郭漸強 楊露

摘 要：區(qū)域性公共問題逐漸超越地理邊界與行政區(qū)域范圍，跨域治理已然成為應對諸如區(qū)域性環(huán)境問題的新型治理模式。然而，跨域治理內(nèi)蘊的平等、協(xié)商、分權(quán)以及多元等價值理念在治理實踐中顯現(xiàn)成效的同時，也為占據(jù)強勢地位的地方政府提供了“避責港”，致使跨域環(huán)境治理陷入責任虛位、責任缺位及責任越位困境。為應對跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為帶來的治理失效，需要厘清地方政府規(guī)避責任的多重行為邏輯及其主導下的積極與消極避責策略，從外部制約與內(nèi)在約束兩個層面上杜絕區(qū)域環(huán)境治理主體的避責行為，進而扭轉(zhuǎn)跨域環(huán)境治理困局。

關(guān)鍵詞：跨域環(huán)境治理;避責行為;地方政府

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2019）06-0003-07

由 “行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨域治理是解決跨域性公共事務的必然選擇，跨域環(huán)境治理已然成為應對區(qū)域性環(huán)境問題的共識模式。地方政府環(huán)境政策行為對環(huán)境治理日益發(fā)揮重要作用，直接關(guān)系到突出環(huán)境問題的解決?？缬颦h(huán)境治理基于跨域治理理論，主張多元主體參與，改變地方政府單一主體主導局面，但其平等、協(xié)商等理論內(nèi)蘊也為地方政府規(guī)避相應環(huán)境責任提供了避責的便利條件[1]。隨著治理空間的擴大化和治理主體的多元化，地方政府借由其優(yōu)勢地位，在放權(quán)過程中伴隨著分散責任、轉(zhuǎn)移責任、偏離責任等避責行為風險，地方政府官員避責行為似有蔓延態(tài)勢。因此，如何匡正地方政府規(guī)避責任這一扭曲行為對提升跨域環(huán)境治理能力與成效具有重要意義。

一、地方政府避責行為的概念界定

全球性的避責時代已經(jīng)來臨，避責逐漸取代邀功成為政府官員的主要行為特征[2]。避責即規(guī)避責任，規(guī)避意指躲避、設法避開，是一種主觀有意識行為，實質(zhì)暗含著地方政府官員的行為邏輯。隨著政治科學等各領(lǐng)域?qū)Ρ茇熜袨椋╞lame avoidance behavior）日益關(guān)注，其概念愈發(fā)呈模糊之勢[3]。學界關(guān)于避責的概念尚未定于一宗，比較有代表性的理解有以下三種。M. Hinterleitner認為避責是官員面對當前或未來負面事件時所采取的自我保護行為[4]。類似地，倪星等認為避責行為是基層政府面臨不確定時開啟自我保護機制的一種行為選擇[5]。還有學者將地方政府避責行為置于突發(fā)事件情境之中，認為行政問責的日趨嚴格與績效管理的日趨完善加劇了政府規(guī)避責任行為的蔓延趨勢[6]。對避責行為的定義莫衷一是，源于對其觸發(fā)機制的描述和理解各有千秋，歸結(jié)起來有內(nèi)部與外部之分。地方政府官員的自我保護動機屬于規(guī)避責任的內(nèi)部觸發(fā)機制，問責制及其他管理制度約束則屬外部觸發(fā)機制?；诖耍疚膶⒌胤秸茇熜袨槎x為：地方政府官員基于自利考量或者為外部壓力（問責、風險等）所迫，將本屬于自身的責任利用轉(zhuǎn)嫁、分散、模糊等手段以規(guī)避責任的行為。

