江國(guó)華 易清清

一、 引 言

新行政訴訟法第53條確立了行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件制度，標(biāo)志著我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查完成了從隱形到顯形的制度轉(zhuǎn)變。(1)參見(jiàn)余凌云：《論行政訴訟法的修改》，載《清華法學(xué)》2014年第3期。這一制度既內(nèi)含了行政訴訟本身具有的主客觀雙重訴訟功能，也承載著制度設(shè)計(jì)者對(duì)其從源頭上糾正行政規(guī)范性文件的功能期待。但受制于我國(guó)行政訴訟制度本身的體制性障礙以及上層的制度設(shè)計(jì)供給不足和基礎(chǔ)的直接審查經(jīng)驗(yàn)不夠的兩難現(xiàn)實(shí)困境，(2)具體表現(xiàn)為：一方面，現(xiàn)有的框架性規(guī)定難以從實(shí)踐層面給司法審判以明確的指引，導(dǎo)致規(guī)范性文件的實(shí)體審查率和不予適用率不高；另一方面，制度設(shè)計(jì)者在案件數(shù)量不足難以形成針對(duì)性研究資料的情況下，難以通過(guò)制度建設(shè)回應(yīng)司法審判現(xiàn)狀。這一制度調(diào)整在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)出了種種問(wèn)題，以致理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)其的期待與詬病并存。事實(shí)上，在行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件制度創(chuàng)設(shè)之初，立法者和司法解釋的制定者就曾顧慮到這一制度可能“帶來(lái)的訴訟數(shù)激增甚至泛濫，以及審查之后的處理難度，如賠償問(wèn)題”，故擬分階段展開(kāi)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查，以期在足夠的經(jīng)驗(yàn)積累上，在確定審判規(guī)則具有可行性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上逐步調(diào)整。(3)參見(jiàn)江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第336頁(yè)。爾今，在行政規(guī)范性文件司法附帶審查運(yùn)行近4年后，行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及如何承載和實(shí)現(xiàn)人們對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的理想法治愿景期待，已然成為理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)切的問(wèn)題。本文試圖通過(guò)947份裁判文書(shū)的實(shí)證分析，揭示其運(yùn)行的總體效果。

二、行政規(guī)范性文件附帶審查的定位

制度設(shè)計(jì)目的先于制度本身而存在，行政規(guī)范性文件司法審查制度的進(jìn)一步構(gòu)建和完善也應(yīng)立基于這一制度的目的定位，否則，再周密、精巧的規(guī)則設(shè)計(jì)也將事倍功半，甚至于事無(wú)補(bǔ)。(4)參見(jiàn)耿玉娟：《規(guī)范性文件附帶審查規(guī)則的程序設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第5期。中國(guó)行政訴訟規(guī)范性文件司法審查制度歷經(jīng)了拒絕適用、有效性評(píng)述和附帶審查三個(gè)發(fā)展階段。在行政訴訟法實(shí)施26年之后，附帶審查制度得以確立，既是法治政府實(shí)踐的需要，也是制度創(chuàng)新的嘗試。

(一)行政規(guī)范性文件司法審查的演變

我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查制度的建立并非是2015年行政訴訟法修改時(shí)新增第53條和第64條(5)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！鼻翱钜?guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！币货矶偷?，而是在審判實(shí)踐和規(guī)范調(diào)整中逐漸磨合演進(jìn)而成的。人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查權(quán)伴隨著1989年行政訴訟法的頒布施行而產(chǎn)生，并在后來(lái)的司法解釋和立法中不斷顯形化。行政訴訟法的修改也并非是對(duì)法院審查行政規(guī)范性文件這一權(quán)力的創(chuàng)設(shè)，只是在確立附帶審查制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰了行政規(guī)范性文件司法審查的運(yùn)行規(guī)則。(6)參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)則嬗變及其完善》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。且從構(gòu)建路徑來(lái)看，我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查制度往往是通過(guò)司法解釋和立法規(guī)范的互動(dòng)來(lái)不斷完善具體的審查規(guī)則。我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查演進(jìn)可以劃分為以下三個(gè)發(fā)展階段。

其一，作為準(zhǔn)證據(jù)的拒絕適用階段(1989—2004年)。1989年發(fā)布的行政訴訟法第12條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟……(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；……”第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！?7)此處的規(guī)范性文件是指廣義上的規(guī)范性文件，即包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件。就其文本規(guī)定而言，這一階段的立法將規(guī)范性文件定位為行政機(jī)關(guān)的舉證內(nèi)容，并未直接賦予法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)。但這一規(guī)定將規(guī)范性文件客觀定性為準(zhǔn)證據(jù)，實(shí)際上默認(rèn)了法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查，否則要求作為被告的行政機(jī)關(guān)將其所依據(jù)的規(guī)范性文件提交給法院就沒(méi)有任何意義。(8)參見(jiàn)前引⑥，黃學(xué)賢文。2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第62條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”從審判邏輯來(lái)看，人民法院在法律適用過(guò)程中選擇“引用”“合法有效”的規(guī)范性文件的前提是法院認(rèn)可其有效。對(duì)與上位法發(fā)生抵觸、沖突等明顯不合法的行政規(guī)范性文件，法院會(huì)選擇拒絕適用，當(dāng)然，該拒絕適用的結(jié)果不會(huì)超出對(duì)行政行為評(píng)價(jià)的個(gè)案影響。

其二，對(duì)行政規(guī)范性文件的有效性評(píng)述階段(2004—2015年)。2004年最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《座談會(huì)紀(jì)要》)規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述?！?009年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第6條規(guī)定：“對(duì)于……的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說(shuō)理的依據(jù)?！辈煌诰芙^適用階段不顯于裁判文書(shū)中的內(nèi)心確信，這一階段法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查轉(zhuǎn)變?yōu)樵诓门姓f(shuō)理中對(duì)規(guī)范性文件的有效性進(jìn)行評(píng)述，亦可將其視為在行政訴訟法修改之前，最高人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查從隱形走向顯形的探索性嘗試。

其三，附帶審查階段(2015年至今)。2015年修改的行政訴訟法第53條和第64條確立了在行政訴訟中附帶審查規(guī)范性文件這一全新的訴訟制度，賦予了公民、法人或其他組織附帶提請(qǐng)審查行政規(guī)范性文件的權(quán)力。在實(shí)踐中，“一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”也被后續(xù)出臺(tái)的司法解釋列為訴訟請(qǐng)求之一。修改后的行政訴訟法不僅在原有法院主動(dòng)審查的基礎(chǔ)上增設(shè)了依申請(qǐng)審查，且通過(guò)“司法建議權(quán)”的增設(shè)賦予了附帶審查結(jié)果以外部效力，使得附帶審查的結(jié)果超越原來(lái)僅限于對(duì)行政行為合法性判斷的局限，形成了“附帶審查+不予適用+提出司法建議”的顯形審查框架。但正如應(yīng)松年教授所言，行政訴訟法中有關(guān)行政規(guī)范性文件附帶審查規(guī)定的法律意義主要在于通過(guò)賦予原告一并請(qǐng)求權(quán)，啟動(dòng)了人民法院針對(duì)違法的規(guī)范性文件向其制定機(jī)關(guān)提岀處理建議的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)了依托行政訴訟制度，激活對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行效力審查以及作出相應(yīng)處理的原有機(jī)制，但并非形成了一個(gè)新的對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的機(jī)制，距離人們普遍期待的通過(guò)行政訴訟直接消除違法的規(guī)范性文件的效力這一目標(biāo)還有一定的距離。(9)參見(jiàn)應(yīng)松年主編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修改條文釋義與點(diǎn)評(píng)》，人民法院出版社2015年版，第170頁(yè)。

(二)行政規(guī)范性文件附帶司法審查的功能定位

行政規(guī)范性文件司法審查制度的建立初衷是構(gòu)建立體的規(guī)范性文件監(jiān)督體系，加大對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，以從實(shí)效上糾正違法的規(guī)范性文件。單就這一制度功能而言，其更側(cè)重于對(duì)違法的規(guī)范性文件的糾正這一客觀訴訟功能，對(duì)私人權(quán)益的救濟(jì)、對(duì)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決的主觀訴訟功能，則應(yīng)主要體現(xiàn)在法院對(duì)行政行為的審查之中。而非僅如有的學(xué)者所主張的，“對(duì)規(guī)范性文件的審查，只是必要的手段，其根本目的是為了實(shí)質(zhì)性的徹底解決具體行政爭(zhēng)議”。(10)前引④，耿玉娟文。

