分配政策是指政府在社會(huì)各階級(jí)、階層或團(tuán)體中有意識(shí)地進(jìn)行財(cái)富、收入或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配的政策安排，其目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平[8]；分配性發(fā)展政策可以理解為圍繞特定事業(yè)的發(fā)展，直接向某部分人提供利益或施以恩惠，滿足特殊群體的社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)一定的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，運(yùn)用多種手段制定的一系列具體政策的總稱。相應(yīng)的，社區(qū)政策執(zhí)行模式也可以分為4 種:合作執(zhí)行、行政性執(zhí)行、變通執(zhí)行、探索性執(zhí)行（見表1）。

表1 社區(qū)政策的分類模型及執(zhí)行模式

（二）研究假設(shè)

1.當(dāng)社區(qū)政策的約束性程度和損失嵌入性均較強(qiáng)時(shí)，權(quán)力與交易成為影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量，“合作生產(chǎn)”的執(zhí)行模式將會(huì)出現(xiàn)。實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策向受其不利影響的政策對(duì)象強(qiáng)制實(shí)施一些實(shí)質(zhì)性不利措施，以改變現(xiàn)存的社會(huì)價(jià)值、制度慣例、行為規(guī)范等。由于涉及到對(duì)既有行為與既得利益的沖擊，政策參與者之間的關(guān)系具有易變性，執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)爭(zhēng)論與沖突在所難免，一旦權(quán)力與交易得以實(shí)施，相關(guān)權(quán)力部門間往往會(huì)采取 “合作生產(chǎn)”的方式以求得新的平衡。

2.當(dāng)社區(qū)政策的約束性程度強(qiáng)，并且損失嵌入性較弱時(shí)，社區(qū)管理體制與資源將決定政策執(zhí)行效果，呈現(xiàn)行政性執(zhí)行的政策執(zhí)行模式。程序性政策的特點(diǎn)是，領(lǐng)導(dǎo)比較重視，政策目標(biāo)清晰度高，激勵(lì)明確，同時(shí)政策工具和技術(shù)手段能夠達(dá)到監(jiān)控要求。政策參與者的利益損失比較弱，政策執(zhí)行中遇到的抵抗較少，所以在科層制體系內(nèi)，基層政府對(duì)該類政策進(jìn)行行政性的、事務(wù)性的執(zhí)行，只要有足夠的資源來(lái)保證政策執(zhí)行，政策目標(biāo)基本可以得到實(shí)現(xiàn)。如果這類政策失敗，往往是因?yàn)樯鐓^(qū)管理體制沒有正常運(yùn)行，如技術(shù)運(yùn)用不當(dāng)、部門間聯(lián)合不足、各類資源缺乏、監(jiān)督策略失效等。

3.當(dāng)社區(qū)政策的約束性程度弱，且損失嵌入性較強(qiáng)時(shí)，優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟的行動(dòng)將會(huì)左右政策執(zhí)行的效果，社區(qū)政策將被變通執(zhí)行。再分配政策不多見，因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)，如果政策參與者的利益牽扯較強(qiáng)，往往會(huì)引起政府重視，進(jìn)而會(huì)對(duì)該項(xiàng)政策作出相應(yīng)調(diào)整，也就增強(qiáng)了政策控制的可能性。但這類政策在特定條件下還是存在的，有兩種情況可以說(shuō)明:一是利益受損者勢(shì)單力薄，對(duì)政策的爭(zhēng)論與訴求遭到了優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟的擠壓，無(wú)法對(duì)該項(xiàng)政策的執(zhí)行造成實(shí)質(zhì)性影響。二是利益受損者的認(rèn)知水平限制了其對(duì)利益受損與否的判斷。由于無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)某項(xiàng)政策對(duì)他們的實(shí)質(zhì)意義，他們要么在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的考量中，選擇放棄政策參與；要么在自身能力不足時(shí)選擇放棄維權(quán)。再分配政策涉及到金錢、權(quán)利或權(quán)力在不同社會(huì)階層之間較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，較大的利益空間促進(jìn)了各方利益相關(guān)者的博弈，弱勢(shì)群體無(wú)法在維權(quán)中取勝，“有產(chǎn)者”一方往往會(huì)結(jié)成優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟，通過(guò)各種形式進(jìn)行利益爭(zhēng)奪，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。

