高永久

(南開大學 太和智庫邊疆發(fā)展研究中心，天津 300350)

自1968年加雷特·哈丁提出了“公用地的災難”，該理論一直是公共資源稀缺的代名詞。(1)Hardin,G.The Tragedy of the Commons.Science.1968,vol.162(Dec.),1243-1248.參見[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務印書館，1992年版，第83、365頁注釋。也有的資料上譯為“公地悲劇”。在新時代，伴隨著我國社會變遷與社會轉型，在邊疆地區(qū)土地流轉加快、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化大步伐邁進的社會進程中，以全面建成小康社會的百年目標為方向，在維護邊疆安全與民族團結的現(xiàn)實需要下，邊境牧區(qū)草原制度的治理與經濟社會的可持續(xù)發(fā)展無疑是值得人們深入研究與思考的問題。對邊境牧區(qū)全面小康社會建設中出現(xiàn)的經濟、政治、文化、社會和生態(tài)環(huán)境等問題進行充分地探討，是為了弄清影響邊疆社會安定團結、推動地方經濟社會發(fā)展邁向新臺階、實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各種因素之所在，以便更好地促進新疆、西藏、內蒙古等西部邊境牧區(qū)的全面發(fā)展。

一、邊境牧區(qū)全面小康社會建設的經濟基礎薄弱

馬克思指出 ：“一定的生產決定一定的消費、分配、交換和這些不同要素相互間的一定關系”，在我國邊境牧區(qū)，“不同要素之間存在著相互作用”(2)[德]馬克思 ：《經濟學手稿(1857-1858)》，《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，北京 ：人民出版社，1995年版，第40、41頁。。邊境牧區(qū)退耕還牧、休牧和禁牧等反映了公用地生產和使用的制度變遷，這使得大量牧民退出了牧業(yè)生產。政府借助與牧民的合作，使其部分進入牧區(qū)創(chuàng)辦的企業(yè)當中?？墒牵坝捎谑艿揭?guī)模的限制，這些企業(yè)很難獲得規(guī)模經營的優(yōu)勢或者由工人專業(yè)化分工所帶來的生產率改進的優(yōu)勢”(3)[美]D.蓋爾·約翰遜 ：《經濟發(fā)展中的農業(yè)、農村、農民問題》，林毅夫，趙耀輝編譯，北京 ：商務印書館，2004年版，第141頁。，大多數(shù)企業(yè)效益偏低?？傮w上來講，邊境牧區(qū)人均GDP偏低，貧困發(fā)生率要超過邊疆其他地區(qū)，普遍存在著生產規(guī)模較小、一些牧區(qū)草料嚴重不足、大多數(shù)地方的產業(yè)鏈較短等問題。雖然在新疆維吾爾自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)等西部省區(qū)的邊境牧區(qū)有一些中小型企業(yè)，可是這些企業(yè)遠不足以解決邊境牧區(qū)經濟社會發(fā)展中存在的很多發(fā)展問題。

盡管三大自治區(qū)的經濟基礎有所不同，與內地相比，總體上處于中下水平。新疆南北疆的發(fā)展狀況有所不同，南疆四地州廣大農牧區(qū)發(fā)展相對落后于北疆地區(qū)。中央新疆工作會議之后，新疆維吾爾自治區(qū)高度重視社會穩(wěn)定與長治久安建設工作，新疆經濟發(fā)展出現(xiàn)了一些變化。比較而言，內蒙古自治區(qū)經濟發(fā)展的速度與水平增長較快，尤其是自治區(qū)內的兩大知名企業(yè)伊利和蒙牛帶動了區(qū)內周邊經濟的發(fā)展。除此之外，相關牧區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。以課題組調研的四子王旗為例(4)四子王旗位于內蒙古自治區(qū)中部、烏蘭察布市西北部，南、東、西三面分別與呼和浩特市、錫林郭勒盟和包頭市相鄰，北部與蒙古國接壤，邊境線長104公里，幅員總面積25513平方公里。：截止到目前，該旗已經為草原生態(tài)保護撥付補助獎勵14026萬元，退耕還林補貼3456萬元，森林生態(tài)效益補助1816萬元。其中，江岸蘇木(牧業(yè)鄉(xiāng)級行政單位)有可利用草場648萬畝。據(jù)該蘇木負責人介紹說，按照每畝補貼7.2元的標準，擁有草場面積最少的牧民可以補貼到1.4萬元。今年6月25日，四子王旗境內普降暴雨，局部地區(qū)降下特大暴雨，江岸蘇木白興圖(一譯拜興圖)嘎查駐地內澇嚴重，農田、道路、橋梁被淹。截止我們前去調研之時，嘎查內部還有水澇現(xiàn)象，一些房屋倒塌對牧民生活、生產造成嚴重影響。邊境牧民的收入偏低，一些依靠打工和傳統(tǒng)的割草得到的收入有限，政府的低保補貼杯水車薪，一些牧民缺乏從事經營活動的原始積累，這些因素導致牧民脫貧受到較為嚴重的制約。與上述兩個自治區(qū)不同，西藏自治區(qū)由于高原氣候條件的限制，一些邊境地區(qū)一年當中有半年以上都處于偏冷的季節(jié)。由于自然生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎設施建設滯后，使得邊境牧區(qū)經濟增長相對來說較困難。

