楊 寬，費(fèi)秀艷

（1.北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081；2.華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海201620）

隨著無(wú)人機(jī)（Unmanned Aircraft）技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與無(wú)人機(jī)應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，無(wú)人機(jī)的法律規(guī)制問(wèn)題在世界范圍內(nèi)都愈加突顯，也對(duì)各國(guó)的管理部門都帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。美國(guó)建立了較為完善的民用航空法律體系，但其無(wú)人機(jī)立法相對(duì)其他民航法規(guī)而言也起步較晚。自無(wú)人機(jī)應(yīng)用以來(lái)，美國(guó)逐步制定了一系列無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則，并根據(jù)無(wú)人機(jī)活動(dòng)的發(fā)展和監(jiān)管需求持續(xù)完善其無(wú)人機(jī)相關(guān)立法。美國(guó)無(wú)人機(jī)立法當(dāng)前處于不斷調(diào)整變化的動(dòng)態(tài)發(fā)展階段，近年來(lái)在聯(lián)邦層面提出了數(shù)量眾多的無(wú)人機(jī)法案、制定了范圍廣泛的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法規(guī)、管理文件等，就無(wú)人機(jī)監(jiān)管做出了創(chuàng)新規(guī)定，體現(xiàn)了美國(guó)無(wú)人機(jī)立法的最新動(dòng)態(tài)和發(fā)展方向。中國(guó)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)目前正處于迅速發(fā)展階段，并已成為世界上無(wú)人機(jī)生產(chǎn)和銷售大國(guó)之一。但由于缺乏及時(shí)、完備的無(wú)人機(jī)立法，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管方面存在諸多問(wèn)題。［1］雖然中國(guó)在航空管理及無(wú)人機(jī)的應(yīng)用和發(fā)展情況上與美國(guó)存在差異，但鑒于無(wú)人機(jī)在運(yùn)行、操作等方面所具有的共同之處，美國(guó)無(wú)人機(jī)立法經(jīng)驗(yàn)特別是其新近發(fā)展對(duì)于完善中國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律體系具有借鑒意義。

一、美國(guó)無(wú)人機(jī)立法概況

（一）美國(guó)無(wú)人機(jī)立法背景

無(wú)人機(jī)也稱為無(wú)人駕駛航空器、無(wú)人飛行器等，是利用無(wú)線電遙控設(shè)備和程序控制裝置操縱的非載人飛行器，可廣泛運(yùn)用于航拍、物流、能源、農(nóng)林植保、航空測(cè)繪等民商用領(lǐng)域。近20年來(lái)，全球無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)規(guī)模迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2025年，全球無(wú)人機(jī)業(yè)務(wù)市場(chǎng)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到843.1億美元（約合人民幣5 803億元）。［2］由此可見(jiàn)，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)具有巨大的商業(yè)前景和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。美國(guó)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)居于世界領(lǐng)先地位，根據(jù)國(guó)際無(wú)人機(jī)系統(tǒng)協(xié)會(huì)（AUVSI）的經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告，如將無(wú)人機(jī)納入美國(guó)國(guó)家空域體系（National Airspace System）中，前3年將創(chuàng)造7萬(wàn)多個(gè)工作崗位和超過(guò)136億美元的經(jīng)濟(jì)效益，至2025年將創(chuàng)造超過(guò)10萬(wàn)個(gè)工作崗位以及超過(guò)820億美元的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來(lái)深遠(yuǎn)的積極影響。［3］

然而，無(wú)人機(jī)活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也為各國(guó)政府主管部門帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。這首先涉及無(wú)人機(jī)所帶來(lái)的航空與公共安全、公眾隱私侵犯等問(wèn)題。與民航客機(jī)相比，無(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)具有較強(qiáng)的隨意性和不可控性，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的難度更大，因而可能對(duì)航空與公共安全造成重大威脅。此外，由于無(wú)人機(jī)在運(yùn)行和操作方面的特殊性，現(xiàn)有的民航管理體系往往難以適用于無(wú)人機(jī)，因此，需要制定專門適用于無(wú)人機(jī)的登記、運(yùn)行、空中交通管理、遙控駕駛員管理等相關(guān)規(guī)則，這也成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)所面臨的新問(wèn)題。

美國(guó)的無(wú)人機(jī)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)處于世界領(lǐng)先地位，但其國(guó)內(nèi)在無(wú)人機(jī)監(jiān)管問(wèn)題上也長(zhǎng)期以來(lái)存在爭(zhēng)議。一方面，由于無(wú)人機(jī)所帶來(lái)的威脅航空安全、侵犯公眾隱私等問(wèn)題，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的要求一直居于主導(dǎo)地位。但另一方面由于無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，如果加以過(guò)重的監(jiān)管和限制可能會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)的創(chuàng)新應(yīng)用乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成消極影響，因此，無(wú)人機(jī)業(yè)界、無(wú)人機(jī)使用和消費(fèi)者等群體則主張放寬對(duì)于無(wú)人機(jī)的監(jiān)管限制，給無(wú)人機(jī)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以更大的空間。上述爭(zhēng)議不僅體現(xiàn)在聯(lián)邦立法層面，在美國(guó)各州的無(wú)人機(jī)監(jiān)管中也同樣存在。例如：美國(guó)加州州議會(huì)于2015年通過(guò)了一項(xiàng)限制無(wú)人機(jī)使用的法案，但該法案隨后被該州州長(zhǎng)否決，理由是可能會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)業(yè)余使用者以及經(jīng)聯(lián)邦航空管理局批準(zhǔn)的商業(yè)使用者帶來(lái)過(guò)重的法律責(zé)任和負(fù)擔(dān)。①上述關(guān)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管總體態(tài)度的分歧又進(jìn)一步體現(xiàn)在無(wú)人機(jī)的登記、運(yùn)行許可、操作限制、駕駛員管理等具體規(guī)則之中。

（二）美國(guó)無(wú)人機(jī)立法發(fā)展進(jìn)程

自無(wú)人機(jī)廣泛應(yīng)用以來(lái)，美國(guó)即根據(jù)無(wú)人機(jī)應(yīng)用和活動(dòng)的發(fā)展及其監(jiān)管需要持續(xù)完善其無(wú)人機(jī)立法，至今為止美國(guó)已形成了較為系統(tǒng)的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律體系，包括相關(guān)的國(guó)會(huì)立法，以及聯(lián)邦航空管理局頒布的一系列聯(lián)邦法規(guī)、咨詢通告和指令等。

在國(guó)會(huì)立法層面，關(guān)于無(wú)人機(jī)的規(guī)則主要包含于民航相關(guān)法律中，通常無(wú)人機(jī)作為其中一個(gè)單獨(dú)章節(jié)存在。已通過(guò)的涉及無(wú)人機(jī)的法律包括《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》（FAA Modernization and Reform Act of 2012）②和《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》（FAA Extension，Safety，and Security Act of 2016）③。前者明確規(guī)定將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域系統(tǒng)（National Airspace System），以實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)和有人駕駛航空器的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；后者主要關(guān)注民航信息系統(tǒng)、空中交通管理系統(tǒng)及國(guó)家空域系統(tǒng)的安全問(wèn)題。

