國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中具有三種職能，即國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共管理職能、國(guó)家所有權(quán)者監(jiān)管職能以及國(guó)有資產(chǎn)出資人職能?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》下的國(guó)資委是一個(gè)“具有監(jiān)管職能的出資人”。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》去除了國(guó)資委的監(jiān)管職能，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“干凈的出資人”。從企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)律來(lái)考察，把國(guó)資委定位為出資人只是權(quán)宜之計(jì)。由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》設(shè)計(jì)的監(jiān)管體系中缺乏專門的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致難以對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。在未來(lái)，國(guó)資委應(yīng)該定位為“干凈的監(jiān)管人”。國(guó)資委監(jiān)管職能“肯定——否定——否定之否定”的演化過(guò)程符合國(guó)家職能分離和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)在規(guī)律，國(guó)資委也在更高層次上實(shí)現(xiàn)了其監(jiān)管職能的回歸。

由于體制原因，國(guó)有企業(yè)改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。而其中的監(jiān)管制度改革涉及所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，是我國(guó)政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和法律制度的交匯點(diǎn)，因而也是國(guó)有企業(yè)改革的重中之重。在國(guó)有企業(yè)之中，除社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能之外，國(guó)家還履行了所有權(quán)者監(jiān)管職能和出資人職能。國(guó)家的上述三個(gè)職能必須分別行使，否則，行政權(quán)力極易滲透到國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，從而導(dǎo)致所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效分離。［1］(P58-61)因此，理順國(guó)家上述三種職能之間的關(guān)系是建立有效的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的前提，而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為國(guó)資委）的設(shè)置及其職能配置則是其中的一個(gè)重點(diǎn)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》打破了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）下國(guó)資委“具有監(jiān)管職能的出資人”的雙重身份定位，革除了其代表國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)者的監(jiān)管職責(zé)；使之轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“干凈的出資人”。但是，從國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中的職能演化規(guī)律來(lái)考察，國(guó)資委的出資人定位也具有明顯的過(guò)渡性。在未來(lái)，國(guó)資委的出資人職能將會(huì)讓位于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)（控股）公司之類的機(jī)構(gòu)；國(guó)資委將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案蓛舻谋O(jiān)管人”。

一、國(guó)家在國(guó)有企業(yè)中的三種職能之分離

國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步建立起來(lái)的。在亞當(dāng)·斯密時(shí)期，國(guó)家對(duì)內(nèi)職能主要體現(xiàn)在社會(huì)公共管理方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則自由放任。［2］(P487)但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能也不斷強(qiáng)化。比如，在羅斯福新政時(shí)期，國(guó)家通過(guò)舉辦國(guó)有企業(yè)等方式擔(dān)負(fù)了大量的經(jīng)濟(jì)管理職能。羅斯福要求美國(guó)國(guó)會(huì)給予他足夠的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力。由此，西方國(guó)家的“三權(quán)分立”理論也受到了挑戰(zhàn)。因?yàn)樵诹⒎?quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外，還出現(xiàn)了一種事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)管理權(quán)”；產(chǎn)生了一個(gè)“無(wú)頭的第四部門”。［3］(P99)二戰(zhàn)之后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能得以進(jìn)一步擴(kuò)張，法國(guó)等國(guó)掀起了多次國(guó)有化高潮。［4］(P235)即便是2008年的世界金融危機(jī)之中，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家也采用國(guó)有化手段來(lái)挽救金融危機(jī)。［5］(P173-184)上述事實(shí)足以證明，國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能是一種常態(tài)。舉辦國(guó)有企業(yè)則是國(guó)家參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的一種重要方式。比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家（OECD成員國(guó)）都有國(guó)有企業(yè)，新加坡等國(guó)更是以國(guó)有企業(yè)稱諸世。由此，國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能、所有權(quán)者監(jiān)管職能與出資人職能就容易交織在一起。我國(guó)長(zhǎng)期受到“統(tǒng)一的、唯一性”國(guó)家所有權(quán)理論的影響，國(guó)家三種職能交融的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中的三種職能必須分離，這是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的前提和基礎(chǔ)。

