鐘偉軍 王巧微

摘要：在互聯(lián)網(wǎng)時代，用戶體驗的重要性越來越凸顯，已成為政府改革需要面對的重要問題。在過去，到政府部門辦事情所感受到的不好的體驗成為長期以來人們所詬病的問題，公民作為用戶的最直接的體驗并沒有得到充分的重視。隨著數(shù)字化時代的到來，把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更加深刻地嵌入到公共服務(wù)中來，全面提升公民的用戶體驗成為各地深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要出發(fā)點，并產(chǎn)生了積極的效果。這對于全面深化政府體制改革和推進治理能力的現(xiàn)代化有積極的意義。

關(guān)鍵詞：用戶體驗;互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù);地方政府

中圖分類號：C93? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）06-0011-07

在2019年全國人大會議上，李克強總理在政府工作報告中特別提到，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，各地探索推廣一批有特色的改革舉措，企業(yè)和群眾辦事便利度不斷提高。這是對近年來各地在深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革方面的總結(jié)與肯定。自2016年以來每年全國人大的政府工作報告中有關(guān)深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、為百姓和企業(yè)辦事提供最大便利的改革都會被強調(diào)。在中央政府的大力推動下，近年來各地政府結(jié)合本地實際，圍繞深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進行了一系列的改革探索，并取得了明顯的效果。然而，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不是簡單地把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)嵌入到政務(wù)服務(wù)的過程中來，其中蘊含著深刻的“用戶體驗”邏輯。

一、用戶體驗：“互聯(lián)網(wǎng)+”時代政府改革的新問題

“顧客至上”曾經(jīng)成為政府改革中一個流行的口號。進入20世紀60年代以來，隨著各種經(jīng)濟社會問題和危機的凸顯，公眾對傳統(tǒng)官僚制僵化、無效率的不滿越來越明顯。必須改變政府高高在上、以自我為中心的官僚機構(gòu)的形象，把政府轉(zhuǎn)變成為負責任的“經(jīng)理和管理人員”，全面、持續(xù)地收集和分析客戶的期望，建立長期穩(wěn)定、經(jīng)濟上有利的客戶關(guān)系[1]。在這種“顧客至上”理念的指引下，20世紀80年代，一場以分權(quán)、競爭和激勵為改革內(nèi)容的“新公共管理運動”，從英國開始，隨后在西方國家，最后幾乎席卷全球。新公共管理被認為是在系統(tǒng)中為體現(xiàn)作為顧客的公民的聲音創(chuàng)建一個系統(tǒng)性保障[2]，從而被認為開創(chuàng)了一種全新的公共服務(wù)范式。然而，“顧客至上”的理念卻忽略了一個重要的問題，那就是公民與政府打交道過程中的體驗。隨著新公共管理改革的不斷推進，這一問題日益凸顯，公民與政府打交道呈現(xiàn)出越來越難以忍受的、糟糕的個人體驗。新公共管理改革導(dǎo)致了政府成為一個離散化的松散體系，公民不得不疲憊不堪地游走于彼此隔離的政府“豎井”，耗時耗力地重復(fù)提交材料，這引發(fā)了公民對公共服務(wù)的不滿[3]。越來越多人認識到，公民在與政府交往的過程中的個人體驗和感知很大程度上影響著其對公共服務(wù)的滿意度。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展并日益滲透到人們的日常生活，用戶體驗作為一個核心的概念被越來越強調(diào)。在很多人看來，“以用戶為中心”而不是過去的“以顧客為中心”才是互聯(lián)網(wǎng)時代組織生存的法寶。甚至在一些人看來，在互聯(lián)網(wǎng)時代，用戶決定了產(chǎn)品和服務(wù)的生死，缺乏用戶思維，得不到用戶的認同，所有的一切都將無從談起[4]。因此，如何最大程度地挖掘用戶、吸引用戶和留住用戶是一個根本性的目標，而要實現(xiàn)這一目標必須千方百計地滿足用戶需求，提升用戶體驗。受到這一新的理念的影響，不少國家越來越認識到，互聯(lián)網(wǎng)為改變新公共管理以來公民不滿的個人體驗提供了新的機會，用戶需要被置于發(fā)展和提供電子公共服務(wù)的中心[5]，把公民視為用戶，不斷提升公民的用戶體驗，成為很多國家電子政務(wù)實踐中越來越突出的導(dǎo)向。進入新世紀以來，尤其是近幾年，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)突飛猛進，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐大大加塊，政府通過數(shù)字化平臺向作為終端用戶的公民提供公共服務(wù)和實現(xiàn)政民互動，公民即用戶的概念更加深入人心，滿足公民的需求，創(chuàng)造最佳的使用體驗成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和政府改革效果的決定性因素。

