孫健 田明

摘 要：社會治理實質(zhì)上是社會政策治理。政府如何制定治理社會問題的社會政策，以提升公眾的社會能力與社會參與，成為社會治理研究的重要課題。中國轉(zhuǎn)型時期社會政策的相應(yīng)變化可歸納為四方面特征：政策理念從被動保護到主動支持;政策方法從統(tǒng)一管制到多元服務(wù);政策內(nèi)容從保障生存到促進發(fā)展;政策取向從隔離行動到融合治理。中國社會政策結(jié)構(gòu)逐步由“政社分離”轉(zhuǎn)向“政社合作”，其折射出政府對社會“由控制到包容”的思路轉(zhuǎn)變，以及社會福利從“政府本位”到“社會本位”的發(fā)展軌跡。中國在應(yīng)對社會問題時應(yīng)強化社會政策治理模式：確立包容性政策制度，著力建設(shè)評價監(jiān)督機制;共建網(wǎng)格化治理格局，鑄造社會政策共同體;提倡適度合作路徑，堅持政府與社會雙向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會政策;社會治理;政策結(jié)構(gòu);政策轉(zhuǎn)型;社會改革

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2019）06-0010-09

一、社會政策具有社會治理功能

改革開放40年，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化。在計劃經(jīng)濟體制下，公眾應(yīng)對社會問題所需的幫助與服務(wù)主要由家庭與單位提供，但隨著社會發(fā)展日趨復(fù)雜與社會風(fēng)險日益增大，僅僅依靠微觀主體所提供的有限保障已經(jīng)很難解決公眾面臨的復(fù)合型社會問題，因此國家需要提供更多途徑進行社會問題的社會治理。社會治理實質(zhì)上就是社會政策治理，社會政策是政府基于現(xiàn)實社會問題而采取的相應(yīng)措施，其不同于傳統(tǒng)的社會控制，是社會治理的有機組成部分，表現(xiàn)為政府聯(lián)合社會合作解決社會問題、促進社會秩序[1]。為此，中國政府如何制定治理社會問題的社會政策，以提升公眾的社會能力與社會參與，成為社會治理研究中的重要課題。在此背景下，中國公共政策格局出現(xiàn)了從經(jīng)濟政策向社會政策的歷史性轉(zhuǎn)型[2]，眾多學(xué)者格外關(guān)注轉(zhuǎn)型背后隱含的核心問題，即政府應(yīng)在社會政策中承擔(dān)何種責(zé)任。從過去經(jīng)驗看，政府大包大攬承擔(dān)福利倍受批評，認(rèn)為這種模式會造成養(yǎng)懶漢、福利依賴及勞動力成本上升等意外問題，進而影響國家競爭力并使得高福利水平難以持續(xù)[3];而社會力量的介入會相應(yīng)減少公民對政府福利的依賴，在很大程度上能夠調(diào)動公眾的社區(qū)參與，促進勞動力的能力建設(shè)與認(rèn)知提高，通過社會投資進而改善國民關(guān)系[4]。由此可見，良好的社會政策需要社會要素的合理介入。在應(yīng)對具體社會問題時，政府不應(yīng)對吸納的社會元素進行嚴(yán)格的控制管理，更多是要包容社會元素進行協(xié)同共治。這是政府在自我改革中需要做出的策略轉(zhuǎn)換，也是激發(fā)社會發(fā)展機制從管理走向治理的關(guān)鍵之舉。