其一，行政規(guī)范性文件司法審查內(nèi)含我國(guó)行政訴訟制度一般具有的主客觀雙重訴訟功能。我國(guó)行政訴訟的主要制度雖主要參照民事訴訟制度，且直到目前尚未實(shí)現(xiàn)其自身制度演化的自給自足，但行政訴訟構(gòu)造亦有其不同于其他訴訟制度的特殊性。誠(chéng)如有學(xué)者所分析的那樣：“我國(guó)行政訴訟既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟，訴訟請(qǐng)求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國(guó)行政訴訟在構(gòu)造上呈現(xiàn)出一種扭曲的‘內(nèi)錯(cuò)裂’形態(tài)。”(11)薛剛凌、楊欣：《論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4 期。這一特殊性還直接體現(xiàn)在我國(guó)行政訴訟法有關(guān)立法目的規(guī)定中，行政訴訟法第1條(12)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！币?guī)定行政訴訟是保證公正司法、解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，即行政訴訟除保障私人權(quán)益的一般主觀訴訟功能外，還兼具維護(hù)社會(huì)法秩序的客觀訴訟功能。行政規(guī)范性文件附帶審查制度內(nèi)生于行政訴訟體系之中，自然也不可避免地繼承行政訴訟的主客觀雙重訴訟功能的“內(nèi)錯(cuò)裂”形態(tài)，主要體現(xiàn)為行政規(guī)范性文件審查啟動(dòng)的附帶性和審查處理結(jié)果的外部性上。一方面，在主觀訴訟功能的實(shí)現(xiàn)上，行政規(guī)范性文件附帶審查旨在對(duì)個(gè)案中的具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，其重心在于對(duì)具體行政行為的審查，通過(guò)對(duì)具體行政行為的合法性判斷，解決個(gè)案糾紛。因而，在規(guī)范性文件司法審查啟動(dòng)的規(guī)范設(shè)置上，當(dāng)事人不能單獨(dú)對(duì)行政規(guī)范性文件提起訴訟，只能在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，針對(duì)具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的具體條款提起附帶審查的訴訟請(qǐng)求。這一功能在行政訴訟法修改前的法院對(duì)行政規(guī)范性文件的隱形審查模式中亦可得到實(shí)現(xiàn)，法院對(duì)于內(nèi)心審查確認(rèn)不合法的文件不在個(gè)案中適用，即規(guī)范性文件的效力問(wèn)題并不會(huì)影響法院在個(gè)案中作出正確的判決，不影響個(gè)案爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決。另一方面，在客觀訴訟功能的保障上，行政訴訟法修改及相關(guān)司法解釋出臺(tái)后，賦予了法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查后的“評(píng)述權(quán)”“適用權(quán)”和“司法建議權(quán)”，(13)參見(jiàn)前引⑥，黃學(xué)賢文。其中司法建議權(quán)是在個(gè)案爭(zhēng)議止定之后，賦予法院在認(rèn)定了具體行政行為作出所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法的情況下，向行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改、撤銷(xiāo)、廢止等司法處理建議的權(quán)力。通過(guò)這一規(guī)定，從源頭上防止同類(lèi)問(wèn)題的再次出現(xiàn)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，以彰顯行政訴訟的客觀訴訟功能。

其二，除先天具有的行政訴訟的主客觀雙重訴訟功能外，行政規(guī)范性文件司法審查也承載著特有的制度價(jià)值期待。從這一制度源起來(lái)看，之所以將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟合法性審查的范疇，一方面是因?yàn)槿绾伪O(jiān)督和規(guī)制行政規(guī)范性文件一直是我國(guó)法治建設(shè)中高度關(guān)注的問(wèn)題。與行政行為不同的是，行政規(guī)范性文件提供的是一種一般性、普遍性、可反復(fù)適用的有一定強(qiáng)制約束力的行為規(guī)范，其屬性和特征決定它一旦存在合法性問(wèn)題，將牽涉侵犯更多人的權(quán)益。(14)參見(jiàn)王春業(yè)：《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》，法律出版社2011年版，第111頁(yè)?！耙?guī)范性文件不規(guī)范，一些規(guī)范性文件越權(quán)錯(cuò)位侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是各界公認(rèn)應(yīng)該著力解決的問(wèn)題。”(15)周漢華：《規(guī)范性文件在〈行政訴訟法〉修改中的定位》，載《法學(xué)》2014年第8期。另一方面是出于對(duì)原有行政規(guī)范性文件監(jiān)督方式的補(bǔ)缺。在司法審查制度明確建立前，我國(guó)已經(jīng)形成了政府內(nèi)部監(jiān)督和人大立法監(jiān)督的治理方式。但由于數(shù)量龐大的行政規(guī)范性文件使得備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，且書(shū)面條文式審查難以發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中的備案審查監(jiān)督僅有“只備案不審查”的備案歸檔作用，難以達(dá)到對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督與糾正的效果。而作為政府內(nèi)部監(jiān)督重要抓手的行政復(fù)議制度，又因其行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督特點(diǎn)以及獨(dú)特的審查方式，(16)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第26條規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查?！贝藯l中規(guī)定了行政復(fù)議對(duì)附帶審查規(guī)范性文件采取自己處理和轉(zhuǎn)送處理的兩種處理方式。沒(méi)有達(dá)到行政復(fù)議應(yīng)有的范圍更廣、力度更大的剛性審查效果。(17)參見(jiàn)王春業(yè)：《論行政規(guī)范性文件附帶審查中“依據(jù)”的司法認(rèn)定》，載《行政法學(xué)研究》2019年第3期。此時(shí)，“相較于復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件審查結(jié)論權(quán)威性先天不足的尷尬和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督因制度支撐付諸闕如而難以落地的窘境，由法院在行政訴訟中附帶審查行政規(guī)范性文件兼顧審查結(jié)論的可接受性和審查過(guò)程的可操作性，因而被寄予從根本上減少違法具體行政行為的厚望”。(18)李成：《行政規(guī)范性文件附帶審查進(jìn)路的司法建構(gòu)》，載《法學(xué)家》2018 年第 2 期?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案〉(草案)的說(shuō)明》中也載明：“實(shí)踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是地方政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯(cuò)位等規(guī)定造成的。為從根本上減少違法具體行政行為，可以由法院在審查具體行政行為時(shí)應(yīng)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，不合法的，轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理?！庇纱丝梢?jiàn)，無(wú)論是學(xué)術(shù)探討還是立法說(shuō)明和相關(guān)實(shí)務(wù)解讀，(19)參見(jiàn)江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2014年版，第194頁(yè)；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》，中國(guó)法制出版社2014年版，第322頁(yè)。都認(rèn)為行政規(guī)范性文件司法審查的重要目的是正本清源，通過(guò)糾正地方政府及其部門(mén)制定的行政規(guī)范性文件中越權(quán)錯(cuò)位的問(wèn)題，從源頭糾正、從根本上減少違法與不當(dāng)行政行為。

(三)行政規(guī)范性文件司法審查的憲制定位

行政訴訟將規(guī)范性文件納入附帶審查的范圍之中，并非是在行政訴訟中進(jìn)行簡(jiǎn)單的職權(quán)疊加，實(shí)質(zhì)是法院審判權(quán)相對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)展，關(guān)涉司法權(quán)與行政權(quán)乃至立法權(quán)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整，其本質(zhì)上是憲制層面的制度創(chuàng)造。因而，行政規(guī)范性文件的司法審查進(jìn)路應(yīng)建立在其與行政權(quán)、立法權(quán)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系基礎(chǔ)之上，否則就算其內(nèi)部制度規(guī)則設(shè)計(jì)再完美，也難以擺脫傳統(tǒng)行政訴訟的體制性障礙。

