周柏林 龍群 吳風(fēng)奇

【摘要】 ?高?？蒲薪?jīng)費管理是我國財政資金管理的重要組成部分，其使用的合理性、效率性對提高我國財政資金的利用效率和效果至關(guān)重要。為落實中央加強科研經(jīng)費管理的精神，湖南省印發(fā)了《關(guān)于完善省級科研項目資金管理激發(fā)創(chuàng)新活力的若干政策措施》（湘辦發(fā)[2017]9號）。政策實行兩年多后，探討其實施效果具有重要意義。文章基于對湖南省普通高校和科研院所專職科研人員和科研管理人員、財務(wù)管理人員的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，研究湖南省出臺的科研經(jīng)費管理改革政策實施現(xiàn)狀及存在的問題，并提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】 ?科研經(jīng)費;管理改革;問卷調(diào)查

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）21-0098-03

為貫徹落實《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）文件精神，湖南省于2017年3月出臺了《關(guān)于完善省級科研項目資金管理激發(fā)創(chuàng)新活力的若干政策措施》（湘辦發(fā)[2017]9號）（以下簡稱《政策措施》）?！墩叽胧纷鳛椤八山?激勵”的政策措施，旨在改革和創(chuàng)新科研項目資金使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，更好地激發(fā)廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。《政策措施》頒布實施兩年多來，各地各單位落實情況如何？在落實過程中存在哪些問題？對全面落實政策措施有哪些意見和建議？有哪些典型經(jīng)驗和做法？基于以上問題，本文通過實地考察、問卷、函詢等方式調(diào)研了湖南省近30所高校和科研院所、近400名科研人員和科研管理工作者。

一、問卷調(diào)查方法與調(diào)查對象

（一）調(diào)查問卷設(shè)計

調(diào)查對象分為科研人員和管理人員兩類，分別有針對性地設(shè)計兩套調(diào)查問卷，即問卷分為管理人員版和科研人員版。調(diào)查問卷（管理人員版）設(shè)置了四類問題：（1）調(diào)查對象對《政策措施》的熟悉情況。（2）簡政放權(quán)等條款（第1—12條）的落實情況及被調(diào)查對象的感受。（3）規(guī)范資金管理（第13、14、19、20等4條）等條款的落實情況及被調(diào)查對象的感受。（4）提升服務(wù)水平等條款（第15、16、17、18等4條）的落實情況及被調(diào)查對象的感受;調(diào)查問卷（科研人員版）在管理人員版的基礎(chǔ)上增加了第五類問題——科研人員對經(jīng)費報銷的評價。問卷形式包括填空、單選、多選等。

（二）調(diào)查對象選取

本文選取了湖南省具有廣泛代表性的中南林業(yè)科技大學(xué)、長沙理工大學(xué)、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)、南華大學(xué)、湖南科技大學(xué)、湖南商學(xué)院、湖南工業(yè)大學(xué)、吉首大學(xué)、湖南中醫(yī)藥大學(xué)、湖南工程學(xué)院、湖南理工學(xué)院、衡陽師范學(xué)院、長沙學(xué)院、湖南城市學(xué)院、湖南財政經(jīng)濟學(xué)院、湖南工學(xué)院、湖南第一師范學(xué)院、湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院、湖南警察學(xué)院、長沙醫(yī)學(xué)院20所包含民營體制的本科院校以及湖南雜交水稻研究中心、湖南省畜牧獸醫(yī)研究所、湖南省環(huán)境保護科學(xué)研究院、湖南化工研究院有限公司4所省直屬和轉(zhuǎn)制科研院所作為調(diào)查樣本。而職業(yè)技術(shù)學(xué)院承擔(dān)的省級以上科研項目比較少就沒有選為調(diào)查對象。

（三）問卷發(fā)放與回收

問卷調(diào)查運用了“問卷星”問卷調(diào)查網(wǎng)絡(luò)平臺實施問卷發(fā)放與回收，極大地方便了調(diào)查對象答卷和研究人員問卷回收與分析研究。調(diào)查問卷（管理人員版）發(fā)放問卷140份，收回140份，問卷收回率為100%。調(diào)查問卷（科研人員版）發(fā)放240份，收回179份，問卷收回率為74.6%。

二、湖南省科研經(jīng)費管理改革新政落實總體情況

（一）科研經(jīng)費管理“放管服”改革成效明顯

1.廣大科研人員對《政策措施》評價度高。調(diào)研中，廣大科研人員普遍反映：湖南省出臺的《政策措施》，是貫徹落實中央關(guān)于深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理和運行機制的重要舉措，對加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有重要意義;對鼓勵科研人員潛心研究創(chuàng)造良好的制度環(huán)境具有重要意義;對進一步提升財政科技資金使用效率具有重要意義。