二、邊境牧區(qū)全面小康社會建設的基層治理工作任重道遠

政治的發(fā)展可以對經濟的發(fā)展起到重要的補充作用?！叭藗兤毡檎J為，政治發(fā)展取決于為集體行動而創(chuàng)造的新能力，以便提供公共物品和管理共有資源”(5)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務印書館，1992年版，第111頁。。我國邊境牧區(qū)基層組織管理能力偏弱，明顯存在影響全面小康社會建設的不利因素。服務型政府職能發(fā)揮困難，依法行政觀念依靠規(guī)矩執(zhí)行，基層政府與牧民之間主要表現(xiàn)為領導與被領導的關系，而不是公共服務與被服務的關系，一些基層組織工作的越位和錯位現(xiàn)象可能導致對一致性的依賴。與此同時，邊境牧區(qū)基層組織的法制化建設更加需要適應地方經濟發(fā)展的制度完善。

“發(fā)展的潛力逐漸被看作是對管理的挑戰(zhàn)，應該通過行政程序來配置資源”(6)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務印書館，1992年版，第117頁。。邊境牧區(qū)的基層組織正努力扭轉政府通過行政程序配置資源這一規(guī)則，在一些事務性的活動過程中逐漸正視牧民的切身利益。基層組織針對牧民參與政治生活發(fā)揮監(jiān)督作用的問題，開始考慮到法規(guī)的合理與有效性。在調研活動中針對“近一年您是否參與過村委會交流會舉辦的活動”這一問題，當?shù)馗虏榈囊恍┠撩竦幕卮鹗菂⒓舆^一至兩次?；鶎诱?包括社區(qū))既存在著提供的公共產品沒能滿足牧民的多元需要的情況，同時，還由于缺乏財政經費的原因，導致公共財政或者財政轉移性支付不足，無法運用地方財政來滿足牧民最基本的需求。通過互聯(lián)網搜索，可以發(fā)現(xiàn)邊境牧區(qū)縣(旗)等許多地方的政府信息化建設盡管有了較全面的資料，然而，到了牧業(yè)鄉(xiāng)(蘇木)一級，則信息量明顯不足。信息滯后的問題影響著牧民意見的表達，其結果是牧民與政府之間信息溝通渠道環(huán)節(jié)不完善，知情權受到影響。

黨的十八大以來，邊境牧區(qū)決勝全面小康社會建設取得了舉世囑目的成績，只是由于特殊的自然環(huán)境和經濟發(fā)展水平的制約，邊境牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、基礎教育水平、定居工程等仍是制約地方基層組織公共資源配置的重要方面。一些地方邊境牧區(qū)基層組織的公務員的法制觀念、服務意識還沒有完全跟上建設公共服務型政府的要求，這樣也間接導致了牧民群眾的法制意識較弱。同時，牧民參與基層組織的活動也沒有形成規(guī)模效益。