其一，行政訴訟附帶審查制度的確立，奠定了我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件治理中由政府內(nèi)部監(jiān)督牽頭、人大立法監(jiān)督主導(dǎo)、司法附帶審查補(bǔ)缺的基本格局。我國(guó)現(xiàn)行對(duì)行政規(guī)范性文件的治理主要有政府內(nèi)部備案、(20)就政府內(nèi)部備案審查而言，為“從源頭上、制度上解決‘依法打架’的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一”，中共中央和國(guó)務(wù)院在法治政府建設(shè)過(guò)程中一直強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)范性文件的治理，嚴(yán)格規(guī)范規(guī)范性文件的制發(fā)工作，強(qiáng)化監(jiān)督檢察備案管理。國(guó)務(wù)院在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中要求：“加強(qiáng)對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督。規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送備案。對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理?！彪S后，國(guó)務(wù)院在2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中就對(duì)規(guī)范性文件制定程序的健全、清理工作的加強(qiáng)和備案審查的強(qiáng)化等問(wèn)題作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》也強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理”。除了這些有關(guān)法治政府建設(shè)中提及的有關(guān)規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督的一般規(guī)定外，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及地方有關(guān)政府還專(zhuān)門(mén)就規(guī)范性文件的制定與管理出臺(tái)了一系列規(guī)定，如2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以及地方層面的《海南省行政規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》《武漢市行政規(guī)范性文件管理辦法》等。行政復(fù)議審查、(21)就行政復(fù)議審查而言，早在1999年的行政復(fù)議法第7條中就賦權(quán)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，可以基于作為申請(qǐng)人的公民、法人或者其他組織的請(qǐng)求，對(duì)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，2017年修正的行政復(fù)議法也沿襲了這一規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，該條規(guī)定創(chuàng)設(shè)了行政復(fù)議中附帶審查規(guī)范性文件制度，在法律層面上有力地推動(dòng)了對(duì)規(guī)范性文件的司法審查制度。人大備案審查(22)就人大備案審查而言，2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第五章對(duì)規(guī)范性文件的備案審查進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，這是我國(guó)規(guī)范性文件備案審查制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。人大備案審查制度的建立，不僅為發(fā)揮人大監(jiān)督作用、維護(hù)法治統(tǒng)一、推進(jìn)法治政府建設(shè)提供了制度依托，也橫向促進(jìn)了政府內(nèi)部自我規(guī)制，為法院司法審查提供了一定的審查經(jīng)驗(yàn)。以及司法事后審查四種方式。我國(guó)憲法賦予人大以監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政權(quán)與司法權(quán)的行使，加之行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)均產(chǎn)生于人大，因而此種監(jiān)督是一種單向監(jiān)督，阻卻了司法權(quán)監(jiān)督立法權(quán)之可能。這一制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)“人民當(dāng)家作主”的追求，但在實(shí)踐中，人大的地位與監(jiān)督實(shí)效并不盡如人意。雖然2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》構(gòu)建了人大行使監(jiān)督權(quán)的美好藍(lán)圖，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的方式，沒(méi)有切實(shí)武裝人大的監(jiān)督地位，因此作用有限。另外，基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，行政權(quán)不斷擴(kuò)張并逐漸成為我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的主導(dǎo)力量，行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)的打包授權(quán)中不斷擴(kuò)大自身的裁量權(quán)，使得各級(jí)法院甚至人大的權(quán)力難以與之抗衡。因此，作為我國(guó)司法審查唯一路徑的行政訴訟制度，長(zhǎng)期受到來(lái)自“龐大的行政權(quán)的恐嚇”與“人大監(jiān)督的擠壓”的雙重壓迫。(23)參見(jiàn)楊偉東：《權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008年版，第28頁(yè)。

其二，行政訴訟附帶審查制度的確立，是司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的縱深推進(jìn)。受經(jīng)典分權(quán)理論的影響，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督一直是法治的核心要義。這一分權(quán)與制衡理論不僅存于西方分權(quán)國(guó)家，更內(nèi)嵌于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐之中。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，雖然從性質(zhì)上看，全國(guó)人民代表大會(huì)是一個(gè)全權(quán)性機(jī)關(guān)，但在國(guó)家權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，各國(guó)家機(jī)關(guān)是存在分工的，國(guó)家機(jī)關(guān)在立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分工之間的分權(quán)與制衡也是我國(guó)憲制體系中的重要一環(huán)。就行政規(guī)范性文件審查的構(gòu)造原理而言，行政規(guī)范性文件的監(jiān)督本屬立法監(jiān)督的范疇。(24)參見(jiàn)張婷：《行政訴訟附帶審查的憲法命題及其展開(kāi)》，載《法學(xué)論壇》2018年第3期。在我國(guó)的憲法制度安排中，法院不是立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，而是通過(guò)對(duì)行政行為的合法性審查實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，法院既無(wú)權(quán)對(duì)包括行政立法在內(nèi)的規(guī)范性法律淵源進(jìn)行審查，也無(wú)權(quán)對(duì)正式法律淵源之外的行政規(guī)范性文件進(jìn)行直接審查。但行政訴訟作為司法審查的踐行者，一直承擔(dān)著司法監(jiān)督行政的重要職責(zé)。(25)參見(jiàn)羅豪才主編：《中國(guó)司法審查制度》，中國(guó)法制出版社2009年版，第12頁(yè)。行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件制度的建立，以一種迂回的方式，縱深推進(jìn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

其三，行政規(guī)范性文件突破傳統(tǒng)行政訴訟的體制性障礙的出路是，回歸我國(guó)獨(dú)特的政治體制，通過(guò)“合作”形成對(duì)行政規(guī)范性文件的治理合力。由前述可知，在憲制結(jié)構(gòu)上，行政規(guī)范性文件的司法審查只是規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作中的一個(gè)環(huán)節(jié)，且因法院司法權(quán)的局限性而受到眾多掣肘。傳統(tǒng)行政訴訟模式所陷入的諸種糾葛，本質(zhì)是憲法體制下法院與行政權(quán)關(guān)系所遭遇的體制性障礙所致。(26)參見(jiàn)陳端洪：《對(duì)峙：從行政訴訟看中國(guó)的憲政出路》，載《中外法學(xué)》1995年第4期。其中，政治資源配置不均導(dǎo)致司法對(duì)行政應(yīng)有的獨(dú)立性、憲法監(jiān)督體系的運(yùn)行不暢導(dǎo)致權(quán)力協(xié)調(diào)難題無(wú)法訴諸憲法監(jiān)督體系，是這一體制性障礙的主要表現(xiàn)。行政規(guī)范性文件司法審查需助力行政訴訟超越上述體制性障礙，以達(dá)到其作為革新契機(jī)的效果。(27)參見(jiàn)前引，張婷文。因而，為消解行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件的諸多阻力，應(yīng)走出西方權(quán)力分立中司法權(quán)與行政權(quán)對(duì)峙的誤區(qū)，回歸我國(guó)獨(dú)特的政治體制，認(rèn)識(shí)到“合作”在行政救濟(jì)特別是行政訴訟制度中的重大意義。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)下的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間是配合與監(jiān)督的關(guān)系，且這種分工合作要優(yōu)先于互相監(jiān)督的關(guān)系。在這一前提下，行政權(quán)與司法權(quán)不再是傳送帶上的先后關(guān)系，而是以行政訴訟為平臺(tái)建構(gòu)一種“合作”關(guān)系；司法權(quán)與立法權(quán)也不再是簡(jiǎn)單的單向監(jiān)督關(guān)系，而是通過(guò)司法審查激活現(xiàn)有的立法監(jiān)督，共同形成對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督合力。三權(quán)在憲制結(jié)構(gòu)下，通過(guò)合作的方式，引發(fā)針對(duì)行政規(guī)范性文件的憲法監(jiān)督體系的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督效果，是行政規(guī)范性文件司法審查制度突破傳統(tǒng)行政訴訟的體制性障礙的必由之路。

三、行政規(guī)范性文件司法審查制度的運(yùn)行考察

考察制度運(yùn)行的實(shí)效，是反思制度規(guī)范構(gòu)建的重要方式。本文試圖通過(guò)抽樣調(diào)查的方法，力求對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的實(shí)況進(jìn)行還原展現(xiàn)，并通過(guò)對(duì)樣本的分析，檢視這一制度運(yùn)行面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其成因，以期為這一制度的后續(xù)完善尋求突破點(diǎn)。據(jù)中國(guó)法院網(wǎng)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年1月到2018年10月，全國(guó)一審行政案件收案中規(guī)范性文件附帶審查約為3880 件。(28)《最高法發(fā)布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例》，載“中國(guó)法院網(wǎng)”，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2018/10/id/3551915.shtml，最后訪問(wèn)日期：2019年3月19日。從公開(kāi)的裁判文書(shū)來(lái)看，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中以“《行政訴訟法》第五十三條”“規(guī)范性文件”“行政案由”為限定條件搜索，(29)數(shù)據(jù)截至2019年3月18日，其中2015年的數(shù)據(jù)為2015年5月1日，即行政訴訟法修正實(shí)施后的第53條的適用數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)得出自規(guī)范性文件附帶審查制度確立以來(lái)，我國(guó)在2015年、2016年、2017年、2018年的附帶審查案件分別為117件、486件、473件、555件，共計(jì)1631件。限于技術(shù)原因，(30)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)僅顯示列表前200條，無(wú)訟案例僅顯示列表前400條，威科先行·法律信息庫(kù)共僅有357條結(jié)果，各網(wǎng)站最后訪問(wèn)日期分別為2019年3月19日、2019年3月15日、2019年3月19日。本文從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、無(wú)訟案例中以“《行政訴訟法》第五十三條”“規(guī)范性文件”“行政案由”為限定條件，按照相關(guān)性排序，綜合考慮規(guī)范性文件附帶審查的審級(jí)和院級(jí)，隨機(jī)下載案例1292份，以其中有效案例947份為分析樣本，(31)無(wú)效案例的剔除原因：裁判說(shuō)理中未適用修正后的行政訴訟法第53條、裁判文書(shū)信息不全等。樣本中包括最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院、基層人民法院裁判文書(shū)數(shù)量各76份、333份、273份、265份，其中一審案件356份、二審案件465份、再審案件126份。因規(guī)范性文件的司法審查涉及面較為龐雜，本文將主要聚焦于司法審判實(shí)務(wù)，以審查流程和步驟為線索，基于樣本文書(shū)的裁判說(shuō)理，從規(guī)范性文件的實(shí)體審查啟動(dòng)情況、審查后認(rèn)為合法、審查后認(rèn)定不予適用等層面進(jìn)行類(lèi)型化分析，以考察我國(guó)規(guī)范性文件司法審查的運(yùn)行狀況及其裁判規(guī)則。