4.當(dāng)社區(qū)政策的約束性與損失嵌入性程度均較弱時(shí)，基層政府將基于地方積極性與地方資金情況，探索性地執(zhí)行政策。分配性發(fā)展政策一般只產(chǎn)生明確的得利者，而沒有明確的失利者，因此，其政治關(guān)系的核心特征是精英之間的互惠和相互支持。分配性發(fā)展政策基本上以最為穩(wěn)定和日常的方式執(zhí)行，參與者之間的關(guān)系比較穩(wěn)定，執(zhí)行過(guò)程中的沖突較小，且基本上不發(fā)生理念上的爭(zhēng)論[9]，政策執(zhí)行偏差的原因主要在于地方積極性與資金不足，社區(qū)政策執(zhí)行呈現(xiàn)出探索性執(zhí)行的行為模式。

（三）案例選擇

案例研究適合對(duì)現(xiàn)實(shí)中某一復(fù)雜和具體的問題進(jìn)行深入和全面考察，可以描述和探索某些現(xiàn)象和事物，測(cè)試、開發(fā)或修改現(xiàn)有理論，并使研究員能夠在現(xiàn)實(shí)生活中保留有意義的特征①。同時(shí)，從多個(gè)案例研究中得出的結(jié)論比單個(gè)案例研究更穩(wěn)健有效[18]。因此，本文采用多案例研究的方法來(lái)分析社區(qū)政策執(zhí)行的邏輯與關(guān)鍵影響因素。

本文在選擇案例時(shí)遵循了以下原則: 一是盡可能選擇政策屬性比較清晰、穩(wěn)定的政策案例。因?yàn)楹茈y從客觀上按照既定標(biāo)準(zhǔn)把某個(gè)政策歸入到某一特定類型中，很多政策往往同時(shí)具有多重特征；并且很多社會(huì)政策都具有動(dòng)態(tài)性，不同時(shí)期政策屬性會(huì)發(fā)生變化。二是在具有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的前提下，盡量選擇已被學(xué)界公認(rèn)的案例，因?yàn)榛谘芯恳暯?、研究工具的不同，相同社?huì)政策會(huì)呈現(xiàn)不同的情景與過(guò)程展示，本文盡量避免這種爭(zhēng)議。同時(shí)，為利用豐富的經(jīng)驗(yàn)材料作為分析基礎(chǔ)，輔之以作者于2017年11月～12月在湘西土家族苗族自治州的調(diào)查[19]。本文所選擇的案例如表2所示:

表2 案例選擇方案

三、四類社區(qū)政策及其執(zhí)行模式

（一）實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策與合作執(zhí)行

社區(qū)矯正政策是典型的實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策，它是將犯罪人員置于社區(qū)中，由司法行政機(jī)關(guān)在社會(huì)團(tuán)體及社區(qū)志愿者的協(xié)助下，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管、改造和幫扶的一項(xiàng)執(zhí)行活動(dòng)。社區(qū)矯正是社區(qū)社會(huì)治安建設(shè)的重要內(nèi)容，其實(shí)施15年來(lái)，各地都積累了一定經(jīng)驗(yàn)，該項(xiàng)制度也得到了發(fā)展與完善，但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)矯正政策的執(zhí)行存在著執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的“合作生產(chǎn)”現(xiàn)象。

首先，社區(qū)矯正執(zhí)法主體多元化。社區(qū)矯正政策執(zhí)行流程涉及司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等權(quán)威部門，并需要民政部門、人力資源與社會(huì)保障部門、社區(qū)兩委之間的協(xié)調(diào)合作，此外還有社會(huì)組織、社會(huì)工作者的參與。從橫向組織關(guān)系看，由司法行政部門牽頭組織，公、檢、法、民政、人社等組織部門以及跨區(qū)域的同級(jí)社區(qū)矯正行動(dòng)主體互相協(xié)調(diào)。從隸屬關(guān)系看，市司法局是一級(jí)地方政府社區(qū)矯正工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；市社區(qū)矯正工作辦公室是社區(qū)矯正工作的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)推進(jìn)全市的社區(qū)矯正工作，社區(qū)司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作，社區(qū)矯正服務(wù)中心為矯正對(duì)象提供教育、心理、勞動(dòng)等幫扶服務(wù)。