對跨域環(huán)境治理中地方政府的避責行為進行研究，首要是界定政府責任。政府責任概念意蘊豐富，主要從政府責任屬性和責任范圍兩個維度來界定政府環(huán)境責任。在責任屬性上，指的是行政責任。行政責任兼具行政倫理學與行政法學兩層涵義[7]（p.14，16）。在行政倫理學中，行政責任通常被稱為公共行政責任或者政府責任。行政學家?guī)扃陮⑵鋭澐譃橹饔^責任與客觀責任。主觀責任是植根于內(nèi)心的忠誠、認同和信仰，體現(xiàn)為道德責任;客觀責任則是依附于職位的期待和約束，體現(xiàn)為崗位責任、法律責任以及政治責任。在行政法學中，行政責任是行政法律規(guī)范所設定的一種法律責任。在責任范圍上，指的是地方政府的環(huán)境責任。環(huán)境責任為政府行政責任之一種具體體現(xiàn)，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣級以上各級人民政府在生態(tài)環(huán)境的管治領(lǐng)域所擔負的“組織機構(gòu)、資金機制、規(guī)范、程序、公約、標準、措施和行動”等的法定職權(quán)及義務[8]。對地方官員來說，沒有什么比轄區(qū)的邊界對其是更為確切的保護了。地方官員對自己轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的一切負有全責，這也意味著轄區(qū)外的任何事情當然都是別人的問題了[9]（p.263）。這與《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定的“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”如出一轍。隨著最嚴環(huán)保法、領(lǐng)導干部環(huán)境責任終身問責等政策出臺，地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理愈加重視，但同時也存在著地方政府環(huán)境責任限于行政區(qū)域管轄范圍內(nèi)，對跨域環(huán)境治理中地方政府責任未作清晰界定以致環(huán)境責任難確定、不履行的怪象。如流域治理、大氣污染治理等跨域性公共事務需要多個主體共同承擔責任，主體責任不明時常釀造“公地悲劇”后果。

其次是要明確跨域治理的空間指向和主體范圍。就空間指向來說，跨域治理載體有特殊和一般之分?？缬蛑卫淼奶厥饪臻g載體指的是以城市群、經(jīng)濟圈、社區(qū)等為依托，行動者依據(jù)區(qū)域共同問題采取集體行動，此類空間載體享有較為成熟的信息溝通機制、利益協(xié)調(diào)機制、責任追究與分擔機制等。一般意義上的空間載體是指在地理位置上毗鄰的行政區(qū)，以往研究多有論及跨區(qū)域治理機制尚不健全，有待改進和完善。相對來看，解決行政區(qū)交界地帶等一般意義上的跨域治理問題更為艱難和迫切。因此，本文所談及的跨域環(huán)境治理不局限于特殊或一般意義上的區(qū)域劃分，而針對最普遍意義上跨行政區(qū)、跨流域、跨地域等空間范圍內(nèi)的環(huán)境治理。就主體指向來說，跨域環(huán)境治理必然涉及政府及其職能部門、非政府組織、私人組織以及社會組織等多元主體。但地方政府仍作為最重要的主體而充當元治理角色，是轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理者和責任人。因此，本文探討的跨域環(huán)境治理主體責任規(guī)避主要指稱不同區(qū)域內(nèi)各層級政府及其相關(guān)部門組成的地方政府，其他治理主體兼有提及。

二、跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為的生成動因

跨域環(huán)境治理中地方政府避責傾向的萌生可從外部推力和內(nèi)部動力作出解釋。外部推力指的是地方政府受到包括來自外部環(huán)境（社會組織、公眾等）與政府內(nèi)部（較高層級政府及其部門）施加的壓力促使地方政府規(guī)避相應責任;內(nèi)部動力源自地方政府對環(huán)境治理的風險預估以及自身利益衡量，地方政府主觀上不愿承擔自身責任。在外部推力和內(nèi)部動力的共同作用下，地方政府規(guī)避責任表現(xiàn)為責任虛位、缺位及越位等行為。責任虛位表現(xiàn)為地方政府官員象征性擔責、“踢皮球”式相互推諉，相關(guān)主體責任名存實亡，這在跨域環(huán)境治理中體現(xiàn)得尤為明顯。由于環(huán)境治理往往跨越地理（行政區(qū)）邊界，屬地管理原則下與之相對應的責任邊界亦變得十分模糊。責任邊界與責任歸屬既已無法清晰界定，更遑論擔責。責任缺位意指地方政府官員不負責任，表現(xiàn)為主體責任、監(jiān)督責任等落實不到位，即政府不作為。跨域環(huán)境治理具有公共物品屬性，多元責任主體天然的“搭便車”動機使得各地方政府不履行或不充分履行其本源責任現(xiàn)象普遍。責任越位指的是地方政府管得太多，超越了自身責任邊界，也即政府亂作為。跨域環(huán)境治理過程中，不同區(qū)域地方政府作為理性經(jīng)濟人有著不同的利益訴求。地方政府“管太多”往往意在于一定的利益空間中角逐個人利益，遵循利益指向?qū)⒆陨頇?quán)力向其他層級政府及其各個部門或社會領(lǐng)域進行擴充與踐踏的行為時有發(fā)生。例如，某報記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門在霧霾治理中同時存在著“監(jiān)管越位”和“監(jiān)管缺位”的雙重矛盾。一方面，大型火電企業(yè)實行全球最嚴排放標準，環(huán)保部門基于政績、“向上級表現(xiàn)”等考量，以多頭監(jiān)管、指標加碼等方式掀起的“環(huán)保風暴”令那些實行全球最嚴排放標準的大型火電企業(yè)無所適從;另一方面，由于我國環(huán)境治理污染成本低、治污成本高、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象仍存在[10]。

