支媛媛

（北京航空航天大學法學院，北京100083）

一、引言

中國的航天事業(yè)起始于1956年。中國于1970年4月24日發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星（“東方紅”1號），是繼蘇聯(lián)、美國、法國、日本之后世界上第5個能獨立發(fā)射人造衛(wèi)星的國家。近些年，隨著中國國力的不斷增強，中國的航天事業(yè)有了突飛猛進的發(fā)展，不論在空間技術，還是在空間應用和空間科學上都有了長足的進步。

相對于發(fā)展迅速的航天活動而言，中國的航天立法相對較為滯后。特別是由于中國加入了《外空條約》《責任公約》《登記公約》等國際條約，為了履行國際義務，落實相關國際條約的規(guī)定，國家以法律的形式確保公眾生命健康、財產安全和國家安全，許可制度十分必要，這樣可以大大降低私人實體從事航天活動的風險。同時，許可制度是國家促進國內航天事業(yè)發(fā)展的需要，一方面對于私人實體從事航天活動取得的成果進行保護；另一方面也是國家行使主權，保護公共利益的需要。許可制度也是國家減輕政府財政負擔，維護航天發(fā)射活動受害者利益，推動商業(yè)航天發(fā)展的需要。如2012—2013年，美國商業(yè)航天產品和服務收入增加了7%，而政府投入減少了約2%。［1］文章對于中國目前的航天活動許可制度進行分析，并提出有效可行的立法建議。

二、航天活動許可制度

（一）行政許可的概念及特征

行政許可，是指在法律一般禁止的前提下，行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，準予其從事特定活動的行為。［2］行政許可主要包含了以下特征：在類別上，行政許可是一種依據(jù)申請內容開展管理的政府行政行為；在性質上，行政許可是允許相對人從事某項活動的依據(jù)；在功能上，行政許可是一種對某種活動的潛在行為及影響的事前控制。［3］

（二）航天活動許可制度的概念及分類

1.概念

航天活動許可制度是國家通過國內法履行國際條約義務以及進行航天活動管理的一項基本制度。中國行政許可法規(guī)定“下列事項可以設定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”；由此可見，航天活動屬于行政許可的范疇，航天活動許可應屬于行政許可。航天活動許可制度是指一國的國家機構或國家指定的機構對本國非國家機構的要求從事航天活動的申請進行受理，依照法律規(guī)定決定是否賦予其從事該項活動的資格資質、并規(guī)范行為人在實施行為中相關的民事關系、權利及活動的各項制度章程的總稱。

2.分類

參照世界上發(fā)達國家的相關規(guī)定，按照航天活動的過程可以將航天活動許可制度分為空間物體生產科研許可、發(fā)射許可、在軌運行許可、空間基礎設施的經營許可、航天產品出口許可及衛(wèi)星在軌轉讓許可。

三、中國航天活動許可制度的現(xiàn)狀

目前中國的航天活動許可主要涵蓋了生產科研許可、民用航天發(fā)射許可、航天產品出口許可，涉及的規(guī)范有《武器裝備科研生產許可管理條例》［4］《武器裝備科研生產許可證管理暫行辦法》［5］《武器裝備科研生產許可實施辦法》［6］《民用航天發(fā)射項目許可證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）［7］《民用航天發(fā)射項目許可證審批辦理程序》［8］129—131《中華人民共和國軍品出口管理條例》［9］以及《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》。［10］

（一）部分航天產品作為武器裝備的科研生產許可

2015年最新的武器裝備科研生產許可專業(yè)（產品）目錄中規(guī)定了11類755項，其中包括導彈武器／運載火箭、空間飛行器。［11］由此可見，部分航天產品的生產科研許可適用于上述三項規(guī)定。具體內容包括：

1.主管機關

根據(jù)《武器裝備科研生產許可管理暫行辦法》的規(guī)定，國家國防科技工業(yè)局（以下簡稱“國防科工局”）負責全國的武器裝備科研生產許可管理，履行下列職責：制定武器裝備科研生產許可管理的政策、規(guī)定；會同總裝備部①制定許可目錄；受理、審查第一類許可的申請，審批、頒發(fā)、撤銷、吊銷武器裝備科研生產許可證，辦理武器裝備科研生產許可證的變更、延續(xù)和注銷；組織開展武器裝備科研生產許可的監(jiān)督和檢查。總裝備部負責全國武器裝備科研生產許可的協(xié)同管理。由此可見，國防科工局和原總裝備部是部分航天產品科研生產許可的主管機關。