自從十二屆三中全會(huì)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出“所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的改革思路之后，國(guó)家的三種職能之分離就成為國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)。此后，在國(guó)有企業(yè)改革的頂層制度設(shè)計(jì)之中，都以國(guó)家三種職能分離為重點(diǎn)?？v觀國(guó)有企業(yè)四十年的改革歷程，國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中的三種職能分離，主要是從以下方面展開的：

其一，在權(quán)能上以完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)為突破口。從國(guó)有企業(yè)改革之初的“擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”到《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出的“兩權(quán)分離”，再到《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》之中的現(xiàn)代企業(yè)制度，乃至《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》之中的“以管資本為主”強(qiáng)化國(guó)家資產(chǎn)的監(jiān)管，上述頂層制度設(shè)計(jì)貫穿了一根紅線，那就是以完善國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)促使國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中的三種職能之分離。

其二，在橫向維度上，通過(guò)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能來(lái)促進(jìn)國(guó)家的三種職能分離。其紅線是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能配置。國(guó)有企業(yè)改革以來(lái)，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)曾先后經(jīng)歷了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局（1988年）、中央企業(yè)委員會(huì)（1998年—1999年）、中央企業(yè)工委（1999年—2003年）、國(guó)務(wù)院稽查特派員制度（1999年）的演化過(guò)程。進(jìn)入21世紀(jì)之后，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人問(wèn)題被提到日程上。于是，國(guó)資委便應(yīng)運(yùn)而生。但是，《暫行條例》下國(guó)資委“具有監(jiān)管職能的出資人”的身份定位不利于國(guó)家所有權(quán)者監(jiān)管職能與出資人職能之分離。于是，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)之進(jìn)行再次改革，去除了國(guó)資委的監(jiān)管人身份，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“干凈的出資人”。

其三，在縱向維度上，經(jīng)歷了從“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”到“統(tǒng)一所有、分級(jí)代表”的轉(zhuǎn)變。其焦點(diǎn)圍繞中央政府與地方政府在地方性國(guó)有企業(yè)之中的權(quán)力分配而展開。十五屆四中全會(huì)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出了“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的原則。這種思路依然沒(méi)有擺脫“統(tǒng)一的、唯一的”國(guó)家所有權(quán)理論的束縛。［6］(P173-181)十六大提出建立“統(tǒng)一所有、分級(jí)代表”的體制，地方人民政府從地方性國(guó)有企業(yè)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八袡?quán)者代表”。①國(guó)有企業(yè)委托代理鏈條進(jìn)一步縮短，代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)也得以進(jìn)一步規(guī)避。

其四，國(guó)資監(jiān)管對(duì)象的變化。我國(guó)國(guó)資監(jiān)管對(duì)象經(jīng)歷了“國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本”的變化。國(guó)資監(jiān)管對(duì)象變化符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也有利于發(fā)揮國(guó)有企業(yè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的帶動(dòng)力和輻射力。我國(guó)國(guó)資監(jiān)管對(duì)象的變化，也反映了國(guó)家的國(guó)資監(jiān)管三種職能分離力度不斷加大。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“以管資本為主”來(lái)強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的思路，促使國(guó)家的國(guó)資監(jiān)管三種職能得以進(jìn)一步分離。

在國(guó)家的國(guó)資監(jiān)管三種職能相分離過(guò)程之中，國(guó)資委是一個(gè)重要的制度設(shè)計(jì)。從法理上來(lái)說(shuō)，國(guó)家所有權(quán)者監(jiān)管職能和出資人職能應(yīng)該由不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這既符合權(quán)力制衡原則，也與“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”原則一致。在《暫行條例》之下，盡管國(guó)家的所有權(quán)者監(jiān)管職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能實(shí)現(xiàn)了分離，但它與出資人職能依然糾纏在一起。國(guó)資委在《暫行條例》下的“兼具監(jiān)管職能的出資人”定位，使得國(guó)資委集“老板加婆婆”雙重身份于一身。從某種意義上講，國(guó)資委同時(shí)具備監(jiān)管者和出資者兩種身份，可以稱得上是現(xiàn)行體制最大弊端之所在。［7］（P24）