（一）跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為的內(nèi)生邏輯

1.“公地悲劇”：責任規(guī)避的天然動機

恰如亞里士多德所言，凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。生態(tài)環(huán)境作為一典型的準公共產(chǎn)品，內(nèi)在地決定了其“不被照顧”的先天取向。無獨有偶，在哈丁的“牧場理論”中，每個人都試圖無限增加畜牧量，最大化獲取自身利益而僅承擔極小部分因過度放牧帶來的損失，個人理性導致集體無理性和集體行動困境。然而，在現(xiàn)實情境中，除無限占用公共資源的份額之外，這種損失也極有可能因為責任規(guī)避而無需承擔。“公地悲劇”已經(jīng)可以用來描述各種問題，包括環(huán)境治理問題?？缬颦h(huán)境治理的“公地悲劇”實際上表征著跨區(qū)域治理陷入責任邊界不明以致責任缺位與虛位的困境。例如，超出行政區(qū)邊界的大氣污染、流域污染治理等問題通常涉及不同區(qū)域多個主體，具有不同利益訴求的多元主體都有追逐個人利益最大化的動機：盡可能地從中獲益，逃避治污責任。戴維·羅森布羅姆也同樣認為，“基層行政人員可能更利己的而不是自動的去服務公共利益”[11]（p.386）。

2.分權(quán)理念下的區(qū)域環(huán)境責任碎片化

依據(jù)治理范圍與責任歸屬，可將地方政府的治理模式劃分為屬地管理和跨域治理兩種模式。屬地管理意指根據(jù)所在地域確定具體管理機關(guān)及其責任歸屬。地方政府各項任務的開展皆以行政區(qū)為平臺，這有利于明確地方主體責任，激發(fā)地方積極性與創(chuàng)造性。然而，面臨諸如環(huán)境污染等跨域性事務，則容易陷入“管不好”“管不了”困境。鑒此，倡導跨地域、多主體參與的跨域治理模式可作為一個替代性方案?？缬蛑卫砟Ｊ皆诳缬颦h(huán)境治理中顯現(xiàn)出巨大功效，但其主體責任外溢化、模糊化缺陷亦十分明顯。對此，跨域治理內(nèi)蘊的分權(quán)理念或可作出有力解釋。比如，有學者指出，西方新公共管理改革進行的分權(quán)運動增強了避責行為的運作空間[12][13]。在西方學術(shù)話語語境中，治理一詞主要意味著政府分權(quán)、社會自治和去中心化?？缬蛑卫硎侵卫砝碚摰闹匾种Ш徒M成部分，分權(quán)是其應有之義。放權(quán)意味著地方擁有越來越多的自主權(quán)，主動性和積極性，同時也造成諸如地方政府角色錯位、行為失范、中央權(quán)威流失、宏觀調(diào)控乏力乃至失靈等一系列問題。改革開放以后，我國地方分權(quán)化改革運動逐步興起。行政區(qū)之間獨立性和自主性不斷加強，隨之引致區(qū)域破碎化及政府責任碎片化。這也就構(gòu)成了跨域環(huán)境治理中地方政府規(guī)避責任行為的機會空間。