在法規(guī)層面，美國(guó)政府各部門主要是聯(lián)邦航空局所頒布的關(guān)于無(wú)人機(jī)的法規(guī)主要集中于美國(guó)《聯(lián)邦法規(guī)》（Code of Federal Regulations）第14編（Title 14）“航空與航天”中，主要包括該編第1部分關(guān)于無(wú)人機(jī)的定義，第21部分關(guān)于航空器產(chǎn)品和部件適航認(rèn)證程序，第91部分一般作業(yè)與飛行規(guī)則以及根據(jù)《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》所制定的專門關(guān)于小型無(wú)人機(jī)規(guī)則的第107部分“小型無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”等。

除法律法規(guī)以外，聯(lián)邦航空局頒布了一系列關(guān)于無(wú)人機(jī)的咨詢通告（Advisory Circulars）、指令（Orders）、指南（Guidance）等文件。④咨詢通告和指令涉及航空氣象、航空服務(wù)提供者的安全管理系統(tǒng)以及飛行服務(wù)、空中交通管制等；其他文件如手冊(cè)、指南等，雖然不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，但也可為無(wú)人機(jī)作業(yè)提供必要的技術(shù)支持和飛行決策等信息。［4］19—27通過(guò)上述法律法規(guī)、文件等，美國(guó)已建立較為系統(tǒng)的、多層次的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律體系。

二、美國(guó)無(wú)人機(jī)立法新動(dòng)態(tài)

如前所述，美國(guó)的無(wú)人機(jī)立法一直在持續(xù)調(diào)整和變化。近年來(lái)，由于無(wú)人機(jī)應(yīng)用的不斷擴(kuò)大和無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，特別是小型無(wú)人機(jī)的發(fā)展，美國(guó)的無(wú)人機(jī)立法出現(xiàn)了一些新的動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)。這除了直接體現(xiàn)在已通過(guò)或頒布的無(wú)人機(jī)規(guī)則之外，還包括近期提交至美國(guó)國(guó)會(huì)的一系列涉及無(wú)人機(jī)的新法案。僅本屆國(guó)會(huì)2017年至2018年內(nèi)，國(guó)會(huì)網(wǎng)站上公布的已在眾議院和參議院提出的涉及無(wú)人機(jī)的法案就至少有16項(xiàng)⑤，包括眾議院2017年《21世紀(jì)航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》（21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，以下簡(jiǎn)稱《21世紀(jì)航空法案》）⑥、《2017年無(wú)人機(jī)駕駛員安全法案》（Drone Operator Safety Act of 2017）⑦、《2017年無(wú)人機(jī)創(chuàng)新法案》（Drone Innovation Act of 2017）⑧、《2017年禁止武裝無(wú)人機(jī)法案》（No Armed Drones Act of 2017）⑨、《2017年無(wú)人機(jī)隱私和透明度法案》（Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017）⑩、《2018年聯(lián)邦航空管理局再授權(quán)法案》（FAA Reauthorization Act of 2018，以下簡(jiǎn)稱《2018年聯(lián)邦航空局法案》）?，以及參議院《2017年安全無(wú)人機(jī)法案》（Safe Drone Act of 2017）?、《2017年無(wú)人機(jī)聯(lián)邦法案》（Drone Federalism Act of 2017）?等。

上述新提出的法案涉及無(wú)人機(jī)管理的諸多方面，其表明無(wú)人機(jī)已成為當(dāng)前美國(guó)航空立法中的一個(gè)重要問(wèn)題。雖然由于利益沖突、國(guó)會(huì)換屆等原因，上述法案難以全部經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)而正式成為法律，但其大都是針對(duì)無(wú)人機(jī)問(wèn)題而提出的專門法案或包含關(guān)于無(wú)人機(jī)的專門規(guī)定。特別是2016年至2018年連續(xù)3年提出的航空授權(quán)系列法案（包括《2016年航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》?《21世紀(jì)航空法案》《2018年聯(lián)邦航空局法案》），就無(wú)人機(jī)的空中交通管理機(jī)構(gòu)、登記、運(yùn)行規(guī)則、分類管理等重要問(wèn)題做出了相應(yīng)規(guī)定?。這些法案與近年來(lái)頒布的其他無(wú)人機(jī)規(guī)則共同體現(xiàn)了美國(guó)無(wú)人機(jī)立法發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)。［5］

（一）建立專門性的無(wú)人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)的航空管理包括無(wú)人機(jī)的管理，由交通運(yùn)輸部下屬的聯(lián)邦航空管理局（Federal Aviation Administration）負(fù)責(zé)。?［6］對(duì)空中交通管理系統(tǒng)（Air Traffic Control System）進(jìn)行改革是美國(guó)當(dāng)前航空管理體系改革的重要問(wèn)題，其中一個(gè)關(guān)鍵就是是否將空中交通管理私營(yíng)化。［7］美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于該問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)存在較大爭(zhēng)議，一方面有觀點(diǎn)認(rèn)為聯(lián)邦航空局在航空管理方面的效率較低，因此，應(yīng)建立一個(gè)第三方的、私營(yíng)性質(zhì)的非盈利機(jī)構(gòu)以取代聯(lián)邦航空管理局的空中交通管理職能，而另一方面的觀點(diǎn)是如果將空中交通管理私營(yíng)化將導(dǎo)致其質(zhì)量難以得到保障，從而可能對(duì)航空安全造成威脅。在這方面，《21世紀(jì)航空法案》提出在不損害航空安全的基礎(chǔ)上建立一個(gè)更加高效且獨(dú)立的、非盈利的公司實(shí)體（A Separate Not-For-Profit Corporate Entity）來(lái)進(jìn)行空中交通管理和服務(wù)?。該機(jī)構(gòu)名為“美國(guó)航空導(dǎo)航服務(wù)公司”（American Air Navigation Services Corporation，以下簡(jiǎn)稱“ANSC”）?。

根據(jù)該法案，ANSC成立之后，聯(lián)邦航空管理局會(huì)將其空中交通服務(wù)（Air Traffic Services）的管理和運(yùn)行職能轉(zhuǎn)移至該機(jī)構(gòu)。“空中交通服務(wù)”是指：（1）用于飛行器或者飛行器流的監(jiān)測(cè)、指揮、控制和引導(dǎo)以及用于確保航行安全的服務(wù)，包括通信、導(dǎo)航、監(jiān)測(cè)服務(wù)以及航空信息的提供等；（2）在轉(zhuǎn)移之前由聯(lián)邦航空管理局直接提供或者外包的服務(wù)。?在轉(zhuǎn)移之后，ANSC將是唯一被授權(quán)和許可在美國(guó)領(lǐng)空及其負(fù)責(zé)的國(guó)際空域提供空中交通服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