2.許可的范圍

依據(jù)《武器裝備科研生產許可管理條例》規(guī)定，許可的范圍是列入武器裝備科研生產許可目錄（2015版）（以下簡稱“許可目錄”）的武器裝備的科研生產活動。武器裝備科研生產活動是指武器裝備的總體、系統(tǒng)、專用配套產品的生產科研活動。但有一種例外，就是國務院、中央軍委批準的武器裝備領域的理論性、基礎性科學研究活動不在此類許可的范圍內。

3.許可的分類

武器裝備科研生產許可主要分為兩類，主要是根據(jù)武器裝備的重要程度進行劃分的。第一類許可主要包括武器裝備總體和關鍵分系統(tǒng)，此類許可有數(shù)量限制，主要由國防科技工業(yè)局直接負責；第二類許可主要包括武器裝備的重要分系統(tǒng)和對武器裝備技術指標具有重要影響的核心配套產品，此類的許可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府國防科技工業(yè)管理部門負責。

4.許可程序

（1）申請與受理

第一，被許可人的條件：具有法人資格；有與申請從事的武器裝備科研生產活動相適應的專業(yè)技術人員、科研生產條件和檢驗檢測、試驗手段、技術和工藝、安全生產條件以及保密資格；經評定合格的質量管理體系。

第二，應當向相應的主管機關，主要是國防科工局或地方國防科技工業(yè)管理部門提交《武器裝備科研生產許可證申請書》。

第三，具有權限的許可主管機關對材料進行審查，應當在5日內做出受理決定。總裝備部對許可申請材料的審查意見應當自收到申請材料之日起4日內向國防科工局或者地方國防科技工業(yè)管理部門反饋。

（2）審查和批準

第一，審查：對于已經受理的申請，國防科工局及地方科技工業(yè)管理部門負責組織相關專業(yè)的專家進行現(xiàn)場審查，總裝備部許可協(xié)同管理部門需指派派駐軍事代表機構參加；對于涉及國家機密的，可采取書面審查。

第二，批準：對于地方負責審查的申請，地方科技工業(yè)管理部門需在收到申請之日起30日內完成審查和征求派駐軍事代表機構意見的工作，并將審查意見和全部申請材料報送國防科工局，同時報送總裝備部許可協(xié)同管理部門。國防科工局應當自收到地方國防科技工業(yè)管理部門報送的審查意見和全部申請材料之日起30日內，做出許可決定。國防科工局直接受理申請并組織進行審查的，應當自受理申請之日起60日內，做出許可決定。做出準予許可決定的，應當自做出決定之日起10日內向申請單位頒發(fā)武器裝備科研生產許可證；做出不準予許可決定的，應當書面通知申請單位并說明理由。

第三，許可證：許可證的有效期為5年，由國防工業(yè)局統(tǒng)一印制。

第四，變更和延續(xù)：取得許可證的單位在許可證有效期內如遇重大事項發(fā)生變更的，這里的重大事項是指法人名稱、法定代表人、注冊地址變更，應當自發(fā)生變更之日起60日內向國防科工局提出武器裝備科研生產許可證變更申請，同時抄送總裝備部許可協(xié)同管理部門和原許可審查部門。

取得武器裝備科研生產許可的單位在許可證有效期限內，申請增加武器裝備科研生產許可專業(yè)或者產品，應當重新提出申請。有許可證的單位，擬申請延續(xù)武器裝備科研生產許可期限的，應當在許可證有效期屆滿6個月前提出申請。如不再延續(xù)，應書面報告，在國防科工局商總裝備部做出妥善安排前，不得擅自停止武器裝備科研生產。

5.監(jiān)督和管理

采取分級監(jiān)督的模式。國防科工局對全國從事許可目錄所列的武器裝備科研生產活動的單位實施監(jiān)督，建立監(jiān)督檢查制度，組織開展監(jiān)督檢查工作，并對地方國防科技工業(yè)管理部門實施監(jiān)督檢查?？傃b備部協(xié)同對全國從事許可目錄所列的武器裝備科研生產活動的單位實施監(jiān)督，并對派駐軍事代表機構進行監(jiān)督。