正因?yàn)椤稌盒袟l例》之下的國(guó)資委存在上述缺陷，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)資委進(jìn)行了新的制度設(shè)計(jì)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將所有權(quán)者監(jiān)管職能收歸國(guó)家，設(shè)置了包括各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)人民政府及其財(cái)政部門、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以及社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的一套監(jiān)督體系。各級(jí)國(guó)資委則根據(jù)國(guó)務(wù)院和地方人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》去除了國(guó)資委先前的監(jiān)管職能，使其從“兼具監(jiān)管職能的出資人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案蓛舻某鲑Y人”。

可見，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)者職能進(jìn)行了正本清源，對(duì)《暫行條例》賦予國(guó)資委的監(jiān)管職能進(jìn)行了否定。必須指出的是，這一監(jiān)管是指以國(guó)家所有權(quán)者身份而進(jìn)行的監(jiān)管。當(dāng)然，我們并不排除國(guó)資委可以憑出資人身份對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管。這種內(nèi)部監(jiān)管是國(guó)資委行使股東（出資人自然是股東）權(quán)利的體現(xiàn)，它與國(guó)家所有權(quán)者監(jiān)管之間存在本質(zhì)區(qū)別。

二、國(guó)資委“干凈出資人”定位的困境及其過(guò)渡性

國(guó)資委的職能配置是以我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度為基礎(chǔ)的。在現(xiàn)有的法律秩序下，我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人法律制度形成了經(jīng)過(guò)“國(guó)家（或全民）——國(guó)務(wù)院——履行出資人職能機(jī)構(gòu)”兩次授權(quán)的三層次結(jié)構(gòu)。國(guó)家（或全民）是終極所有權(quán)人，國(guó)務(wù)院只是所有權(quán)者代表，而國(guó)資委只是具體履行出資人職能的機(jī)構(gòu)。在上述出資人法律制度框架下，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》下國(guó)資委的“干凈的出資人”定位引發(fā)了不少問(wèn)題。

（一）國(guó)資委“干凈出資人”定位的理論困境

1.國(guó)資委“干凈出資人”定位存在國(guó)家職能劃分上的混淆。國(guó)資委全稱為“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，主要履行的是監(jiān)管職能?？伞镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的國(guó)資委卻成了“干凈的出資人”，僅履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。這意味著它在《暫行條例》之下的監(jiān)管職能已經(jīng)成了“過(guò)去時(shí)”?？墒?，已經(jīng)去除了監(jiān)管職能的國(guó)資委卻依然冠以“監(jiān)督管理委員會(huì)”之名，這顯然是不恰當(dāng)?shù)?。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者主張把“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”更名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”。［8］

稱呼上的錯(cuò)位實(shí)際上是國(guó)家職能混淆的外在體現(xiàn)。在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下，國(guó)資委依然被不恰當(dāng)?shù)囟ㄐ詾樘卦O(shè)機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前逐步在實(shí)行“三層次”的國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)框架。從國(guó)資委與國(guó)有控股集團(tuán)（或國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司）之間的關(guān)系來(lái)看，把國(guó)資委定性為特設(shè)的商業(yè)性法人機(jī)構(gòu)更為科學(xué)。因?yàn)樵凇镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向本級(jí)人民政府“報(bào)告履行出資人職責(zé)的情況，接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)”（《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第15條）?？梢?，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的國(guó)資委實(shí)際上是一個(gè)具有贏利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。因此，按照民事法律中的法人理論，把國(guó)資委定性為“特殊的企業(yè)法人”更為恰當(dāng)。如此，也有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)之中的國(guó)有股權(quán)和私有股權(quán)地位平等，更加符合我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的思路。

2.國(guó)資委事實(shí)上無(wú)法履行出資人職能。國(guó)資委“干凈出資人”定位要求國(guó)資委必須具備出資人能力，以便它在國(guó)有企業(yè)之中以出資人身份行使股東權(quán)利。但是，不論是從專業(yè)能力還是精力角度來(lái)考察，國(guó)資委在事實(shí)上無(wú)法履行出資人職能。