三、邊境牧區(qū)全面小康社會建設的民族文化教育面臨困境

“經濟發(fā)展——制度改革——社會變遷，這一系列的變化，在最終或最高層次上，還要受到民族文化的制約”(7)吳承明 ：《中國的現(xiàn)代化 ：市場與社會》，北京 ：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年版，第15頁。。受到特殊地理環(huán)境條件的影響，邊境少數(shù)民族牧民的基礎教育面臨著特殊的困難。最明顯的一個表現(xiàn)是邊境縣旗中小學師資短缺，影響到邊境牧區(qū)辦學的效果。學校教育的質量偏低，考上大學的牧民子女較少。一些邊境牧區(qū)中小學的教育要求與實際情況相脫節(jié)，表現(xiàn)在民族基礎教育方面是任務艱巨，但辦學條件比邊疆其他地區(qū)差。邊境牧區(qū)少數(shù)民族牧民所獲得的教育資源相對有限，學校課本上所教授的內容對于牧民子女來講，有些超出了牧民子女的理解程度，“學以致用”在邊境牧區(qū)相對困難。經過調研可知，邊境牧區(qū)縣旗的中小學教師流動性較大，個別優(yōu)秀的教師有機會就會往邊疆中心城市區(qū)域調動。在調研當中也發(fā)現(xiàn)，一些旗縣的優(yōu)秀教師調往中心城市，導致邊境旗縣的教育發(fā)展出現(xiàn)三個方面的困難 ：一沒有優(yōu)秀師資力量，二是沒有富裕的辦學經費，三是沒有得到廣大牧民的積極響應。盡管前兩項相當重要，可是，如果牧民不能使用所獲得的知識促進生產，那么邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就會遇到阻力。從根本上來講，“如果政策有利于向農民提供知識、科研和非農生產要素，并且不在貿易和宏觀經濟政策上歧視農業(yè)，那么剩下的事情就可以放心地交給農民去辦了”(8)[美]D.蓋爾·約翰遜 ：《經濟發(fā)展中的農業(yè)、農村、農民問題》，林毅夫，趙耀輝編譯，北京 ：商務印書館，2004年版，第408頁。。由此可見，民族基礎教育是影響邊境牧區(qū)全面小康社會建設的瓶頸之一。

四、邊境牧區(qū)全面小康建設的基礎設施建設投入力度仍需加大

奧斯特羅姆曾經以加利福尼亞西部盆地的例子來說明過度取水(提取的水多于補充的水)不僅意味著水儲量的減少，而且意味著因鹽水的滲入增加了毀滅盆地的風險。他指出 ：“短期刺激是在災難發(fā)生前盡可能多地抽水”(9)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務印書館，1992年版，第91頁。。水利是邊境牧區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的根本。換句話說，草原的水利關系到畜牧業(yè)的核心發(fā)展。由于經濟基礎薄弱，對作為草原畜牧業(yè)發(fā)展“命根”的水利設施建設重視不夠，這就可能形成制約邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。四子王旗2019年度扶貧資金項目排在第一位的就是農田牧場水利設施建設，投入資金達到1千萬元以上。在調研過程中，筆者曾經詢問當?shù)馗刹?：多打水井，是否可以緩解草原牧民、牲畜和草地的需要，使人畜飲水、牲畜過冬無后顧之憂。然而實際情況是，在一些草原地方甚至打到十幾米深還不見有水出現(xiàn)，其結果是邊境牧民的人畜飲水只能依靠拉運來供應。有資料表明，邊境牧民僅拉水解決人畜飲水一項開支就達到近萬元，這一生產生活成本成為全面建成小康社會進程中牧民脫貧的一大難題。

在四子王旗脫貧項目中，排在第2位的是自然村之間的硬化路建設，需要投入6985萬元資金。除此之外，就是產業(yè)扶貧項目排在第三位，第四位的是飲水安全項目，需要投入的資金也相當可觀，達到525萬元。與第一項加起來，合計達8510萬元以上。排在后面的項目則包括了發(fā)展集體經濟項目、產業(yè)扶貧的技能培訓。有一個項目是對教育的扶貧，即能力提升項目，主要用于資助貧困大學生，保障貧困學生接受義務教育工程。四子王旗今年貧困家庭的大學生計106人，旗里給每人每年資助1萬元。而經過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在義務教育階段需要補助的人員共計947人，這項開支達到150萬元。最后一項危房改造費用達到1222萬元。(10)“四子王旗2019年度扶貧資金項目計劃清單”，四子王旗政府辦公室提供。