2.各地各單位落實《政策措施》整體情況較好。對調(diào)研單位反饋的已經(jīng)出臺的管理制度進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，《政策措施》頒布后，絕大多數(shù)的單位都在2017年就修訂或制定了貫徹《政策措施》精神的相關(guān)科研經(jīng)費管理制度。相對而言，高校落實政策的力度和速度比省屬科研院所要好。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：65.71%的管理人員表示所在單位完善了預(yù)算編制指南;47.86%的管理人員表示所在單位制定或修訂了預(yù)算評估評審工作細則;70%的管理人員表示所在單位制定或修訂了財務(wù)驗收工作細則;73.57%的管理人員表示所在單位制定或修訂了項目資金報銷規(guī)定。

3.部分政策執(zhí)行情況較好。從調(diào)研單位出臺的相關(guān)文件看，下列政策執(zhí)行較好：（1）預(yù)算科目合并。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：78.87%的科研人員表示所在單位已經(jīng)執(zhí)行會議費、差旅費、國際交流合作費用預(yù)算科目合并。（2）預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：90%的管理人員表示所在單位允許對材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版文獻、信息及傳播及其他支出預(yù)算進行調(diào)劑。（3）差旅會議費管理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：89%的管理人員表示所在單位已經(jīng)完善了內(nèi)部差旅費管理辦法;94%的管理人員表示所在單位有明確的教學(xué)科研人員乘坐交通工具等級和住宿費標準;57%的管理人員表示未取得住宿發(fā)票但真實發(fā)生的交通費可以報銷，并且39%的管理人員認為沒有住宿發(fā)票，有其他證明材料的也可以。（4）間接經(jīng)費使用與管理情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：76.43%的管理人員和74.3%的科研人員表示所在單位不存在核定的間接費用以外重復(fù)提取、列支管理費用或相關(guān)費用的情況。74.29%的管理人員和67.6%的科研人員表示所在單位間接費用核定比例按照以下規(guī)定設(shè)置：500萬元以下的部分不超過20%，500萬元至1 000萬元的部分不超過15%，1 000萬元以上的部分不超過13%。（5）結(jié)余資金處理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：59%的科研人員表示項目結(jié)余資金可以轉(zhuǎn)到以后年度使用;管理人員中，55%的表示結(jié)余資金用于科研活動直接支出，項目負責(zé)人優(yōu)先，44.31%的表示結(jié)余資金用于科研活動直接支出，單位統(tǒng)籌。（6）經(jīng)費管理使用主體責(zé)任落實情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：96%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立內(nèi)部控制和監(jiān)督約束機制;89%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立內(nèi)部公開制度;88%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立和完善了內(nèi)部風(fēng)險防控機制。

（二）《政策措施》落實中存在的問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地各單位在執(zhí)行《政策措施》時，一定程度上存在避重就輕、避實就虛的現(xiàn)象，選擇性執(zhí)行明顯。具體來說，對以下政策的執(zhí)行情況不理想，沒有達到預(yù)期目標：（1）預(yù)算科目合并不需提供測算依據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：43%的科研人員表示合并經(jīng)費比例占比不超過10%的仍需要提供測算依據(jù)。（2）采購專業(yè)性強的科研儀器設(shè)備，項目組有權(quán)利選擇評審專家。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：只有20%的科研人員表示可以自己選擇評審專家。（3）經(jīng)費報銷程序簡化。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：62%的科研人員表示報銷程序繁瑣或比較繁瑣，說明經(jīng)費報銷程序簡化工作還不到位，需要進一步改進。（4）橫向經(jīng)費管理情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：對“在科技獎勵、業(yè)績考核、職稱評聘等方面，對橫向項目與縱向項目同等對待”，40%的管理人員和38.55%的科研人員持否定意見。對“橫向項目中發(fā)明成果轉(zhuǎn)讓收益，所在單位是否將不低于70%的凈收益用于獎勵科研負責(zé)人、骨干技術(shù)人員等同等貢獻人員和團隊”，僅有36.31%的科研人員持肯定意見，54.19%的科研人員表示不清楚。（5）績效評估體系建設(shè)情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有51.43%的管理人員表示所在單位針對項目主管部門（科技廳、教育廳等部門）的績效評價制度，制定了具體實施細則;有25.71%的管理人員給出了否定意見，還有22.86%的管理人員表示不清楚。（6）科研財務(wù)助理制度執(zhí)行情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有湖南大學(xué)、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)、湖南工程學(xué)院、湖南雜交水稻研究中心等少數(shù)單位建立了科研財務(wù)助理制度，大多數(shù)科研單位沒有建立。（7）項目資金審查情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有37%的管理人員表示對創(chuàng)新工作的無意過失、失誤和故意違法違紀的邊界和性質(zhì)，所在單位制定了詳細的審計標準。（8）項目檢查情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有42%的管理人員表示《政策措施》出臺以來，科研經(jīng)費上級的現(xiàn)場監(jiān)督數(shù)量和頻次明顯減少?？傮w來說，科研項目檢查評審中的重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查的情況沒有得到根本改觀。