那么，在改革的攻堅階段，中國政府與社會在社會政策治理中又各自扮演什么角色？分別處于怎樣的地位？實際上，國家頂層設(shè)計已經(jīng)給出了答案。習(xí)近平在黨的十九大報告中指出，“中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在社會領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”。由此可知，在新時代到來之際，中國政府在社會領(lǐng)域積極轉(zhuǎn)變角色，立志于通過“共建共治共享”來聯(lián)合各界力量共同應(yīng)對社會問題，以適應(yīng)社會主要矛盾的變化與社會治理格局的需要。然而，從國內(nèi)以往研究看，學(xué)界對社會政策治理功能的探索不夠深入，對社會政策轉(zhuǎn)型的例證也不夠充分。多數(shù)研究以單視角來探討社會政策的具體內(nèi)容：一方面是保護政策，主要有社會救助、社會保障、立法保護等;另一方面是支持政策，主要有就業(yè)支持、教育支持、資產(chǎn)支持等。這種研究方式比較孤立且可塑性有限。另外，有些研究對中國社會政策轉(zhuǎn)型的趨勢及其內(nèi)涵做出探討。如有學(xué)者運用歷史推演法對社會政策理念轉(zhuǎn)型進行探索，提出社會政策向更加公正的社會保護轉(zhuǎn)變的基本趨勢[5];有學(xué)者基于多維框架對社會政策轉(zhuǎn)型進行研究，從規(guī)范、價值、制度和行動體系四個方面探討了社會政策的轉(zhuǎn)型過程[6]（pp.9-13）;也有學(xué)者從政策內(nèi)容出發(fā)對農(nóng)村反貧困政策進行轉(zhuǎn)型研究，構(gòu)建了“四駕馬車”反貧困政策框架，指出社會政策逐步向保護與發(fā)展相互融合的方向過渡[7];還有學(xué)者專門探討發(fā)展型社會政策，提出社會政策在農(nóng)村反貧困中作為“嵌入性要素”的轉(zhuǎn)型方向[8]。總體來看，為數(shù)不多的社會政策轉(zhuǎn)型研究雖然提出了一些客觀、獨到的見解，但已有成果對社會政策轉(zhuǎn)型的特征描述還不夠全面，關(guān)于社會政策中各種參與體的結(jié)構(gòu)特征探索更為匱乏。

實際上，以往研究并沒有清晰地解答“社會政策中政府與社會的關(guān)系”這一核心問題，即政府與社會在社會政策制定與執(zhí)行中具備的結(jié)構(gòu)形態(tài)。與此同時，隨著公眾對社會政策的認(rèn)知度越來越高，社會政策帶來的社會福利被認(rèn)為是政府贏得公眾支持、構(gòu)建和諧社會的重要手段之一，因而內(nèi)容充實、富有效率、結(jié)構(gòu)合理的社會政策將成為推動政府改革與倡導(dǎo)社會治理的絕佳利器?；诖?，中國學(xué)界應(yīng)當(dāng)更加深入地研究社會政策及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而為社會治理格局建設(shè)提供豐富的理論養(yǎng)料，這項工作是相當(dāng)緊迫與必要的。其一，從學(xué)理上講，中國社會政策研究過多聚焦于政策時點性與對應(yīng)性，缺少對政策發(fā)展的轉(zhuǎn)型分析。用歷史視角來考察政策變化，借助科學(xué)方法挖掘政策規(guī)律，勢在必行。其二，從現(xiàn)實來看，中國轉(zhuǎn)型時期的社會問題仍比較突出。國家建設(shè)與社會發(fā)展要求格外關(guān)注社會政策，優(yōu)化社會政策結(jié)構(gòu)會大量節(jié)約社會資源并降低社會風(fēng)險。因此，本文以轉(zhuǎn)型視角來探究中國社會政策結(jié)構(gòu)，并試圖從宏觀視野進行政策歷程分析，以此定位社會政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)特征，回答社會政策中政府與社會的責(zé)任、角色、地位等問題，從而構(gòu)建中國轉(zhuǎn)型時期社會政策治理中的政社關(guān)系。

二、吸納到治理：中國社會政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)特征

中國社會政策轉(zhuǎn)型是社會福利觀念從保護到支持的直接呈現(xiàn)，更是社會政策結(jié)構(gòu)從吸納到治理的深刻轉(zhuǎn)變。那么，中國社會政策是如何實現(xiàn)內(nèi)在轉(zhuǎn)型以形成社會治理格局的？是政府與社會互動后主動放權(quán)的改良后果，還是社會力量突飛猛進爭取地位的現(xiàn)實所迫？對此，本研究以政策結(jié)構(gòu)為立足點，探究中國轉(zhuǎn)型時期社會政策的相應(yīng)變化，并歸納出四個表現(xiàn)特征。