五、邊境牧區(qū)全面小康社會建設的生態(tài)環(huán)境壓力

西部邊境牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境對當?shù)厝嫘】瞪鐣ㄔO形成較大的制約作用。一些邊境牧區(qū)降雨年際變化大，一些邊境牧區(qū)受7、8月份連續(xù)冰暴的影響，草場在持續(xù)的冰凍情況下，迅速受到傷害。一些草場經常出現(xiàn)干旱少雨，由于降雨量的減少而導致邊境牧區(qū)大量優(yōu)質牧草不斷減少，這是典型的生態(tài)危機案例。這使我們想起烏爾里?！へ惪私忉尩奈C的概念 ：“在社會政治這些術語中，生態(tài)危機包括一個基本權利的系統(tǒng)侵犯，在弱化社會方面其長期作用幾乎不能被低估的基本權利的危機”(11)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學出版社，2004年版，第49頁。。除了西藏自治區(qū)之外，新疆維吾爾自治區(qū)和內蒙古自治區(qū)的邊境牧區(qū)都因降雨量減少而導致水資源的缺乏，致使邊境牧區(qū)草地極不穩(wěn)定。再加上，邊境牧區(qū)降雨短暫與強烈急促，造成對草原地表的嚴重沖刷與腐蝕，不但造成了水土流失的嚴重問題，還加重了邊境牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的困難。北方草原的沙塵暴天氣也與草原生態(tài)系統(tǒng)平衡遭到破壞有關。沙塵暴既帶走了肥沃的表土，也嚴重破壞了牧草的根系部分，有些邊境牧區(qū)的草地直接被沙塵暴掩埋。在執(zhí)行禁牧政策的過程中，一些牧民放棄牧業(yè)，到縣城打工，雇傭內地來的漢族牧民承包剩余的牲畜，放牧羊牛。有的研究指出，內地來的農民缺乏有關草場的知識，他們并不知道如何保護草原。有的研究者甚至認為這個問題對草場的保護是致命的危害，“原有牧民的草場保護意識要比外來人口更強，在約束機制不健全的前提下，外來人口往往傾向于掠奪性開發(fā)草場，導致草場退化、沙化，甚至徹底破壞”(12)烏仁格日樂 ：《畜牧業(yè)生產方式轉變的經濟學研究——基于內蒙古自治區(qū)牧區(qū)調查數(shù)據(jù)》，《內蒙古財經大學學報》2017年第5期。。草地是牧區(qū)的承載地，超規(guī)模放牧必定導致草地的承載量過重，三大自治區(qū)的許多邊境牧區(qū)目前都出現(xiàn)了草地的退化和沙化問題，嚴重影響到邊境牧區(qū)草原畜牧業(yè)生產與邊境全面小康社會建設的進程。對邊境牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理，需要在制度設計上做出創(chuàng)新。治理的主體如果一直是政府而不積極吸收牧民參與，那么，這種治理恐怕難以在制度設計上起到效果。實際上，“強化牧民們對于草場的主人翁意識，讓他們明白他們可以在政府的幫助下，通過合理的利用草地而恢復以往的狀態(tài)”，是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的重要路徑。(13)李娜 ：《內蒙古草原草場治理與突圍》，《合作經濟與科技》2018年第20期。

十八大以來，政府加大了退牧還草工程建設，草地退化所帶來的荒漠化程度加劇和水土流失等問題已經成為新時代邊境牧區(qū)治理的一個重要工作，且業(yè)已取得重要的治理成效。

六、邊境牧區(qū)全面小康社會建設的路徑分析

“隨著我們逐漸精通于最初研究出來的狹窄模式，理論發(fā)展的任務就會日益復雜起來”(14)[美]戴維·伊斯頓 ：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，北京 ：華夏出版社，1999年版，第578頁。。進行邊境牧區(qū)全面小康社會建設的路徑分析工作，本身就是一個理論的構建和實踐的總結過程。

(一)正視邊境牧區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展

“同樣的制度既可以促進也可能阻礙經濟增長，這取決于是否有互補的制度來增強其功能”(15)[美]弗朗西斯·福山 ：《國家構建 ：21世紀的國家治理與世界秩序》，郭華譯，孟凡禮校譯，上海 ：學林出版社，2017年版，第36頁。。傳統(tǒng)思維對制度的理解是執(zhí)行政策的嚴格性，當然，制度設計的目的是為了在邊境牧區(qū)普遍適用或者提高治理能力。在邊境牧區(qū)，適當改擴這一區(qū)域的生產基礎設施、增加草料的供應，特別是增強產業(yè)鏈就具有制度適應的特征。同時，在邊境牧區(qū)適當增加中小型企業(yè)，增加牧民就業(yè)的崗位，這對于提高邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和治理能力無疑具有重要意義。如果“按照供給和需求、雇傭和解雇、謀生和在工作中扮演一個角色的法則，在不證自明的同意及同意變更(renewal)的整體情況下，制度的形成就是權力的形成”(16)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學出版社，2004年版，第127頁。。當然，“一個理論，最易引起爭論的是它的結論，最怕遭到顛覆的是它的預設前提”(17)景天魁 ：《社會發(fā)展的時空結構》，哈爾濱 ：黑龍江人民出版社，2002年版，第380頁。。正視邊境牧區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展中理論與實踐的結合，無疑是新時代牧區(qū)發(fā)展思維的最優(yōu)選擇。

