李 芳

(1.教育部 民族教育發(fā)展中心，北京 100816； 2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

隨著“一帶一路”教育共同體戰(zhàn)略的落地，邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生*本文中所指義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生是根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》，指不具有中國(guó)國(guó)籍且在中國(guó)學(xué)校(主要指國(guó)家正規(guī)教育機(jī)構(gòu)，包括公立中小學(xué)及按規(guī)定注冊(cè)的合法民辦中小學(xué))接受教育的外國(guó)留學(xué)生。將面臨人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)、交往日益頻繁、思維越發(fā)活躍的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。來(lái)華留學(xué)生在我國(guó)邊境地區(qū)就讀中小學(xué)所具有的維穩(wěn)固邊的戰(zhàn)略意義將更加凸顯。但在實(shí)踐中，缺乏相關(guān)教育政策的有效指導(dǎo)，邊境省市在摸索中逐漸形成了“國(guó)民待遇”的云南模式與“留學(xué)生家庭承擔(dān)”的延邊模式。邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策目前的兩種模式是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，應(yīng)采取何種更為有效的政策模式，其實(shí)體價(jià)值與程序價(jià)值應(yīng)如何整合？教育政策價(jià)值分析是教育政策分析的核心領(lǐng)域和方法，教育政策實(shí)質(zhì)價(jià)值、程序價(jià)值是其重要的兩類(lèi)價(jià)值內(nèi)容；*劉復(fù)興：《教育政策價(jià)值分析的三維模式》，《教育研究》2002年第4期。主要對(duì)教育政策價(jià)值“是什么”“如何是的”“怎么樣”等真?zhèn)紊茞簡(jiǎn)栴}進(jìn)行分析。*孫綿濤等：《教育政策分析：理論與實(shí)務(wù)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2011年版，第74頁(yè)。本文將從教育政策價(jià)值分析的視角建構(gòu)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策的第三種模式。

一、 我國(guó)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策現(xiàn)有兩種模式

《學(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生規(guī)定》是我國(guó)現(xiàn)行的各級(jí)各類(lèi)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理的合法依據(jù)。我國(guó)邊境九省目前為止，云南省頒布了《云南省接受外國(guó)學(xué)生管理暫行辦法》；吉林省出臺(tái)了《吉林省教育廳關(guān)于下放全省中小學(xué)校接受外國(guó)留學(xué)生管理工作權(quán)限的通知》，并以《通知》為依據(jù)，延邊朝鮮族自治州出臺(tái)了《延邊州中小學(xué)接受外國(guó)學(xué)生管理辦法(試行)》，其他省份均沒(méi)有出臺(tái)此類(lèi)政策。地方省市的教育政策與本地區(qū)的教育實(shí)踐相呼應(yīng)，形成了具有地方特色的做法，呈現(xiàn)出兩種不同的政策思路(具體政策見(jiàn)表1)。

(一)兩種模式的教育政策價(jià)值選擇

“云南模式”體現(xiàn)出以國(guó)民待遇為核心的政策導(dǎo)向與思路。云南省敞開(kāi)國(guó)門(mén)辦教育的政策思路與優(yōu)惠導(dǎo)向的國(guó)民教育制度安排雖未形成專(zhuān)門(mén)的政策文本，但是以國(guó)家政策精神為依據(jù)，在省級(jí)統(tǒng)籌框架下形成了統(tǒng)一納入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、課程教學(xué)、學(xué)生管理的系列具體做法，對(duì)于樹(shù)立我國(guó)大國(guó)形象、維護(hù)邊疆穩(wěn)固安全起到了重要作用。歸納起來(lái)，云南模式的典型特點(diǎn)是來(lái)華留學(xué)生享受?chē)?guó)民待遇，由中國(guó)政府(縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi))、公立學(xué)校(以邊境國(guó)門(mén)學(xué)校為主)為主體，積極主動(dòng)接收來(lái)華留學(xué)生；來(lái)華留學(xué)生的教育教學(xué)內(nèi)容統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)刂行W(xué)校課程教學(xué)安排中。

“延邊模式”是以留學(xué)生家庭為責(zé)任主體的政策模式。吉林省在處理中小學(xué)校接受外國(guó)留學(xué)生的問(wèn)題上，采取權(quán)限下放的方式，即省級(jí)政府不做統(tǒng)一要求，由各州統(tǒng)籌安排。延邊州通過(guò)政策文本的規(guī)范，較為細(xì)致全面地規(guī)定接收資格、經(jīng)費(fèi)支付、課程設(shè)置、教學(xué)管理等具體問(wèn)題。其典型特點(diǎn)是來(lái)華留學(xué)生不享受?chē)?guó)民待遇，由留學(xué)生家庭承擔(dān)教育費(fèi)用；民辦國(guó)際學(xué)校是義務(wù)教育階段接收來(lái)華留學(xué)生的渠道之一；來(lái)華留學(xué)生在華升學(xué)有暢通、相互銜接的認(rèn)證管理辦法。