（一）政策理念：從被動保護到主動支持

如果說政策是政府實現(xiàn)統(tǒng)治利益的一種工具，那么政策理念就是衡量工具有效性的主要標(biāo)尺。中國社會政策轉(zhuǎn)型首先表現(xiàn)為從被動救助到主動支持的理念提升。政策理念轉(zhuǎn)換若能適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，將為政策改良提供持久動力，可以說是政策轉(zhuǎn)型中的核心內(nèi)容。當(dāng)然，政策理念不是簡單的意識形態(tài)，而應(yīng)是對待政策參與體的一種態(tài)度。在中國社會政策轉(zhuǎn)型中能夠發(fā)現(xiàn)政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變邏輯，即政府對待政策伙伴、政策客體的觀念調(diào)整。一是從責(zé)任到權(quán)利的轉(zhuǎn)變。保護政策主要強調(diào)政府自身的責(zé)任與地位，即政府初衷是穩(wěn)固自身地位、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從社會救濟到社會保險，政府均是出于不斷增強的責(zé)任而做出被動保護，獨自履行責(zé)任實際意味著對社會資源的強權(quán)控制。而支持政策注重尊重與保障人權(quán)并強調(diào)共享國家福利。政府“以人為本”的態(tài)度決定了社會政策初衷的轉(zhuǎn)變，一方面政策本身更加重視責(zé)任分擔(dān)，強調(diào)社會力量在政策運行中的權(quán)利地位，另一方面在政策執(zhí)行中主動支持受益方對自身權(quán)利的追求。二是從個體到集體的轉(zhuǎn)變。保護政策在態(tài)度上傾向?qū)⑸鐣栴}定位到個人，政府通常單槍匹馬解決社會問題群體中的個體問題，所構(gòu)建的“一對一”模式不但保護效果很不明顯，還會經(jīng)常引發(fā)受政策方的污名效應(yīng)，導(dǎo)致社會問題的持續(xù)與反彈;支持政策則使用集體思維來應(yīng)對社會問題，尤其在教育、醫(yī)療、脫貧、就業(yè)等領(lǐng)域，通過改善社會問題群體的集體狀況來直接影響個體狀況，所塑造的集體態(tài)度與“多對多”模式有效支持了公眾參與，形成了一個共擔(dān)社會責(zé)任、以“社會本位”為核心來應(yīng)對社會問題的社會政策共同體。

理念轉(zhuǎn)型是社會政策的價值重構(gòu)，其“社會本位”思維實際上是有歷史根源的，即中國儒家文化倡導(dǎo)的以民本、仁政、大同為中心，以博施濟眾為己任的救濟思想。然而，傳統(tǒng)救濟思想難以適應(yīng)新的歷史階段，理念應(yīng)當(dāng)?shù)玫教嵘拍芨玫亟鉀Q新的問題。中國政府結(jié)合國家文化價值體系，從古到今一直推崇集體文化，但只有政策理念與集體文化相結(jié)合，才能在頂層設(shè)計時保證政策部門的整合，在政策運行中保持政策效果的穩(wěn)定。以治貧政策為例，政府過去以社會救助、社會保障等保護政策為主，政策間的割裂時常會引發(fā)群體間的脫離，這主要源于未能結(jié)合集體文化而構(gòu)建出完善的制度體系。比如1997年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔1997〕29號）指出，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各地人民政府自行確定。保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會同當(dāng)?shù)刎斦?、統(tǒng)計、物價等部門制定，經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)后向社會公布，并且隨著生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高適時調(diào)整”。然而，城市最低生活保障制度在全國建立后至今，作為反貧困政策的代表，其實施結(jié)果未能有效降低和減少城市貧困人口數(shù)量，而只是維持了貧困人口的基本生活水平，一個數(shù)量相對穩(wěn)定的低保群體由此產(chǎn)生。如今，精準(zhǔn)扶貧等支持政策借助集體文化，通過建立綜合性反貧困機制，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的不均衡與碎片化。比如2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號）指出，“廣泛動員全社會力量共同參與扶貧開發(fā)，是我國扶貧開發(fā)事業(yè)的成功經(jīng)驗，是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要特征。改革開放以來，各級黨政機關(guān)、軍隊和武警部隊、國有企事業(yè)單位等率先開展定點扶貧，東部發(fā)達地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對扶貧協(xié)作，對推動社會扶貧發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。民營企業(yè)、社會組織和個人通過多種方式積極參與扶貧開發(fā)，社會扶貧日益顯示出巨大發(fā)展?jié)摿?。為打好新時期扶貧攻堅戰(zhàn)，進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)，全面推進社會扶貧體制機制創(chuàng)新”。因此可見，社會政策理念轉(zhuǎn)型成功把握住了兩個關(guān)鍵點：一是明確了個人與集體的關(guān)系，通過動員、吸納更多的集體力量進行社會問題的協(xié)同治理;二是頂層設(shè)計兼顧了地區(qū)與城鄉(xiāng)差異，通過建立區(qū)域融合發(fā)展機制制定和實施綜合性的社會政策。