（二）跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為的次生邏輯

1.環(huán)境區(qū)域邊界模糊致使責任歸屬難確定

斯托克曾提出關(guān)于治理的五個著名論點，其中一個則是：治理理論意識到在處理社會問題與經(jīng)濟問題時，存在著邊界與責任方面的模糊性[14]?，F(xiàn)實治理實踐與治理理論蘊含的某些理念因不一致而存在張力，如傳統(tǒng)治理模式以行政區(qū)劃為權(quán)責利邊界，跨域治理則倡導打破行政壁壘，實現(xiàn)治理無邊界化的融合狀態(tài)，以及“行政區(qū)行政”主導下機構(gòu)及部門間邊界明晰，有利于地方政府主體職責確定與履行，但也阻礙了彼此間信息交流與互動，有礙于達成區(qū)域合作治理愿景。由此，如何詮釋邊界的雙重作用取決于將邊界置于本域抑或是跨域治理話語體系之中。這里并非主張跨域環(huán)境治理的無邊界，而是將本域邊界延展至基于環(huán)境治理需求的區(qū)域范圍，突破“小”邊界，構(gòu)建“大”邊界。進而，明確區(qū)域環(huán)境治理（大邊界）的邊界范圍與責任歸屬。清晰劃定地域邊界固然重要，厘清政府、市場以及社會三者之間錯綜復雜的關(guān)系同樣不容忽略。如此，須警惕擁有強勢主導權(quán)的地方政府模糊化政府與市場以及社會的邊界，對其他治理主體造成擠壓效應。

2.問責與避責相伴而生

雖然問責與避責并不具有一一對應關(guān)系，若說兩者在問責政治中相伴而生也未嘗不可[15]。因此，從問責與避責的因果邏輯起點出發(fā)，地方政府在跨域環(huán)境治理緣何采納避責策略可一窺端倪。有效問責是公共管理的核心之一[16]（p.138），而碎片化的跨域環(huán)境治理模式削弱了可問責性，進而導致問責困難。一般情形下，問責強度直接影響避責行為出現(xiàn)頻次。而在跨域治理中，要充分考量多個組織在合作治理中的角色，以及彼此之間存在的互賴性和互動行為[17]。而橫向互動匱乏、主體利益沖突以及信息不對稱等是地方政府官員規(guī)避責任行為的根源性因素。不像其他權(quán)責界限較為明確的公共事務，多元主體參與環(huán)境治理容易出現(xiàn)責任真空現(xiàn)象。

三、跨域環(huán)境治理中地方政府的避責策略

積極與消極策略區(qū)分之依據(jù)在于地方政府對其責任規(guī)避的行為方式與態(tài)度，即是否積極主動采取策略規(guī)避責任。積極策略是指行動主體積極主動有所為，責任下移與責任平移策略皆屬此列;消極策略則是消極被動無所為，如搭便車、象征性擔責及“責任分鍋”等策略。

（一）跨域環(huán)境治理中地方政府的積極避責策略

1.縱向避責策略：責任下移

縱向避責策略意指上下級地方政府之間的責任轉(zhuǎn)移與規(guī)避現(xiàn)象?？缬颦h(huán)境治理中地方政府的縱向避責路徑發(fā)軔于各層級政府間的委托代理關(guān)系、行政發(fā)包制以及屬地管理原則等。例如，流域合作治理通常由上級政府主導，地方政府負責貫徹執(zhí)行相關(guān)行政指示和命令。上級政府經(jīng)由行政發(fā)包制將任務、指標逐級分解和層層加碼， 上一級責任主體將自身承受的壓力傳輸和分散給多個下級責任主體[18]。其中暗含的是委托代理和屬地管理的運作邏輯。尤其在當前屬地管理體制下，賦責不賦權(quán)，即責任屬地但權(quán)力不屬地現(xiàn)象，導致權(quán)責不對等進而強化了地方政府各管理主體規(guī)避隨其職位而來的直接與潛在責任的動機。此外，還有學者提出簡政放權(quán)也可作為責任下移的一個重要路徑[19]，跨域環(huán)境治理則蘊含了放權(quán)的內(nèi)在要求與運作邏輯。