雖然上述改革并非專門針對(duì)無(wú)人機(jī)，但根據(jù)該法案，空中交通管理系統(tǒng)調(diào)整后無(wú)人機(jī)的空中交通管理將由與ANSC簽訂協(xié)議或者由獲得授權(quán)的專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。?建立專門的私營(yíng)化空中交通管理機(jī)構(gòu)的目的在于進(jìn)一步提高美國(guó)空中交通管理現(xiàn)代化水平，提升航空運(yùn)行管理效率并改進(jìn)空中交通服務(wù)，加快美國(guó)航空管理的改革步伐。雖然存在是否將空中交通管理私營(yíng)化上的巨大爭(zhēng)議，《2018年聯(lián)邦航空局法案》中也刪除了關(guān)于上述私營(yíng)化條款，但上述法案無(wú)疑體現(xiàn)了美國(guó)在空中交通管理方面所存在的效率低下等問(wèn)題?？紤]到法案中的規(guī)定，且出于無(wú)人機(jī)所涉及的航空安全及其在空中交通管理方面的特殊性，未來(lái)建立專門性的無(wú)人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是無(wú)人機(jī)監(jiān)管方面的一大趨勢(shì)。

（二）完善無(wú)人機(jī)登記管理和駕駛員管理

無(wú)人機(jī)登記是無(wú)人機(jī)監(jiān)管的一個(gè)重要方面，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行登記管理的前提是對(duì)無(wú)人機(jī)的概念進(jìn)行法律上的界定。根據(jù)《21世紀(jì)航空法案》，“無(wú)人機(jī)”指“人員不能在其上或其中進(jìn)行直接操作的飛行器”；“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”（Unmanned Aircraft System）包括無(wú)人機(jī)以及進(jìn)行無(wú)人機(jī)的安全、有效運(yùn)行所需的相關(guān)要素（包括控制無(wú)人機(jī)的組件及通信聯(lián)接）?。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第14編的規(guī)定，重量在0.55至55磅的小型無(wú)人機(jī)都應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦航空管理局進(jìn)行登記?。

美國(guó)在無(wú)人機(jī)登記管理方面的一個(gè)最新進(jìn)展是，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院于2017年5月19日在Taylor v.Huerta一案中裁決聯(lián)邦航空管理局對(duì)于模型無(wú)人機(jī)的注冊(cè)要求違反了《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》中對(duì)模型無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則做出的限制性規(guī)定。該法第336節(jié)規(guī)定，除了已有規(guī)定之外，聯(lián)邦航空管理局不得再頒布其他針對(duì)模型無(wú)人機(jī)的新規(guī)定。?根據(jù)該裁決，聯(lián)邦航空管理局取消了對(duì)于模型無(wú)人機(jī)的登記要求。［8］被豁免登記要求的模型無(wú)人機(jī)需同時(shí)滿足以下特定條件：（1）能夠在大氣中持續(xù)飛行；（2）在駕駛員的視線范圍內(nèi)飛行；（3）僅為興趣愛(ài)好或者娛樂(lè)目的而飛行。?除滿足上述條件的模型無(wú)人機(jī)之外，其他重量超過(guò)0.55磅的小型無(wú)人機(jī)仍然需進(jìn)行登記。雖然取消了對(duì)于特定模型無(wú)人機(jī)的登記要求，但聯(lián)邦航空管理局仍鼓勵(lì)無(wú)人機(jī)的所有者進(jìn)行自愿登記。

在駕駛員管理方面，《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分對(duì)小型無(wú)人機(jī)的遙控駕駛員進(jìn)行了專門規(guī)定。根據(jù)第107部分，無(wú)人機(jī)的遙控操作人員須取得遙控駕駛員證書（Remote Pilot Certificate）。小型無(wú)人機(jī)遙控駕駛員證書的申請(qǐng)人必須以可接受的方式向聯(lián)邦航空管理局局長(zhǎng)或其授權(quán)的人員提出申請(qǐng)，并由聯(lián)邦航空管理局頒發(fā)駕駛員證書。?獲得遙控駕駛員證書的人員須滿足下列條件：年滿16周歲；具備英語(yǔ)閱讀、書寫等語(yǔ)言能力；無(wú)妨礙小型無(wú)人機(jī)安全操作的身體或心理疾??；具備航空知識(shí)并通過(guò)航空知識(shí)初次測(cè)試。?此外，駕駛員還必須在過(guò)去24個(gè)月內(nèi)達(dá)到下列考核要求之一，以滿足航空知識(shí)更新的要求：通過(guò)航空知識(shí)初次測(cè)試；通過(guò)航空知識(shí)周期測(cè)試；已有飛行員證書的人員以聯(lián)邦航空管理局局長(zhǎng)或其授權(quán)的人員可接受的方式通過(guò)初次訓(xùn)練課程或周期訓(xùn)練課程。?其他未獲得遙控駕駛員證書的人員操控?zé)o人機(jī)則必須在擁有遙控駕駛員證書的機(jī)長(zhǎng)（Remote Pilot in Command）的直接監(jiān)督且該機(jī)長(zhǎng)能隨時(shí)直接接管該無(wú)人機(jī)飛行控制的情況下進(jìn)行。?通過(guò)上述規(guī)定，《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中確立了較為詳實(shí)的駕駛員資質(zhì)和條件要求，進(jìn)一步明確了美國(guó)無(wú)人機(jī)立法中關(guān)于無(wú)人機(jī)駕駛員的規(guī)則。此外，由于第107部分中并未對(duì)小型無(wú)人機(jī)做適航證要求，因此小型無(wú)人機(jī)的適航要求主要由無(wú)人機(jī)遙控駕駛機(jī)長(zhǎng)在飛行前進(jìn)行安全監(jiān)測(cè)與作業(yè)準(zhǔn)備來(lái)實(shí)現(xiàn)。［4］19—27

（三）嚴(yán)格無(wú)人機(jī)運(yùn)行許可及操作規(guī)則

無(wú)人機(jī)運(yùn)行許可是無(wú)人機(jī)監(jiān)管的一個(gè)重要方面。美國(guó)政府于1990年首次許可無(wú)人機(jī)進(jìn)入國(guó)家空域系統(tǒng)。［9］但是，鑒于無(wú)人機(jī)的運(yùn)行所存在的安全威脅，聯(lián)邦航空管理局于2007年禁止了無(wú)人機(jī)的商業(yè)使用，因而美國(guó)絕大多數(shù)商用無(wú)人機(jī)在法律上都處于禁飛狀態(tài)。［10］此后的新進(jìn)展是美國(guó)國(guó)會(huì)于2012年2月通過(guò)了《聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》，該法第333節(jié)規(guī)定，如果在考慮無(wú)人機(jī)的尺寸、重量、速度、操作性能、與機(jī)場(chǎng)和密集人群的距離等因素的基礎(chǔ)上，能夠確保無(wú)人機(jī)的使用不會(huì)對(duì)國(guó)家空域使用者、公眾或者對(duì)國(guó)家安全造成任何威脅，則可授予該無(wú)人機(jī)運(yùn)行許可或決定其是否需要滿足其他要求。?［11］該規(guī)定在實(shí)踐中形成了對(duì)于商業(yè)作業(yè)無(wú)人機(jī)運(yùn)行的豁免機(jī)制。［4］19—27