（二）政策方法：從統(tǒng)一管制到多元服務(wù)

在理念轉(zhuǎn)型的指引下，中國社會政策的操作方法也在同步改變。以政策階段為分析邏輯，從政策入口、路徑、出口三個方面進行探討。在政策入口上，轉(zhuǎn)型前的政策方法突顯政府責(zé)任，只要是弱勢人口則進行統(tǒng)一救濟或管制，在執(zhí)行中缺少事前調(diào)查分析，經(jīng)常造成盲目救濟、福利陷阱等問題;轉(zhuǎn)型后的方法在政策入口上較為完善，注重對人口需求的多樣化區(qū)分，通過設(shè)計“建檔立卡”“分類管理”“按需施助”等手段，在政策起點上根據(jù)受助人口實際情況提供服務(wù)，有效預(yù)防了高福利下的搭便車問題。在政策路徑上，保護政策按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與流程進行操作，其普遍方法為供給食物、支付金錢等傳統(tǒng)手段。這種行政式管制方式雖有暫時效果，但無法徹底解決弱勢群體的長期發(fā)展問題，反而會引發(fā)個別的污名效應(yīng)。此后政府強調(diào)社會政策執(zhí)行中的主客體平衡，將政策客體積極嵌入路徑當(dāng)中，支持他們依據(jù)自身情況來選擇適宜政策，獲得了更為理想的政策配合及效果。在政策出口上，轉(zhuǎn)型前的評估政策多以時點成績來衡量政策效果，這種績效管理模式看似規(guī)范，卻未能設(shè)計出良好的后期維持辦法，對政策保持穩(wěn)定性、持續(xù)性非常不利，更會造成弱勢群體問題突發(fā)反彈;轉(zhuǎn)型后的政策不再停留在僵化的績效考核上，在出口上鼓勵政府與社會共同發(fā)力，為政策客體提供更多專業(yè)化的服務(wù)跟蹤，使得政策效果更加具備可持續(xù)性。

由此可見，中國社會政策方法呈現(xiàn)出雙向調(diào)整態(tài)勢：從縱向看，從重視政策入口控制轉(zhuǎn)向保障政策運行路徑;從橫向看，政策各階段由政府主導(dǎo)的單一規(guī)則調(diào)整為多元主體參與的共商機制。就農(nóng)民工社會政策而言，以往政策強調(diào)對農(nóng)民工的社會保障、社會控制，確實給予了農(nóng)民進城增收的機會，卻阻止了農(nóng)民工進一步獲得職業(yè)發(fā)展的機會。比如1990年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔1990〕28號）指出，“對農(nóng)村富余勞動力，要引導(dǎo)他們‘離土不離鄉(xiāng)，使農(nóng)村富余勞動力就地消化和轉(zhuǎn)移，要防止大量農(nóng)村勞動力盲目進城就業(yè)，運用法律、行政、經(jīng)濟和宣傳教育手段有效控制，嚴(yán)格管理”。隨后，1994年《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》（勞部發(fā)〔1994〕458號）指出，“當(dāng)本地勞動力無法滿足要求，并且符合特定條件時，用人單位才可跨省招用農(nóng)村勞動力”?？梢?，20世紀(jì)90年代的農(nóng)民工社會政策受制于國家經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略，其更多是將農(nóng)民工角色定位為城市建設(shè)和發(fā)展的必需勞動力，也就是說，對農(nóng)民工的管理和權(quán)益保護完全取決于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)民工的需求狀況。黨的十八大以來，農(nóng)民工社會政策立足在源頭上控制社會風(fēng)險并促進其安居樂業(yè)，更加尊重農(nóng)民工的最終選擇權(quán)，對于想融入城市的切實給予市民待遇，尤其要確保其社會關(guān)系的共同融入，對于想回流的要給予發(fā)展性支持，比如扶助就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、貸款優(yōu)惠等。例如，2016年中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）提出，“推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化。健全農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系，大力促進就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定并擴大外出農(nóng)民工規(guī)模，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。同年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）提出，“開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策，實施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動計劃和新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)致富‘領(lǐng)頭雁計劃、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)工程等，讓有創(chuàng)業(yè)和培訓(xùn)意愿的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員都能接受培訓(xùn)”。由此可見，政策方法的良性調(diào)整潛移默化地建立起政府、市場、社會共同參與的支持聯(lián)盟，使得社會政策得以在執(zhí)行中保持差異化與適用性，并成為現(xiàn)階段中國建設(shè)社會治理格局的核心技術(shù)支撐。

