趙虹俐 孫其帥

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

一、公平競爭審查制度相關(guān)概述

(一)公平競爭審查制度的建立

“《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》的頒布，標(biāo)志著我國公平競爭審查制度的初步建立。這一制度起源于國外的競爭評估制度，是在對國外制度成功借鑒基礎(chǔ)上，根據(jù)中國實(shí)際建立起來的適合我國國情的政府管制政策審查制度?！雹龠@樣一種政策的改變讓公平競爭的概念更加深入人心，政府的公信力也因此而增強(qiáng)。盡管我國法律不完善，但是在經(jīng)過幾十年的探索后，我國逐漸形成了一條緊貼中國國情，與國際接軌的一條道路。我國公平競爭審查制度經(jīng)歷了三個時期的發(fā)展(萌芽、探索、建立)，這一制度的建立有利于公平競爭的市場秩序的建立，有利于完善不當(dāng)限制競爭管制政策的規(guī)制機(jī)制，有利于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)。公平競爭審查制度對于完善我國《競爭法》，優(yōu)化我國的企業(yè)生存環(huán)境具有十分借鑒意義。

我國現(xiàn)階段的公平競爭審查制度由《意見》和各地區(qū)的具體實(shí)施意見共同構(gòu)成?！兑庖姟吩谶m用對象、審查內(nèi)容、審查機(jī)制、工作機(jī)制、相關(guān)配套措施等方面做出了原則性的規(guī)定。目前，已有部分省市根據(jù)《意見》制定了本地區(qū)的具體實(shí)施意見，并結(jié)合本地實(shí)際情況，予以了進(jìn)一步的細(xì)化?，F(xiàn)有公平競爭審查制度在具體實(shí)踐中也面臨一定的挑戰(zhàn)，仍存在一定的局限性。首先，《意見》屬一般行政規(guī)范性文件，并不能為公平競爭審查制度提供足夠使其應(yīng)有作用得到充分發(fā)揮的法律依據(jù)，《反壟斷法》也不能夠?yàn)槠涮峁┳銐虻姆芍С?；其次，“現(xiàn)有制度在適用對象、審查模式、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、救濟(jì)措施、責(zé)任形式等方面存在一定局限性?！雹谶@些制度上的缺陷需要后進(jìn)的法律制度來完善它。在競爭法實(shí)施過程中要面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府的與投資者之間的沖突；同一行業(yè)不同投資者之間的沖突；中央的制度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是否符合的問題。

(二)公平競爭審查制度法學(xué)上的意義

當(dāng)前我國新一輪的競爭法雖然已經(jīng)出臺，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的一個必然結(jié)果，整個社會已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的公有集體制經(jīng)濟(jì)，私營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。面對市場的一輪又一輪的沖擊，需要有一個相對完善的制度體系來保障市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。因此國家在2017年出臺了《競爭法》。而公平競爭審查制度成為了法學(xué)界討論的焦點(diǎn)。公平競爭審查制度的出現(xiàn)代表了國家層面對于這一問題的關(guān)切。既可以充分釋放市場活力，也可以保障市場經(jīng)濟(jì)的有序性，市場經(jīng)濟(jì)可以平穩(wěn)運(yùn)行。建立公平競爭審查制度，充分釋放市場活力，保證制度的有序性和公平性，遏制行政壟斷。

二、共享單車領(lǐng)域競爭法的缺失

共享經(jīng)濟(jì)的到來讓很多人嘗到了甜頭，繼某打車軟件出現(xiàn)后，共享單車在我國也成長起來。我國相繼出現(xiàn)了小藍(lán)、小黃等一大批共享單車，這些單車憑借著便捷、廉價的優(yōu)勢取代了傳統(tǒng)意義上的自行車，甚至走向了國際。但是共享單車領(lǐng)域行業(yè)競爭的出現(xiàn)也凸顯了國家在這一領(lǐng)域競爭法的缺失。

在網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域，公平競爭審查制度并未得到真正實(shí)施，地方網(wǎng)約車監(jiān)管新政存在諸多限制競爭的規(guī)定，即出現(xiàn)了“政策衰變”。③網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度的實(shí)施面臨著雙重挑戰(zhàn)，包括“利己主義對現(xiàn)行自我審查方式的挑戰(zhàn)”以及“地區(qū)現(xiàn)實(shí)差異對統(tǒng)一且抽象審查標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)”。由于網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域政府干預(yù)行為與“尊重市場、競爭優(yōu)先”的公平競爭審查原則存在矛盾，堅守適度干預(yù)理念成為實(shí)施公平競爭審查制度的本質(zhì)要求。基于問題導(dǎo)向主義，本文從破解利益束縛困局與尊重地方現(xiàn)實(shí)差異兩個方面探尋網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度的實(shí)施出路。