《21世紀(jì)航空法案》和《2018年聯(lián)邦航空局法案》中進(jìn)一步明確了無(wú)人機(jī)的運(yùn)行許可規(guī)則，并建立了一套基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Risk-based）的許可標(biāo)準(zhǔn)，以完善無(wú)人機(jī)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。根據(jù)法案，聯(lián)邦航空管理局在決定是否批準(zhǔn)某一無(wú)人機(jī)的運(yùn)行許可時(shí)應(yīng)考慮特定的安全標(biāo)準(zhǔn)。此安全標(biāo)準(zhǔn)包括八個(gè)方面的因素：（1）無(wú)人機(jī)的動(dòng)能；（2）無(wú)人機(jī)運(yùn)行的地理位置，包括無(wú)人機(jī)與建筑物、擁擠區(qū)域、特殊用途空域及地面人群的距離；（3）無(wú)人機(jī)運(yùn)行的性質(zhì)，包括申請(qǐng)方提出的風(fēng)險(xiǎn)降低手段；（4）無(wú)人機(jī)運(yùn)行的任何已知障礙以及該障礙的嚴(yán)重性與可能性；（5）無(wú)人機(jī)運(yùn)行的故障模式、故障的后果及危險(xiǎn)程度，以及降低故障的能力；（6）相關(guān)技術(shù)設(shè)備的運(yùn)行歷史；（7）申請(qǐng)者是否接受過(guò)民事處罰或存在資質(zhì)問(wèn)題；以及（8）其他任何聯(lián)邦航空管理局局長(zhǎng)認(rèn)為合適的安全標(biāo)準(zhǔn)。?

根據(jù)上述法案，一旦聯(lián)邦航空管理局授予許可，則該許可包括該無(wú)人機(jī)的運(yùn)行許可及適航許可。此規(guī)定將無(wú)人機(jī)的運(yùn)行許可與適航許可合二為一，可進(jìn)一步簡(jiǎn)化相關(guān)申請(qǐng)程序。該許可的有效期限為5年，并可以延長(zhǎng)5年，且聯(lián)邦航空管理局可在任何時(shí)候修改或者撤回許可。法案規(guī)定，在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)之后，聯(lián)邦航空管理局需對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，并應(yīng)在收到完整申請(qǐng)之后120天內(nèi)做出批準(zhǔn)、駁回或者要求修改申請(qǐng)的書面通知。如果申請(qǐng)人能夠證明無(wú)人機(jī)及其運(yùn)行達(dá)到上述安全許可標(biāo)準(zhǔn)，且已購(gòu)買基于上述安全標(biāo)準(zhǔn)的充分的責(zé)任保險(xiǎn)，則聯(lián)邦航空局應(yīng)當(dāng)授予運(yùn)行許可。?

在操作規(guī)則方面，聯(lián)邦航空局2016年頒布的《聯(lián)邦法規(guī)》第14編第107部分“小型無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”專門就小型無(wú)人機(jī)的操作規(guī)則特別是其飛行作業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定，包括詳細(xì)的小型無(wú)人機(jī)飛行速度、高度與空間限制（如飛行地速不得超過(guò)87節(jié)、飛行高度不得超過(guò)地面400英尺等），作業(yè)時(shí)間限制（禁止夜間與晨昏作業(yè)），操作方式限制（需在目視范圍內(nèi)作業(yè)、禁止同時(shí)進(jìn)行多機(jī)操作），作業(yè)地域范圍限制（禁止在人員上方、特定空域、禁飛區(qū)與限制區(qū)、機(jī)場(chǎng)附近作業(yè)），且需避讓其他飛機(jī)或飛行器，以免造成碰撞等。?對(duì)上述飛行作業(yè)限制，該107部分也規(guī)定了關(guān)于某些特定限制的豁免規(guī)則，以允許特殊情況下無(wú)人機(jī)的作業(yè)需求。［4］19—27

（四）細(xì)化無(wú)人機(jī)的分類管理

隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)的發(fā)展，各種類型和用途的無(wú)人機(jī)不斷出現(xiàn)，并且在運(yùn)行、操作等方面有不同的特點(diǎn)，因此有必要對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類管理。美國(guó)新近無(wú)人機(jī)立法也體現(xiàn)了這一特點(diǎn)，對(duì)小型無(wú)人機(jī)（Small Unmanned Aircraft）、模型無(wú)人機(jī)（Model Aircraft）、微型無(wú)人機(jī)（Micro Aircraft）進(jìn)行了區(qū)分，并分別適用不同的規(guī)則。前面提到聯(lián)邦航空管理局2016年制定了專門針對(duì)小型無(wú)人機(jī)的管控規(guī)則，即《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分。根據(jù)第107部分，“小型無(wú)人機(jī)”（Small Unmanned Aircraft）是指包括所有裝載物后重量在55磅（25公斤）以下的無(wú)人飛行器。第107部分還就小型無(wú)人機(jī)的登記、駕駛員管理、運(yùn)行限制等方面做出了較為細(xì)致的規(guī)定。［4］19—27

如前所述，“模型無(wú)人機(jī)”是指同時(shí)滿足能在大氣中持續(xù)飛行、在駕駛員的視線范圍內(nèi)飛行、僅為興趣愛(ài)好或娛樂(lè)目的飛行這三個(gè)條件的無(wú)人機(jī)?！堵?lián)邦法規(guī)》第107部分進(jìn)一步規(guī)定了模型無(wú)人機(jī)應(yīng)符合以下規(guī)則，包括：（1）嚴(yán)格限于為興趣愛(ài)好或娛樂(lè)目的飛行；（2）模型無(wú)人機(jī)的飛行應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)全國(guó)性組織的安全指南并在其計(jì)劃范圍內(nèi)飛行；（3）模型無(wú)人機(jī)的重量不超過(guò)55磅，除非通過(guò)設(shè)計(jì)、制造、檢測(cè)、飛行測(cè)試和安全運(yùn)行項(xiàng)目而另行取得全國(guó)性組織的認(rèn)證；（4）模型無(wú)人機(jī)的飛行不得妨礙且必須避讓任何有人駕駛飛行器；（5）如果無(wú)人機(jī)飛行的距離與機(jī)場(chǎng)小于5英里，無(wú)人機(jī)駕駛員應(yīng)當(dāng)提前通知機(jī)場(chǎng)運(yùn)行人員和機(jī)場(chǎng)空中交通管控塔臺(tái)。?滿足以上條件的模型無(wú)人機(jī)則不適用《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分關(guān)于小型無(wú)人機(jī)的規(guī)則?！?018年聯(lián)邦航空局法案》在“模型無(wú)人機(jī)的特殊規(guī)則”中增加了一條規(guī)定，即模型無(wú)人機(jī)不得在供公眾使用的固定娛樂(lè)場(chǎng)地設(shè)施之上及其500英尺范圍內(nèi)運(yùn)行，除非經(jīng)過(guò)該設(shè)施的所有人同意。?