三、部分政策落實情況不理想的原因分析

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，各地各單位在執(zhí)行《政策措施》政策過程中，之所以存在選擇性執(zhí)行、落實不到位的情況，主要原因如下：（1）對政策的了解不夠。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，科研、財務(wù)管理人員對《政策措施》基本熟悉和熟悉的比例為73%。相關(guān)人員對政策的知曉度偏低，尤其是廣大科研人員還不能很清楚地了解新政策的具體內(nèi)容，這在一定程度上影響了政策的有效執(zhí)行。（2）政府各部門執(zhí)行標準不一。在執(zhí)行層面存在政策措施不夠銜接配套、部門執(zhí)行依據(jù)各異、相互打架沖突等現(xiàn)象，制約影響政策措施落地。（3）合作單位經(jīng)費撥付困難。（4）按照國庫集中支付制度的要求，財政性結(jié)余資金年終要收回國庫，來年一般要到3、4月份才能下達，嚴重縮短了科研經(jīng)費的有效使用時間。（5）相關(guān)條款規(guī)定不夠具體。比如“項目負責(zé)人勞務(wù)費開支標準可高于全國同類平均水平”“兩院院士等全國知名專家、高級專業(yè)技術(shù)職稱等人員的專家咨詢費、通信咨詢費可適當高于全國同類平均水平”，這些條款過于模糊，不便操作。（6）“雙肩挑”人員的尷尬。由于高校、科研院所的實際情況，很多科研人員同時擔(dān)任了行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。“雙肩挑”人員在承擔(dān)科研項目所獲收入、科技成果轉(zhuǎn)化獎勵、科研經(jīng)費績效獎勵等方面存在一定障礙。（7）“科研財務(wù)助理制度”執(zhí)行難?！墩叽胧诽岢鲎寣I(yè)的人做專業(yè)的事，科研財務(wù)助理為科研人員在項目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務(wù)決算與驗收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。但在實際操作中存在一些困難：一是科研團隊沒有足夠的項目和經(jīng)費支撐，不易聘請到科研財務(wù)助理;二是由于用工不固定，涉及到簽訂勞務(wù)合同、購買社會保險等一系列事務(wù)，人事部門配合度不高;三是聘請本單位在編人員，在勞務(wù)費發(fā)放上存在障礙。（8）經(jīng)費下達有待改進。各地各單位普遍存在項目經(jīng)費下達時間滯后的情況，有的項目甚至存在結(jié)題后經(jīng)費才到賬的情況。經(jīng)費下達的項目信息不完整，沒有每個項目的具體信息，需要財務(wù)人員逐個核對找出每個項目信息，極大地增加了財務(wù)人員的工作量。（9）差額撥款科研單位的困局。差額撥款科研單位，需要自主創(chuàng)收，以彌補工資差額部分，這加大了科研人員的壓力，使之不能全身心投入到科研中去。雖然允許從科研項目間接經(jīng)費中列支績效獎勵，但仍遠不能解決目前的困境。（10）經(jīng)費績效評價不完善?！墩叽胧诽岢觯航⑼晟瓶蒲薪?jīng)費績效評價制度，突出目標導(dǎo)向，量化績效指標，通過公開競爭等方式擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展績效評價，并把績效評價結(jié)果作為今后安排專項資金的重要依據(jù)。現(xiàn)實情況是，科研經(jīng)費績效評價，往往重點看資金使用情況，而忽略科研成果的質(zhì)量與數(shù)量，結(jié)果是使用資金少、成果突出的項目反而經(jīng)費績效評價不高。

四、推動《政策措施》落實的對策建議

《政策措施》對全面深入實施“創(chuàng)新引領(lǐng)，開放崛起”戰(zhàn)略，保障湖南省建設(shè)創(chuàng)新型省份和科技強省具有重要意義。為進一步深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，推動政策全面落地落實，切實提高科研人員的改革成就感、獲得感，本文提出以下對策建議：

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度

建議相關(guān)部門（單位）在本部門（單位）政府網(wǎng)站，系統(tǒng)、集中登載財政科研項目資金管理有關(guān)政策文件及解讀，及時發(fā)布本部門（單位）制定的相關(guān)管理辦法，并加大對相關(guān)人員的培訓(xùn)力度。各項目承擔(dān)單位要多渠道召開政策宣講會，多角度宣講政策和操作細則，使廣大科研人員熟知科研政策，激發(fā)科研熱情。

（二）強化政策落實銜接機制

建議由湖南省政府辦公廳牽頭，協(xié)調(diào)財政、科技、紀檢、審計、稅務(wù)、人社等部門，明確《政策措施》中具體條款的責(zé)任單位，由相關(guān)部門制定配套政策和實施細則，確保政令統(tǒng)一，執(zhí)行到位。建議建立跨部門聯(lián)席會議，及時研究處置政策落實過程中發(fā)現(xiàn)的問題。只有打通這些“中梗阻”，才能使各單位廣大科技人員消除顧慮，大膽落實各項政策措施。

（三）發(fā)揮項目主管部門主動性

項目主管部門結(jié)合本部門實際情況，對共性問題統(tǒng)籌研究，提出解決方案和指導(dǎo)意見。同時，加強對本部門所屬高校、科研院所等單位落實對《若干意見》的跟蹤指導(dǎo)。要特別注重及時總結(jié)典型做法，并予以大力推廣。