（三）政策內(nèi)容：從保障生存到促進發(fā)展

有了明確思路與可行辦法，中國社會政策內(nèi)容也隨之調(diào)整與完善。社會政策不僅要保證公眾的基本生存狀態(tài)，涉及溫飽、醫(yī)療、住房等內(nèi)容，還應(yīng)為其提供發(fā)展性支持，涉及就業(yè)、教育、培訓(xùn)等內(nèi)容。生存與發(fā)展并不沖突，兩者應(yīng)在社會政策體系中各司其職，相輔相成。然而，中國兩類社會政策在轉(zhuǎn)型前相對獨立，生存性內(nèi)容在政策容量、執(zhí)行順序上更占優(yōu)勢，而發(fā)展性內(nèi)容量少勢薄，這使得社會政策體系未能形成完備結(jié)構(gòu)。因此，中國在社會政策內(nèi)容上做出了相應(yīng)調(diào)整：一方面，在順序結(jié)構(gòu)上突破“先生存后發(fā)展”的傳統(tǒng)思維模式，包容性地將各類適應(yīng)性政策同步打包，統(tǒng)一形成政策共同體來實施;另一方面，在供給結(jié)構(gòu)上改變政府自抓自管的不利局面，支持與社會力量共商政策設(shè)計，所形成的包容性社會政策成了根治社會問題的智慧寶庫。具體而言，保護政策負(fù)責(zé)保障公眾的基本生存權(quán)利，以政府主導(dǎo)的社會保障制度為核心，內(nèi)容涉及食品供給、收入補助、醫(yī)療救濟等;支持政策則全面聯(lián)合社會力量，重點促進權(quán)利維持及地位提高，有物質(zhì)上的激勵，比如就業(yè)津貼、教育基金等，也有非物質(zhì)上的服務(wù)，涉及情感關(guān)懷、心理咨詢等。由此可見，社會政策內(nèi)容轉(zhuǎn)型將人口的生存與發(fā)展緊密相連，不僅培養(yǎng)了公民對政策的自我負(fù)責(zé)意識，還支持了社會組織在政策設(shè)計中的專業(yè)參與，全面提高了社會政策質(zhì)量并共促政策共同體成長，這無疑為解決復(fù)雜社會問題增加了強力砝碼。

舉例來講，轉(zhuǎn)型后的生活型社會政策在內(nèi)容提升上具有代表性。其重點關(guān)注公民生活層面的需求，致力于為每個公民提供安心、安全的生活保障，認(rèn)為社會政策的架構(gòu)不應(yīng)該是單一的、平面的，而應(yīng)該是復(fù)合的、立體的，政策內(nèi)容以生活問題為導(dǎo)向[9]。此外，以農(nóng)村社會政策為例，以往政策更多注重保護農(nóng)民生活的基本水平，尤其是與當(dāng)?shù)仄骄竭M行硬性比較，這十分不利于激發(fā)農(nóng)民的勞動積極性。比如2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國發(fā)〔2016〕456號）指出，“農(nóng)村五保供養(yǎng)是指依照本條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整”。在政策轉(zhuǎn)型后，其內(nèi)容調(diào)整更多得益于民眾意識的提高與社會力量的發(fā)展，以及政府對社會問題群體由強制保障到放權(quán)社會的理性選擇。比如2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）強調(diào)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，明確做好貧困人口精準(zhǔn)幫扶工作，指出“對有勞動能力的貧困人口，強化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧;以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件，增強貧困農(nóng)戶發(fā)展能力;激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力，把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧;引導(dǎo)貧困群眾克服等靠要思想，逐步消除精神貧困，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富”。由此可見，社會政策內(nèi)容逐步由解決溫飽轉(zhuǎn)向支持發(fā)展，其在很大程度上反映的是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的變革：保護政策通過綜合救濟與適當(dāng)補貼來保障公眾生存的基本性需求;而支持政策利用產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)支持等措施來激活公眾的內(nèi)生能力，給予公眾更多的是維持與改善生活的發(fā)展性服務(wù)。