對于政府的數(shù)字化公共服務(wù)而言，從用戶的角度來說，公民良好的個人體驗主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對公共服務(wù)有效性的個人體驗，指的是公民能夠以最小的時間和勞力成本獲得政府的相關(guān)服務(wù)。政府作為一個整體，快速地響應(yīng)終端用戶的需求。一些跨組織的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫得以建立，公民作為用戶，只需要進入單一的端口，就可以迅速地和各部門建立聯(lián)系，部門之間可以無縫對接各種服務(wù)，而不需要公民一次次地重復(fù)提交相關(guān)材料[6];二是對政府數(shù)字化應(yīng)用便利性的使用體驗，也就是從技術(shù)層面來說，公民在使用數(shù)字化終端、平臺和程序方面所感受到的輕松、方便的體驗。這種便利性首先體現(xiàn)在移動性方面，公民能夠在任何時間任何地點使用[7];其次是易用性方面，也即是公民在使用方面不存在任何技術(shù)上的障礙，哪怕是對于那些“數(shù)字邊民”來說?？梢钥闯?，在互聯(lián)網(wǎng)+時代面向“用戶體驗”的改革既包含政府組織、體制和文化的深刻轉(zhuǎn)型，也包含治理手段和技術(shù)的全面革新。

二、曾經(jīng)的體驗：到政府辦事跑斷腿、磨破嘴

在中國，和其他國家一樣，公民作為用戶的體驗一直以來沒有得到足夠的重視，也沒有成為政府改革的核心和目標，與政府打交道中的不良體驗讓不少人印象深刻，到政府部門辦事難成為長期以來公眾所詬病的一個重要問題，甚至屢屢成為輿論關(guān)注的熱點問題。公民和企業(yè)需要不斷往來于政府不同部門、反復(fù)提交各種材料，往往需要耗費大量的人力和時間成本才能把相關(guān)事項辦理妥當。盡管受到西方政府改革的影響，自20世紀90年代以來，簡化政府流程、提高服務(wù)效率也一直是政府改革的重要內(nèi)容。各地紛紛建立了各種形式的一站式政府服務(wù)中心，如“政府服務(wù)中心”“便民服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”等等，代表著新型行政審批制度在中國的興起[8]。近年來，隨著服務(wù)型政府建設(shè)和行政審批改革的推進，為了提升到政府辦事的便利性，一些地方積極改革政府機制，轉(zhuǎn)變政府職能，提出了諸如“兩集中、兩到位”等一系列有針對性的舉措，簡政放權(quán)的改革一直在深化，這些改革在不少地方取得了不錯的效果，有效地提升了到政府辦事的便利性。