其次，社區(qū)矯正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于這些行動(dòng)者的協(xié)作。公、檢、法、司、監(jiān)獄掌握著關(guān)鍵性的資源，如獎(jiǎng)懲權(quán)、經(jīng)濟(jì)資源、物質(zhì)資源、信息資源等。在中國(guó)壓力型體制下，上級(jí)管理部門運(yùn)用公權(quán)力，通過(guò)約束與激勵(lì)確保社區(qū)矯正政策的有效執(zhí)行，然而基層官僚為了規(guī)避高政治風(fēng)險(xiǎn)與懲罰，往往會(huì)選擇與其他官員或部門形成利益共同體，運(yùn)用他們所掌握的信息等優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行“損失共擔(dān)”，形成了形形色色的應(yīng)付策略。部分基層司法部門為降低社區(qū)矯正特殊、復(fù)雜問題的處理難度，各自運(yùn)用自己的人脈等資源，積極調(diào)動(dòng)、“借”用各方力量，通過(guò)爭(zhēng)取更多的救濟(jì)使社區(qū)矯正工作得以順利開展。

以處理社區(qū)矯正人員再犯罪事件為例[20]，在上級(jí)考評(píng)中，社區(qū)矯正人員重新犯罪率被列為社會(huì)治安綜合治理考評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容，最終成為衡量各單位工作績(jī)效的重要指標(biāo)和年終授獎(jiǎng)的依據(jù)，對(duì)于因職責(zé)不落實(shí)而發(fā)生的嚴(yán)重漏管、脫管，社區(qū)矯正對(duì)象重新犯罪現(xiàn)象，實(shí)行責(zé)任倒查，追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，堅(jiān)決實(shí)行一票否決[21]。司法所為化解這種消極影響，同上級(jí)相關(guān)部門聯(lián)手進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作。在一起社區(qū)矯正人員重新犯罪事件中，先是村治保主任、鄰鎮(zhèn)的司法所所長(zhǎng)向縣司法局領(lǐng)導(dǎo)證明，此次重新犯罪事件確屬偶發(fā)，該鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)已恪盡職守。緊接著，鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)到縣司法局進(jìn)行匯報(bào)，縣司法局基本認(rèn)同此次事件的性質(zhì)，即此事件雖是監(jiān)管失控所致，但不屬于玩忽職守。縣司法局進(jìn)而向省司法廳社區(qū)矯正辦匯報(bào)，說(shuō)明了相關(guān)部門對(duì)此事件和對(duì)司法所所長(zhǎng)的看法，并出示了再犯人員的相關(guān)矯正檔案及傷害案件的原始記錄材料。司法廳最終認(rèn)為這次社區(qū)矯正人員矯正期間再犯罪事件確屬偶發(fā)，司法所負(fù)責(zé)人的行為未達(dá)到玩忽職守罪的構(gòu)成要件，因此檢察機(jī)關(guān)沒有對(duì)其進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

在這種壓力型體制下，考核壓力層層傳導(dǎo)，政府之間、政府與利益相關(guān)主體之間的多元博弈最終走向了共同謀劃、共同配合以應(yīng)對(duì)更上一級(jí)的政策指令、章程規(guī)定和檢查監(jiān)督，結(jié)果是問責(zé)被轉(zhuǎn)化，風(fēng)險(xiǎn)被規(guī)避，更上一級(jí)轉(zhuǎn)而采取象征性問責(zé)方式來(lái)處理問題，政策執(zhí)行演變成了合作生產(chǎn)。但從理性社會(huì)人的角度來(lái)說(shuō)，以社區(qū)矯正政策為代表的實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策中存在的“合作生產(chǎn)”現(xiàn)象，是基層政府的策略性選擇，是有利于實(shí)現(xiàn)各自利益最大化的，而影響“合作生產(chǎn)”效果的關(guān)鍵，就是權(quán)威機(jī)關(guān)之間的權(quán)力交易情況[22]。