（四）政策取向：從隔離行動到融合治理

伴隨著多種顯性特征的轉(zhuǎn)型，在政府與社會各方力量的相互倚重中，中國社會政策逐步實現(xiàn)了從“隔離”到“融合”的取向跨越。在縱向趨勢上，轉(zhuǎn)型前的政策主體相互獨立，政府為維持社會穩(wěn)定而進行強制性救濟，社會組織為踐行行業(yè)理念而進行規(guī)模性救助，各自承擔(dān)有限責(zé)任的政策設(shè)計缺少集體意識與共同取向，同時政策執(zhí)行又“貧者濟貧，病者治病”，缺乏對社會問題的綜合考量，導(dǎo)致社會問題碎片化而難以治理。轉(zhuǎn)型后的政策取向具有融合性，各政策主體形成相互配合的戰(zhàn)略聯(lián)盟，能夠更好地應(yīng)對混合型社會問題，所調(diào)整的團體取向促成了政府、社會、個人共擔(dān)責(zé)任。在橫向趨勢上，保護政策通常對單個問題有明確取向，但其并不注重與其他政策進行聯(lián)合協(xié)作，雖然在一定程度上可以解決個別性的主要問題，但機械的隔離通常會導(dǎo)致其他相關(guān)問題的出現(xiàn)與蔓延。而支持政策會對面臨的問題進行全方位剖析，在解決方案中融合了眾多可行性政策，不乏教育、就業(yè)、情感等內(nèi)容，通過互相滲透以支持社會生態(tài)的整體改善與良好運行。總之，政策取向調(diào)整的關(guān)鍵在于多方力量的引入，以及能夠在社會政策制定、執(zhí)行、評估等過程中調(diào)動第三方的積極參與，通過購買社會組織服務(wù)、建立PPP合作等方式促成社會政策共同體，最終使得政府與社會形成了實質(zhì)上的伙伴關(guān)系，政策運行模式也自然而然地從獨立行動轉(zhuǎn)向合作治理。

由此可見，中國正在發(fā)揮社會政策的能動性來創(chuàng)新社會治理模式，并通過調(diào)整社會政策中的政社關(guān)系來提高社會治理水平。第一，加強政社互動。治理取向明確了社會政策結(jié)構(gòu)的核心即政社關(guān)系問題，平等對待參與社會政策的各個元素并給予相應(yīng)角色，特別是在扶貧脫貧、失業(yè)救助、醫(yī)療保障、情感關(guān)懷等重點政策上搭建互動平臺，積極將專業(yè)性的社會組織、社會工作者嵌入平臺，以逐步實現(xiàn)社會政策治理模式的精細(xì)化和專業(yè)化。如民政部2017年發(fā)布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號）強調(diào)，“引導(dǎo)社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用。充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的積極作用。提供社區(qū)服務(wù)、擴大居民參與、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧”，該政策的實施充分調(diào)動了社區(qū)社會組織參與社會治理的積極性。第二，推進政府購買。政府購買是改善公共服務(wù)中政社關(guān)系的最佳路徑，只有積極地推進購買服務(wù)制度化、規(guī)范化，才能保證社會治理中各方力量的合理博弈，特別是應(yīng)對專業(yè)性強、周期較長的社會問題，社會組織更要成為購買服務(wù)的承接主體。政府購買既是尋找各方利益均衡點的可靠手段，更是社會政策實現(xiàn)包容性跨越的堅實橋梁。如財政部、民政部2016年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財綜〔2016〕54號）強調(diào)，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會治理體制，促進社會組織健康有序發(fā)展，提升社會組織能力和專業(yè)化水平，改善公共服務(wù)供給。充分發(fā)揮市場機制作用，大力推進政府向社會組織購買服務(wù)，引導(dǎo)社會組織專業(yè)化發(fā)展，促進提供公共服務(wù)能力持續(xù)提升，發(fā)揮社會組織的獨特優(yōu)勢，優(yōu)化公共服務(wù)供給，有效滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求”。可見，政府購買以政社關(guān)系為切入點，促使政策供給結(jié)構(gòu)由單一管理向多元治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了由小及大、由點及面地改善公共服務(wù)水平?？傊?，取向轉(zhuǎn)型是社會政策在眾多領(lǐng)域中必須做出的正確抉擇，它昭示著中國社會政策的融合治理方向，是政府“掌舵不劃槳”改革的關(guān)鍵要素，更是建立包容性社會制度的靈魂所在。