(二)兩種模式教育政策價(jià)值選擇的主要分歧

兩種政策模式的政策思路與價(jià)值選擇的最大區(qū)別在于：對(duì)地方政府教育責(zé)任的劃分具有不同價(jià)值選擇，具體表現(xiàn)為來(lái)華留學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)的支付制度上。

由吉林省延邊州義務(wù)教育階段接收來(lái)華留學(xué)生教育政策可見(jiàn)，延邊州堅(jiān)持優(yōu)先確保當(dāng)?shù)貙W(xué)生享受本地義務(wù)教育資源、當(dāng)?shù)刎?cái)政不為來(lái)華留學(xué)生接受教育買(mǎi)單的價(jià)值觀。一方面采取“限人數(shù)”政策。在延邊州義務(wù)教育階段接收來(lái)華留學(xué)生的人數(shù)并不多，但出于留學(xué)生分散就學(xué)的考慮，規(guī)定“公辦學(xué)校接受外國(guó)學(xué)生的比例不得超過(guò)本校學(xué)生總數(shù)的10%”，旨在優(yōu)先保障當(dāng)?shù)貙W(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利。另一方面，采取“限錢(qián)數(shù)”政策。來(lái)華留學(xué)生在延邊州中小學(xué)就讀需要支付一定的費(fèi)用，學(xué)費(fèi)需由留學(xué)生家庭支付。

云南省則堅(jiān)持敞開(kāi)國(guó)門(mén)辦教育的理念，選擇與來(lái)華留學(xué)生共享當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育資源、主動(dòng)承擔(dān)來(lái)華留學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的價(jià)值觀。首先，無(wú)條件接收來(lái)華留學(xué)生，入學(xué)門(mén)檻低。其次，云南省的邊境地區(qū)由縣級(jí)財(cái)政籌措經(jīng)費(fèi)，免費(fèi)為義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生提供與當(dāng)?shù)剡m齡兒童教育水平相當(dāng)?shù)膶W(xué)校教育。來(lái)華留學(xué)生享受?chē)?guó)民待遇，德宏州包括“兩免一補(bǔ)”、貧困寄宿學(xué)生生活補(bǔ)助、營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃補(bǔ)助及國(guó)家對(duì)在校少小民族補(bǔ)助；文山州和紅河州包括“兩免一補(bǔ)”，來(lái)華留學(xué)生需繳納少量伙食費(fèi)。

現(xiàn)有的云南省和吉林省所出臺(tái)的政策均采取積極開(kāi)放的態(tài)度，主動(dòng)接收來(lái)華留學(xué)生到我國(guó)中小學(xué)就讀，充分展現(xiàn)出大國(guó)風(fēng)范；均體現(xiàn)出省級(jí)統(tǒng)籌的思路。同時(shí)，地方政府具有較強(qiáng)的主動(dòng)性，邊境地區(qū)在實(shí)踐中形成了試錯(cuò)性的政策模式，積累了具有地方特色的管理經(jīng)驗(yàn)。但兩種模式最大的問(wèn)題在于：地方層面的教育政策法規(guī)反應(yīng)不夠靈敏，對(duì)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育的特殊性缺乏準(zhǔn)確研判與預(yù)見(jiàn)、專(zhuān)門(mén)政策缺位。

二、義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策“第三種模式”的可能框架

從上述實(shí)踐和政策兩個(gè)方面的分析可見(jiàn)，現(xiàn)有兩種模式難以滿足邊境地區(qū)來(lái)華留學(xué)生人數(shù)激增與形勢(shì)復(fù)雜的要求。本文將建構(gòu)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策的理想模式，即“第三種模式”。

(一)第三種模式的核心思路與內(nèi)容

第三種模式是專(zhuān)門(mén)針對(duì)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生的戰(zhàn)略意義、培養(yǎng)特點(diǎn)、特殊困難等建構(gòu)的，需回答四個(gè)層面的問(wèn)題。

第一層面，價(jià)值選擇——是否應(yīng)敞開(kāi)國(guó)門(mén)、無(wú)條件接收來(lái)華留學(xué)生在我國(guó)邊境地區(qū)就讀中小學(xué)校？關(guān)于我國(guó)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段接收來(lái)華留學(xué)生的合法性與合理性，是相關(guān)教育政策制定的首要價(jià)值選擇。在全球化背景下，增進(jìn)邊境地區(qū)與周邊國(guó)家的文化交往，增強(qiáng)中國(guó)文化的影響力，是邊境教育的重要責(zé)任。因此，站在維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，主動(dòng)開(kāi)放、敞開(kāi)國(guó)門(mén)辦教育是邊境地區(qū)的不二選擇，這也是第三種模式的戰(zhàn)略選擇。