從精力上來(lái)看，國(guó)資委無(wú)法履行出資人職能。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)包括行政性國(guó)有資產(chǎn)、資源型國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)三大類。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法意圖，國(guó)資委是絕大多數(shù)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（含金融性國(guó)有資產(chǎn)）的出資人。②我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)非常龐大。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，我國(guó)僅中央企業(yè)就有102家，分布于核工、航空航天、兵器、石油、電力、通訊、電子、能源、民航、鐵路等眾多行業(yè)。如此眾多的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)卻只有國(guó)資委一個(gè)出資人。眾所周知，新加坡是由作為中間層的控股公司履行出資人職能。一個(gè)小小的新加坡就有包括淡馬錫公司在內(nèi)的十多個(gè)中間層。我國(guó)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量大大超過(guò)了新加坡，區(qū)區(qū)一個(gè)國(guó)資委如何能夠履行所有的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)？

從專業(yè)能力來(lái)看，國(guó)資委也無(wú)法履行出資人職能。盡管國(guó)資委在法律上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y人，但事實(shí)上它卻不具備資本運(yùn)作能力。把國(guó)資委定位為“特設(shè)機(jī)構(gòu)”的本意是為了擺脫其行政屬性，但實(shí)際效果并不令人滿意。由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來(lái)的國(guó)資委習(xí)慣于行使公共行政權(quán)力而不是出資人權(quán)利，它缺乏出資人的專業(yè)能力，無(wú)法有效運(yùn)作龐大的國(guó)有資產(chǎn)，難以真正履行出資人職能,由此也導(dǎo)致國(guó)資委依舊沿用政府監(jiān)管的形式和路徑來(lái)履行職責(zé)。比如監(jiān)事會(huì)的選任及其權(quán)利保障等，都與黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)作方式相似，并不能很好地體現(xiàn)“出資人”的內(nèi)生性態(tài)度、責(zé)任和動(dòng)力，無(wú)法發(fā)揮出資人代表那種近身監(jiān)督、全程監(jiān)督和事前監(jiān)督的作用。因此，盡管國(guó)資委在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下已經(jīng)成為“干凈”的出資人，而事實(shí)上國(guó)資委在履行出資人職責(zé)的同時(shí)依然承擔(dān)對(duì)出資企業(yè)監(jiān)管等職能。例如2002—2012年，國(guó)資委制定了23個(gè)規(guī)章和193個(gè)規(guī)范性文件；上述規(guī)章和文件多以如何強(qiáng)化國(guó)資委的監(jiān)管職能為主要內(nèi)容。［9］（P384）直接任命包括董事長(zhǎng)在內(nèi)的高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者的事件時(shí)有發(fā)生。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生既與行政權(quán)力慣性有關(guān)，更是國(guó)資委身份內(nèi)在屬性使然。

因此，無(wú)論是從專業(yè)能力還是精力來(lái)考察，寄希望于國(guó)資委作為如此眾多的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人，代表國(guó)家享有“資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者權(quán)利”是不現(xiàn)實(shí)的。國(guó)資委不具備經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的能力，難以勝任“出資人”職能之要求。

（二）國(guó)資委“干凈的出資人”定位的過(guò)渡性

從企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)之中的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)和行使要求，以及企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的內(nèi)在機(jī)制來(lái)考察，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》下國(guó)資委“干凈的出資人”定位具有過(guò)渡性。

現(xiàn)代企業(yè)制度之中必須確定一個(gè)具體的出資人，這是“明晰產(chǎn)權(quán)”的前提。成立于1988年的國(guó)有資產(chǎn)管理局是我國(guó)首個(gè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按照思維慣性，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上附加出資人職能是當(dāng)時(shí)各方都能接受的選擇，也是成本最小的改革。國(guó)有資產(chǎn)管理局經(jīng)過(guò)包裝之后就轉(zhuǎn)變成了《暫行條例》之下的國(guó)資委。由此可見，國(guó)資委的出資人職能是附加在監(jiān)管人職能之上的。盡管與國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局相比，國(guó)資委在管理身份、管理方式、管理對(duì)象和管理目標(biāo)等都發(fā)生了根本性變化，但并不足以完全剔除其“監(jiān)管人”的本質(zhì)屬性。［10］（P3-4）這也正是《暫行條例》之下的國(guó)資委成為“具有監(jiān)管職能的出資人”的歷史背景。而“具有監(jiān)管職能的出資人”的雙重身份不利于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)之中的國(guó)家所有權(quán)者管理職能和出資人職能之分離，把國(guó)資委變?yōu)?“干凈的出資人”就成了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》必然選擇。因此，國(guó)資委作為“干凈的出資人”只是對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度所作的一個(gè)暫時(shí)性的變通。