（二）共建網(wǎng)格化治理格局

黨的十九大報告中指出，“提高保障和改善民生水平，重點發(fā)展教育、就業(yè)、社會保障、國民健康等福利事業(yè)，打造共建共治共享的社會治理格局”。由此可見，各類社會政策的網(wǎng)格建設(shè)是形成良性治理格局的關(guān)鍵，具體可以從三個方面開展實踐。首先，要擴充政策內(nèi)容網(wǎng)格。決策部門要堅持以人為本、多元參與的價值理念，完善以往單一化保護政策，逐步向多元性、融合性的支持政策轉(zhuǎn)變，整合兜底性、發(fā)展性政策以形成公共政策網(wǎng)，這是政府轉(zhuǎn)變職能的基本要求，也是改善民生、密切政社關(guān)系的重要途徑。其次，要同步政策執(zhí)行網(wǎng)格。政府要改變各自為戰(zhàn)的行動路線，在保持獨立性的前提下，應(yīng)主動將官方路線向社會開放并允許各界力量進入和參與，社會則負(fù)責(zé)聚攏零散力量并積極與政府對接，開發(fā)更多合作路徑以實現(xiàn)與政府同步配合與執(zhí)行，二者通過交換信息、共享方法、鼎力配合、互相監(jiān)督，形成協(xié)調(diào)默契的政策供給機制。最后，要搭建政策取向網(wǎng)格。政府要秉持共享發(fā)展的治理取向：一是組建社會政策共同體，搭建政策部門與社會智庫的聯(lián)合平臺，適宜地嵌入與擴充社會力量，鑄造治理網(wǎng)格中的核心地帶;二是建立問題綜合庫，通過將問題案例進行網(wǎng)格關(guān)聯(lián)與匯總，生成可集中處理的技術(shù)方法庫，由切入點出發(fā)多方向、多思路地解決問題。

（三）提倡適度合作路徑

中國社會建設(shè)是雙向運動，社會力量作為一股新鮮血液嵌入社會福利供給中，補充并推動著政府福利供應(yīng)，福利增強反過來又促進社會力量成長，兩股力量只有通力合作、均衡發(fā)展，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會治理的良性局面。首先，堅持兩條腿走路的方式。社會政策要建成政社聯(lián)盟，不能僅靠一腿之力，過度使用單邊力量會造成重心不穩(wěn)、續(xù)航不強。中國要堅持雙向模式，福利改革不能控制社會之力，而應(yīng)當(dāng)激發(fā)社會力量的責(zé)任意識，通過兩股力量默契合作、統(tǒng)一步履，促成社會政策共同體生根增能，這是社會政策轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性要求。其次，制定適度合作標(biāo)準(zhǔn)。社會政策的包容性建設(shè)需要設(shè)定相應(yīng)的節(jié)奏，即在政策轉(zhuǎn)型路徑中確立主體間的合作標(biāo)準(zhǔn)、模式與程度，過激合作會導(dǎo)致公眾激進行為、政府過度控制的對立局面，而沒有合作路徑會引發(fā)公眾無參與、政府無回應(yīng)的尷尬局面，因此政社合作要把握分寸、明確程度，才能穩(wěn)步前行、達到共贏，適度合作是中國社會政策建設(shè)中的理想選擇。最后，規(guī)劃中國理想之路。中國社會福利軌跡的特殊性決定社會政策不能像西方國家一樣跳躍式發(fā)展，而應(yīng)在政策規(guī)劃中尋找適合的路徑，可按照“保護-支持-適度-包容-融合”的發(fā)展脈絡(luò)，循序漸進地進行社會政策轉(zhuǎn)型，在運行路徑中運用政府購買、契約管理、特許經(jīng)營等手段，不斷調(diào)整社會政策治理中的政社關(guān)系，開拓中國社會政策前進的第三條道路。

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[責(zé)任編輯：楊?健]