2.橫向避責策略：責任平移

跨域環(huán)境治理既涉及政府內(nèi)部及其各部門之間的橫向協(xié)同，也包括政府與非政府組織、企業(yè)及公民的內(nèi)外協(xié)同。政府作為最主要主體，其責任平移路徑主要有三條。一是在較小范圍內(nèi)的政府內(nèi)部同級部門之間的責任轉(zhuǎn)移。例如，跨區(qū)域水污染防治涉及環(huán)保、漁業(yè)、水利、交通等多個部門，彼此之間責任模糊，易于轉(zhuǎn)嫁。二是在較大范圍內(nèi)責任由本行政區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移至其他行政區(qū)地方政府。這是由于尋求本行政區(qū)利益最大化的行政區(qū)行政觀念依舊盛行。如近來頻發(fā)的跨省垃圾轉(zhuǎn)運事件。三是政府內(nèi)部與外部之間的責任平移，即由政府或其相關(guān)部門將本屬于自身責任轉(zhuǎn)移給非政府組織、企業(yè)以及公眾等。以跨政區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門為特征的跨域治理模式要求地方政府釋放非政府組織、私人組織、公民社會參與的權(quán)力?？缬蛑卫碇鲝埜髦黧w平等協(xié)商地位，這意味著地方政府需要放權(quán)以達成環(huán)境治理的共振。然而，某些地方政府打著放權(quán)的口號，實則為了規(guī)避責任。以上三種路徑更多的是體現(xiàn)了克里斯托弗·胡德所提出的將責任轉(zhuǎn)嫁至其他主體的機構(gòu)性策略[19]。

（二）跨域環(huán)境治理中地方政府的消極避責策略

有學者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層政府官員易陷入“忙而不動”“納入常規(guī)”“模糊因果”等消極避責策略[2]。在跨域環(huán)境治理情境下，地方政府各管理主體的避責策略包括以下路徑選擇。第一，降低本區(qū)域環(huán)境政策標準，試圖“搭便車”。區(qū)域環(huán)境治理困境之一在于各主體協(xié)同效應難發(fā)揮，體現(xiàn)在不同行政區(qū)地方政府政策標準不同、行動不一致以及利益訴求存有差異。中央政府基于靈活性、適用性以及可行性頒布各項環(huán)境政策，難免出現(xiàn)大量原則性和規(guī)范性話語表達。政策的模糊性特性為地方依據(jù)自身偏好做出自利解讀提供了便利。如長江流域治理地方政府及其各部門分割管理、各自為政，企圖搭乘鄰近地方環(huán)境治理成效的便車，置流域整體利益于不顧。第二，象征性承擔區(qū)域環(huán)境治理責任。象征性擔責實質(zhì)上是一種欺騙行為，表面積極主動，實則其中充斥著大量假動作，類似于上述“忙而不動”策略。第三，責任分鍋，僅關(guān)注轄區(qū)部分責任。作為一種新型避責策略，分鍋避責指的是明確劃分責任邊界，僅承擔職責范圍內(nèi)作出明確規(guī)定的責任[20]。然而，跨區(qū)域環(huán)境治理中相關(guān)主體責任一般未作明確規(guī)定。責任分鍋與“搭便車”雖然都聚焦于本行政區(qū)利益，但兩者在語義與動機上尚存分別。

四、約束跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為的對策

不同于以往研究，學界部分學者認為避責行為并非全無可取之處。例如，谷志軍將避責行為分為良性與惡性兩種類型，避責行為作為一種“社會發(fā)現(xiàn)過程”，在滿足某些條件的情況下有助于開展問責[15]。若責任清晰界定，地方政府避責行為或可作為一種 “社會發(fā)現(xiàn)過程”。毋庸置疑，避責行為在規(guī)范程序、集體決策以及回應公眾訴求等行政管理實踐中確實發(fā)揮了一定作用，但在跨域環(huán)境治理中，在責任歸屬和邊界都難以明晰的情況下，避責行為帶來的更多是“公地悲劇”等負面效應。規(guī)避跨區(qū)域環(huán)境治理責任從群體行為角度來看是一種明顯的自利傾向，從管理行為上來說是行政區(qū)行政思維作祟。因此，在強化避責行為正效應的基礎之上，亟須探索消解其負效應的相關(guān)舉措。對于地方政府規(guī)避責任的行為邏輯、應對策略及其正負效應的探討都跳脫不了政府責任這一主題。正如弗雷德里克森所說，責任精神是公共行政中不可或缺的。因此，消解跨域環(huán)境治理中地方政府避責行為負效應的關(guān)鍵在于通過對地方政府的外部制約（他律）和內(nèi)在約束（自律）強化政府責任。