地方國防科技工業(yè)管理部門應當按照條例規(guī)定，對其行政區(qū)域內從事武器裝備科研生產活動的單位實施監(jiān)督；派駐軍事代表機構對取得武器裝備科研生產許可單位的武器裝備科研生產許可條件保持情況和任務完成情況進行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問題的，應當及時逐級上報并告知國防科工局或者地方國防科技工業(yè)管理部門。

（二）民用航天發(fā)射項目許可

1.主管機關

根據(jù)《暫行辦法》第4條規(guī)定：國防科學技術工業(yè)委員會（以下簡稱“國防科工委”）②對民用航天發(fā)射項目實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，負責審查、批準和監(jiān)督民用航天發(fā)射項目（以下簡稱“項目”）。中國民用航天發(fā)射項目許可的主管機關是國防科工委。

2.許可范圍

按照《暫行辦法》的規(guī)定，中國民用航天發(fā)射項目許可的范圍主要包括兩種：一種是非軍事用途，在中國境內的衛(wèi)星等航天器進入外層空間的行為；一種是中華人民共和國自然人、法人或其他組織已擁有產權的或者通過在軌交付方式擁有產權的衛(wèi)星等航天器在中國境外進入外層空間的行為。

3.許可程序

（1）申請

第一，申請主體：項目總承包人。（若無國內的項目總承包人，衛(wèi)星等航天器產權的最終所有人是許可證申請人）申請人應具備的條件：遵守中國的法律，保守國家秘密；項目不危害國家安全，不損害國家利益，不違反國家的外交政策和國際公約，不會因重大過失或故意行為對公眾的健康、安全和財產構成無法補償?shù)奈：Γ痪哂袊矣嘘P部門發(fā)放的從事所申請項目的相關許可文件；具備從事所申請項目的技術力量、經濟實力及完善的技術資料等。

第二，申請時間：應在預定發(fā)射月的9個月前進行申請。

（2）審查

第一，審查時限：國防科工委在收到申請材料之日起30日內，對申請的項目組織審查。

第二，審查及審定內容。統(tǒng)一的要求有：許可證申請書及申請人的資格審查材料；符合國家環(huán)境保護法律、法規(guī)的材料；安全設計及保障公眾安全的材料。按照發(fā)射場在國內還是在國外有不同的要求：國內需提供發(fā)射時間，相關技術要求及勘察報告，衛(wèi)星詳細軌道參數(shù)、頻率資源使用情況；國外的需提交運載火箭、衛(wèi)星軌道參數(shù)等具有法律效力的文件副本，以及使用有關頻率資源的許可文件副本，還須提交政策性評估和保密安全性評估材料。

4.監(jiān)督與管理

（1）許可證：僅限于本項目使用，一事一證，項目結束，許可證自動失效。

（2）取消與變更：需持證人在許可證有效期期滿之前90天向國防科工委提出變更或取消申請，經審查批準后，予以變更、注銷許可證；因許可證持有人管理不善無力完成的項目，由國防科工委注銷該項目許可證。

此外，中國的民用航天發(fā)射項目許可制度還要求，許可證持有者執(zhí)行國內或國外發(fā)射場工作階段的項目之前或之后都必須與國防科工委保持密切的聯(lián)系，向其上報項目發(fā)射計劃和項目完成情況，以便后者對于許可證持有者進行全方位、項目全過程的監(jiān)督和管理。［12］

（三）部分航天產品及技術出口許可

中國涉及航天產品及技術出口的條例及相關規(guī)定有1998年頒布的《中華人民共和國軍品出口管理條例》（2002年進行了修改）、［9］《中華人民共和國軍品出口管理清單》［8］119—121和《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管理條例》以及《導彈及相關物項和技術出口管制清單》。［10］

1.軍事用途的航天產品及技術出口許可

（1）主管機關：一類是一般的軍品出口，由國家軍品出口主管部門負責出口許可；一類是重大的軍品出口，應當經國家軍品出口主管部門會同國務院、中央軍事委員會的有關部門審查，報國務院和中央軍事委員會批準。