我國地方的諸多限制性規(guī)定與中央原有的政策相悖，共享單車監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了真空，政策名存實(shí)亡。中央在法律上對于共享單車是適度限制，到了地方就轉(zhuǎn)變?yōu)槿肯拗?，甚至于阻礙部分共享單車進(jìn)入地方。諸多不合理因素的出現(xiàn)排斥了新型共享單車的進(jìn)入，削弱了市場活力，公平競爭的意義也因此而名存實(shí)亡。

三、公平競爭審查制度存在問題

(一)公平競爭審查制度矛盾性

公平競爭審查制度的出臺給予了該制度充分的審查權(quán)，該制度可以針對法律體系范圍內(nèi)已有的政策進(jìn)行審查，審查范圍較為寬泛。但該制度的出臺也使得它受制于其他法律的約束。審查制度在執(zhí)行力上出現(xiàn)了矛盾性，一方面該制度按照法律規(guī)定可以充分發(fā)揮法律的應(yīng)有之義，對與公平競爭相關(guān)的制度進(jìn)行審查。另一方面，由于其他法律的限制，使得該法的適用范圍有限，不能完全發(fā)揮到審查的作用。其最大的制度缺陷莫過于確立了自我審查之方式。所謂自我審查亦即防止行政壟斷的公平競爭審查制度提出‘誰制定、誰清理’的原則。④新時期我國很多地方政府的利己主義十分嚴(yán)重，各個地方政府為了維護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，讓當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，采用了排斥性經(jīng)濟(jì)政策，在制度和規(guī)則的制定上也采取了保護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的原則。該原則在實(shí)施上嚴(yán)重限制了外來經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展。共享單車領(lǐng)域中很多政府與相對單一的公司采取了合作模式，對于該行業(yè)的監(jiān)管缺乏制度性支撐。

現(xiàn)有的《競爭法》、《反壟斷法》在很多層面是重合的，單單依靠某一種法律都不能發(fā)揮其作用，務(wù)必依靠兩種或多種法律協(xié)同作用，才能發(fā)揮出的應(yīng)有功能。而對于共享領(lǐng)域的法律設(shè)置，由于是新生事物，法律一時之間難以制定，在執(zhí)行上不免出現(xiàn)一些漏洞，這也是共享單車領(lǐng)域亂象多發(fā)的原因之一。如何對大量法律、政策進(jìn)行審查，成為該制度需面臨的重要挑戰(zhàn)。

(二)監(jiān)管不平衡

國家層面的監(jiān)管以鼓勵為主，而各個地方政府在執(zhí)行上欠缺執(zhí)行力，多數(shù)地區(qū)仍采取單一的監(jiān)管模式，監(jiān)管上以地方政府主導(dǎo)，上級政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，給與地方制度更大的自主權(quán)。正是由于自主監(jiān)管權(quán)的存在給與地方政府自主監(jiān)督，自主審查的權(quán)利，也造成了各地政府相繼利用地區(qū)差異“一刀切”，將外來形式拒之門外。這就造成中央監(jiān)管與地方監(jiān)管不平衡。

我國公平競爭審查制度在實(shí)施過程中還存在很多問題，從目前來看，制度層面和實(shí)施層面都存在問題，且難以連接。從制度層面講，在公平競爭的監(jiān)察體系上不夠完整，制度疏漏較多。同歐美以及日本相比，法律體系不健全。就公平競爭審查制度而言，政策評價制度、政策影響評價制度均未列入細(xì)則中，這些恰巧在審查制度中不可缺少。關(guān)于政策評價及其影響的設(shè)立，由于我國的特殊國情，過去經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國家的宏觀調(diào)控對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)讓公平競爭的審查制度實(shí)施起來舉步維艱。該競爭法的出臺彌補(bǔ)了過去政府過度行政干預(yù)的缺失，政策評價的缺失讓百姓們?nèi)鄙倭肆私庹叩臒崆?，也讓審查制度稍顯孤立，無法形成連鎖效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對市場經(jīng)濟(jì)的全面把控。多角度的審查制度才會讓民眾感受到公平競爭審查制度的優(yōu)越性。

(三)細(xì)則模糊

公平競爭審查制度在細(xì)則上的缺失也讓共享單車市場亂象叢生。發(fā)現(xiàn)盈利之后一大批小公司蜂擁而至，紛紛投入共享單車市場，資金浪費(fèi)，資源流失的現(xiàn)象比比皆是。甚至一度共享單車成為眾矢之的，成為垃圾的誕生源。城市的各個角落都能出現(xiàn)單車，而每一個角落又會有大量的壞掉的單車，這些情況的出現(xiàn)，就是惡性競爭，盲目投入新市場的結(jié)果。因此，建立公平競爭的審查制度對于共享單車而言尤為必要。