圖1 樣本中各級(jí)法院案件分布

圖2 樣本中各審級(jí)法院案件分布

(一)行政規(guī)范性文件附帶審查的啟動(dòng)情況

就規(guī)范性文件實(shí)體審查的啟動(dòng)情況而言，在所選取的947份裁判文書(shū)樣本中，有97件案件法院對(duì)規(guī)范性文件啟動(dòng)了實(shí)體審查，850件未啟動(dòng)實(shí)體審查，規(guī)范性文件的實(shí)體審查啟動(dòng)率為10%。就各審級(jí)的啟動(dòng)率而言，一審法院最高，為15.7%；再審最低。就各級(jí)人民法院的啟動(dòng)率而言，基層人民法院最高，為18%；最高人民法院次之，為8%。高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院的啟動(dòng)率均為5%。

圖3 樣本中規(guī)范性文件啟動(dòng)情況總覽

圖4 樣本中各審級(jí)規(guī)范性文件實(shí)體審查的啟動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)

圖5 樣本中各院級(jí)規(guī)范性文件實(shí)體審查啟動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)

表1 樣本中規(guī)范性文件審查的啟動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)

審級(jí)啟動(dòng)情況未啟合計(jì)一審30056356二審43332465再審1179126合計(jì)85097947

法院未啟動(dòng)規(guī)范性文件附帶審查的主要理由可以歸結(jié)為以下八類(lèi)情形；(32)法院在審理過(guò)程中對(duì)同一規(guī)范性文件可能有一種以上的理由。為統(tǒng)計(jì)方便，本文選取其中最主要的理由進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。(1)當(dāng)事人提請(qǐng)附帶審查的規(guī)范性文件與被訴行政行為缺乏關(guān)聯(lián)性。即法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未根據(jù)涉訴規(guī)范性文件作出行政行為，或涉訴規(guī)范性文件并非被訴行政行為作出的直接依據(jù)，此項(xiàng)理由占比32%。(2)主訴不符合起訴條件。當(dāng)事人提出的其他訴訟請(qǐng)求不屬于人民法院受案范圍，因此其提出的審查規(guī)范性文件的訴訟請(qǐng)求亦不符合起訴條件，此項(xiàng)理由占比22%。(3)當(dāng)事人提請(qǐng)附帶審查的規(guī)范性文件不屬于人民法院可以一并審查的規(guī)范性文件范疇。如不是規(guī)范性文件，系法規(guī)、規(guī)章、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、黨委文件等，此項(xiàng)理由占比21%。(4)當(dāng)事人單獨(dú)就行政規(guī)范性文件提起訴訟。當(dāng)事人未起訴行政機(jī)關(guān)作出的某一行政行為，直接對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟，不屬于人民法院的受案范圍，此項(xiàng)理由占比14%。(5)當(dāng)事人提請(qǐng)一并審查行政規(guī)范性文件的時(shí)間不當(dāng)。主要包括當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由在一審法庭調(diào)查中或法庭調(diào)查后提出行政規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求，此項(xiàng)理由占比4%。(6)當(dāng)事人提請(qǐng)一并審查的規(guī)范性文件不明確、不具體，此項(xiàng)理由占比2%。(7)法院在行政賠償案件中，不對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，此項(xiàng)理由占比2%。(8)其他，諸如行政機(jī)關(guān)提出附帶審查請(qǐng)求等，占比3%。

表2 樣本中不啟動(dòng)規(guī)范性文件審查的裁判理由類(lèi)型統(tǒng)計(jì)

圖6 樣本中不啟動(dòng)規(guī)范性文件審查的主要理由統(tǒng)計(jì)

(二)認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的審查基準(zhǔn)

在法院?jiǎn)?dòng)實(shí)體審查的97件案件中，共有72件認(rèn)定規(guī)范性文件合法，占啟動(dòng)審查案件總數(shù)的74%，其中各審級(jí)認(rèn)定規(guī)范性文件合法比例分別為：一審70%、二審75%、再審100%。法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，需根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)。法院在既有裁判文書(shū)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，隱含判斷規(guī)范性文件是否合法的審查標(biāo)準(zhǔn)，故而這一標(biāo)準(zhǔn)可以從裁判文書(shū)說(shuō)理中倒推。在本文所選取樣本中，以法院裁判論證說(shuō)理為主要素材，可發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)組合可分為以下五類(lèi)。

其一，單一審查行政規(guī)范性文件的內(nèi)容與上位法的關(guān)系。此類(lèi)裁判文書(shū)說(shuō)理占樣本總數(shù)的65%，法院主要從規(guī)范性文件所依據(jù)的上位法是否現(xiàn)行有效、提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件是否違反上位法、是否與上位法相抵觸、相關(guān)條款是否有上位法依據(jù)等方面進(jìn)行審查。其裁判說(shuō)理主要表述為“×××(規(guī)范性文件)的制定內(nèi)容符合×××(上位法)和×××(政策)規(guī)定，不存在與上位法沖突的情形”、(33)參見(jiàn)(2016)浙0604行初19號(hào)?！霸摋l內(nèi)容并不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，該條規(guī)定合法有效”、(34)參見(jiàn)(2017)蘇0925行初237號(hào)?！吧鲜鲆?guī)范性文件為了實(shí)施×××(上位法)而制訂的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，適用該規(guī)范性文件并無(wú)不當(dāng)”。(35)參見(jiàn)(2017)粵0606行初782號(hào)。

其二，審查行政規(guī)范性文件的制定主體及其與上位法的關(guān)系。此類(lèi)裁判文書(shū)在審查規(guī)范性文件的內(nèi)容與上位法的關(guān)系前，會(huì)根據(jù)立法法、組織法等規(guī)定，審查規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)有無(wú)職權(quán)、是否超越職權(quán)的情形，占比17%。其裁判說(shuō)理的代表性表述為“×××(規(guī)范性文件)是×××(制定機(jī)關(guān))在其行政職權(quán)內(nèi)，根據(jù)×××(上位法)頒布的規(guī)范性文件，合法、有效、合理”。

圖7 認(rèn)定規(guī)范性文件合法的審查基準(zhǔn)組合統(tǒng)計(jì)

其三，從行政規(guī)范性文件的制定主體、制定程序和內(nèi)容的合法性(主要審查與上位法的關(guān)系)進(jìn)行審查。以此三項(xiàng)為審查指標(biāo)的裁判說(shuō)理較少，僅占認(rèn)定規(guī)范性文件合法案件總數(shù)的13%。此類(lèi)裁判文書(shū)結(jié)合前幾種審查指標(biāo)，較為全面地對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行了審查，其中對(duì)行政規(guī)范性文件的內(nèi)容審查主要體現(xiàn)為審查其與上位法的關(guān)系。這一類(lèi)型的裁判說(shuō)理主要表述為“該實(shí)施意見(jiàn)制定主體合法，已依法發(fā)布實(shí)施，程序合法，其中有關(guān)……的規(guī)定與上位法不相沖突，可以作為×××(被訴行政行為)的依據(jù)”。(36)參見(jiàn)(2018)京0118行初36號(hào)。