（2）軍品出口的承擔主體：軍品貿易公司③，國家禁止個人從事軍品出口經營活動。

（3）許可程序：首先，軍品出口項目需由國家相關主管部門審查批準。其次，軍品貿易公司對外簽訂軍品出口合同，簽訂后應當向主管部門申請審查批準；軍品出口合同獲得批準，方可生效。應當憑軍品出口合同批準文件，向國家軍品出口主管部門申領軍品出口許可證，海關憑軍品出口許可證接受申報，并按照國家有關規(guī)定驗放。

（4）許可的范圍：《中華人民共和國軍品出口管理條例》第2款規(guī)定“軍品出口，是指用于軍事目的的裝備、專用生產設備及其他物資、技術和有關服務的貿易性出口。前款所稱軍品出口，納入軍品出口管理清單?！贝饲鍐沃辛_列了包括輕武器、火炮及其他發(fā)射裝置等的14大類。其中涉及到航天的事第八大類：火箭、導彈④、軍用衛(wèi)星及其輔助設備，此大類所包含的產品、設施、系統(tǒng)、軟件、設備等都屬于許可的范疇。

2.非軍事用途的物項及技術出口許可

《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管理條例》的部分內容用于規(guī)范非軍事用途的物項和技術的出口行為。

（1）主管機關：國務院對外經濟貿易主管部門。

（2）禁止規(guī)定：第一，未經中國政府允許，不將中國供應的導彈相關物項和技術用于申明的最終用途以外的其他用途；第二，不將中國供應的導彈相關物項和技術向申明的最終用戶以外的第三方轉讓；第三，防止《管制清單》所列的可被用于運載大規(guī)模殺傷性武器的導彈及其他運載系統(tǒng)的擴散。

（3）許可的范圍：這里的“技術”主要指 “研制”“生產”或“使用”本清單所列物項所需要，并可以“技術資料”或“技術援助”的形式傳授的專門知識。但不包括“公開領域技術”或“基礎科學研究”中的技術。主要是指《導彈及相關物項和技術出口管制清單》中第二部分所列項目，包括再入飛行器、推進系統(tǒng)組件、部件及相關技術；液體推進劑和固體推進劑及其組分；制導、控制系統(tǒng)設備、部件及相關技術；目標探測系統(tǒng)裝置及電子系統(tǒng)；導彈火箭相關設計和試驗技術及設備等。

（4）許可程序：提出申請，主管機關進行審查，45個工作日做出決定，通過的，發(fā)放出口許可證件，書面通知海關。

四、目前中國航天許可制度存在的問題

（一）許可制度系統(tǒng)性不強，法律層級不高

目前，中國航天活動許可的相關立法，主要包括國務院的有關行政法規(guī)、部門規(guī)章和實施辦法，法律層級較低。由于多個部門介入了航天活動的監(jiān)管，導致現(xiàn)有的許可制度政出多門，缺乏系統(tǒng)性。中國沒有一部統(tǒng)一的由全國人大制定的《航天法》來協(xié)調現(xiàn)行的航天活動許可制度。由此導致相關規(guī)定較為零碎，各為其政，沒有一個統(tǒng)籌和整體規(guī)劃，那就面臨著在執(zhí)行的過程中可能會產生矛盾或沖突，執(zhí)行性不強。

（二）許可范圍種類不全，存在空白地帶

許可范圍種類不全，主要體現(xiàn)在：一是許可的種類不全，缺乏對民用航天產品科研生產許可的具體規(guī)定，實踐僅依靠武器裝備生產科研許可不足以滿足民用航天產品生產科研監(jiān)管的需要且現(xiàn)有的清單中武器裝備的范圍過于寬廣，實踐中存在監(jiān)管錯位的情況。此外，有關航天器在軌運營（空間操作）、再入、航天器在軌轉讓等方面都沒有相應的規(guī)定，容易導致監(jiān)管虛化、權責不清等問題；二是雖然在有關宇航產品的出口許可中，無論是軍品出口還是導彈及相關物項的出口都規(guī)定了非常詳盡的清單，但還是不能涵蓋所有的宇航產品，如部分航天機電產品就不在其中。