第一，從地區(qū)的行政限制分析，雖然共享單車是全國性的，單車的數(shù)量也基本可以滿足人們?nèi)粘５某鲂行枨螅悄壳扒闆r分析，各地為了維護(hù)本地的市場，很多政府采取行政命令的方式禁止外來單車入市，這點(diǎn)與網(wǎng)約車十分相似。行政限制主要體現(xiàn)在：一批單車公司與一些企事業(yè)單位達(dá)成合作，該企業(yè)工作人員或?qū)W習(xí)人員只允許騎行協(xié)議公司的單車，且單車的行程受到限制，不可超出某單車規(guī)定路程。第二，一部分企業(yè)還對單車的里程給予限制，與該公司合作的員工在一定行程內(nèi)給予優(yōu)惠，超出部分正常收費(fèi)甚至予以罰款。在單位內(nèi)騎行給予大幅度優(yōu)惠，但優(yōu)惠幅度常常隨時間而變化，并不穩(wěn)定。某種程度上講，一些中小型城市這類情況更為嚴(yán)重，本地保護(hù)某類企業(yè)。新入的單車企業(yè)需要向政府交一部分費(fèi)用才允許入市。諸如此類行為在現(xiàn)行的共享單車經(jīng)濟(jì)內(nèi)依然發(fā)生。

四、公平競爭審查制度在共享單車領(lǐng)域的完善建議

國務(wù)院34號文件已經(jīng)確立了我國公平審查制度的基本框架，主要存在制度體系和具體實(shí)施上。首先體現(xiàn)在制度體系上，我國缺乏相應(yīng)的評價制度和政策影響評價制度，我國過去對于市場經(jīng)濟(jì)實(shí)行的是“放、管、服”改革，政府原有對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)相應(yīng)減少，而實(shí)質(zhì)意義上的政策影響制度以及審查制度影響評價制度尚未真正建立起來。政策措施對市場競爭的影響僅僅是政策所帶來的諸多影響之一。⑤而公平競爭審查制度沒有較為完善的制度審查評價制度，缺少對該制度的補(bǔ)充。應(yīng)該因時而易，對于部分行業(yè)的審查制度的評價制度也沒有建立起來，特別是對于某一類別的審查制度。因此，中央制定的政策不能僅僅停留在理論層面和法律條文層面，對于法律的實(shí)施要加強(qiáng)監(jiān)督審查，從中央到地方都不能忽視，市場準(zhǔn)入門檻要合理合法，不能采取強(qiáng)制性措施行政限制部分企業(yè)發(fā)展。鼓勵不能僅僅停留在表面，要付諸行動，用法律條文限制最有效，可行性較高。

(—)細(xì)化法律規(guī)定

從法律制度層面考慮，要盡快完善關(guān)于公平競爭審查制度的法律細(xì)則。2017年十月出臺的細(xì)則仍不能覆蓋現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的所有經(jīng)濟(jì)形式。另外，在細(xì)則實(shí)施上應(yīng)加上地方有相應(yīng)的自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，制定符合當(dāng)?shù)氐恼撸且苑e極鼓勵為本。我國許多城市，共享單車以小黃、小藍(lán)為主，諸如小藍(lán)單車并未進(jìn)入當(dāng)?shù)氐墓蚕韱诬囀袌?，這與我國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相關(guān)。而以首都為代表的大型城市在共享單車呈現(xiàn)出多方競爭的局面，多種單車共同分享這一資源。而三線城市多推廣小白車，其他單車在進(jìn)入一段該地市場后迅速消失，不利于當(dāng)?shù)毓蚕韱诬囀袌鲰樌l(fā)展。公平競爭審查制度的原意就是要維持公平競爭的秩序，只要符合國家的政策和當(dāng)?shù)厥袌龅臏?zhǔn)入門檻，可以大膽引入，不必有所顧忌。這樣不利于當(dāng)?shù)毓礁偁幹刃颉?/p>

在規(guī)則細(xì)化中，針對地區(qū)性的法律細(xì)則要逐步完善，對于地方政府存在的行政干預(yù)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)在規(guī)則中要細(xì)化，設(shè)立細(xì)化到處置方案。加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系，確保中央的法律條文能夠與地方的實(shí)情相結(jié)合。對于外地企業(yè)進(jìn)入門檻應(yīng)給予地方自主權(quán)，但要堅持在公平公正的原則下，只有符合國際國內(nèi)的同行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)就可以獲取進(jìn)入該地市場機(jī)會，政府不得隨意干預(yù)，如果強(qiáng)制干預(yù)，實(shí)際觸犯了公平競爭審查法，應(yīng)按照規(guī)定給予處罰。在進(jìn)入該地后，也要依據(jù)國際通行的企業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，充分發(fā)揮該審查制度的優(yōu)勢。中央的法律與地方適應(yīng)條例盡可能契合。