除了小型無(wú)人機(jī)和模型無(wú)人機(jī)之外，微型無(wú)人機(jī)也曾經(jīng)聯(lián)邦航空局討論，但《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中并未 納 入關(guān)于微型 無(wú) 人機(jī)的規(guī)定。［4］19—27《2018年聯(lián)邦航空局法案》對(duì)“微型無(wú)人機(jī)”做出了新的規(guī)定。根據(jù)該法案，微型無(wú)人機(jī)是指重量小于4.4磅（包括其所有裝載物在內(nèi)）的無(wú)人機(jī)。法案要求聯(lián)邦航空管理局就制定適用于微型無(wú)人機(jī)的規(guī)則提出建議，并應(yīng)著重考慮以下規(guī)則：（1）微型無(wú)人機(jī)應(yīng)在海拔400英尺以下的高度飛行；（2）飛行地速不得超過(guò)40節(jié)；（3）在駕駛員實(shí)現(xiàn)范圍內(nèi)飛行；（4）在日出和日落間的時(shí)段飛行；（5）駕駛員需通過(guò)聯(lián)邦航空管理局關(guān)于微型無(wú)人機(jī)安全知識(shí)的網(wǎng)上測(cè)試，該測(cè)試應(yīng)考慮到微型無(wú)人機(jī)操作復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)較低的特點(diǎn)；（6）不得在未參與操作且未受保護(hù)的人員上方飛行；（7）通常不得在與機(jī)場(chǎng)小于5英里的范圍內(nèi)飛行。根據(jù)該法案，操作此類無(wú)人機(jī)的人員無(wú)需獲得任何駕駛員資質(zhì)認(rèn)證。?

除了按重量對(duì)小型無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類之外，美國(guó)無(wú)人機(jī)立法也體現(xiàn)了按用途對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類的趨勢(shì)?！?018年聯(lián)邦航空局法案》中的專設(shè)“娛樂(lè)無(wú)人機(jī)”（Recreational UAS）一節(jié)對(duì)專供娛樂(lè)和教育用途而使用的小型無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)則制定做出了要求（本節(jié)僅適用于不屬于模型無(wú)人機(jī)定義范圍內(nèi)的娛樂(lè)無(wú)人機(jī)）。其規(guī)定聯(lián)邦航空管理局應(yīng)在一定期限內(nèi)頒布關(guān)于娛樂(lè)無(wú)人機(jī)的運(yùn)行規(guī)則，該規(guī)則應(yīng)包括娛樂(lè)無(wú)人機(jī)遙控駕駛員需完成無(wú)人機(jī)安全運(yùn)行基本規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)或電子教程；制定允許16歲以下人員操作娛樂(lè)無(wú)人機(jī)的規(guī)則以及在機(jī)場(chǎng)附近運(yùn)行此類無(wú)人機(jī)的特別規(guī)則等。?

總體而言，美國(guó)無(wú)人機(jī)立法對(duì)于小型、模型和微型無(wú)人機(jī)管控的法律限制相對(duì)較少，且逐漸遞減，這主要是由于上述類型的無(wú)人機(jī)通常重量較小、飛行速度較慢，大多為一般消費(fèi)者所使用，相對(duì)而言安全威脅較小。另外，在主要按重量對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮按無(wú)人機(jī)用途制定不同規(guī)則，這體現(xiàn)了美國(guó)在無(wú)人機(jī)分類管理規(guī)則方面的進(jìn)一步細(xì)化。

（五）加強(qiáng)無(wú)人機(jī)所涉公眾隱私權(quán)保護(hù)

在一定的技術(shù)條件下，無(wú)人機(jī)可在空中進(jìn)行高精度航拍，從而造成侵犯公眾隱私權(quán)的問(wèn)題，這也是要求加強(qiáng)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的主要原因之一。無(wú)人機(jī)侵犯隱私權(quán)問(wèn)題在美國(guó)也曾引起民眾顧慮，甚至有人以此主張禁止無(wú)人機(jī)的飛行。［12］因此，應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)侵犯隱私權(quán)問(wèn)題也是無(wú)人機(jī)監(jiān)管的一個(gè)重要方面。對(duì)此，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬2015年2月簽署的《在無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的使用中提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力并保護(hù)隱私、公民權(quán)利與自由》的總統(tǒng)備忘錄中專門強(qiáng)調(diào)了在使用無(wú)人機(jī)過(guò)程中保護(hù)公民隱私權(quán)的重要性。?《2018年聯(lián)邦航空局法案》則進(jìn)一步要求美國(guó)交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)應(yīng)在一定期限內(nèi)會(huì)同其他相關(guān)聯(lián)邦和地方政府部門負(fù)責(zé)人，對(duì)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)可能導(dǎo)致的潛在隱私權(quán)侵犯問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估并向國(guó)會(huì)提交報(bào)告。?

除了上述內(nèi)容之外，美國(guó)新近無(wú)人機(jī)立法中還涉及公用無(wú)人機(jī)的使用、無(wú)人機(jī)商業(yè)運(yùn)輸、無(wú)人機(jī)的娛樂(lè)性使用等問(wèn)題，這些規(guī)定進(jìn)一步明確了美國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則，對(duì)其無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度起到了重要的補(bǔ)充完善作用。

三、美國(guó)無(wú)人機(jī)立法對(duì)完善中國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度的啟示

目前，中國(guó)已有400多家單位從事無(wú)人機(jī)的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。［13］據(jù)預(yù)測(cè)，至2025年中國(guó)小型民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到750億元。［14］無(wú)人機(jī)的安全運(yùn)行及產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展都需要完善的無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度。相比美國(guó)的無(wú)人機(jī)立法，目前中國(guó)的無(wú)人機(jī)法律體系存在一定不足，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，缺乏系統(tǒng)的無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律框架，無(wú)人機(jī)立法層級(jí)較低。［15］中國(guó)現(xiàn)有民航法規(guī)主要是針對(duì)有人駕駛航空器，由于無(wú)人機(jī)在運(yùn)行、操作、空中交通管理等方面的特殊性，這些規(guī)定往往難以適用于無(wú)人機(jī)。?［16］美國(guó)已將無(wú)人機(jī)納入航空相關(guān)國(guó)會(huì)立法、聯(lián)邦法規(guī)等層面，對(duì)其加以專章規(guī)定，而中國(guó)《民用航空法》及相關(guān)民航法律、行政法規(guī)中幾乎沒(méi)有關(guān)于無(wú)人機(jī)的規(guī)定。無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則主要集中于民用航空局及其職能部門發(fā)布的部門規(guī)范性文件中，且多為臨時(shí)性或暫行規(guī)定，不具有普遍的法律拘束力。

其次，中國(guó)現(xiàn)行無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度中尚存在較多不完備或空白之處。［17］這主要表現(xiàn)在對(duì)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管的一些重要問(wèn)題缺乏明確或可操作的規(guī)定，如無(wú)人機(jī)涉及多個(gè)監(jiān)管主體但缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制；無(wú)人機(jī)登記制度可操作性不強(qiáng)；缺乏具體的無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定等。［18］總體而言，中國(guó)的無(wú)人機(jī)立法已滯后于無(wú)人機(jī)活動(dòng)和無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以提供持續(xù)有效的無(wú)人機(jī)法律規(guī)制。［19］在完善中國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度方面，除了可借鑒上述美國(guó)無(wú)人機(jī)相關(guān)具體規(guī)則之外，也應(yīng)關(guān)注其立法新動(dòng)態(tài)中所體現(xiàn)的無(wú)人機(jī)監(jiān)管原則或總體特征。

（一）完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律框架，將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域體系