盡管創(chuàng)造便利的辦事環(huán)境的改革一直在持續(xù)，但改革所帶來的效率提升卻并未與公眾的經(jīng)驗性感受形成一致[9]。到政府部門辦事“跑斷腿、磨破嘴”現(xiàn)象依然是社會反映強烈的痛點，各種奇葩證明的新聞報道常常引起輿論的廣泛關(guān)注，“一長四多”問題（辦理時間長、中介多、收費多、蓋章多、評估事項多）依然沒有得到根本的解決。多頭跑路，重復(fù)遞交材料，企業(yè)和群眾奔波于政府各個部門、耗時耗力長期以來依然是到政府部門辦事的常態(tài)。以企業(yè)到政府部門辦事為例，2013年一項針對1500多家企業(yè)的調(diào)查顯示，每一企業(yè)每年平均向政府部門申請審批項目近18個，單個項目涉及相關(guān)的部門平均為5.67個，審批程序平均為9.4道，審批時間最長項目的平均值為170多天，最長竟然將近1500天[10]。其中最典型的是社會投資項目審批，用時長、涉及部門多、審批程序繁雜，一般需要經(jīng)過土地出讓、方案設(shè)計、設(shè)計審查、施工招標等4個階段，相關(guān)事項近二三十項，涉及規(guī)劃、國土、消防、氣象、人防、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、水利等10多個部門，企業(yè)需要向不同的部門重復(fù)交審核材料，審批時長可達200個左右工作日（不包括針對項目投資單位的前期工作時間）。商事登記審批也存在著類似的情形。在個人辦事方面，一些日常性的事項通常也要來回跑多個政府部門，重復(fù)遞交多份證明材料。如辦理商品房組合貸款以及純公積金貸款往往要跑9-10個部門，不動產(chǎn)交易登記，居民水、電、氣過戶等都要跑好幾個政府部門。企業(yè)或個人耗費大量的時間和精力來回穿梭于各個部門，甚至不少時候遇到“門難進、臉難看、事難辦”的困境，與政府打交道成為長期以來不少人頭痛的事情，這種體驗在很大程度上影響著公眾對政府的直接感知和對改革成果的獲得感。尤其是隨著近年來各地經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，人們對政府的辦事效率、便利性和服務(wù)意識有了更高的要求，進一步凸顯了這一痛點。

三、用戶體驗：各地深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的切入點

十八大以來，回應(yīng)人民對美好生活向往的改革理念被前所未有地強調(diào)，讓百姓有更為切身的感知和體驗，回應(yīng)長期以來到政府辦事難的痛點成為政府改革的重要動因。而近年來不斷發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為新的改革提供了契機，伴隨大數(shù)據(jù)、云計算、移動應(yīng)用程序（APP）等在商業(yè)領(lǐng)域越來越廣泛的應(yīng)用，并創(chuàng)造了良好的用戶體驗和價值，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，把新技術(shù)與公共服務(wù)更加有機地結(jié)合起來，讓公民感受到最佳的用戶體驗，不斷深化“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”成為近幾年最為重要的改革趨勢。中央政府近年來出臺了一系列相關(guān)的政府文件，以信息化技術(shù)為支撐，以“放管服”改革為主線，全面推進相關(guān)改革，讓群眾和企業(yè)到政府辦事少跑腿，甚至不跑腿，讓公民作為終端用戶享受數(shù)字化公共服務(wù)所帶來的良好的個人體驗，徹底解決長期以來到政府辦事難的痛點。