要集思廣益，采取民主方式選取合理意見納入審查制度之中。法律走向不僅要面對自己，更重要的是要面對這個行業(yè)群體，因此就要充分考慮行業(yè)內(nèi)不同群體的利益。把針對審查制度中某條準(zhǔn)則是否合情、合法，要全面論證條文的適用行，最大限度減少傷害。推動公平競爭審查制度與《企業(yè)法》、《反壟斷法》、《證券法》協(xié)同使用，避免單方面推進(jìn)帶來的壓力。這項(xiàng)公平競爭審查作為一項(xiàng)重大改革，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮它的作用。在自我審查制度的具體實(shí)施中，要把相關(guān)的法律條文進(jìn)一步細(xì)化，要把審查過程中可能涉及到的方式盡可能融入其中。針對部分行業(yè)，部分地區(qū)的壟斷以及一些地方行政干預(yù)等措施要給予相應(yīng)的處罰，處罰應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況按違反條例細(xì)致劃分。最基本的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：對于共享單車的干預(yù)是否有法律依據(jù)；是否符合《競爭法》規(guī)定；是否符合《反壟斷法》規(guī)定；商品(單車)在自由流動中的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)實(shí)際情況而定；干預(yù)企業(yè)勝場經(jīng)營行為應(yīng)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。

另外，鑒于我國政策評價制度尚未全面展開，在對于某一具體行業(yè)的審查標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)立具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免政策對商家產(chǎn)生不必要傷害。

(二)實(shí)施機(jī)制改革

實(shí)體方面，建議對相關(guān)制度的法律依據(jù)進(jìn)行明確，對《反壟斷法》予以一定程度的修改和增加補(bǔ)充完善內(nèi)容，并由反壟斷委員會主導(dǎo)盡快出臺實(shí)施細(xì)則；建議進(jìn)一步對公平競爭審查制度的適用范圍進(jìn)行科學(xué)界定和明確，將國務(wù)院及其所屬部門制定的政策措施也納入審查范圍；要明確制度的基本審查標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的責(zé)任追究機(jī)制。程序方面，可以改組反壟斷委員會，明確公平競爭審查制度的權(quán)力劃分；建議完善公平競爭審查制度的啟動、審查及救濟(jì)程序；可以建立和完善公平競爭審查制度的制約與監(jiān)督機(jī)制。配套制度方面，建完善公平競爭審查聯(lián)席會議制度、公平競爭審查激勵制度、及競爭文化倡導(dǎo)制度等。以期通過實(shí)體、程序及配套措施三方面的建議，為我國公平競爭審查制度的更好實(shí)施與完善做出一定的貢獻(xiàn)。

在實(shí)施機(jī)制中，要把自我審查機(jī)制與反壟斷部門相協(xié)調(diào)，自我審查機(jī)制的順利實(shí)施必須依靠其他部門協(xié)作才能發(fā)揮其作用。我國公平競爭審查制度規(guī)定的自我審查方式難以保證競爭政策的優(yōu)越性，反壟斷部門的配合可以為審查機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性建議。針對共享單車領(lǐng)域的公平競爭審查制度，反壟斷機(jī)構(gòu)也能充分發(fā)揮到自己的作用。這樣可以保證政策的公開透明，共享單車行業(yè)的管理也不再限于自我審查制度，反壟斷機(jī)構(gòu)與公平競爭審查制度形成雙保險來保證自我審查制度的順利實(shí)施。

(三)強(qiáng)化自我審查，提供審查機(jī)制保障

一些法治發(fā)達(dá)的國家為我國實(shí)施審查機(jī)制提供了機(jī)制保障，這類審查機(jī)制離不開機(jī)制保障。除卻審查機(jī)構(gòu)，國家反壟斷部分也要發(fā)揮相應(yīng)的作用。根據(jù)共享單車現(xiàn)狀，設(shè)立一個相對獨(dú)立的共享單車管理辦公司，可以讓該行業(yè)進(jìn)行獨(dú)立審查，具有自主權(quán)，以便更好發(fā)揮其審查作用。要保證審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，確保該機(jī)構(gòu)不受其他外在因素的干擾。監(jiān)督、協(xié)調(diào)、保障三位一體，協(xié)同保證公平審查制度的優(yōu)勢。

[ 注 釋 ]

①楊億林.公平競爭審查制度研究[D].安徽大學(xué)，2017.

②楊億林.公平競爭審查制度研究[D].安徽大學(xué)，2017.

③黃軍.網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度實(shí)施探析[J].競爭政策研究，2017(06).

④黃軍.網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域公平競爭審查制度實(shí)施探析[J].競爭政策研究，2017(06).

⑤李慧敏.日本競爭評價制度考察及對我國公平競爭審查制度的相關(guān)建議[J].經(jīng)濟(jì)法論叢，2017(02).