第二，資源配置與教育管理的主體——誰(shuí)應(yīng)成為來(lái)華留學(xué)生教育管理的責(zé)任主體？第三種模式強(qiáng)調(diào)政府在邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生就讀中的責(zé)任與義務(wù)。由于邊境教育的特殊性，在橫向的政府—市場(chǎng)—第三部門(mén)的權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，政府應(yīng)將教育安全作為首要責(zé)任，應(yīng)“成為教育實(shí)施宏觀調(diào)控、提供基本教育服務(wù)的主導(dǎo)力量，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)提供公共教育產(chǎn)品的行為的激勵(lì)和監(jiān)管，并建立完善的學(xué)校稅收制度引導(dǎo)和保障教育領(lǐng)域的營(yíng)利性行為，實(shí)現(xiàn)教育的公益性”*劉復(fù)興：《政府的基本教育責(zé)任：供給“公平”的教育政策》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第4期。。有效過(guò)濾境外敵對(duì)勢(shì)力的各種形式的滲透，如公益組織、商業(yè)機(jī)構(gòu)、政府組織等提供的各類(lèi)名目的資助。甚至在某些領(lǐng)域(如教材)，必須由政府全面負(fù)擔(dān)，杜絕市場(chǎng)資本的介入。政府通過(guò)科學(xué)、民主的決策機(jī)制，建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制，保證政府決策符合絕大多數(shù)人的利益，體現(xiàn)公共權(quán)力的公共性，使政府的公共性程度不斷深化，合法性逐漸提升。*張茂聰：《教育公共性的理論分析》，《教育研究》2010年第6期。

第三，教育經(jīng)費(fèi)保障——誰(shuí)來(lái)為邊境地區(qū)來(lái)華留學(xué)生在中國(guó)接受當(dāng)?shù)亟逃I(mǎi)單？從我國(guó)其他城市的政策來(lái)看，北京、上海等發(fā)達(dá)城市并不免費(fèi)接收義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生，而且接收主渠道以民辦性質(zhì)的國(guó)際學(xué)校為主。但邊境地區(qū)的實(shí)踐與之不同。由此，涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生是否應(yīng)減免學(xué)費(fèi)；二是義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生如若享受?chē)?guó)民待遇，其經(jīng)費(fèi)保障制度應(yīng)如何執(zhí)行。第三種模式不同于云南模式與延邊模式，強(qiáng)調(diào)從樹(shù)立大國(guó)形象、增強(qiáng)我國(guó)吸引力等戰(zhàn)略思路出發(fā)，堅(jiān)持來(lái)華留學(xué)生的“國(guó)民待遇”優(yōu)惠政策，同時(shí)，從地方財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)政能力與縣級(jí)政府功能定位等角度出發(fā)，構(gòu)建以中央轉(zhuǎn)移支付為主體的邊境地區(qū)來(lái)華留學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)保障制度及邊境學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障制度。

第四，教育發(fā)展模式——邊境地區(qū)義務(wù)教育課程教學(xué)體系如何安排？將其教育教學(xué)管理統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展體系，是兩種模式的共性。第三種模式強(qiáng)調(diào)邊境地區(qū)義務(wù)教育課程教學(xué)體系的獨(dú)特性，主張將統(tǒng)一性與個(gè)性化有機(jī)結(jié)合，以國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)路徑、發(fā)展模式的選擇上，允許靈活性與多樣性，突出邊境地區(qū)的地方特點(diǎn)，融入地方特色的模塊課程并加大地方教育資源開(kāi)發(fā)。

(二)第三種模式的實(shí)現(xiàn)路徑：構(gòu)建完備的邊境地區(qū)義務(wù)教育來(lái)華留學(xué)教育政策與法律體系

日益頻繁的國(guó)際交流、逐漸升級(jí)的國(guó)際爭(zhēng)端、如影隨形的敵對(duì)勢(shì)力滲透，都對(duì)來(lái)華留學(xué)生的教育戰(zhàn)略與教育政策提出了更高的戰(zhàn)略要求與文化挑戰(zhàn)。邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理問(wèn)題復(fù)雜，管理主體多元，涉及外交、邊防、公安、教育、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)；內(nèi)容繁雜，包括出入境管理、跨國(guó)婚姻認(rèn)定、戶(hù)籍管理等多項(xiàng)事務(wù)。其復(fù)雜性使得邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理不僅是教育行政部門(mén)的責(zé)任，而且也不可能僅通過(guò)洽談、協(xié)商等常規(guī)的管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，加快邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理立法是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、保障國(guó)家邊境教育安全的必由之路，也是推進(jìn)第三種模式實(shí)施的保障。