（二）程序性政策與行政性執(zhí)行

社區(qū)環(huán)境建設(shè)一直是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，自黨的十八大提出“建設(shè)美麗中國(guó)”后，生態(tài)社區(qū)的理念越來(lái)越體現(xiàn)在黨的方針政策和政府的施政措施中，各地都在積極開展各種形式的 “美麗社區(qū)”建設(shè)，這項(xiàng)政策具有約束性程度強(qiáng)—損失嵌入性弱的政策屬性。以湘西土家族苗族自治州“建設(shè)美麗湘西”為例，一方面，湘西州委州政府高度重視美麗湘西建設(shè)，成立了美麗湘西工作領(lǐng)導(dǎo)小組。自2013年以來(lái)，湘西州與各部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策②，明確了工作總體思路與建設(shè)目標(biāo)，提供了實(shí)施辦法、細(xì)化了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得政策執(zhí)行有章可循。在社區(qū)內(nèi)，建設(shè)美麗湘西被作為社區(qū)績(jī)效考核的重要內(nèi)容，有具體的考評(píng)細(xì)則，包括村部、衛(wèi)生室、農(nóng)戶、垃圾清運(yùn)、河道山塘、牛皮癬治理、村組道路等9 項(xiàng)內(nèi)容。另一方面，湘西是土家族苗族聚居地，他們具有傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)觀念。在社區(qū)這樣一種特定的地理空間中，他們建構(gòu)了環(huán)保利益共同體，社區(qū)成員不僅認(rèn)識(shí)到環(huán)境資源是自己的，而且通過(guò)社區(qū)文化賦予了環(huán)境資源某種上天賜予的神圣價(jià)值，所以限制個(gè)人利益、短期利益來(lái)增進(jìn)集體利益與長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)被認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)，而美麗湘西建設(shè)正符合了社區(qū)成員這種價(jià)值期待；同時(shí)，政策執(zhí)行者在責(zé)任追究機(jī)制和績(jī)酬掛鉤機(jī)制的制度環(huán)境下，也保持著相當(dāng)大的積極性。在這種政策屬性下，政策執(zhí)行者規(guī)范地執(zhí)行政策，執(zhí)行過(guò)程以等級(jí)制的方式自上而下推進(jìn)，但社區(qū)環(huán)境政策的執(zhí)行仍然存在一些問題:

首先，社區(qū)管理體制的缺陷導(dǎo)致了政策執(zhí)行混亂。第一，區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)各自權(quán)力劃分不明確?；鶎诱芾砺氊?zé)過(guò)度膨脹與缺位同時(shí)存在，上下級(jí)基于各自利益爭(zhēng)奪管理權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生；街道辦事處事權(quán)大于財(cái)權(quán)，名義上具有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上不能獨(dú)立進(jìn)行社區(qū)執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)于社區(qū)環(huán)境管理問題，會(huì)出現(xiàn)無(wú)權(quán)或越權(quán)管理的情況；社區(qū)承擔(dān)了各種具體事務(wù)的執(zhí)行，一方面行政負(fù)擔(dān)重，沒有設(shè)置環(huán)保專職，社區(qū)工作人員大都身兼數(shù)職，對(duì)社區(qū)環(huán)境管理工作力不從心。另一方面，社區(qū)對(duì)環(huán)境管理沒有執(zhí)法權(quán)，只能提請(qǐng)相關(guān)職能部門進(jìn)行處理，導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境政策的執(zhí)行打了很多折扣。第二，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清。社區(qū)環(huán)境管理的主體包括街道辦事處、社區(qū)黨組織、環(huán)保局、城管等黨政機(jī)關(guān)和部門，還包括社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、環(huán)保組織等。這些黨政機(jī)構(gòu)和組織的管理權(quán)限多有交叉重疊，行政結(jié)構(gòu)不良、行政功能紊亂。在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生利益矛盾時(shí)，各機(jī)構(gòu)和組織就會(huì)找各種理由干擾政策的有效執(zhí)行，出現(xiàn)“多頭”“亂頭”“無(wú)頭”管理的現(xiàn)象。此外，職能的重疊，往往使具體政策執(zhí)行者無(wú)所適從，嚴(yán)重影響工作效率。