（三）現(xiàn)有許可制度的可操作性不強且存在監(jiān)管錯位的現(xiàn)象

目前，中國的航天活動許可制度存在著規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，操作性不強的問題。據(jù)悉在實際操作中，武器裝備的生產科研清單是由總裝備部制定，而國防科技工業(yè)局負責具體許可證的發(fā)放，存在著多頭管理的情況，在現(xiàn)實中很容易出現(xiàn)問題；又如民用航天發(fā)射中，申請許可證的為總承包方，在實際申請的過程中，總承包方很難界定或確定。另外，在中國，民用發(fā)射通常也是國家進行主導，衛(wèi)星和火箭由國家的航天企業(yè)進行研制，在國家發(fā)射場進行發(fā)射，這種國家主導的發(fā)射行為，導致中國少有私營實體發(fā)射衛(wèi)星的情況。事實上，《民用航天發(fā)射項目許可管理暫行辦法》應當主要針對私營實體發(fā)射民用衛(wèi)星的情況，但實踐中，如“吉林一號”既沒有申請民用發(fā)射許可、衛(wèi)星頻率的許可，也未經相關部門協(xié)調，卻進行了發(fā)射。因此，現(xiàn)有的民用航天發(fā)射許可制度存在管制錯位的情況，亟待完善。

（四）許可程序規(guī)定不完善，存在實施不力的問題

相對于西方較為成熟的航天許可制度，中國的航天活動許可制度存在著很多不完善、不詳盡的地方，有些程序性的規(guī)定都較為簡單和概括，只針對許可證的申請、發(fā)放，有關許可的中止、撤銷和變更都沒有一個統(tǒng)一的程序性的規(guī)定。在實施過程中，民用航天發(fā)射許可制度要求許可證申請人購買責任險，但限于所有制和計劃經濟體制的影響，除長城公司進行國際商業(yè)服務發(fā)射時均按規(guī)定購買保險外，許多民用航天發(fā)射項目中的總承包方都沒有購買保險，因為國家撥款模式下的民用航天發(fā)射項目只能選定諸如中國航天科技集團作為項目總承包人，但下?lián)芙涃M中并未安排?？钣糜谫徺I保險。因此，一旦發(fā)射失敗或正常發(fā)射中的火箭殘骸、整流罩脫落引發(fā)賠償責任，由于缺乏保險兜底，只能由發(fā)射場的主管部門以個別補償?shù)姆绞浇鉀Q，由此也暴露出中國缺乏航天損害責任立法的弊病。更值得深思的是，“吉林一號”的發(fā)射即便沒有按照規(guī)定申請民用航天發(fā)射許可，但國防科工局卻無法對其加以處罰，其原因在于其缺乏必要的行政處罰權。

（五）責任主體責任分擔不明確

按照《責任公約》的規(guī)定，發(fā)射國應對其發(fā)射的空間物體造成的損害，負有賠償責任。但國家與實際發(fā)射實體之間的責任關系由國內法規(guī)定。中國的法律并沒有規(guī)定相應的責任歸屬以及如何向發(fā)射主體追償?shù)膯栴}；此外，如在軌衛(wèi)星進行了轉讓，目前只有公司之間所簽訂的協(xié)議，一旦發(fā)生了損害或給別國造成了損失，由誰來承擔責任，國家之間應如何約定，中國的國內法都沒有相關的規(guī)定，在實際中將會給國家?guī)砭薮蟮膿p失。

五、立法建議

總體說來，中國的航天活動許可制度的規(guī)定非常零散，散見于各種辦法、條例中，系統(tǒng)性較差，對此應統(tǒng)籌考慮相關法律規(guī)定，制定一個較為完備的《航天法》。而制定有關航天活動許可制度，內容應涵蓋航天活動的各個領域。由于航天活動關系到國家的安全和根本利益，也關系到人民的福祉，對于這樣具有戰(zhàn)略性的重要領域，以辦法、條例等部門規(guī)章的形式加以規(guī)范，則法律效力不強。中國的《立法法》規(guī)定，涉及國家主權的事項只能制定法律。有些學者認為，如民用航天發(fā)射涉及國際責任，因此，民用航天發(fā)射許可列入航天立法的日程是必要的。［13］雖然中國的外空活動主要是以國家行為進行的，但近年來，外空活動商業(yè)化和私有化的趨勢也在增強。完善中國的外空許可制度，是鼓勵私人實體參與外空活動的有力保障，也有利于中國參與空間活動的國際競爭。［14］鑒于此，對于中國的航天活動許可制度，可在以下幾個方面加以完善：