既然國(guó)資作為出資人具有過(guò)渡性，那么，在未來(lái)由什么機(jī)構(gòu)來(lái)充當(dāng)出資人最為恰當(dāng)呢？從世界各國(guó)情況來(lái)看，雖然各國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的公共資源管理模式，但卻有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是由財(cái)政部門主導(dǎo)公共資源管理。［11］（P231）財(cái)政部作為出資人倒也符合其部門職能要求。德國(guó)的財(cái)政部是國(guó)有資產(chǎn)所有者代表。新加坡著名的“財(cái)政部——國(guó)有控股公司——國(guó)有企業(yè)”三層次框架之中，設(shè)在財(cái)政部?jī)?nèi)的財(cái)長(zhǎng)公司是國(guó)有資產(chǎn)所有者的最高代表機(jī)構(gòu)。［12］（P99）但是，從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，把財(cái)政部作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人也不合適。因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政部門是一個(gè)行政部門，且同時(shí)是行政性國(guó)有資產(chǎn)、資源型國(guó)有資產(chǎn)的管理者。它不宜再作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人。當(dāng)然，為了強(qiáng)化國(guó)有資本所有權(quán)而把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的抽象所有權(quán)職能從財(cái)政部門分離出去，另外設(shè)立專門部門來(lái)管理也未嘗不可。即便如此，財(cái)政部門也依然不是出資人。

在十八屆三中全會(huì)的“國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)家出資企業(yè)”的運(yùn)營(yíng)框架設(shè)計(jì)中，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的出資人角色已經(jīng)呼之欲出。其實(shí)，在我國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了“國(guó)資委——控股集團(tuán)——國(guó)有企業(yè)”的運(yùn)營(yíng)框架。在這種運(yùn)營(yíng)框架中，國(guó)資委名為出資人實(shí)則只履行了監(jiān)管人職能，而控股集團(tuán)在充當(dāng)國(guó)有企業(yè)專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同時(shí)卻承擔(dān)了實(shí)際上的出資人職能?？稍跈?quán)責(zé)分配上，國(guó)資委卻依然享受出資人權(quán)利。這種職能配置和權(quán)責(zé)分配是不合理的。十八屆三中全會(huì)試圖改革國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)機(jī)制，設(shè)立“國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)家出資企業(yè)”的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)框架，其實(shí)就是上述思路的新發(fā)展。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司在充當(dāng)專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，完全可以逐步把國(guó)資委的出資人職能承擔(dān)下來(lái)。如此，“國(guó)務(wù)院（或地方人民政府）——國(guó)資委——國(guó)家出資企業(yè)”的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)框架就會(huì)被“國(guó)務(wù)院（或地方人民政府）——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)家出資企業(yè)”所取代，即國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司將取代國(guó)資委成為出資人。

由國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司作為出資人比國(guó)資委更為恰當(dāng)。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司具有國(guó)資委無(wú)法比擬的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力。在實(shí)際的操作之中，可以根據(jù)國(guó)有企業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)組建多個(gè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，分別代表國(guó)家對(duì)同類行業(yè)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行出資，充當(dāng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人。在我國(guó)新一輪的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革之中，已經(jīng)有類似實(shí)踐。比如，2017年7月31日，山西省國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)有限公司在太原正式成立。山西省國(guó)資委將所持的22家省屬國(guó)企股權(quán)全部注入，由政府直接授權(quán)其履行出資人職責(zé)，省國(guó)資委授權(quán)國(guó)投公司行使涉及規(guī)劃、財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)、投資、人力等重要環(huán)節(jié)和領(lǐng)域十項(xiàng)權(quán)利。上述改革標(biāo)志著山西省國(guó)有資本投資運(yùn)行公司正在逐步取代國(guó)資委的出資人職能。我們有理由相信山西省的試點(diǎn)將成為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的大趨勢(shì)。如此一來(lái)，從小的方面來(lái)說(shuō)，可以有效地解決關(guān)聯(lián)企業(yè)問(wèn)題，以便于國(guó)有企業(yè)的公司化運(yùn)作。③從大的方面來(lái)說(shuō)，有助于進(jìn)一步理順國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之中三種職能之間的關(guān)系。