為了響應(yīng)中央的改革精神，回應(yīng)新的經(jīng)濟社會環(huán)境下公眾對便民服務(wù)日益強烈的期待，地方政府積極探索深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新路子，掀起了一場直面群眾和企業(yè)辦事難這一痛點的改革浪潮。其中浙江省于2016年底正式啟動的“最多跑一次”改革無論是改革的力度、深度還是影響力無疑是最具代表性的。這一改革從一開始就把切入點完全指向群眾和企業(yè)到政府辦事難這一痛點，把全面提升到政府部門辦事的切身體驗和感知作為改革的目標，“從群眾的角度思考政府改革，用群眾的語言設(shè)定改革目標，以群眾的感受確立為改革標準”[11]。改革設(shè)定了“最多跑一次”的結(jié)果目標硬約束，也就是群眾或企業(yè)到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門。實現(xiàn)“最多跑一次”最關(guān)鍵的是不斷深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，讓“數(shù)據(jù)”和“干部”真正跑起來，讓群眾“少跑路”“不跑路”。為了實現(xiàn)這一目標，改革集中解決幾個關(guān)鍵“堵點”：一是打破信息孤島，實現(xiàn)深度共享。全面打造全省統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享和交換平臺，建立各層級、各部門、各相關(guān)組織全面聯(lián)通和無縫對接政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，網(wǎng)上辦事實現(xiàn)“全程在線、一網(wǎng)辦理”;二是打破流程和權(quán)責重疊，實現(xiàn)全面集約。“一窗受理、集成服務(wù)”，全面對接前臺流程職能整合，實行前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件的模式，業(yè)務(wù)全程電子化流轉(zhuǎn);三是打破標準、規(guī)范離散，實現(xiàn)高度統(tǒng)一。統(tǒng)一辦事目錄、辦事規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準和業(yè)務(wù)流程，打造一體化經(jīng)辦平臺;四是打破線上線下隔離，實現(xiàn)全面融合。通過代辦點、自助服務(wù)終端、應(yīng)用程序、村干部集中服務(wù)等形式，實現(xiàn)就近辦、異地辦，實現(xiàn)網(wǎng)端推送、快遞送達，讓公民獲得最佳的使用體驗。

除了浙江以外，不少地方政府在結(jié)合自身實際以辦事難的體驗為切入點，在深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方面探索出了一些有特色、有效果的做法和經(jīng)驗（具體見表1），如2017年12月，為了打造“貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善”的城市，上海市啟動了優(yōu)化營商環(huán)境專項行動計劃，針對企業(yè)辦事難這一核心問題，以辦事全流程便利為目標，推動政府服務(wù)理念轉(zhuǎn)變和系統(tǒng)性流程再造。就企業(yè)開業(yè)面對的全流程環(huán)節(jié)事項，提供一鍵式、一站式便捷服務(wù)，實行時限辦理;2017年以來，江蘇省大力推行“不見面審批（服務(wù)）”改革，通過“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”等，全面推進政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)，“網(wǎng)上辦”，營造最便利的辦事環(huán)境;湖北省武漢市于2017年3月啟動“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”改革，厘清、明確“馬上辦”“網(wǎng)上辦”“一次辦”事項清單，通過機構(gòu)集成、流程集成和數(shù)據(jù)集成，實現(xiàn)到政府部門辦事少跑腿、零跑腿;早在2014年，廣東佛山市就針對群眾和企業(yè)到政府辦事難的問題，推出“一門式、一網(wǎng)式”做法。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng) ”的技術(shù)特征，通過簡政放權(quán)、數(shù)據(jù)共享、流程整合、審批標準化和業(yè)務(wù)協(xié)同，實現(xiàn)只進一個門就可以辦理各項事情，只上一張網(wǎng)就可享受全程服務(wù)的政務(wù)服務(wù)新模式;天津濱海新區(qū)同樣在2014年就開始推行“一枚印章管審批”的做法，成立審批局，減少、整合審批權(quán)限，通過整合職能、優(yōu)化流程等改革，將所有必要的審批都集中到一起，最大化減少群眾跑路。此外，一些地方，如福建省廈門市的“多規(guī)合一”等改革也同樣引人關(guān)注。

四、面向用戶體驗深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的意義

各地深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的探索體現(xiàn)了地方政府在新的背景下可貴的改革精神和行動力，敢于直面痛點，把改革的目標回歸到公共利益和人民群眾的本源，基于使命驅(qū)動，而不是自身最大化的利益激勵來推進體制變革[12]，從政府內(nèi)部入手，深刻檢視自身職能、權(quán)責中存在的問題，推出了一系列“能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招”[13]。盡管各地在一些具體的做法方面存在著差異和不同的側(cè)重點，但是，與過去所有的地方政府從自身的角度出發(fā)的改革相區(qū)別的是，這些經(jīng)驗和做法在改革指向和改革邏輯方面具有高度的一致性，那就是把公民視為終端用戶，把公民最真實的感受放在了核心地位，對推進政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有重要的意義。