（一）許可的范圍

縱觀世界各國的航天活動許可制度，如美國、俄羅斯、烏克蘭、法國等航天較為發(fā)達的國家所規(guī)定的航天活動許可的范圍都十分廣泛，相比之下，中國的航天活動許可制度調整的范圍較窄。如上所述，中國的航天許可制度主要包括了空間物品的生產、科研、民用航天發(fā)射、出口許可等。但根據(jù)實際情況，中國目前的航天活動不僅限于此，還包括航天基礎設施的經營、在軌運營、空間物體的返回、空間物體的再入、空間物體的在軌轉讓等活動。因此，應將上述活動納入到航天活動許可的范圍。另外，建議將民用空間物體的許可從武器裝備、軍品中剝離出來，不能混為一談。同時，還應向俄羅斯一樣，在立法中明確界定空間物體的概念以及航天活動的內容。這樣，可以避免模糊，具有較強的操作性，并且能夠保證立法的相對穩(wěn)定性。

（二）許可的主管機關

由上文可知，中國的航天許可的主管機關并不統(tǒng)一，根據(jù)不同的類別有不同的單位主管，尤其是空間物體沒有從武器裝備和軍品中剝離出來，在現(xiàn)實操作中就存在職能交叉的情況。因此，可借鑒俄羅斯的做法，規(guī)定一個統(tǒng)一的主管機關，可以是國家航天局專門負責航天活動的許可工作，明確其具體的工作職能，并且可以提高航天許可活動的效率，減少機構之間的相互扯皮和推諉，同時也更好的促進私營實體參與到國家的航天事業(yè)中來。

（三）許可的對象

許可的對象即航天許可的相對人，世界各國都對于許可的對象有明顯的界定，一般是采取屬地、屬人、實際控制的原則。如法國2008年的《空間活動法》規(guī)定，在以下三種情況需要經行政機關事先許可授權：1.任何運營者，不論其國籍，意圖在法國領土內從事或利用位于法國管轄范圍內的設施或裝置發(fā)射空間物體，或者欲在法國領土內從事或利用法國管轄范圍內的設施或裝置回收該空間物體的；2.任何法國運營者，意圖在外國領土內從事或利用位于某外國管轄范圍內的設施或裝置發(fā)射空間物體，或者意圖在外國領土內從事或利用位于某外國管轄范圍內的設施或裝置接收返回的空間物體，或者從不屬于任何國家主權管轄的區(qū)域發(fā)射或者接收空間物體；3.任何擁有法國國籍的自然人或者住所位于法國的法人，不論其是否是空間活動的運營者，意圖促成發(fā)射空間物體，或任何法國運營者，意圖對該空間物體在外層空間停留期間進行控制⑤。而中國的民用發(fā)射管理條例中規(guī)定的申請人為總承包人，在實際操作中很難確定總承包人。建議將總承包人改為空間物體的所有人或是實際控制人，更為準確。另外，還應在立法時注明凡是用戶屬于國家政府部門，無需申領許可證，以國家為主的或是國家主要投資的航天活動，一律不用發(fā)放許可證。這樣，才能使真正需要申請許可證的自然人、法人或其他組織進入許可程序，真正激發(fā)私人實體和非政府組織參加航天活動的積極性。

（四）許可的程序

航天活動許可的程序，應包括申請、審查、批準等環(huán)節(jié)。雖然中國的相關制度也有所規(guī)定，但規(guī)定較粗，且可操作性也不強。為此，可以借鑒國外的先進經驗，如在美國有申請前的協(xié)商程序。即申請階段有一個特別的程序，就是申請前的咨詢，申請人在遞交申請之前應向聯(lián)邦航空局咨詢，討論申請過程和有關聯(lián)邦航空局發(fā)放許可證決定中可能出現(xiàn)問題。事前的咨詢，能使申請人在計劃階段就了解到許可證申請中可能出現(xiàn)的問題，從而避免因許可證申請有變化或擬進行的許可活動有變化而導致申辦時間延長，或費用增加。