在完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管方面，美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持將無(wú)人機(jī)統(tǒng)一納入國(guó)家空域體系之中，其目的在于實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)在國(guó)家空域內(nèi)的安全和常態(tài)化運(yùn)行，以及無(wú)人機(jī)和有人駕駛飛機(jī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。無(wú)人機(jī)的納入涉及其監(jiān)管的各個(gè)方面，包括無(wú)人機(jī)登記、分類管理、駕駛員管理、無(wú)人機(jī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)控制、無(wú)人機(jī)與有人機(jī)的空中交通協(xié)調(diào)管理等。美國(guó)國(guó)會(huì)曾要求交通運(yùn)輸部會(huì)同相關(guān)管理部門提出將無(wú)人機(jī)納入美國(guó)空域體系的計(jì)劃，以完善對(duì)于無(wú)人機(jī)的監(jiān)管。［20］《2012年聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化與改革法》對(duì)此做出了明確規(guī)定。根據(jù)該法，美國(guó)交通部應(yīng)制定關(guān)于將無(wú)人機(jī)安全、快速地納入國(guó)家空域體系的“全面計(jì)劃”（Comprehensive Plan），該計(jì)劃主要包括以下內(nèi)容：（1）就民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行和認(rèn)證的可接受標(biāo)準(zhǔn)、確保無(wú)人機(jī)具備“感應(yīng)與避讓”（Sense and A-void）功能以及無(wú)人機(jī)駕駛員的標(biāo)準(zhǔn)和要求提出建議；（2）提升無(wú)人機(jī)及相關(guān)系統(tǒng)的技術(shù)水平以實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)在國(guó)家空域系統(tǒng)內(nèi)安全和常態(tài)化運(yùn)行的最佳途徑；（3）將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域系統(tǒng)的分階段實(shí)施方法及時(shí)間表；（4）劃分無(wú)人機(jī)和有人駕駛飛機(jī)可共同且安全運(yùn)行的空域；（5）民用無(wú)人機(jī)和公用無(wú)人機(jī)在國(guó)家空域系統(tǒng)同時(shí)運(yùn)行的最佳方案等。?上述《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分即美國(guó)將小型無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域系統(tǒng)進(jìn)行管控的最新立法發(fā)展。［4］19—27

《2018年聯(lián)邦航空局法案》進(jìn)一步更新了該“全面計(jì)劃”的內(nèi)容。根據(jù)法案，在將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域體系時(shí)應(yīng)著重考慮以下問(wèn)題：（1）發(fā)展無(wú)人機(jī)交通管理系統(tǒng)和服務(wù)（UTM）以確保無(wú)人機(jī)在國(guó)家空域系統(tǒng)內(nèi)的安全與合法運(yùn)行；（2）明確政府部門和私人主體在辨認(rèn)和報(bào)告無(wú)人機(jī)的非法及有害運(yùn)行方面的作用、責(zé)任和職權(quán)；（3）區(qū)分無(wú)人機(jī)的合法與非法運(yùn)行以及相關(guān)的威脅評(píng)估、可能性和方法等；（4）通過(guò)恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制、培訓(xùn)、政府間協(xié)議和程序以減少無(wú)人機(jī)的非法和有害運(yùn)行所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和危害。?

在這方面，美國(guó)聯(lián)邦航空管理局發(fā)布了《無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域系統(tǒng)路線圖》，明確指出在確保航空安全以及不增加對(duì)其他空域使用者以及對(duì)地面人員和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的前提下，最終必定會(huì)將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域體系。［21］將無(wú)人機(jī)統(tǒng)一納入國(guó)家空域體系進(jìn)行管控是實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)常態(tài)化的安全又有效的監(jiān)管手段。美國(guó)近年來(lái)不斷完善無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則，包括制定新規(guī)則或?qū)σ延幸?guī)則進(jìn)行修訂，其最主要的目標(biāo)之一即實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)與國(guó)家空域系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)監(jiān)管與現(xiàn)有航空管理體系的有機(jī)整合。

目前，中國(guó)民用航空局已出臺(tái)了數(shù)量較多的無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)定，這表明我國(guó)正在逐漸完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度。?雖然當(dāng)前無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)定的數(shù)量不斷增加，但更為重要的是確保相關(guān)規(guī)定之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，并考慮如何將無(wú)人機(jī)納入主要是針對(duì)有人駕駛飛機(jī)的民航管理法律體系，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)管理。在這方面，2017年修正的《民用航空法》中并未包含任何關(guān)于無(wú)人機(jī)的規(guī)定。?前面提到，美國(guó)已基本建立了包括法律、聯(lián)邦規(guī)章及其他指令文件等在內(nèi)的多層次的無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系。中國(guó)在今后立法中也應(yīng)通過(guò)合理的立法安排和監(jiān)管框架設(shè)計(jì)，最終形成一套既包括無(wú)人機(jī)監(jiān)管原則的法律法規(guī)，又包括更為靈活的規(guī)章、規(guī)范性文件等在內(nèi)的，成體系的、持續(xù)穩(wěn)定的無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度。

（二）將保障航空安全作為無(wú)人機(jī)監(jiān)管的首要原則

無(wú)人機(jī)監(jiān)管中最為重要的問(wèn)題即航空安全問(wèn)題，包括無(wú)人機(jī)與民航客機(jī)發(fā)生碰撞以及對(duì)地面第三方所造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等。確保航空安全也是美國(guó)聯(lián)邦航空管理局最重要的職責(zé)之一。?從已有法律法規(guī)和新提出的諸多法案中也可以看出，保障安全原則一直伴隨著美國(guó)無(wú)人機(jī)立法的整個(gè)發(fā)展過(guò)程。新近通過(guò)的《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U張、安全和安保法》就無(wú)人機(jī)安全問(wèn)題進(jìn)行了專章規(guī)定。?根據(jù)該法，小型無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)者在交付無(wú)人機(jī)時(shí)必須做出安全聲明（safety statement），該聲明的內(nèi)容應(yīng)包括適用于小型無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)信息、安全使用小型無(wú)人機(jī)的建議、關(guān)于模型無(wú)人機(jī)的規(guī)定，以及聯(lián)邦航空局可對(duì)威脅國(guó)家空域系統(tǒng)安全的無(wú)人機(jī)使用者采取強(qiáng)制措施的信息等。?該法還規(guī)定設(shè)立專門的無(wú)人機(jī)探測(cè)項(xiàng)目以防止和減緩由于無(wú)人機(jī)的運(yùn)行對(duì)機(jī)場(chǎng)和其他重要基礎(chǔ)設(shè)施所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等。?前面提到，《2018年聯(lián)邦航空局法案》規(guī)定聯(lián)邦航空管理局在授予無(wú)人機(jī)運(yùn)行許可時(shí)需遵循特定的風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)則，進(jìn)行系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并為該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制確定了八個(gè)較為明確的許可標(biāo)準(zhǔn)，也是確保航空安全的重要措施。

值得一提的是，根據(jù)《2018年聯(lián)邦航空局法案》，保障無(wú)人機(jī)的航空安全不僅應(yīng)從其適航、運(yùn)行、駕駛員等方面進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)、銷售管理，并通過(guò)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)者、銷售者宣傳無(wú)人機(jī)安全知識(shí)，以及相關(guān)社會(huì)組織加強(qiáng)無(wú)人機(jī)安全教育等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。?總之，美國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則的各個(gè)方面，包括登記管理、運(yùn)行許可和操作規(guī)則等內(nèi)容，都是以確保航空安全原則為中心而展開(kāi)的。