其次，資源支撐不足限制了政策的有效執(zhí)行。湘西州位于湖南西北部，處于山地丘陵地區(qū)，其政策資源長(zhǎng)期缺乏。在社區(qū)環(huán)境建設(shè)上，雖然所需經(jīng)費(fèi)都列入了各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算，但專項(xiàng)資金歸集不強(qiáng)，各類項(xiàng)目資金整合和調(diào)度不到位，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不足，社會(huì)資金參與缺失，使得社區(qū)環(huán)保建設(shè)的資金投入不足；再加上社區(qū)環(huán)境改善歷史欠帳較多，工作涉及面廣，需要資金數(shù)額巨大，如龍山縣2018年農(nóng)村戶廁建設(shè)任務(wù)涉及2.4 萬(wàn)戶，按平均每戶5000 元造價(jià)計(jì)算，僅農(nóng)村改廁一項(xiàng)工程就需資金1.2 億元[23]，資金保障難度大，政策也就無(wú)法全面執(zhí)行。另外，在街道、社區(qū)層面的組織設(shè)置與人員配置上，并沒有專門的社區(qū)環(huán)保管理機(jī)構(gòu)和專職工作人員，這在很大程度上制約了環(huán)保監(jiān)管的范圍，比如只重點(diǎn)關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)、商戶，而對(duì)其他中小型商戶沒有給予密切監(jiān)管。如一位社區(qū)主任所說(shuō):“我們社區(qū)的工作責(zé)任重大。除了美麗湘西建設(shè)，還有精準(zhǔn)扶貧、兩違治理、綜治信訪、土地確權(quán)、低保認(rèn)定等等工作。美麗湘西建設(shè)也花了大量精力，主要是上級(jí)的要求嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)高，我們社區(qū)幾乎動(dòng)用了全部力量和可利用的資源，只為了在州里和市里的檢查中不被扣分。一旦扣分了，就會(huì)有層層的處罰。但社區(qū)的經(jīng)費(fèi)非常有限，我們經(jīng)常顧此失彼?！绷硗?，湘西信息化建設(shè)水平總體不高，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化人才缺乏，社區(qū)管理信息系統(tǒng)尚不完善，目前還不能實(shí)現(xiàn)全州統(tǒng)一使用社區(qū)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，信息平臺(tái)重復(fù)建設(shè)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能互通的問題依然存在，導(dǎo)致了部門間協(xié)作滯緩、對(duì)突發(fā)環(huán)境變化處理不及時(shí)等問題，這嚴(yán)重降低了社區(qū)環(huán)境政策的執(zhí)行效率。

上述案例說(shuō)明，在約束性程度強(qiáng)—損失嵌入性弱的政策屬性下，政策執(zhí)行者確實(shí)按照上級(jí)要求逐步開展美麗湘西建設(shè)工作，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，社區(qū)環(huán)境得到了一定改善，但受制于資金、人員、技術(shù)等資源的不足，最終導(dǎo)致社區(qū)環(huán)境建設(shè)不夠全面、徹底。

（三）再分配政策與變通執(zhí)行

低保制度是社會(huì)救助體系的重要組成部分，保障著困難群體的基本生活水平，是社會(huì)安全穩(wěn)定的“最后一道防線”。社區(qū)不僅承擔(dān)了低保管理與服務(wù)工作，使低保制度真正惠及社區(qū)居民，而且還充分利用自身資源，增加了低保沒有涉及但社區(qū)居民又十分需要的生活保障項(xiàng)目。對(duì)于湘西地區(qū)而言，低保制度所發(fā)揮的“兜底性”功能更為重要，因?yàn)槭苤朴诋?dāng)?shù)刈匀粭l件艱苦、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、人力資本積累總體滯后等因素，湘西地區(qū)的貧困問題呈現(xiàn)出貧困面廣、貧困程度深、貧困發(fā)生率及返貧率高等特點(diǎn)。因此，相比其他社會(huì)福利制度而言，低保制度在湘西地區(qū)的作用效果空間更大，也最為直接明顯。

從1998年湘西吉首進(jìn)行低保制度試點(diǎn)開始，低保制度在湘西社區(qū)層面的落實(shí)情況取得了一定成效，也獲得了人民的積極認(rèn)可，在社會(huì)救助體系框架中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了社會(huì)公平。然而，由于湘西地區(qū)自身的一些特殊情況，不同程度地造成了低保制度在社區(qū)運(yùn)行中的阻滯現(xiàn)象。這些特殊情況主要表現(xiàn)在:（1）湘西地區(qū)地理位置較偏、自然條件較差，居民經(jīng)濟(jì)收入偏低；（2）湘西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，地方政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的支持力度較弱；（3）湘西地區(qū)社區(qū)服務(wù)發(fā)育程度較低，社區(qū)救助難以對(duì)低保對(duì)象發(fā)揮作用；（4）湘西地區(qū)社區(qū)居民多以少數(shù)民族為主，居住分散且育有多個(gè)子女。