立法的最大優(yōu)勢(shì)在于法律規(guī)范的國(guó)家意志表達(dá)及實(shí)施的強(qiáng)制力保障。一方面，以法律形式確定不同主體的權(quán)利與義務(wù)；另一方面，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與義務(wù)的履行。亨廷頓認(rèn)為，“人類(lèi)的根本差異是文化差異，文化間的非良性互動(dòng)就會(huì)引發(fā)沖突?！?[美]薩繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》(修訂版)，周琪，劉緋，張立平，王圓譯，北京：新華出版社，2010年版，第65-70頁(yè)。邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生雖然與我國(guó)少數(shù)民族同宗同源，但其擁有國(guó)家文化、個(gè)體價(jià)值觀、宗教信仰的個(gè)性，不同程度上與中國(guó)文化有所沖撞。當(dāng)出現(xiàn)沖撞時(shí)，如何界定不同主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)？又應(yīng)如何規(guī)范不同主體的行為以最大程度地避免沖撞？這就依賴(lài)于完備的教育法律體系。法律的功能在于確定來(lái)華留學(xué)生和我國(guó)邊民教育利益合法權(quán)利和義務(wù)，并明確清晰的行為約束準(zhǔn)則與罰則，為處理來(lái)華留學(xué)生和我國(guó)邊民教育利益沖撞、糾紛提供權(quán)威的依據(jù)，并由國(guó)家強(qiáng)制力予以保障。

“邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理法”應(yīng)至少是一部由多部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的部門(mén)規(guī)章。這樣才能有法可依，使得邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生的教育管理問(wèn)題得以切實(shí)解決。目前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范位階低、效力低?！秾W(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生規(guī)定》從法律地位來(lái)看，屬于部門(mén)規(guī)章，且由教育部單獨(dú)頒布。其法律位階較低，剛性不足。同時(shí)，來(lái)華留學(xué)生教育管理牽扯到除教育部門(mén)以外的多個(gè)行政管理部門(mén)，在文本中《規(guī)定》也就簽證、居住證等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，指出學(xué)校有責(zé)任配合公安等部門(mén)做好管理，但問(wèn)題在于，在實(shí)際操作中，根據(jù)我國(guó)垂直管理的機(jī)制，教育部單獨(dú)發(fā)布的規(guī)章并不能對(duì)其他行政部門(mén)起到約束力。

除立法以外，現(xiàn)代國(guó)家在取得教育權(quán)以后，通過(guò)“規(guī)定全面的教育政策和目標(biāo)、制定教育發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、籌措教育經(jīng)費(fèi)和分配教育資源、編寫(xiě)和審定教科書(shū)、審批和設(shè)置教育教學(xué)機(jī)構(gòu)等來(lái)控制教育活動(dòng)?！?勞凱聲：《教育法論》，南京：江蘇教育出版社，1993年版，第6～7頁(yè)。作為公共政策重要組成部分的教育政策是國(guó)家發(fā)展和管理教育事業(yè)的重要抓手，現(xiàn)代政府的基本教育職能就是供給教育政策和做出教育制度安排。堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，制定完善的邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策是政府履行基本教育職能、維護(hù)國(guó)家教育安全責(zé)任的有效路徑。在立法的同時(shí)，建立起完善的教育政策保障體系，將確保邊境地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、建立邊境地區(qū)高質(zhì)量與特色化發(fā)展的學(xué)校教育制度體系、教育質(zhì)量多元評(píng)價(jià)等方面作為重要目標(biāo)，形成一系列的制度建構(gòu)與執(zhí)行細(xì)則。

三、“第三種模式”的實(shí)質(zhì)價(jià)值選擇

教育政策的實(shí)質(zhì)價(jià)值代表著教育政策價(jià)值主體面對(duì)不同的價(jià)值關(guān)系進(jìn)行價(jià)值選擇的具體內(nèi)容，它表示教育政策選擇了哪些價(jià)值，是教育政策所蘊(yùn)涵的、所追求的和力圖實(shí)現(xiàn)的那些價(jià)值的內(nèi)容，*劉復(fù)興：《教育政策的價(jià)值分析》，北京：教育科學(xué)出版社，2003年版，第108頁(yè)。也就是約翰·羅爾斯所說(shuō)的實(shí)質(zhì)性正義。*[美]約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，南京：譯林出版社，2000年版，第448頁(yè)。實(shí)質(zhì)價(jià)值選擇是第三種模式重要的制度安排導(dǎo)向，直接關(guān)涉具體教育政策的內(nèi)容。

(一)國(guó)家教育安全：接收來(lái)華留學(xué)生的合理性

第一，教育是非傳統(tǒng)安全視角下維護(hù)國(guó)家安全的有效途徑。相對(duì)于傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全(Non-Traditional Security)則可界定為: 一切免于由非軍事武力所造成的生存性威脅的自由。*余瀟楓，王江麗：《非傳統(tǒng)安全維護(hù)的“邊界”、“語(yǔ)境”與“范式”》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2006年第11期。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際安全環(huán)境發(fā)生了深刻變化，安全威脅問(wèn)題逐漸從軍事領(lǐng)域擴(kuò)展至更多的領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。在全球化的“不安全時(shí)代”,傳統(tǒng)的安全邊界正在退隱，非傳統(tǒng)的安全問(wèn)題正在逐漸顯現(xiàn)，“其顯著特征是逐漸突出的、發(fā)生在戰(zhàn)場(chǎng)之外的安全威脅”*王逸舟：《重視非傳統(tǒng)安全研究》，《人民日?qǐng)?bào)》 2003年5月21日。。這些新的不安全問(wèn)題不同于傳統(tǒng)國(guó)家安全觀所強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)土和主權(quán)安全、軍事安全、政治安全及其主張運(yùn)用軍事手段維護(hù)國(guó)家安全的對(duì)抗性特點(diǎn)。*蔡文伯：《新疆邊境地區(qū)民族教育發(fā)展研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2015版，第6～7頁(yè)。非傳統(tǒng)安全觀建構(gòu)了文化視角的國(guó)家安全戰(zhàn)略理論，強(qiáng)調(diào)規(guī)則、文化、觀念等內(nèi)容在國(guó)家安全研究中的重要作用。