三、國(guó)資委監(jiān)管職能之未來(lái)回歸

從上述論證可知，國(guó)資委“干凈的出資人”定位具有過(guò)渡性。正因?yàn)槿绱?，學(xué)術(shù)界有國(guó)資委的存廢之爭(zhēng)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)資委應(yīng)該廢除?！皬U除論”的理由主要有以下兩點(diǎn)：其一，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主要任務(wù)之一是解決國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人控制的問(wèn)題，國(guó)資委正是在這種背景下成立的，而我國(guó)國(guó)有企業(yè)正在逐步實(shí)行的“三層次”運(yùn)營(yíng)制度，使得內(nèi)部人控制問(wèn)題逐步得以解決。如此，國(guó)資委的歷史使命已經(jīng)完成。其二，按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，除少數(shù)領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有獨(dú)資之外，多數(shù)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)要實(shí)行混合所有制改革?；旌纤兄聘母锸枪蓹?quán)多元化改革，必須嚴(yán)格按照公司法律運(yùn)作，實(shí)行以董事會(huì)為中心的公司治理。如此，國(guó)資委也沒(méi)有存在的必要。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可以保留國(guó)資委?！氨Ａ粽摗闭J(rèn)為盡管國(guó)資委的“出資人”職能會(huì)被廢止，但國(guó)資委還應(yīng)當(dāng)保留并回歸到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局時(shí)候的負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的職能。［13］上述兩種觀點(diǎn)的共同性在于均已看到國(guó)資委“干凈出資人”定位的過(guò)渡性，這是值得肯定的，但其觀點(diǎn)本身卻值得商榷。筆者認(rèn)為，國(guó)資委在未來(lái)不會(huì)被廢除，也不會(huì)簡(jiǎn)單地向國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局回歸；而是會(huì)轉(zhuǎn)化為代表國(guó)家所有權(quán)者監(jiān)管職能的“干凈的監(jiān)管人”。如此，國(guó)資委監(jiān)管職能也在更高層次上實(shí)現(xiàn)了回歸。

（一）專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要性

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，由此決定了對(duì)它的監(jiān)管也必須動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化。專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置則是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化監(jiān)管的前提。

考察世界各國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，通過(guò)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管也是各國(guó)通行的做法；英國(guó)、法國(guó)、意大利、瑞典、俄羅斯、巴西、韓國(guó)、印度等國(guó)家都有此先例。比如英國(guó)的國(guó)家企業(yè)局、瑞典的國(guó)有企業(yè)局、意大利的國(guó)庫(kù)部、俄羅斯的國(guó)有資產(chǎn)管理部、巴西的國(guó)有企業(yè)控制署、法國(guó)的國(guó)家參股局等,都屬于專門行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。［14］（P120-123）日本的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)則由執(zhí)行機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)共同組成。為了加速融合進(jìn)程，統(tǒng)一后的德國(guó)曾成立了國(guó)有資產(chǎn)托管局作為國(guó)有資產(chǎn)的專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)。［15］（P139-144）