（一）以制度為抓手，強化對地方政府的外部制約

通過權(quán)責清單制度、生態(tài)問責制與責任共擔機制豐富制度建設內(nèi)涵，進而明確不同行政區(qū)域不同治理主體的責任邊界和歸屬，失責、避責行為的懲治措施以及合理承擔共同責任等制度安排，以此強化對地方政府的外部制約。首先，落實權(quán)責清單制度，明晰責任邊界和歸屬。責任邊界清晰是判斷行為主體是否存在規(guī)避責任行為的基本前提，而責任歸屬明確了誰該對此負責。權(quán)力清單和責任清單制度是規(guī)范政府行政行為，明確政府及其部門權(quán)力與責任的兩項重要制度設計。權(quán)責清單制度目前仍然依托于本行政區(qū)，若針對京津冀霧霾治理、長江流域污染治理，區(qū)域內(nèi)各主體聯(lián)合制定相應的權(quán)責清單，將有效杜絕跨域環(huán)境治理中責任下移與責任平移等避責行為。其次，以環(huán)境區(qū)域為依托，完善生態(tài)問責制度，明確懲治措施。生態(tài)問責主體通常由以上級問責為主的同體問責以及以社會問責為主的異體問責兩種方式構(gòu)成，問責運行機制一般涉及上級政府約談地方主要負責人、環(huán)保督察問責以及公眾輿論監(jiān)督。上下聯(lián)動與橫向協(xié)同并舉推動問責工作開展，從而倒逼責任落實。現(xiàn)階段，強化彰顯公信力的異體問責尤為重要。在跨域環(huán)境治理中，由于人為的行政區(qū)劃與自然的環(huán)境區(qū)域往往并不一致，是否問責要以環(huán)境區(qū)域內(nèi)相應行動者的責任履行情況為準。最后，健全責任共擔機制，共同承擔責任。跨域合作治理的關(guān)鍵行動便是地方政府間的橫向整合，需要責任共擔安排[21]。那么，合作治理責任如何在不同治理主體間進行劃分？首要的是分清本域責任（屬地責任）和跨域責任（區(qū)域責任）的區(qū)別，在履行本域責任的基礎上，合理分擔區(qū)域責任。區(qū)域環(huán)境治理成效取決于地方政府的行為取向是基于“本域”的個體理性還是基于“跨域”的集體理性。因此，引導與規(guī)范區(qū)域內(nèi)各治理主體的集體理性是構(gòu)建責任共擔機制與深化合作機制的關(guān)鍵。除以上在上級政府壓力下奏效的舉措之外，也應注重發(fā)揮公民輿論監(jiān)督、容錯糾錯機制以及激勵機制的作用。

（二）立足于公共性，加強對多元治理主體的內(nèi)在約束

政府、非政府組織、社會公眾等作為跨域環(huán)境治理的多元主體，其行為方式對治理成效影響較為深遠。首先，要強化地方政府、非政府組織以及社會公眾等多元治理主體的責任意識。生態(tài)環(huán)境作為典型的公共物品，其相關(guān)產(chǎn)品很大程度上依賴于政府供給。對于各級政府而言，亟須轉(zhuǎn)變舊有“懶政”“避責”觀念，加快責任政府建設步伐?？缬颦h(huán)境問題愈發(fā)棘手，超越了單一行政區(qū)域范圍和單一治理主體能力限度，因此除本行政區(qū)地方政府之外，更需要區(qū)域內(nèi)多元治理主體的共同參與和一致行動。環(huán)境非政府組織在跨區(qū)域環(huán)境治理中充當重要角色，非政府組織的非營利性、民間性以及志愿性等特征為其參與跨域事務治理的公正性和獨立性提供了基本保障。但同時也要警惕非政府組織被政府某些權(quán)威機構(gòu)俘獲，成為其附庸的不正當行為。此外，生態(tài)環(huán)境保護人人有責，社會公眾也絕不可置身事外。其次，要培育公共精神。公共精神即公民應該具有的社會公德意識與社會責任，內(nèi)蘊著公共性、政治性等價值追求[22]。杜絕跨域環(huán)境治理責任規(guī)避行為，關(guān)鍵要加強在跨域治理中擔當元治理角色的地方政府的責任性和公共性，培養(yǎng)地方政府官員行政人格，加強行政倫理責任建設。就內(nèi)在約束而言，公共事務的治理之道在于建構(gòu)公民的公共意識與公共精神。以上增強責任意識與培育公共精神皆針對于普遍意義上的治理主體而言。

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[責任編輯：楊?健]