在非傳統(tǒng)安全觀下，教育無(wú)疑具有維護(hù)國(guó)家安全的不可替代的作用。教育是發(fā)現(xiàn)人、培養(yǎng)人的社會(huì)活動(dòng)。學(xué)校教育通過(guò)系統(tǒng)的課程設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)生知識(shí)、能力、價(jià)值觀的全方位培養(yǎng)。以教育為先導(dǎo)積極開(kāi)展公共外交，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化、增強(qiáng)中華文化認(rèn)同，是維護(hù)我國(guó)邊疆穩(wěn)定、民心穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的必然之舉，也有利于推動(dòng)中國(guó)與鄰國(guó)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系發(fā)展及提升中國(guó)國(guó)際影響力。

第二，維護(hù)國(guó)家安全是邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理的首要責(zé)任。我國(guó)提出打造人類(lèi)命運(yùn)共同體，攜手努力構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系。*2014年底，習(xí)近平主席提出構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系。2015年9月，習(xí)近平出席聯(lián)合國(guó)成立70周年系列峰會(huì)，首次在聯(lián)合國(guó)總部全面闡述以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系的理念，向世界清晰闡述充滿中國(guó)智慧、中國(guó)理念的世界和平發(fā)展路線圖，系統(tǒng)地提出打造人類(lèi)命運(yùn)共同體的具體途徑，為國(guó)際關(guān)系的發(fā)展提供新理念，開(kāi)辟新愿景。參見(jiàn)新華網(wǎng)相關(guān)報(bào)道。其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是發(fā)揮教育的文化功能確保日益頻繁交流的邊境地區(qū)穩(wěn)定繁榮發(fā)展。

從其戰(zhàn)略地位來(lái)看，邊境地區(qū)以開(kāi)放的姿態(tài)，穩(wěn)妥接收義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生跨境求學(xué)是我國(guó)尋求自身發(fā)展利益最大化、促進(jìn)雙邊共贏的選擇。邊境教育是中國(guó)發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、鞏固民族團(tuán)結(jié)、防治恐怖滲透、保證邊境穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的啟動(dòng)與不斷推進(jìn)，邊境地區(qū)與生俱來(lái)的地緣優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，正在實(shí)現(xiàn)由大后方向最前沿的角色轉(zhuǎn)變。邊境地區(qū)來(lái)華留學(xué)生跨境求學(xué)一方面可促進(jìn)區(qū)域間民心的相通與提供交流人才的支撐，另一方面是我國(guó)文化與教育戰(zhàn)略、國(guó)家外交戰(zhàn)略的要求。*Shaohua Yan：Why the‘One Belt One Road’ Initiative Matters for the EU，The Diplomat, April 9th, 2015.

從邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生的特殊性及實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，必須將維護(hù)國(guó)家安全作為邊境地區(qū)學(xué)校教育的重要內(nèi)容與首要目標(biāo)。一方面，高度認(rèn)識(shí)邊境地區(qū)特殊的地理位置及背后復(fù)雜的政治環(huán)境，以教育為思想武器，增強(qiáng)抵御境外勢(shì)力對(duì)我國(guó)進(jìn)行“西化”“分化”的能力。邊境地區(qū)始終是資本主義國(guó)家在教育領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)，教育援助是最常用的方式。以緬甸為例，美日歐澳為了配合其在亞洲戰(zhàn)略部署，教育援助力度和范圍不斷加大。*劉靜：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下推進(jìn)滇緬教育合作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與前景》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2015年第4期。2015 年，日本 ODA ( 官方開(kāi)發(fā)援助) 無(wú)償援助緬甸教育機(jī)構(gòu)修訂小學(xué)教科書(shū)，預(yù)計(jì)耗時(shí)5年。*《日本離間中國(guó)加速援助東南亞》，引自新華網(wǎng)：http: / /news. xinhuanet. com/cankao/2015-02/12/c_ 133989745. htm，2015年2月12日。另一方面，充分認(rèn)識(shí)邊境地區(qū)跨境民族的民族認(rèn)同易優(yōu)于國(guó)家認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)以及青少年群體身心發(fā)展不成熟、辨別力低的特點(diǎn)，開(kāi)展國(guó)家認(rèn)同教育以起到培育中華民族共同體意識(shí)、增強(qiáng)文化凝聚力的作用。這是邊境地區(qū)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校為保證邊境的長(zhǎng)期穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安應(yīng)該做出的戰(zhàn)略選擇和必要努力。*蘇德，王淵博：《國(guó)家認(rèn)同教育: 云南省邊境教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，《民族教育研究》2012年第5期。當(dāng)?shù)亟處熓莾?yōu)秀的教育主體，具備與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民聯(lián)系密切、熟悉民情以及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)好、教育效果強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。在校學(xué)生是最為主要的教育對(duì)象，通過(guò)“知情意行”的培養(yǎng)，使青少年養(yǎng)成良好品德情操和行為習(xí)慣，并向家長(zhǎng)傳遞教育理念，起到家校雙向教育作用。邊境地區(qū)學(xué)校教育活動(dòng)連接著家庭與社區(qū)，使健康向上的校園文化延伸到邊民及社區(qū)，營(yíng)造出邊境地區(qū)和諧的文化氛圍。