低保制度在湘西地區(qū)社區(qū)層面的執(zhí)行不僅出現(xiàn)了全國(guó)普遍出現(xiàn)的問題，也出現(xiàn)了自身特有的問題，這些問題包括:（1）低保政策宣傳不到位。低保政策并未被湘西地區(qū)地方政府列為重要議程，所以地方政府對(duì)低保政策的宣傳重視不足，湘西社區(qū)的很多被訪對(duì)象就是由于不能及時(shí)了解低保的最新標(biāo)準(zhǔn)和政策，才沒有申請(qǐng)低保。（2）政策執(zhí)行未跟進(jìn)。在作者調(diào)研的湘西龍山縣“村改居”社區(qū)，居民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)沒有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，其他很多“村改居”社區(qū)也都仍然執(zhí)行農(nóng)村的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿绻麍?zhí)行城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)增加湘西地方政府的財(cái)政支出，再加上上級(jí)政府對(duì)于什么時(shí)候推行新辦法又沒有明確指示，所以低保政策一直在有利于湘西地方政府的狀態(tài)下運(yùn)行。（3）低保審核機(jī)制不完善。湘西地區(qū)目前普遍存在著低保民主監(jiān)督不健全、透明度不充分的問題，進(jìn)而滋生了人情關(guān)系保、投機(jī)騙保、亂入保的現(xiàn)象，不該享受低保的人享受了低保，而真正貧困的人卻沒有享受到。當(dāng)然，這與湘西社區(qū)審查申請(qǐng)對(duì)象的收入、實(shí)際生活水平的難度較大也有一定關(guān)系。（4）低保實(shí)際覆蓋面窄、低保標(biāo)準(zhǔn)低。湘西地區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)，貧困、疾病、殘疾的人口占比大，但僅有極少家庭能享受到低保待遇。另外，雖然湘西地區(qū)自2008年開始就逐年提高低保標(biāo)準(zhǔn)，但同當(dāng)前物價(jià)水平（特別是食品價(jià)格）相比，標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，對(duì)于大多數(shù)低保家庭來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的低保金不能滿足生活需求[24]。（5）低保工作人員素質(zhì)有待提高。由于自然條件與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r較差，湘西地區(qū)很難吸引并留住專業(yè)人才。目前，街道辦事處與社區(qū)具體負(fù)責(zé)低保的審核與日常管理，承擔(dān)這些工作的人員大多任務(wù)繁重，身兼數(shù)職，工作同時(shí)又缺乏社工經(jīng)驗(yàn)和技能，不能及時(shí)理解和掌握相關(guān)政策，導(dǎo)致低保政策不能精準(zhǔn)落實(shí)。更令人擔(dān)憂的是，有些工作人員認(rèn)為自己掌握著低保戶的“生殺大權(quán)”，拿出一種“我是施舍人”的心態(tài)對(duì)待低保戶。

仔細(xì)審視低保政策在湘西社區(qū)的執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問題，可以發(fā)現(xiàn)低保政策存在巨大的利益尋租空間，在政策執(zhí)行過(guò)程中，利益相關(guān)者展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，社區(qū)作為政策的執(zhí)行者，在該場(chǎng)域中理性地選擇了變通執(zhí)行。首先，地方政府具有低保指標(biāo)的支配權(quán)，低保政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制又比較匱乏，政府具備了自由裁量的條件。其次，低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，特別是低保身份所帶來(lái)的收益顯著增加，如享受低保者更容易申請(qǐng)到醫(yī)療、教育、住房等項(xiàng)目救助，這就擴(kuò)大了低保政策的尋租空間。再者，一些中等收入家庭、關(guān)系戶與經(jīng)辦人員結(jié)成優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟，一些官員濫用政府授予的權(quán)力，挪用社會(huì)救助資金經(jīng)營(yíng)個(gè)人關(guān)系。另外，一些“鬧事能力”強(qiáng)的社區(qū)居民，認(rèn)為低保分配不公，通過(guò)鬧事威脅政府妥協(xié)，低保資源被當(dāng)做社區(qū)治理的手段，經(jīng)辦人員迫于維穩(wěn)壓力違規(guī)發(fā)放低保指標(biāo)。而真正困難的社區(qū)居民，大多是老弱病殘人士，并不具備強(qiáng)力爭(zhēng)取低保的能力，反而被擠出了社會(huì)救助受益者范圍。最終的結(jié)果是漏保率和錯(cuò)保率居高不下，低保政策不僅沒有實(shí)現(xiàn)救助困難群眾與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的初衷，反而誘發(fā)了社會(huì)矛盾[25]，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