其四，審查行政規(guī)范性文件的制定程序及其與上位法的關(guān)系，占比4%。此類(lèi)裁判文書(shū)除審查案涉行政規(guī)范性文件內(nèi)容與上位法的關(guān)系外，還會(huì)針對(duì)行政規(guī)范性文件的征求意見(jiàn)、印發(fā)批準(zhǔn)、公開(kāi)與否等程序性問(wèn)題進(jìn)行審查，進(jìn)而認(rèn)定其合法性。這一類(lèi)型的裁判說(shuō)理主要表述為“該規(guī)范性文件并沒(méi)有與其上位法……規(guī)定的內(nèi)容相抵觸。×××(規(guī)范性文件)頒發(fā)的行政部門(mén)曾于×××面向公眾征求意見(jiàn)……符合×××(上位法)中關(guān)于行政規(guī)范性文件制定的程序性要求”、(37)參見(jiàn)(2017)浙0602行初32號(hào)。“該規(guī)范性文件的制定經(jīng)浙江省人民政府同意后予以印發(fā)。其中第二條規(guī)定的……與上位法不相抵觸”。(38)參見(jiàn)(2016)浙0681行初67號(hào)。

其五，審查規(guī)范性文件的制定主體及其制定程序是否合法，占比1%。此類(lèi)裁判文書(shū)主要從規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)有無(wú)制定職權(quán)以及其是否符合地方有關(guān)規(guī)范性文件的管理辦法規(guī)定的制定程序要求等進(jìn)行審查。其裁判說(shuō)理主要表述為“本案×××(規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān))有權(quán)制定規(guī)范性文件。同時(shí)，該文件已……進(jìn)行了備案審查，并取得規(guī)范性文件登記回執(zhí)，并于……發(fā)布公告，確定……日起施行。該文件制定程序符合相關(guān)規(guī)定”。(39)參見(jiàn)(2016)云行終156號(hào)。

表3 認(rèn)定規(guī)范性文件合法的審查基準(zhǔn)組合統(tǒng)計(jì)

(三)行政規(guī)范性合法審查的考量因素

圖8 各院級(jí)認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的比例統(tǒng)計(jì)

在對(duì)行政規(guī)范性文件啟動(dòng)實(shí)體審查的97件案件中，其中人民法院認(rèn)定行政規(guī)范性文件不予適用(不合法)的共21件，二審發(fā)回重審4件，占啟動(dòng)審查案件總數(shù)的22%。人民法院在認(rèn)定行政規(guī)范性文件不合法的裁判說(shuō)理中，嚴(yán)格遵循“不與上位法抵觸”的原則。被認(rèn)定不予適用的行政規(guī)范性文件中，其中20件都有一定共性，即限縮了公民權(quán)利但無(wú)上位法依據(jù)。如在(2015)海行初字第1519號(hào)中，法院認(rèn)為案涉《實(shí)施意見(jiàn)》“關(guān)于拆遷人應(yīng)當(dāng)在期限屆滿(mǎn)15日前申請(qǐng)延期的規(guī)定與《行政許可法》關(guān)于被許可人應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿(mǎn)30日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的規(guī)定不一致，《實(shí)施意見(jiàn)》的上述規(guī)定沒(méi)有法律依據(jù)，不能作為證明拆遷許可證延期合法的依據(jù)”。在(2017)豫1526行初35號(hào)中，法院認(rèn)為案涉的行政規(guī)范性文件“規(guī)定：‘具有當(dāng)?shù)鼐用駪?hù)口的安置對(duì)象以征收實(shí)施時(shí)的計(jì)生、公安戶(hù)口為準(zhǔn)；未結(jié)婚成家的子女隨父母一并安置；出嫁女無(wú)論戶(hù)口是否遷出均不給予安置?！撘?guī)定剝奪了出嫁女參與集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和權(quán)益分配的權(quán)利，侵害了婦女依法享有的合法權(quán)益，與法律強(qiáng)制性規(guī)定相悖，故上述相應(yīng)條款應(yīng)排除適用，不能作為被告行政行為合法的證據(jù)使用”。另1件則是法院審查后認(rèn)為行政規(guī)范性文件制定主體無(wú)制定權(quán)而決定不予適用。(2015)東行初字第758號(hào)裁判文書(shū)認(rèn)為：“《北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定，基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目目錄以及醫(yī)療服務(wù)設(shè)施范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)的具體辦法，由市勞動(dòng)保障行政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)另行制定。該規(guī)定限定北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定者應(yīng)由市勞動(dòng)保障部門(mén)會(huì)同有權(quán)部門(mén)發(fā)布，市醫(yī)保中心只是具體經(jīng)辦醫(yī)療保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，其無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)。因此，市醫(yī)保中心針對(duì)本市基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)制定的16號(hào)文及39號(hào)文等規(guī)范性文件，屬于超越權(quán)限范圍?！?/p>

由此可知，人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件不予適用的認(rèn)定較為慎重，其認(rèn)定不予適用的理由主要集中在對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)容是否與上位法沖突、與上位法不一致方面的審查，且通常在規(guī)范性文件存在內(nèi)容違反上位法規(guī)定、制定機(jī)關(guān)無(wú)制定職權(quán)等較為明顯重大違法的情形下，人民法院才會(huì)認(rèn)定其不合法，不予適用。另從現(xiàn)有樣本來(lái)看，人民法院對(duì)規(guī)范性文件規(guī)定限縮公民權(quán)利的條款較為敏感，審查更為慎重。

通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件附帶審查制度運(yùn)行以來(lái)的抽樣分析可知，這一制度運(yùn)行以來(lái)確已取得一定成效，主要體現(xiàn)在：一是各級(jí)人民法院嚴(yán)格按照行政訴訟法及司法解釋的要求，對(duì)于行政訴訟中原告甚至是行政機(jī)關(guān)提出的一并審查訴請(qǐng)，除裁定駁回起訴的案件外，均給予了啟動(dòng)審查或不啟動(dòng)審查的回應(yīng)；二是人民法院對(duì)啟動(dòng)一并審查的案件，會(huì)對(duì)該規(guī)范性文件是否可以作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)均予以闡明，并盡力在裁判理由中對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行論證。但與此同時(shí)，由于規(guī)范性文件的司法審查制度仍處于建設(shè)期，有學(xué)者對(duì)其審查情況提出了諸如程序不明、標(biāo)準(zhǔn)不清、處理軟弱的批評(píng)；(40)參見(jiàn)前引⑥，黃學(xué)賢文。亦有學(xué)者指出，在審查動(dòng)力、能力雙重不足的制約下，在部分案件中，法院存在著消極對(duì)待行政規(guī)范性文件的合法性評(píng)價(jià)，以與上位法不相抵觸一筆帶過(guò)的情況。(41)參見(jiàn)前引，李成文。結(jié)合樣本文書(shū)中的裁判說(shuō)理和前文的分析數(shù)據(jù)也不難看出，我國(guó)的規(guī)范性文件附帶審查制度在運(yùn)行中還存在不少問(wèn)題，亟待解決。

四、行政規(guī)范性文件司法審查制度的問(wèn)題考察

通過(guò)對(duì)947份裁判文書(shū)的分析考察可以發(fā)現(xiàn)，新確立的行政規(guī)范性文件附帶審查制度：一方面難以脫離行政訴訟本身的體制性障礙；另一方面也因其制度特殊性導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)不盡如人意，與實(shí)現(xiàn)從源頭上糾正行政規(guī)范性文件的制度預(yù)期效果尚有一段距離。究其原因，既與制度本身設(shè)計(jì)的合理性或制度供給的充足性有關(guān)，也與制度運(yùn)行過(guò)程有關(guān)。