(二)強(qiáng)化中央政府責(zé)任：來(lái)華留學(xué)生教育管理的政府責(zé)任邊界

科學(xué)合理的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)資源有效配置、地區(qū)間財(cái)力合理分配和公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，也是中央政府和各級(jí)政府履行職能的重要工具。那么，究竟應(yīng)由哪級(jí)政府承擔(dān)邊境地區(qū)來(lái)華留學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任？其中的一則重要原則是使教育財(cái)政分配關(guān)系與各級(jí)政府的財(cái)政供給能力相匹配，使之責(zé)權(quán)利相結(jié)合。

從利益相關(guān)者的視角分析，邊境地區(qū)多是集“老、少、邊、窮”于一體的薄弱地帶，教育經(jīng)費(fèi)緊缺是其難以破解的問(wèn)題，而邊境教育承擔(dān)著維護(hù)邊疆穩(wěn)固、增進(jìn)文化交流的重要使命，但其能力與使命嚴(yán)重失調(diào)，使邊境縣不堪重負(fù)。來(lái)華留學(xué)生享受?chē)?guó)民待遇就讀我國(guó)中小學(xué)，在某種程度上是對(duì)本國(guó)適齡兒童享有教育資源的擠占，或直接或間接地影響到其他利益相關(guān)者的利益，更為緊迫的是使得極為緊張的縣級(jí)財(cái)政雪上加霜。

因此，既然實(shí)施國(guó)民待遇是展現(xiàn)大國(guó)風(fēng)范、增強(qiáng)國(guó)際吸引力的合理選擇，是維穩(wěn)固邊的國(guó)家戰(zhàn)略選擇，那么，第三種模式選擇邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題應(yīng)上移管理責(zé)任，由中央政府承擔(dān)。中央政府全面承擔(dān)邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)的保障責(zé)任，這首先是由邊境地區(qū)義務(wù)教育資源配置的重要戰(zhàn)略意義、任務(wù)艱巨性所決定的，而且是邊境地區(qū)縣級(jí)財(cái)政緊缺、負(fù)擔(dān)能力較低的現(xiàn)實(shí)困境的客觀要求。

(三)多樣性與特色化：邊境地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展模式選擇

義務(wù)教育雖然具有基礎(chǔ)性與統(tǒng)一性，但邊境地區(qū)復(fù)雜的生存環(huán)境使其義務(wù)教育極具特殊性。如：來(lái)華留學(xué)生中跨境民族較多，如何處理民族與國(guó)家認(rèn)同、民族交往與文化包容的關(guān)系；來(lái)華留學(xué)生的教育觀念較為淡薄、學(xué)習(xí)習(xí)慣不良，如何克服消極因素的影響；等等。因此，在第三種模式中，邊境地區(qū)義務(wù)教育必須充分考慮教育環(huán)境與教育對(duì)象的雙重特殊性，探索出富有特色的發(fā)展模式。

第一，義務(wù)教育階段課程與教學(xué)安排統(tǒng)一性強(qiáng)、自主性弱，而邊境地區(qū)在國(guó)家規(guī)定的課時(shí)以外，來(lái)華留學(xué)生學(xué)習(xí)中文、社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)組織等都具有特殊性，需要更為靈活的課時(shí)安排和教育教學(xué)方式。

第二，邊境地區(qū)義務(wù)教育階段校本課程、校本教材開(kāi)發(fā)需要更強(qiáng)有力的指導(dǎo)與更大的自主性；從內(nèi)容選擇、編排，到資源整合，邊境地區(qū)的校本課程及教材要突出以民族文化為載體、以民族情感為紐帶，傳播、弘揚(yáng)中國(guó)文化，其中涉及的教學(xué)資源收集整理難度大。