(二)打造基層公共服務建設的平臺

基層建設是邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的保證。加強基層建設可以在一定程度上減輕經濟發(fā)展所承受的系統(tǒng)壓力，“然而，一個系統(tǒng)不管能夠如何卓有成效地減輕系統(tǒng)壓力，也不可能單獨地確保愿望轉換為輸出的過程正常運行”(18)[美]戴維·伊斯頓 ：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，北京 ：華夏出版社，1999年版，第174頁。。應在邊境牧區(qū)大力推行公共服務型政府制度建設，“傳統(tǒng)智慧認為，制度是發(fā)展中的關鍵變量”(19)[美]弗朗西斯·福山 ：《國家構建 ：21世紀的國家治理與世界秩序》，郭華譯，孟凡禮校譯，上海 ：學林出版社，2017年版，第33頁。，關鍵就是在公共服務方面提出切實可行的履行職能的措施，尤其是在黨員干部中強化依法行政觀念，主動為地方牧民提供公共服務，將政府工作“一言堂”改為政府、社會和牧民齊心協(xié)力共謀可持續(xù)發(fā)展。

(三)邊境牧區(qū)留住人才才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

邊境牧區(qū)文化教育的短板在于人才的缺乏。人才是第一生產力。在邊境牧區(qū)文化教育建設當中，沒有人才的參與就無法給小康社會建設和可持續(xù)發(fā)展提供最基礎的保障。留住人才不僅僅依靠感情，還要依靠事業(yè)和物質的支撐。應保證邊境牧區(qū)適齡兒童從學前教育到高中教育的義務教育的完整性，使“優(yōu)先發(fā)展”成為可能。在調研當中，我們了解到，盡管一些牧民已不在項目實施區(qū)生活，然而，政府在發(fā)展集體經濟項目、產業(yè)扶貧的技能培訓時應該考慮到他們的實際情況并納入資助范圍，讓牧民真正體會到新時代的獲得感，使他們成為有用的、合格的人才。

(四)基礎設施建設應先行

在邊境牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)和特色產業(yè)成為人們的共識，而基礎設施保障也成為相關產業(yè)發(fā)展的先行軍。比如，四子王旗對2019年度扶貧資金項目計劃的分配當中，提出了兩大類 ：一是農村牧區(qū)基礎設施類項目，包括了貧困嘎查村通村公路建設項目，計劃投入資金6985萬元；人畜安全飲水項目投入資金525萬元；牧場水利項目，投入資金140萬元；小型防洪工程項目900萬元；危房改造項目1222萬元。一類是農牧業(yè)產業(yè)發(fā)展項目，包括菜單式扶貧項目，投入1880萬元，村級光伏扶貧電站項目，投入7755萬元。最后是旅游加扶貧項目投入3210萬元。但是，“不僅勞動生產率水平要不斷提高，隨著技術發(fā)展，產業(yè)升級，規(guī)模經濟越來越大，產品的市場范圍越來越廣，現(xiàn)在的產業(yè)不但要有電力、交通這些硬的基礎設施，還要有法律、保險等制度保障?！?20)林毅夫 ：《發(fā)展中國家應如何利用“后發(fā)優(yōu)勢”》，引自張紡迎，林毅夫 ：《政府的邊界》，北京 ：民主與建設出版社，2017年版，第32頁。由此可見，基礎設施與制度建設的協(xié)同發(fā)力是邊疆牧區(qū)生產生活可持續(xù)發(fā)展不可或缺的并行路徑。

(五)禁牧與生態(tài)保護同步推進

“系統(tǒng)地說，環(huán)境危險構成了一個沖突場域——總有失敗者，但是也總有勝利者”(21)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學出版社，2004年版，第103頁。。利用牧區(qū)的天然資源，在禁牧的過程中，可以通過發(fā)展旅游產業(yè)增加牧民的收入。在邊境牧區(qū)的治理中，生態(tài)保護是重中之重。政府是生態(tài)保護的核心，政府具有法律意義上的強制力。牧民是生態(tài)保護的先行者，從法律的角度考慮制定草原沙漠化防治條例，一旦破壞草原生態(tài)平衡，能夠做到有法懲治，使破壞草原生態(tài)平衡的犯罪成本提高，那么，政府、社會和牧民都會正視保護的正規(guī)性和合法性。目前的退耕還草、生態(tài)移民、草原禁牧等都應考慮治理與保護并舉，對沙化、退化輕微的草場可以邊保護邊使用，力爭做到禁牧、休牧、輪牧與限牧相結合，真正實現(xiàn)綠水青山與金山銀山的協(xié)調發(fā)展。