(一)法院審查意愿問(wèn)題

總體而言，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查意愿不足，主要表現(xiàn)為：行政規(guī)范性文件的實(shí)體審查啟動(dòng)率低，認(rèn)定不予適用比例低，且裁判說(shuō)理較為簡(jiǎn)單。(1)審查啟動(dòng)率低。在審查啟動(dòng)上，為避免“遺漏訴訟請(qǐng)求”這一發(fā)改條件，一審、二審法院一般都會(huì)對(duì)當(dāng)事人提請(qǐng)一并審查規(guī)范性文件的訴訟請(qǐng)求予以回應(yīng)，但法院對(duì)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)，并不意味著規(guī)范性文件實(shí)體審查的啟動(dòng)。根據(jù)前文對(duì)樣本的分析可知，法院對(duì)規(guī)范性文件實(shí)體審查的啟動(dòng)率較低，僅為10%。(2)行政規(guī)范性文件被認(rèn)定不予適用比例低。在法院對(duì)規(guī)范性文件啟動(dòng)實(shí)體審查的案件中，法院裁判文書(shū)的說(shuō)理呈現(xiàn)出了較為明顯的推定規(guī)范性文件合法的傾向。從選取的樣本來(lái)看，認(rèn)定規(guī)范性文件合法的比例為74%，認(rèn)定不合法的比例為22%，二審認(rèn)為一審未審查規(guī)范性、合法性而發(fā)回重審的占比4%。但囿于樣本只能選取已經(jīng)公開(kāi)的裁判文書(shū)進(jìn)行分析，或許并不能完整反映規(guī)范性文件認(rèn)定不合法的真實(shí)情況。從法院系統(tǒng)內(nèi)部人員的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的案件比例更低，為5.6%左右。(42)參見(jiàn)王彥、徐鵬：《規(guī)范性文件一并審查的實(shí)效性考察及相關(guān)問(wèn)題研討——以C市法院規(guī)范性文件一并審查制度運(yùn)行的實(shí)效性為研究視角》，載《中國(guó)法學(xué)會(huì)審判理論研究會(huì)行政審判理論專(zhuān)業(yè)委員會(huì)2018年年會(huì)暨“行訴解釋與新時(shí)代行政審判新作為”主題論壇文集》，2018年11月，三亞，第187頁(yè)。作者單位為重慶市高級(jí)人民法院。當(dāng)然，規(guī)范性文件不合法的認(rèn)定比例低，從側(cè)面可以看出我國(guó)法治政府建設(shè)取得了一定成果，但同時(shí)也反映了法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查出現(xiàn)一定畏難情緒。(3)裁判文書(shū)說(shuō)理過(guò)于簡(jiǎn)單。對(duì)行政規(guī)范性文件有效性進(jìn)行裁判說(shuō)理的開(kāi)放性規(guī)定，比附帶審查發(fā)展更早，但在審判實(shí)務(wù)對(duì)行政規(guī)范性文件合法性進(jìn)行較為翔實(shí)論證的裁判文書(shū)較少。這一狀況在認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法時(shí)表現(xiàn)更甚，以不啟動(dòng)實(shí)體審查的裁判說(shuō)理最弱，次之是認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的裁判說(shuō)理，而通常認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的裁判說(shuō)理最強(qiáng)。在共計(jì)72份認(rèn)定規(guī)范性文件合法的裁判文書(shū)說(shuō)理中，有21件籠統(tǒng)地以案涉行政規(guī)范性文件“并不與上位法相沖突”“并未與現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸”“無(wú)證據(jù)顯示規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定”等簡(jiǎn)單說(shuō)明后，就認(rèn)定規(guī)范性文件合法，其中較為典型的是(2016)皖13行初135號(hào)裁判文書(shū)的說(shuō)理，僅以“經(jīng)審查，蕭縣人民政府制定的《蕭縣國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償試行辦法》并無(wú)違反法律規(guī)定的條款，該試行辦法合法”一句話(huà)，就對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行了認(rèn)定。而在決定不對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)體審查的850件案例中，以“系不履行法定職責(zé)案件，沒(méi)有根據(jù)規(guī)范性文件作出行政行為”“未明確提出規(guī)范性文件審查的具體條款”“請(qǐng)求審查的規(guī)范性文件條款并不是被訴行政行為引用的條款”等簡(jiǎn)單說(shuō)理就將規(guī)范性文件一并審查訴請(qǐng)拒之門(mén)外的案件就達(dá)34%。

究其原因，法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查意愿不足主要在結(jié)果導(dǎo)向的司法哲學(xué)上?；诮Y(jié)果導(dǎo)向的司法哲學(xué)，我國(guó)行政審判比較注重“行政爭(zhēng)議的個(gè)案式解決”，對(duì)可重復(fù)適用、具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件則缺乏評(píng)判的意愿。行政訴訟法修改后所確立的行政規(guī)范性文件附帶審查制度，無(wú)疑對(duì)原有的審查對(duì)象和審判邏輯提出了新的挑戰(zhàn)。但在司法實(shí)踐中，部分法官仍未能把握制度變革的脈搏，仍舊停留在傳統(tǒng)的裁判思維上，認(rèn)為裁判的正確僅限于裁判主文和裁判結(jié)果即可，對(duì)行政規(guī)范性文件的審查評(píng)述只是對(duì)裁判主文的佐證，是對(duì)裁判結(jié)果的理由論證，行政規(guī)范性文件不是獨(dú)立的訴訟標(biāo)的，因而對(duì)其的審查質(zhì)量并不影響最終裁判結(jié)果。這一結(jié)果正確導(dǎo)向的司法哲學(xué)，直接導(dǎo)致了審查啟動(dòng)率低、審查認(rèn)定不予適用比例低和裁判文書(shū)法律論證過(guò)于簡(jiǎn)單。(1)基于結(jié)果正確導(dǎo)向的司法哲學(xué)，法院未啟動(dòng)或錯(cuò)誤審查行政規(guī)范性文件，并不會(huì)導(dǎo)致原有裁判被推翻，這為法官采取消極回避態(tài)度免除了后顧之憂(yōu)。在審判實(shí)踐中，一審法院未啟動(dòng)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查或?qū)彶橛姓`，一般會(huì)被認(rèn)定為裁判瑕疵，并不會(huì)導(dǎo)致裁判文書(shū)被推翻的風(fēng)險(xiǎn)。在科層化的司法體制中，上級(jí)法院對(duì)行政規(guī)范性文件的這一監(jiān)督力度，無(wú)疑強(qiáng)化了法官在審理過(guò)程中“多一事不如少一事”“說(shuō)多錯(cuò)多”的心態(tài)，導(dǎo)致法官在利弊衡量后將放棄或回避對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，視為最現(xiàn)實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)最低的選擇。(2)結(jié)果正確導(dǎo)向的司法哲學(xué)，暗含保障行政權(quán)行使的政治因素，無(wú)疑會(huì)影響法官審查認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法性的傾向。法院結(jié)果導(dǎo)向的司法哲學(xué)不單是指?jìng)€(gè)案裁判結(jié)果不被推翻的正確，還要考慮法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，所謂的社會(huì)效果自然也包括一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為穩(wěn)定性的保障，這一因素不僅對(duì)我國(guó)行政訴訟整體勝訴率產(chǎn)生了重大影響，也是法院認(rèn)定行政規(guī)范性文件不予適用比例低的重要原因之一。這一政治因素的考量最明顯地表現(xiàn)為行政規(guī)范性文件制定主體的行政級(jí)別對(duì)法官審查的影響，有法官就此問(wèn)題對(duì)上海地區(qū)40位從事行政審判的法官進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，其中有24位(占比60%)認(rèn)為在對(duì)行政規(guī)范性文件的審查中，“有行政級(jí)別的顧慮，即對(duì)級(jí)別高于法院的行政機(jī)關(guān)發(fā)布的其他規(guī)范性文件傾向于不予審查，直接認(rèn)定(其合法性——作者注)。且顧慮程度與級(jí)別高低呈現(xiàn)正相關(guān)態(tài)勢(shì)，級(jí)別越高，顧慮越大”。(43)王延慶：《隱形的“法律”——行政訴訟中其他規(guī)范性文件的異化及其矯正》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第2期。(3)結(jié)果正確導(dǎo)向的司法哲學(xué)，也影響了法官裁判文書(shū)的法律論證。當(dāng)法官追求個(gè)案的“案結(jié)”時(shí)，很容易在裁判理由中將對(duì)行政規(guī)范性文件的審查變?yōu)橐环N純粹的“排除障礙式”決斷。因而在審查中更傾向于對(duì)行政規(guī)范性文件審查的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限定或盡可能縮小化解釋?zhuān)谏衔环ㄒ罁?jù)處于不明確、不具體狀態(tài)時(shí)對(duì)行政規(guī)范性文件采取高度尊重的態(tài)度，下意識(shí)地回避通過(guò)嚴(yán)格的法律推理(盡可能地運(yùn)用司法技術(shù)填補(bǔ)規(guī)章條文與個(gè)案事實(shí)不相調(diào)適而產(chǎn)生的規(guī)則漏洞，完成對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性論證，進(jìn)而得出正確的判決結(jié)論)，(44)參見(jiàn)余軍、張文：《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察》，載《法學(xué)研究》2016年第2期。而是在傾向于認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的前提下，選擇籠統(tǒng)地審查說(shuō)理，對(duì)關(guān)鍵的審查維度一筆帶過(guò)地進(jìn)行論證說(shuō)理，從而出現(xiàn)了前文所述的對(duì)行政規(guī)范性文件的審查說(shuō)理過(guò)于簡(jiǎn)單的情況。