首先，從最直接的效果來看，各地深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實踐探索極大地改善了公民到政府辦事的體驗，有效地解決了長期以來群眾和企業(yè)反映強烈的問題。這些改革大大地縮短了群眾和企業(yè)到政府部門辦事的時間、大量地減少了向政府部門重復(fù)提交材料的數(shù)量，越來越多的與百姓密切相關(guān)的日常事務(wù)實現(xiàn)了“最多跑一次”“只進一扇門”“一網(wǎng)通辦”，甚至“零跑腿”“不見面”。以江蘇省“不見面審批”為例，經(jīng)過半年左右的改革，“開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)權(quán)證5個工作日內(nèi)完成、工業(yè)建設(shè)項目施工許可證50個工作日內(nèi)完成”的目標達成度就高達97.9%[14]。2017年10月份的調(diào)查顯示，在改革啟動半年后，浙江省“最多跑一次”的實現(xiàn)率達到了82.60%，企業(yè)和群眾的滿意率達到95.71%[15]。同樣，佛山市推行“一門式、一網(wǎng)式”政務(wù)服模式后，90.9%的個人日常事項可以全流程網(wǎng)上辦理，百姓滿意度高達99.93%[16]。其他幾個地方的改革實踐也產(chǎn)生了類似的積極效果，可以說，到政府辦事難的痛點得到根本解決。

其次，從制度創(chuàng)新的效果來說，這些以公民“用戶體驗”為中心的改革經(jīng)驗和做法成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”創(chuàng)新中的鮮活樣本，產(chǎn)生了強烈的示范效應(yīng)并促進了各地在制度創(chuàng)新方面的相互學習。從“用戶體驗”為切入點的改革強調(diào)具體的、實在的、可操作性的改革措施。正因為如此，這些經(jīng)驗和做法才被中央政府高度認可。以“最多跑一次”改革為例，2018年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議專門審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，并建議向全國推廣這一經(jīng)驗，這一改革也被寫入當年的國務(wù)院政府工作報告。2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，以上六個地方的典型經(jīng)驗和做法被以附件的形式向全國推廣。2018年6月國務(wù)院印發(fā)的《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》，其中不少內(nèi)容就是吸收了以上各地的經(jīng)驗和做法。這些經(jīng)驗和做法也為其他地方深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了非常有價值的借鑒和啟示。各地政府將其他地方的經(jīng)驗和做法與自身的實際有機融合，進行差異化探索，在全國掀起了一股提升公民辦事體驗的改革浪潮。

最后，從深化改革的效果來說，這些經(jīng)驗和做法有效地倒逼著地方政府理念、職能、權(quán)責和行為模式深刻轉(zhuǎn)型，撬動著地方政府體制的全面深化改革。“用戶體驗”至上意味著必須從理念上真正實現(xiàn)從“以政府為中心”向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變，把用戶的利益、用戶的體驗、用戶的感知作為出發(fā)點和歸依。對于政府來說，數(shù)字化的“終端用戶”無疑是人民，這既包含群體意義上的“人民”，也包含個體意義上的“人民”。人民最直接的便利、最真切的感受、最實惠的獲得是深化“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”最重要的標準。這些地方在深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過程中，在更好地把新的技術(shù)和應(yīng)用嵌入到政府治理過程中的同時，更重要的是以巨大的勇氣和魄力推進一場“刀刃向內(nèi)”的政府改革。進一步推動簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地減少對微觀事務(wù)的介入，把不該管的回歸給市場與社會，把該管的管到位、管好。推動政府內(nèi)部流程再造，集成政府服務(wù)，實現(xiàn)不同部門之間的無縫對接，以機構(gòu)集體行動的框架和最簡約化的方式實現(xiàn)共同目標[17]。這些改革需要地方政府整體的頂層設(shè)計，更需要自上而下強有力的推動，這無異于一場政府的“自我革命”。

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責任編輯：譚桔華