第三，義務(wù)教育階段由于教育對(duì)象是未成年人，在校園安全與學(xué)生人身安全保護(hù)等方面呈現(xiàn)出復(fù)雜性，來(lái)華留學(xué)生頻繁往來(lái)于兩國(guó)邊境，在我國(guó)范圍內(nèi)或是在學(xué)校組織的文化教育交流活動(dòng)過(guò)程中，外籍學(xué)生發(fā)生人身傷害事故發(fā)生頻度高且處理溝通難度大、易引發(fā)國(guó)際糾紛；等等。對(duì)這些特殊問(wèn)題需要更加細(xì)致的預(yù)警機(jī)制與處理辦法。

第四，邊境地區(qū)由于其惡劣的自然環(huán)境與復(fù)雜的人文環(huán)境，從教的教師隊(duì)伍工作壓力大、任務(wù)繁重、待遇低，采取常規(guī)的教師隊(duì)伍培養(yǎng)培訓(xùn)辦法并不能解決邊境地區(qū)教師隊(duì)伍流動(dòng)性大、數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問(wèn)題，亟待建立起獨(dú)特的邊境地區(qū)教師管理辦法。將對(duì)邊境地區(qū)教師傾斜的政策具體化、指標(biāo)化，具有可操作性。

四、“第三種模式”的程序價(jià)值選擇

程序價(jià)值解決的核心問(wèn)題是教育政策活動(dòng)如何進(jìn)行——由誰(shuí)決策、如何決策、如何實(shí)施。*劉復(fù)興：《教育政策的價(jià)值分析》，北京：教育科學(xué)出版社，2003年版，第132頁(yè)。羅爾斯指出，不存在判定正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序；這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，而無(wú)論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果。*[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年版，第66～67頁(yè)。可見(jiàn)，程序價(jià)值與實(shí)體價(jià)值同樣重要，其主要功能就是保證教育政策所選擇的實(shí)質(zhì)價(jià)值能夠通過(guò)有效、合理、科學(xué)的途徑并遵守一定的規(guī)則得以實(shí)現(xiàn)。目前，兩種模式程序價(jià)值不同程度地體現(xiàn)出相關(guān)利益者缺位、決策機(jī)制缺乏過(guò)程性環(huán)節(jié)、政策執(zhí)行缺乏責(zé)任機(jī)制等特點(diǎn)。而在第三種模式中，邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策的程序價(jià)值應(yīng)推動(dòng)教育政策決策與執(zhí)行的民主化與科學(xué)性，使政策執(zhí)行更加有效。

(一) 決策的民主化與科學(xué)化：調(diào)整決策模式

在我國(guó)，很多教育政策都是精英決策模式。尤其是民族教育政策，由于其具有敏感性、利益復(fù)雜性、較高專(zhuān)業(yè)性等特征，基本上是“自上而下”的政策模式，運(yùn)用精英決策模式產(chǎn)生。精英決策模式在保證政策的高效性、國(guó)家意志準(zhǔn)確表達(dá)等方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)存在利益相關(guān)者缺席的弊端，使得利益相關(guān)者尤其是基層的核心利益相關(guān)者由于缺乏表達(dá)其利益訴求的制度化渠道而被忽視。這樣，教育政策就容易出現(xiàn)制定與執(zhí)行分離、政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)等政策失真甚至政策偏離。自上而下與自下而上相結(jié)合，才能多渠道了解不同利益相關(guān)者的不同利益訴求，進(jìn)而使政策目標(biāo)更加聚焦，在決策過(guò)程中充分交流達(dá)成最大共識(shí)，在政策執(zhí)行過(guò)程中阻力變小。

邊境地區(qū)義務(wù)教育來(lái)華留學(xué)生教育政策是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政策，加之其在承擔(dān)國(guó)家教育安全方面的責(zé)任，使之維護(hù)教育公共性、教育安全成為首要責(zé)任，應(yīng)是一項(xiàng)公民參與較為有限的教育政策。在邊境地區(qū)義務(wù)教育來(lái)華留學(xué)生教育政策的公共決策模式改進(jìn)中，從參與主體上，吸納專(zhuān)家學(xué)者、第三方教育政策研究機(jī)構(gòu)等參與決策咨詢(xún)，同時(shí)，在合理范圍內(nèi)，引入公民參與機(jī)制，可采取意見(jiàn)征求、群眾調(diào)研等方式，廣泛了解公眾的需求；從決策機(jī)制上，應(yīng)引入科學(xué)化、規(guī)范化的政策咨詢(xún)制度，以保證教育政策的民主化與科學(xué)化。