(二)審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

行政規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的不完善，主要表現(xiàn)在實(shí)務(wù)中法院對(duì)審查啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)存在一定分歧、審查范圍認(rèn)定失之片面、認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的審查基準(zhǔn)不統(tǒng)一、司法審查供給不足四個(gè)方面。

其一，審查啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)存在一定分歧。(1)在行政訴訟法遵循“不告不理”的原則下，審判實(shí)務(wù)中對(duì)法院是否可以主動(dòng)審查被訴行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的合法性產(chǎn)生了分歧。如武漢中院認(rèn)為：“對(duì)于具體行政行為明確引用的規(guī)范性文件，即使當(dāng)事人沒(méi)有提出對(duì)規(guī)范性文件一并附帶進(jìn)行合法性審查的訴訟請(qǐng)求，也應(yīng)當(dāng)對(duì)具體行政行為所引用的規(guī)范性文件依據(jù)進(jìn)行合法性審查。因?yàn)?，這是正確解釋和選擇法律適用的前提?！?45)(2015)鄂武漢中行終字第00098號(hào)。但湛江中院認(rèn)為：“由于上訴人周康貴在本案中并沒(méi)有提出對(duì)湛江市公安局制定的《道路交通事故社會(huì)救助基金內(nèi)部審批流程》的合法性進(jìn)行審查的請(qǐng)求，法院在本案中無(wú)權(quán)對(duì)湛江市公安局制定的《道路交通事故社會(huì)救助基金內(nèi)部審批流程》的合法性進(jìn)行審查，原審判決直接對(duì)湛江市公安局制定的《道路交通事故社會(huì)救助基金內(nèi)部審批流程》的合法性作出認(rèn)定欠妥。”(46)(2016)粵08行終109號(hào)。并將此認(rèn)定為審判程序瑕疵。(2)在第三人是否有提請(qǐng)附帶審查的請(qǐng)求資格上未有明確規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法第53條之規(guī)定，原告有權(quán)提出一并審查請(qǐng)求，其請(qǐng)求主體地位不存在問(wèn)題。然而關(guān)于行政訴訟中的第三人是否有權(quán)提出一并審查請(qǐng)求，現(xiàn)階段則存在較大爭(zhēng)議。從行政訴訟法第53條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴適用解釋》)第145條、146條(47)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第145條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)一并請(qǐng)求對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件審查的，由行政行為案件管轄法院一并審查?！钡?46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織請(qǐng)求人民法院一并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出?！钡臈l文規(guī)定來(lái)看，并無(wú)對(duì)第三人的請(qǐng)求資格有明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)第三人的請(qǐng)求主體資格產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議。

其二，審查范圍認(rèn)定失之片面。根據(jù)行政訴訟法第53條的規(guī)定，行政訴訟附帶審查行政規(guī)范性文件的范圍是“行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件”。從裁判分析樣本來(lái)看，法院基本明確了規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即將制定主體的制定權(quán)限以及是否針對(duì)不特定相對(duì)人、是否反復(fù)適用及是否具有普遍約束力作為規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)，(48)如北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院在(2015)京知行初字第177號(hào)裁判文書(shū)中認(rèn)為:“《新增服務(wù)商標(biāo)的通知》系針對(duì)不特定的公民、法人或者其他組織作出的，可在其第四條規(guī)定的過(guò)渡期內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍的約束力。鑒于商標(biāo)局的主體地位、法定權(quán)限、《新增服務(wù)商標(biāo)的通知》的制定形式及制定程序等因素，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定《新增服務(wù)商標(biāo)的通知》在性質(zhì)上屬于《行政訴訟法》第53條第1款規(guī)定的規(guī)范性文件。”上海一中院在(2016)滬01行終226號(hào)裁判文書(shū)中認(rèn)為：“上訴人要求一并審查的……文件，系不同行政主體針對(duì)具體個(gè)案作出，因不具有針對(duì)不特定相對(duì)人以及可反復(fù)適用等特征，則不屬于《行政訴訟法》中規(guī)定的可進(jìn)行一并審查的規(guī)范性文件?！边@與學(xué)界關(guān)于規(guī)范性文件的概念界定具有統(tǒng)一性。(49)參見(jiàn)江國(guó)華：《中國(guó)行政法：總論》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第170-172頁(yè)；羅豪才、湛中樂(lè)主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第168-170頁(yè)。但單純的概念界定尚不足以應(yīng)對(duì)形色的具體實(shí)踐，且稍顯片面。這主要體現(xiàn)在：(1)對(duì)黨政合署文件，特別是涉及行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件的審查存較大分歧。實(shí)踐中曾發(fā)生因法院判決公開(kāi)黨委信息而引起軒然大波的案例，法院一般對(duì)黨委文件持審慎態(tài)度。如浙江省麗水市蓮都區(qū)法院一審認(rèn)為：“《景寧畬族自治縣農(nóng)民異地搬遷工程實(shí)施辦法》系中共景寧畬族自治縣縣委辦公室文件……原告要求對(duì)文件進(jìn)行合法性審查的主張不予支持?！?50)(2017)浙1102行初74號(hào)。浙江省麗水中院二審則認(rèn)為：“中共景寧畬族自治縣縣委辦公室和景寧畬族自治縣人民政府根據(jù)……依程序聯(lián)合制定《景寧畬族自治縣農(nóng)民異地搬遷工程實(shí)施辦法》……從制定主體和內(nèi)容判斷，該辦法屬于……規(guī)范性文件附帶審查范圍，原審法院認(rèn)為該辦法不屬于審查范圍有誤?！?51)(2018)浙11行終29號(hào)。與此不同，浙江省杭州中院認(rèn)為：“上訴人提出的對(duì)中共杭州市委、杭州市人民政府市委〔2001〕29號(hào)文件進(jìn)行合法性審查于法無(wú)據(jù)?！?52)(2017)浙01行終927號(hào)。(2)對(duì)未被行政機(jī)關(guān)直接引用的規(guī)范性文件是否可以納入審查范圍存有爭(zhēng)議。附帶審查的附帶性決定了提請(qǐng)審查需要的是行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，即與行政行為有關(guān)聯(lián)性。相關(guān)實(shí)務(wù)指南認(rèn)為，提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為的直接依據(jù)，它可以是全部依據(jù)，即執(zhí)行規(guī)范性文件的具體內(nèi)容而作出被訴行政行為，也可以是部分依據(jù)，即對(duì)其作出具有實(shí)體上或程序上的影響。(53)參見(jiàn)江必新主編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2015年版，第244頁(yè)。該觀點(diǎn)明確了“直接依據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，但法院未被行政機(jī)關(guān)引用的規(guī)范性文件是否可以納入審查范圍仍有爭(zhēng)議。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人可以申請(qǐng)一并審查的規(guī)范性文件限于行政行為的依據(jù)，那么，此“依據(jù)”是否僅限行政機(jī)關(guān)作出行政行為的直接引用的依據(jù)？在現(xiàn)行司法實(shí)踐中，法院通常傾向于審查行政行為的書(shū)面載體，看相關(guān)決定中是否直接引用相關(guān)文件，如果沒(méi)有引用，則通常認(rèn)為這個(gè)文件不是行為的依據(jù)，不屬于審查的范圍，這一裁判說(shuō)理占本文所選取樣本文書(shū)中不予啟動(dòng)附帶審查的32%。(3)司法實(shí)踐中對(duì)于規(guī)范性文件一并審查是對(duì)所請(qǐng)求的規(guī)范性文件的全部?jī)?nèi)容逐條進(jìn)行審查，還是只對(duì)行政行為所直接依據(jù)的具體條款進(jìn)行審查存在較大的爭(zhēng)議以及不同的處理結(jié)果。根據(jù)行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件的一并審查限于合法性審查，即審查“法律問(wèn)題”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)規(guī)范性文件的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行審查。因?yàn)橐?guī)范性文件的審查不應(yīng)僅限于相關(guān)條款是否具有上位法依據(jù)，還應(yīng)對(duì)規(guī)范性文件的效力、權(quán)限、制定程序等進(jìn)行審查以確定合法性，而僅對(duì)規(guī)范性文件的某些具體條款進(jìn)行審查無(wú)法達(dá)成上述目的。(54)參見(jiàn)程琥:《新〈行政訴訟法〉中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》2015年第7期。實(shí)踐中亦有此做法，如安徽省高院在判決中指出：“蕭縣人民政府在庭審中確認(rèn)《試行辦法》系其作出《房屋征收決定》所依據(jù)的規(guī)范性文件，故劉印井可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。經(jīng)審查，蕭縣人民政府制定的《試行辦法》并無(wú)違反法律規(guī)定的條款，該試行辦法合法”，(55)(2017)皖行終209號(hào)。實(shí)質(zhì)是對(duì)規(guī)范性文件的全文進(jìn)行了合法審查。亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，新行政訴訟法第53條第1款規(guī)定的“行政行為所依據(jù)的……規(guī)范性文件”只能是規(guī)范性文件的特定內(nèi)容(實(shí)質(zhì)屬性)的部分，而非該規(guī)范性文件整體。(56)參見(jiàn)朱芒:《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書(shū)評(píng)析》，載《法學(xué)》2016年第1期。這強(qiáng)調(diào)了作為審查客體的規(guī)范性文件和作為關(guān)聯(lián)性依據(jù)的具體條款的辯證關(guān)系。在本文分析樣本中，亦有2%的案件因?yàn)楫?dāng)事人提請(qǐng)附帶審查的規(guī)范性文件不明確、不具體而未啟動(dòng)附帶審查。