從美國(guó)無(wú)人機(jī)立法的進(jìn)程看，其在無(wú)人機(jī)規(guī)則的制定上往往十分謹(jǐn)慎，這在很大程度上也是出于航空安全方面的考慮。中國(guó)在完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管法律體系時(shí)，也應(yīng)將保障航空安全作為首要原則。但如前所述，由中國(guó)目前缺乏完善的無(wú)人機(jī)登記、適航和運(yùn)行管理、空域管理制度以及配套的規(guī)則和程序等，無(wú)人機(jī)的航空安全并無(wú)十分完備的制度保障，這也是中國(guó)無(wú)人機(jī)安全事故頻發(fā)的重要原因之一。再加之中國(guó)空域狀況復(fù)雜，且在空中交通管理、空域管理等方面與美國(guó)及其他西方國(guó)家有較大差別，特別是涉及空防軍事安全、低空開(kāi)放等問(wèn)題，無(wú)人機(jī)監(jiān)管面臨的情況更復(fù)雜、難度更大［22］，對(duì)此應(yīng)結(jié)合中國(guó)空域管理現(xiàn)狀和無(wú)人機(jī)應(yīng)用和活動(dòng)的發(fā)展程度等具體情況制定并調(diào)整相應(yīng)規(guī)則。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)兼顧無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益

出于航空安全考慮而對(duì)無(wú)人機(jī)特別是小型無(wú)人機(jī)施加過(guò)于嚴(yán)苛的監(jiān)管規(guī)則將會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成一定的消極影響，且無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展可帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。在此背景下，美國(guó)對(duì)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管的態(tài)度從最早禁止商業(yè)無(wú)人機(jī)的運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠碇С譄o(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)則也做出了相應(yīng)的調(diào)整，如《聯(lián)邦法規(guī)》第107部分中對(duì)于小型無(wú)人機(jī)在運(yùn)行許可及操作限制豁免等方面規(guī)則即體現(xiàn)了這一點(diǎn)。實(shí)踐中，美國(guó)政府也鼓勵(lì)無(wú)人機(jī)的創(chuàng)新應(yīng)用，并促進(jìn)無(wú)人機(jī)快速地應(yīng)用到更廣泛的領(lǐng)域，最大化地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如美國(guó)聯(lián)邦航空管理局于2015年建立了國(guó)家無(wú)人機(jī)研究中心，以促進(jìn)關(guān)于無(wú)人機(jī)的合作與創(chuàng)新性研究［23］；設(shè)立了專門促進(jìn)無(wú)人機(jī)創(chuàng)新應(yīng)用的“焦點(diǎn)領(lǐng)域探路者項(xiàng)目”（Focus Area Pathfinder Program）以加強(qiáng)政府與無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)界的合作［24］。除此之外，美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）也對(duì)多種型號(hào)的民用無(wú)人機(jī)的研發(fā)和測(cè)試提供了幫助［25］，這些都體現(xiàn)了其對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。當(dāng)然，上述變化都是建立在對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行有效監(jiān)管、保障航空安全的基礎(chǔ)之上。

就中國(guó)的無(wú)人機(jī)規(guī)制而言，雖然目前主要面臨如何加強(qiáng)無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管問(wèn)題，但在制訂相關(guān)規(guī)則的同時(shí)，也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)所具有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在這方面，中國(guó)民航局發(fā)布的《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》等文件提及要促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)有序、健康發(fā)展，但仍然是以加強(qiáng)管理為主，且并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的具體措施，對(duì)此可考慮通過(guò)細(xì)化分類管理、確立特定豁免規(guī)則等方式合理照顧無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益及消費(fèi)者需求。

四、結(jié)語(yǔ)

可以預(yù)見(jiàn)，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)在未來(lái)仍將持續(xù)發(fā)展。美國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到了無(wú)人機(jī)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)等方面的重要價(jià)值，并通過(guò)建立較為全面的、多層次的無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系［26］，以保障無(wú)人機(jī)的航行安全，促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。這也是美國(guó)的無(wú)人機(jī)法律體系不斷發(fā)展完善的重要原因。美國(guó)新近無(wú)人機(jī)立法進(jìn)一步明確了無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則，體現(xiàn)了建立專門性的無(wú)人機(jī)空中交通管理機(jī)構(gòu)、完善無(wú)人機(jī)登記管理和駕駛員管理、嚴(yán)格無(wú)人機(jī)的運(yùn)行許可要求及操作規(guī)則、細(xì)化無(wú)人機(jī)的分類管理以及加強(qiáng)無(wú)人機(jī)所涉的公眾隱私保護(hù)等發(fā)展動(dòng)態(tài)和方向。中國(guó)的無(wú)人機(jī)立法目前仍滯后于無(wú)人機(jī)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，面臨如何加強(qiáng)無(wú)人機(jī)有效監(jiān)管的問(wèn)題，同時(shí)中國(guó)已成為無(wú)人機(jī)生產(chǎn)和銷售大國(guó)，因而也存在規(guī)范和促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的需要。美國(guó)無(wú)人機(jī)立法中的相關(guān)管控規(guī)則和方式，以及將無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域體系、保障航空安全并兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益的原則，對(duì)于完善中國(guó)無(wú)人機(jī)監(jiān)管制度具有借鑒意義。

注釋：

① 該法案在州議會(huì)上以56比13票通過(guò)，在州參議院上以21比12票通過(guò)。在否決該法案的聲明中，該州長(zhǎng)表示“Drone technology certainly raises novel issues that merit careful examination.This bill，however，while well-intentioned，could expose the occasional hobbyist and the FAA-approved commercial user alike to burdensome litigation and new causes of action”。

② FAA Modernization and Reform Act of 2012，H.R.658，Public Law No：112—95.

③ FAA Extension，Safety，and Security Act of 2016，H.R.636，Public Law No：114—190。

④ 美國(guó)聯(lián)邦航空管理局網(wǎng)站有專門關(guān)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管的法規(guī)和政策匯編，參見(jiàn)：Unmanned Aircraft Systems（UAS）Regulations and Policies，https：／www.faa.gov／uas／resources／uas＿regulations＿policy，accessed 29 September 2017。

⑤ 該數(shù)量?jī)H包括2017年至2018年文章截稿之日前已公布的法案。參見(jiàn)：美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站網(wǎng)址為 https：／www.congress.gov／bill／115thcongress.

⑥ 21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，H.R.2997.https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／housebill／2997，accessed 25 April 2018.

⑦ Drone Operator Safety Act of 2017，H.R.3644，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／3644，accessed 25 April 2018.

⑧ Drone Innovation Act of 2017，H.R.2930，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／2930，accessed 25 April 2018.

⑨ No Armed Drones Act of 2017，H.R.129，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／129／text，accessed 25 April 2018.

⑩ Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017，H.R.1526，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／1526，accessed 25 April 2018.

? FAA Reauthorization Act of 2018，H.R.4，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／house-bill／4，accessed 25 April 2018.