第一，啟動(dòng)重大教育政策決策的咨詢(xún)制度和論證制度，充分整合、發(fā)揮跨平臺(tái)、跨地域研究平臺(tái)及各類(lèi)智庫(kù)的作用，廣泛征求專(zhuān)家意見(jiàn)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)有序表達(dá)相關(guān)利益者的政策訴求。第二，樹(shù)立政策周期的意識(shí)，理順政策流程，將政策鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，使政策周期更加系統(tǒng)、完整、協(xié)調(diào)。如，建立邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理問(wèn)題的預(yù)警機(jī)制，對(duì)當(dāng)前實(shí)際情況綜合分析，及時(shí)、準(zhǔn)確預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。建立邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育管理的實(shí)證調(diào)研制度，掌握詳實(shí)的論據(jù)，幫助決策者梳理政策問(wèn)題，并剖析政策問(wèn)題之間的聯(lián)系，以制定具有針對(duì)性、實(shí)操性的政策方案。建立邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策決策的公眾聽(tīng)證制度，此項(xiàng)教育政策牽涉利益群體眾多，聽(tīng)證制度有利于保證多樣化的教育政策相關(guān)利益群體參與和了解決策進(jìn)程和政策訴求。建立邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策執(zhí)行評(píng)估與改進(jìn)制度，形成系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，不斷改進(jìn)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、提高政策的有效性。

(二)政策執(zhí)行的有效性：完善政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制

在縱向的各級(jí)政府權(quán)力下放及橫向的政府各職能部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過(guò)程中，應(yīng)從邊境地區(qū)義務(wù)教育的特殊性出發(fā)，各級(jí)政府致力于提升教育跨界治理的能力，形成合作協(xié)作、分工明確的教育事業(yè)治理局面，進(jìn)一步完善政策執(zhí)行的協(xié)作、問(wèn)責(zé)、監(jiān)督機(jī)制。

第一，從縱向上，建立中央與地方的良性溝通、意見(jiàn)表達(dá)及反饋機(jī)制，形成中央與地方政府就重大改革發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑、發(fā)展任務(wù)職責(zé)進(jìn)行談判協(xié)商、分工合作、共商共推跨層合作聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。邊境地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的特殊性被忽視，很大程度在于尚未形成中央與地方的良性互動(dòng)機(jī)制。上傳下達(dá)是目前主要的工作方式，中央部委下達(dá)會(huì)議、文件、檢查等政策要求，由上而下層層安排，地方政府被動(dòng)執(zhí)行。在政策執(zhí)行過(guò)程中，遇到了哪些問(wèn)題、存在哪些盲點(diǎn)與特殊需求，地方政府仍缺乏與中央部委平等談判、協(xié)商和充分表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)制與環(huán)境。因此，中央政府對(duì)地方政府的責(zé)任安排，不能是單向的線性過(guò)程，而應(yīng)建立在充分溝通、反饋的基礎(chǔ)上，合理劃分各自的責(zé)任范圍與限度。針對(duì)邊境地區(qū)的教育問(wèn)題，中央政府不僅要承擔(dān)起分類(lèi)指導(dǎo)、宏觀調(diào)控的職能，而且要更加重視邊境地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建邊境教育政策特殊體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障、教育教學(xué)課程體系、評(píng)價(jià)考核等方面的特殊優(yōu)惠政策。

第二，從橫向上，明晰同級(jí)各職能部門(mén)之間的責(zé)任與義務(wù)，形成分工協(xié)作、高效整合的運(yùn)行模式。如：聯(lián)席會(huì)議制度、部門(mén)協(xié)商制度、聯(lián)合發(fā)文、共同指導(dǎo)與督促等，共同完成邊境地區(qū)義務(wù)教育綜合改革與發(fā)展的政策執(zhí)行。目前，地方政府部門(mén)之間依然存在各自為政、缺乏有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及責(zé)任不清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，跨部門(mén)之間尚未形成共擔(dān)責(zé)任的合力，這在邊境地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。事實(shí)上，邊境地區(qū)義務(wù)教育階段來(lái)華留學(xué)生教育政策牽涉諸多社會(huì)問(wèn)題，如非法越境、跨國(guó)婚姻等；牽扯多個(gè)行政職能部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍，其治理難度、執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了教育行政部門(mén)的業(yè)務(wù)及能力范圍。因此，應(yīng)從源頭上建立起聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)制，將多部門(mén)協(xié)調(diào)的工作模式落到實(shí)處。

第三，從運(yùn)行體制、機(jī)制上，規(guī)范問(wèn)責(zé)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制。建立責(zé)任清單，明確每一級(jí)政府的權(quán)責(zé)以及罰則，對(duì)于問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序等進(jìn)行清晰規(guī)范。建立起包括刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任在內(nèi)的完整的責(zé)任體系，細(xì)化各方責(zé)任并依法保障落實(shí)。*楊令平，司曉宏：《西部地方政府履行義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任狀況的調(diào)查研究》，《教育探索》2012年第1期。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮大眾傳媒等社會(huì)力量在監(jiān)督機(jī)制中的作用，避免政府自我督導(dǎo)的單一形式，將政府督導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播、電視等大眾傳媒監(jiān)督相結(jié)合，以媒體為平臺(tái)定期公布教育問(wèn)責(zé)的結(jié)果。尤其要注重問(wèn)責(zé)的實(shí)效性，將各級(jí)地方政府在解決來(lái)華留學(xué)生就讀中小學(xué)問(wèn)題中所采取的改進(jìn)措施反饋給公眾。