在許可條件方面，《行政許可法》第2條規(guī)定行政許可是一種“資格審”，即對許可申請人是否具備從事某種行為的資格進行審查并確認。因此，行政許可條件是許可制度發(fā)生作用的關鍵因素。［15］中國的許可條件，規(guī)定的簡單抽象，操作性也不強。所謂許可條件，就是審查的內容。美國在審查時規(guī)定了十分詳盡的政策性審查、安全審查、有效載荷審查、環(huán)境影響審查、償還能力審查等，不僅如此，每一項的內容都規(guī)定的十分準確、系統(tǒng)，操作性極強。因此，建議在立法中，進一步細化相關審查內容，使得審查的信息透明公開，增加申請前的協(xié)商環(huán)節(jié)。這樣，可以大大的節(jié)省資源和時間，降低成本，大幅度提升許可的效率。

（五）許可的責任

如前所述，建立規(guī)范的航天活動許可制度是中國履行國際公約的重要體現(xiàn)。但實際情況中，往往因為國家的國內法相關規(guī)定不健全而導致國家承擔的責任過多，無法向具體的企業(yè)追償。如中國并沒有規(guī)定空間物體在軌轉讓之后，如發(fā)生損害，如何界定責任；又如，中國沒有將保險作為發(fā)射的強制條件，這樣也不利于追償。因此，在立法的過程中，航天活動許可都應對于上述情況進行規(guī)范，更好的維護國家的利益和減少損失。

（六）監(jiān)督和管理

國外的航天活動許可制度都有一個特點，那就是它不僅是一項行政行為，更具有持續(xù)性和連貫性。這一點，表現(xiàn)在主管機關要對于所許可的航天活動進行持續(xù)的監(jiān)督和管理。其主要表現(xiàn)是，在頒發(fā)許可證之后，主管機關有權派出官員對于相對人的各項活動包括準備工作、執(zhí)行過程以及結果進行檢查，并根據(jù)實際情況做出中止、撤銷、修改許可證的決定。在此過程中，許可證的持證人應積極配合，提供檢查所需要的材料和文件。另外，有些國家還規(guī)定了主管機關的質詢權，還有些國家則是通過規(guī)定被許可人的義務的方式來規(guī)定監(jiān)督和管理的內容的。中國在立法中也應借鑒此類做法，不能將監(jiān)督流于形式。

（七）救濟制度

程序正義是實體正義的有力保障。而程序的關鍵環(huán)節(jié)，包括信息的公開、一些重要階段的詳細規(guī)定，如許可證的撤銷、中止變更等，要有統(tǒng)一的程序性規(guī)定。另外，對于主管機關關于航天活動的許可所做出的決定，認為有失公平的，世界上許多國家都規(guī)定了相應的救濟制度，如聽證制度、司法審查制度。這樣，才能夠對于國家行政機關所做出的行政許可行為進行有效的監(jiān)督和規(guī)范，也才能真正保證程序的公平與正義。在這些方面，中國都可以在今后的立法中進行借鑒?，F(xiàn)實表明，中國的航天事業(yè)發(fā)展非常迅速，外空活動主體的多元化和外空活動的商業(yè)化趨勢，迫切要求建立符合中國航天水平和需求的許可制度。

注釋：

① 2016年1月10日，中國人民解放軍總裝備部改名為中國共產黨中央軍事委員會裝備發(fā)展部。

② 第十一屆全國人大一次會議2008年3月11日第四次全體會議后，《國務院機構改革方案》出臺。國務院擬組建國家國防科技工業(yè)局，由新組建的工業(yè)和信息化部管理，不再保留國防科學技術工業(yè)委員會。

③ 指依法取得軍品出口經營權，并在核定的經營范圍內從事軍品出口經營活動的企業(yè)法人。

④ 此處導彈是指導彈武器系統(tǒng)：由導彈系統(tǒng)及其配套的技術裝備和設施組成的，能夠獨立執(zhí)行作戰(zhàn)任務的武器系統(tǒng)。詳見《中華人民共和國軍品出口管理清單》第8.2條。

⑤ 參見：2008年《法國空間活動法》第2編第1章第2條。