? Safe Drone Act of 2017，S.1410，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／senate-bill／1410？q＝%7B%22search%22%3A%5B%22safe＋drone＋act%22%5D%7D＆r＝1，accessed 25 April 2018.

? Drone Federalism Act of 2017，S.1272，https：／www.congress.gov／bill／115th-congress／senate-bill／1272，accessed 25 April 2018.

? The Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act，H.R.4441， https：／www.congress.gov／bill／114th-congress／house-bill／4441，accessed 25 April 2018

? 此三個(gè)法案均由眾議員Bill Shuster提出，法案中關(guān)于無(wú)人機(jī)的規(guī)定基本相同，均集中于“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)”（Unmanned Aircraft Systems）章節(jié)。最新的《2018年聯(lián)邦航空局法案》充分吸收了各方的意見(jiàn)，并得到特朗普政府的支持。See the White House，President Donald J.Trump’s Principles for Reforming the U．S．Air Traffic Control System，https：／www.whitehouse.gov／the-press-office／2017／06／05／president-donald-j-trumps-principles-reforming-us-air-trafficcontrol，5 June 2017，accessed 29 September 2017.

? 聯(lián)邦航空管理局的主要職能包括：為民用航空器發(fā)放型號(hào)合格證、生產(chǎn)許可證以及適航證；為航空運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；并在民用航空領(lǐng)域內(nèi)對(duì)飛機(jī)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用、維護(hù)以及空中運(yùn)輸、地面保障等進(jìn)行全面的監(jiān)督、控制和管理等。除了直接進(jìn)行民航管理之外，美國(guó)聯(lián)邦航空管理局也負(fù)責(zé)制定和發(fā)布民用航空管理的相關(guān)法規(guī)政策、規(guī)劃等。

? Title II，American Air Navigation Services Corporation，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? 在《2016年航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》中，該擬新建立的機(jī)構(gòu)名為 Air Traffic Control Corporation（ATCCorporation），雖然名稱不同，但二者的實(shí)質(zhì)性職能相同。See Title II，ATC Corporation，The Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Subtitle A，Title II，Establishment of Air Traffic Services Provider，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Section 211，Subtitle A，Title II，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Section 432，Subtitle B，Title IV，21st Century Aviation Innovation，Reform，and Reauthorization Act.

? Requirement to Register，Section 48．15，Subpart A，Part 48，Title 14，Code of Federal Regulations．

? John A.Taylor v.Michael P.Huerta，as Administrator，F(xiàn)ederal Aviation Administration，U．S．Court of Appealsfor the District of Columbia Circuit，No．15-1495，Decided May 19，2017．法院裁決如下：“In short，Section 336 of the FAAModernization and Reform Act prohibitsthe FAAfrom promulgating‘a(chǎn)ny ruleor regulation regarding a model aircraft．’The Registration Rule is a rule regarding model aircraft．Therefore，the Registration Rule is unlawful to the extent that it applies to model aircraft．”。

? Section 336（c），F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012，H．R．658，Public Law No：112—95。

? Section 107．63，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．61，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．65，Subpart C，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 107．12，Subpart B，Part 107，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 333，F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012，H．R．658，Public Law No：112-95。美國(guó)聯(lián)邦航空管理局直至2015年2月才核準(zhǔn)了無(wú)人機(jī)的商業(yè)性使用，并在之后許可了亞馬遜等多家公司進(jìn)行無(wú)人機(jī)的商業(yè)飛行。

? Section 332，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Operating Rules，Subpart B，Part 107，Title 14，Code of Federal Regulations．

? Section 101．41，Subpart E，Part 101，Title14，Codeof Federal Regulations．

? Section 343，Special Rulesfor Model Aircraft，F(xiàn)AAReauthorization Act of 2018．

? Section 332，Codification of existing law；additional provisions，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Section 344，Recreational UAS，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018．

? Section 1（a），Presidential Memorandum：Promoting Economic Competitiveness While Safeguarding Privacy，Civil Rights，and Civil Liberties in Domestic Use of Unmanned Aircraft Systems．

? Section 335，UASPrivacy Review，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018.

? 如國(guó)務(wù)院、中央軍委2003年頒布的《通用航空飛行管制條例》屬于行政法規(guī)的效力級(jí)別，但這些法規(guī)中關(guān)于飛行活動(dòng)管理、航空器駕駛員等方面的諸多規(guī)則卻難以適用于無(wú)人機(jī)的監(jiān)管。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦航空管理局通用航空研究中心（CGAR）的研究，美國(guó)也只有約30%的關(guān)于有人駕駛飛機(jī)的法規(guī)可以直接適用于無(wú)人機(jī)。

? Section 332，Integration of Civil Unmanned Aircraft Systems into National Airspace System，F(xiàn)AA Modernization and Reform Act of 2012.

? Section 340，Updateof FAAComprehensive Plan，F(xiàn)AAReauthorization Act of 2018.

? 現(xiàn)行關(guān)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管的規(guī)定主要包括中國(guó)民用航空局2009年6月4日發(fā)布的《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》（ALD2009022）；2015年4月23日發(fā)布的《關(guān)于民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員資質(zhì)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（民航發(fā)［2015］34號(hào)，有效期至2018年4月30日）；2015年12月29日發(fā)布的《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》（AC-91-FS-2015-31）；2016年7月11日發(fā)布的《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》（AC-61-FS-2016-20R1，此文件廢止了2013年11月18日發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》（AC-61-FS-2013-20））；2016年9月21日發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（MD-TM-2016-004，此文件廢止了2009年6月26日發(fā)布的《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》（MD-TM-2009-002））、2017年5月16日發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（AP-45-AA-2017-03）、2018年3月21日發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》（MD-TR-2018-01）等。此外，《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》正處于征求意見(jiàn)階段。

? 在《民用航空法》2017年11月修正之前，中國(guó)民航局于2016年8月公布的《民用航空法》（修訂意見(jiàn)稿）涉及了無(wú)人機(jī)，其第213條規(guī)定無(wú)人機(jī)的管理規(guī)定由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門制定。根據(jù)民用航空局關(guān)于《民用航空法修訂征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明》，該條款的目的在于為民用無(wú)人機(jī)的發(fā)展留出必要的空間。但最終修正的版本中刪去了上述條款。

? 美國(guó)聯(lián)邦航空管理局在其使命（mission）、愿景（vision）和價(jià)值（values）中，都將安全（safety）列為首要內(nèi)容。比如其使命為“……提供全世界最安全、最有效的航空體系”；其愿景為“我們盡力達(dá)到更高層次的安全、效率、環(huán)境責(zé)任和全球領(lǐng)導(dǎo)力……”。在其列出的五條價(jià)值中，第一條即是關(guān)于安全：“安全是我們的宗旨。我們努力確保旅客安全地到達(dá)其目的地”。參見(jiàn)：美國(guó)聯(lián)邦航空管理局網(wǎng)站 http：／www.faa.gov／about／mission，accessed 23 September 2017。

? Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AAExtension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 2203，Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AA Extension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 2206，Subtitle B，Title II，UASSafety，F(xiàn)AA Extension，Safety，and Security Act of 2016.

? Section 334，Sense of Congress regarding Unmanned Aircraft Safety，F(xiàn)AA Reauthorization Act of 2018.