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度改革也是從專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置開始的。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局是中華人民共和國(guó)成立后第一個(gè)專門從事國(guó)有資產(chǎn)管理的政府職能機(jī)構(gòu)。之后的中央企業(yè)委員會(huì)（1998年—1999年）、中央企業(yè)工委（1999年—2003年）、國(guó)務(wù)院稽查特派員制度（1999年），以及國(guó)務(wù)院稽查特派員制度向監(jiān)事會(huì)制度過(guò)渡、《暫行條例》之下的國(guó)資委，其實(shí)都是專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的探索。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的國(guó)資委轉(zhuǎn)變?yōu)椤案蓛舻某鲑Y人”之后，意味著專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)在法律層面被取消了。與此同時(shí)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》用了五個(gè)條款設(shè)計(jì)了一套由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等所構(gòu)成監(jiān)管體系。僅從條文構(gòu)成來(lái)看，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的這套監(jiān)管體系似乎較為完備。但其監(jiān)管效果卻值得懷疑。因?yàn)樗^的人大及其常委會(huì)監(jiān)管主要是立法監(jiān)管；社會(huì)公眾監(jiān)督也會(huì)因?yàn)榇嬖谛畔⒉粚?duì)稱及責(zé)任無(wú)法落實(shí)等原因而難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管；審計(jì)監(jiān)管也是一種事后監(jiān)管。表面看來(lái)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所設(shè)計(jì)的政府監(jiān)管是對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的常態(tài)化和動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，但事實(shí)并非如此。盡管《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第64條規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。可到底該如何監(jiān)管，第64條卻語(yǔ)焉不詳?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第15條、17條、23條、34條等條款對(duì)國(guó)務(wù)院和地方人民政府的監(jiān)管方式作了一些解釋。根據(jù)上述條款之規(guī)定，國(guó)有企業(yè)的一些重大事項(xiàng)，諸多合并、分離、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等，必須向政府部門報(bào)告。由此可見，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的政府監(jiān)管，主要是針對(duì)“國(guó)有企業(yè)的一些重大事項(xiàng)，諸多合并、分離、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等”事項(xiàng)的監(jiān)督；它是一種事后監(jiān)管，采取政府首腦通過(guò)“聽取報(bào)告”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于沒(méi)有常態(tài)化的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行政長(zhǎng)官只能根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方任命各級(jí)政府組織法》的規(guī)定，通過(guò)召開全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議、調(diào)查和聽取報(bào)告等形式來(lái)履行監(jiān)督職責(zé)。這種監(jiān)管方式下的監(jiān)管效率不由得令人產(chǎn)生懷疑。

可見，由于缺乏一個(gè)專門性的常設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家所有權(quán)者的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅無(wú)法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化監(jiān)管，而且難以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管體系之間的有效銜接和溝通。進(jìn)而，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》下的監(jiān)管體系也無(wú)法進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管，監(jiān)管效果也必然大打折扣。

（二）國(guó)資委充當(dāng)“干凈監(jiān)管人”的可行性

通過(guò)上述論證可知，欲實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的良性監(jiān)管，代表國(guó)家所有權(quán)者的專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)是必不可少的。這不僅可以強(qiáng)化行政監(jiān)管的效果，而且還可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的有效銜接和溝通。從目前的體制來(lái)看，由讓渡了“出資人”職能之后的國(guó)資委來(lái)充當(dāng)這樣的機(jī)構(gòu)是再恰當(dāng)不過(guò)的選擇。

國(guó)資委原本就是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而非出資機(jī)構(gòu)。從“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”名稱來(lái)說(shuō)，國(guó)資委的主要職責(zé)是“監(jiān)管”。從人員組成來(lái)看，國(guó)資委的部門設(shè)置和人員配備都是從以往對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管負(fù)有責(zé)任的中央大型企業(yè)工委、財(cái)政部、經(jīng)貿(mào)委等八個(gè)部委抽調(diào)和劃轉(zhuǎn)構(gòu)成。也就是說(shuō)它的成員幾乎完全是由多個(gè)行政部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員組合而成。從部門設(shè)置和崗位職責(zé)來(lái)看，國(guó)務(wù)院國(guó)資委下設(shè)委內(nèi)廳局、中央紀(jì)委駐國(guó)資委紀(jì)檢組、國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)、委內(nèi)直屬機(jī)構(gòu)四大塊。委內(nèi)廳局下設(shè)22個(gè)廳局，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)下設(shè)29個(gè)辦事處。在國(guó)資委上述部門設(shè)置中，與出資人職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)只有財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局、企業(yè)改組局、收益管理局、產(chǎn)權(quán)管理局、企業(yè)分配局、企業(yè)改革局等廳局。如此的職能部門設(shè)置，其行政化傾向就不言而喻了。因此，從淵源上來(lái)考察，國(guó)資委是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上成立的?；蛘哒f(shuō)，國(guó)資委的出資人職能是附加在監(jiān)管人職能之上的；或者說(shuō)，國(guó)資委的出資人職能是“流”，而其監(jiān)管職能是“源”。