（四）分配性發(fā)展政策與探索性執(zhí)行

自2013年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列旨在促進(jìn)社區(qū)老年人社會(huì)福利的制度安排與措施。根據(jù)作者的調(diào)查，社區(qū)養(yǎng)老政策的執(zhí)行情況總體良好，湘西州細(xì)化了老年人補(bǔ)貼、優(yōu)惠制度，配備了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)設(shè)施，基本建成了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。然而社區(qū)養(yǎng)老政策的執(zhí)行仍存在一些不足:（1）行政化傾向嚴(yán)重。政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的管理主要按照行政方式處理，沒有與居委會(huì)進(jìn)行有效協(xié)商，“社區(qū)”的功能性被逐漸代替。但凡與養(yǎng)老服務(wù)掛鉤的，都要經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)，弱化了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)功能。（2）上級(jí)政府政策支持力度較弱。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠、民間投資等相關(guān)政策的宣傳不到位，資源、財(cái)政扶持、公共服務(wù)供給不足，無(wú)法深入推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。另外，政府并未重視專業(yè)、正規(guī)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)及社區(qū)居委會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的重要作用。（3）服務(wù)人員專業(yè)化程度低、專業(yè)人才缺乏。調(diào)查問卷顯示，目前從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員中，專業(yè)的社會(huì)工作者非常少，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員中僅占11.1%。其中擁有社會(huì)工作師專業(yè)資格證書或者具有社會(huì)工作專業(yè)學(xué)位的工作人員更是少之又少。只有30% 的工作人員擁有社會(huì)工作師資格證，20% 的社工從專業(yè)院校畢業(yè)，這些都限制了服務(wù)人員從事專業(yè)護(hù)理工作的能力，而為數(shù)不多的社會(huì)工作者中還有不少人身兼行政職務(wù)，真正用于服務(wù)老人的時(shí)間可謂屈指可數(shù)。

導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老政策執(zhí)行偏差的影響因素有很多，其中最重要的影響因素是地方積極性與資金，具體表現(xiàn)在:第一，政府重視程度不同導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡。由于各地政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃、培育和扶持力度不同，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體和服務(wù)市場(chǎng)對(duì)接程度也就各不相同，湘西各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站發(fā)展良莠不齊就是直接的證明。第二，資金投入偏少限制了優(yōu)惠政策的落實(shí)。政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買的補(bǔ)貼偏少，不僅補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)量達(dá)不到，還嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。另外，資金來(lái)源不穩(wěn)定、籌集渠道單一、基礎(chǔ)配套不到位、大型隨機(jī)供給的方式，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)很難有效運(yùn)行[26]。第三，專業(yè)人才的待遇偏低影響工作滿意度和積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)從事居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)工作者工資普遍偏低，在調(diào)查中僅有 1 人工資超過(guò) 3000 元，大多數(shù)則是在 2000～3000 元之間。相較于其他行業(yè)社會(huì)工作者 2500～4000 元的平均工資而言，從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社工工作滿意度非常低，只有50% 的社工表示滿意或者比較滿意。不少社會(huì)工作者只是想將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作當(dāng)成他們?nèi)蘸舐殬I(yè)發(fā)展的一段經(jīng)歷，幫助他們找到更好的工作，這也加劇了社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)工作者的流動(dòng)。第四，政策宣傳不到位影響目標(biāo)成員參與。老年人主要依靠鄰里、親朋等非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老政策的信息，如政策的性質(zhì)、服務(wù)對(duì)象的“資格條件”、服務(wù)內(nèi)容等重要信息都不是通過(guò)政府宣傳獲取的?？梢哉f(shuō)，對(duì)政策規(guī)則的知曉度低在一定程度上制約了標(biāo)的團(tuán)體成員的參與。

基于此，地方政府在面對(duì)這類政策時(shí)往往根據(jù)自身認(rèn)知和資源，進(jìn)行探索性執(zhí)行。民政部門在開展社區(qū)養(yǎng)老工作初期，由于上級(jí)政府并未把社區(qū)養(yǎng)老列為當(dāng)年工作重點(diǎn)，面臨著政策不完善，資金問題未落實(shí)等問題，因此采取了臨時(shí)性、應(yīng)急性的行動(dòng)策略。在這項(xiàng)政策逐漸被政府認(rèn)可、社區(qū)居民接受后，民政部門也在養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量、服務(wù)監(jiān)管、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了進(jìn)一步提質(zhì)升級(jí)。正如湘西州某民政局的局長(zhǎng)所說(shuō):“2003年以前，我們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)并沒有制定什么文件，只是要求社區(qū)將最困難的老人上報(bào)。后來(lái)，媒體報(bào)道了我們的事跡，區(qū)政府和社區(qū)居民越來(lái)越贊同我們的做法，財(cái)政支持的力度也隨之加碼，我們的工作才越做越全面、細(xì)致。”

四、結(jié) 語(yǔ)

社區(qū)政策的不同屬性決定了社區(qū)政策執(zhí)行的不同模式。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，結(jié)合筆者在湘西地區(qū)實(shí)地調(diào)研的資料，提取了“約束性程度”和“損失嵌入性”兩大屬性作為社區(qū)政策的分類維度，建立了社區(qū)政策執(zhí)行模式的模型框架。在這一模型框架下，本文采用多案例的方法，分析了不同類型的社區(qū)政策在執(zhí)行過(guò)程中基層政府的執(zhí)行模式與行動(dòng)邏輯。

這一嘗試的理論意義在于，一是將社區(qū)政策類型與政策執(zhí)行聯(lián)系起來(lái)，作為整體進(jìn)行分析，這對(duì)于理解政策執(zhí)行為何出現(xiàn)不同表現(xiàn)形式，給出了政策屬性上的回應(yīng)。二是構(gòu)建了社區(qū)政策執(zhí)行的模型。對(duì)于復(fù)雜的社區(qū)政策執(zhí)行問題，本文提供了一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)明的分析方案。三是對(duì)于政策執(zhí)行影響因素的討論，本文不再籠統(tǒng)地陳列出各種各樣的影響因素，而是具體分析了不同執(zhí)行模式下，哪一個(gè)影響因素更為重要。

本文的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)對(duì)于實(shí)踐方面的主要啟示在于，執(zhí)行實(shí)質(zhì)性規(guī)制政策需要注意多元主體間的利益博弈，防止權(quán)力部門間的“合作生產(chǎn)”；在執(zhí)行程序性政策時(shí)，要重點(diǎn)理順社區(qū)治理體系，保障社區(qū)治理相關(guān)資源的有效供應(yīng)，提升政策執(zhí)行效力；再分配政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的利益博弈，建議增加約束性程度來(lái)維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，實(shí)現(xiàn)政策公平；分配性發(fā)展政策雖然最容易執(zhí)行，但也要適當(dāng)激發(fā)地方積極性，充分利用地方性資源，提高地方探索的成功率。當(dāng)然，對(duì)社區(qū)政策執(zhí)行模型的檢驗(yàn)與修正還需要更多的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，并且社區(qū)政策執(zhí)行模式存在著轉(zhuǎn)化的可能，那么政策執(zhí)行模式發(fā)生轉(zhuǎn)化的條件是什么？如何轉(zhuǎn)化？對(duì)這些問題的深入回答將是問題研究的新方向。

注：

①2017年11月～12月，作者圍繞社區(qū)政策執(zhí)行問題，在湘西土家族苗族自治州對(duì)當(dāng)?shù)卣块T、社區(qū)兩委、社區(qū)居民等進(jìn)行了一系列深度訪談、問卷調(diào)查、參與式觀察、統(tǒng)計(jì)調(diào)查，收集了較為豐富的一手和二手資料。

②如《州委州政府關(guān)于建設(shè)美麗湘西的意見》《州建設(shè)美麗湘西工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)美麗湘西建設(shè)的意見》《全州建設(shè)美麗湘西工作要點(diǎn)》《全州建設(shè)美麗湘西工作考核細(xì)則》《湘西自治州美麗鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建三年行動(dòng)計(jì)劃》等。