可見，無(wú)論從機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)化程度還是從職能配置角度來(lái)考察，國(guó)資委更適合充當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而非出資人機(jī)構(gòu)。因此，國(guó)資委應(yīng)從履行出資人職能的特設(shè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)為履行監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu),專司對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。［16］（P17-19）如此，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下的“國(guó)務(wù)院（或地方人民政府）——國(guó)資委——國(guó)家出資企業(yè)”的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)框架將會(huì)被“國(guó)務(wù)院（或地方人民政府）——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)家出資企業(yè)”所取代。最終，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司將取代國(guó)資委成了出資人，而讓渡了“出資人”職能之后的國(guó)資委將履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有者的監(jiān)管職能，如此，國(guó)資委的身份也就從“干凈的出資人”轉(zhuǎn)化成為“干凈的監(jiān)管人”。

總之，國(guó)家在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)之中具有三種職能，國(guó)家所有者監(jiān)管職能和出資人職能都是所有權(quán)的體現(xiàn)。由于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體特殊性，國(guó)家所有者監(jiān)管職能和出資人職能必須分別由不同的主體行使。理順國(guó)家上述三種職能之間的關(guān)系是設(shè)計(jì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的基本前提?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之下國(guó)資委“干凈的出資人”定位只是為了解決先前的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位的一種權(quán)宜之計(jì)。國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員組成方式和工作方法，決定了它沒(méi)有運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的能力，也無(wú)法真正履行“干凈出資人”職責(zé)。隨著混合所有制改革的發(fā)展，國(guó)資委的“干凈的出資人”身份也必將逐步讓位于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司之類的機(jī)構(gòu)。讓渡了出資人職能的國(guó)資委并不會(huì)被廢除，而是會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如此，國(guó)資委將經(jīng)歷“《暫行條例》下‘具有監(jiān)管職能的出資人’——《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)》下的‘干凈的出資人’——未來(lái)‘干凈的監(jiān)管人’”的職能（身份）變化。國(guó)資委未來(lái)“干凈監(jiān)管人”并不是簡(jiǎn)單地回歸到《暫行條例》下的監(jiān)管職能，更不是回歸到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局時(shí)候的監(jiān)管職能。而是在國(guó)家三種職能實(shí)現(xiàn)分離的前提下，成為履行所有權(quán)者監(jiān)管職能的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化監(jiān)管，以彌補(bǔ)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》下監(jiān)管體系之不足。［17］（P59）可見，在讓渡出資人職能之后，國(guó)資委的監(jiān)管職能并非簡(jiǎn)單地回到原點(diǎn)，而是經(jīng)歷了一個(gè)“否定之否定”過(guò)程；國(guó)資委也在更高層次上實(shí)現(xiàn)了其監(jiān)管職能的回歸。

注釋：

①地方人民政府的“所有權(quán)者代表”身份其實(shí)相當(dāng)于事實(shí)上的所有權(quán)者身份。這種“所有權(quán)者代表”身份不是由法律規(guī)定的，而是由中央人民政府授權(quán)產(chǎn)生的。這也反映了我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度在一定程度上還存在缺乏法理支持的弊端。

②諸如金融、鐵路、郵政、煙草等行業(yè)尚未實(shí)行公司制改革，依然屬于全民所有制企業(yè)。國(guó)資委無(wú)法作為它們的出資人。為此，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》指定了其他機(jī)構(gòu)充當(dāng)出資人。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)“其他部門、機(jī)構(gòu)代表本機(jī)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。

③《公司法》第217條在界定“關(guān)聯(lián)關(guān)系”的同時(shí)，出現(xiàn)了一個(gè)“自我開脫式”的“但書”條款，規(guī)定“國(guó)家控股的企業(yè)之間不僅因?yàn)橥車?guó)家控股而具有關(guān)聯(lián)關(guān)系”。我們可以把該條款作為我國(guó)國(guó)內(nèi)的強(qiáng)制性條款?？墒?，由于該條款違背了公司法律的一般原理，外國(guó)政府和法院不會(huì)據(jù)此否認(rèn)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的關(guān)聯(lián)性。成為“干凈的出資人”后，《公司法》第20條和第21條關(guān)于公司人格否認(rèn)的規(guī)定無(wú)疑成了懸在國(guó)資委頭上的達(dá)摩克利斯之劍。因?yàn)閹缀跛械膰?guó)有企業(yè)都是關(guān)聯(lián)企業(yè)。如果國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司成了出資人，這一問(wèn)題也可以在很大程度上得到有效解決。