其三，認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的審查基準(zhǔn)不統(tǒng)一?！缎性V適用解釋》第148條(57)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第148條規(guī)定：“人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規(guī)定的‘規(guī)范性文件不合法’：(一)超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；(二)與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；(三)沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；(四)未履行法定批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；(五)其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。”雖然規(guī)定了人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查以及如何認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的相關(guān)規(guī)則，但對(duì)于規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行法律規(guī)范尚不明晰，這也是規(guī)范性文件一并審查制度中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。由前述的樣本分析來(lái)看，在認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法的72份裁判文書(shū)中，呈現(xiàn)出了五種不同類(lèi)型(58)五種類(lèi)型分別是只審查與上位法關(guān)系(占比65%)、審查“主體+上位法”(占比17%)、審查“主體+程序+內(nèi)容(上位法)”(占比13%)、審查“程序+上位法”(占比4%)、審查“主體+程序”(占比1%)。的審查基準(zhǔn)組合，可見(jiàn)現(xiàn)有的審查標(biāo)準(zhǔn)較為多元且分散。且在具體的審查基準(zhǔn)層面，除對(duì)行政規(guī)范性文件制定主體的權(quán)限審查爭(zhēng)議較小外，在對(duì)上位法、程序和內(nèi)容的審查上仍然存有一定困惑。(1)在上位法層面。對(duì)具有明確、直接上位法依據(jù)的行政規(guī)范性文件，法院可以參照現(xiàn)行法律制度、立法法與最高人民法院司法解釋為法規(guī)、規(guī)章的合法性審查設(shè)置的“不與上位法抵觸”“與上位法一致”的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行司法審查(這也是審判實(shí)踐中的通行做法)。但在行政規(guī)范性文件不具有直接、明確的上位法依據(jù)時(shí)，法院似乎對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查顯得“一籌莫展”，明顯地存在對(duì)行政規(guī)范性文件不預(yù)審查或回避審查的裁判傾向。(2)程序?qū)彶橹袑?duì)全面審查與具體條款審查的爭(zhēng)議。一般而言，法院只對(duì)行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件具體條款進(jìn)行審查，而對(duì)其進(jìn)行程序?qū)彶閯t勢(shì)必需要對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。對(duì)程序的審查效果及于規(guī)范性文件整體而非特定條款，程序違法也必將導(dǎo)致合法性整體喪失。如果僅僅程序違法而排除適用，在只有規(guī)范性文件調(diào)整的領(lǐng)域難以施行，法院不得不持審慎態(tài)度。在所選取的樣本文書(shū)中，僅有18%對(duì)規(guī)范性文件的程序問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)定，大多也是一筆帶過(guò)且缺少相關(guān)證據(jù)、依據(jù)的說(shuō)明。這是不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困難。(3)對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)容審查的深度問(wèn)題，如是否對(duì)其合理性進(jìn)行審查。最高人民法院《座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)此已有規(guī)定，無(wú)疑可以參照?qǐng)?zhí)行，成為規(guī)范性合法性評(píng)價(jià)的基本原則，但有關(guān)審查的深度并未涉及。在實(shí)踐中，一些法院也進(jìn)行了有益嘗試，如廣鐵中院曾引入比例原則并通過(guò)對(duì)比方法進(jìn)行說(shuō)理，認(rèn)為被訴規(guī)范性文件“針對(duì)被盜搶車(chē)輛所設(shè)置的限制措施無(wú)助于其所追求的行政目的的實(shí)現(xiàn)，違反行政比例原則，對(duì)被盜搶車(chē)輛車(chē)主的合法權(quán)利造成不當(dāng)限制。同樣實(shí)施車(chē)輛總量控制的北京、天津均允許在已注冊(cè)登記的車(chē)輛被盜搶后無(wú)法找回的情況下，車(chē)主可直接取得指標(biāo)”。(59)(2017)粵71行終2203號(hào)。湘西土家族苗族自治州中級(jí)人民法院也曾對(duì)規(guī)范性文件的合理性進(jìn)行了評(píng)判，認(rèn)為“本案涉及的兩個(gè)規(guī)范性文件所確定的認(rèn)定出生時(shí)間的規(guī)則合理且不明顯違反法律，可以在本案中參照適用”，(60)(2017)湘31行終4號(hào)。但并未形成較為明確的審查標(biāo)準(zhǔn)。

其四，行政規(guī)范性文件司法審查規(guī)則供給不足。行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的不完善或不統(tǒng)一，主要是由于行政規(guī)范性文件司法審查規(guī)則供給不足導(dǎo)致的。其因果關(guān)系可大致分述如下：(1)行政規(guī)范性文件司法審查缺乏較為完整的審查規(guī)則指引，導(dǎo)致法院司法審查標(biāo)準(zhǔn)不一。雖然我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查在實(shí)踐中由來(lái)已久，但制度性的規(guī)則設(shè)計(jì)仍稍顯缺乏。在行政訴訟法修改之后，最高人民法院于2018年2月發(fā)布的《行訴適用解釋》相較之前的規(guī)定有所進(jìn)步，其用七條規(guī)定明確了規(guī)范性文件一并審查的提出時(shí)間、聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)意見(jiàn)的情形、附帶審查的主要方面、審查的后續(xù)處理、附帶審查的糾錯(cuò)等內(nèi)容，但對(duì)于實(shí)踐中的爭(zhēng)議較大的規(guī)范性文件請(qǐng)求主體、審查范圍、審查結(jié)果處理等方面均未進(jìn)行回應(yīng)或進(jìn)行較為成熟的規(guī)則設(shè)計(jì)，這一審查制度的供給不足在很大程度上加劇了法官對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的消極處理態(tài)勢(shì)。2018年10月發(fā)布的九個(gè)典型案例，雖在個(gè)案處理上有借鑒意義，但也未形成較為規(guī)范的規(guī)則指導(dǎo)。(2)行政規(guī)范性文件司法審查關(guān)涉行政訴訟制度乃至憲制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要足夠權(quán)威的審查規(guī)則支撐。就行政規(guī)范性文件實(shí)體審查的啟動(dòng)和審查范圍識(shí)別而言，法院在審理中被詬病和爭(zhēng)議較多，諸如規(guī)范性文件的提起主體(第三人是否有權(quán)提起)、規(guī)范性文件附帶審查范疇的識(shí)別、如何認(rèn)定規(guī)范性文件是否是被訴行政行為的依據(jù)、附帶審查權(quán)限僅限于被訴行政行為所依據(jù)的具體條款還是可以對(duì)全文進(jìn)行審查等問(wèn)題，尚未在審理規(guī)則中形成定論，也未在審判實(shí)踐中達(dá)成默契共識(shí)。而因行政規(guī)范性文件本身牽涉黨、政、立法、司法機(jī)關(guān)職能邊界等敏感話(huà)題，將這些問(wèn)題的判定交由法官自由裁量或先行探索，無(wú)疑會(huì)將法官置于職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)漩渦之中，并非可取之道。(3)司法審查規(guī)則設(shè)計(jì)的不明確，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件合法性審查的維度組合呈現(xiàn)不規(guī)范狀態(tài)。新的司法解釋雖然規(guī)定了法院可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行，但并未形成較為統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。這直接導(dǎo)致法院在具體審理時(shí)，其審查標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出在制定機(jī)關(guān)有無(wú)職權(quán)、規(guī)范性文件的制定是否符合法定程序、規(guī)范性文件與上位法的關(guān)系這三者間的隨機(jī)混合搭配而難以預(yù)測(cè)的不規(guī)范狀態(tài)。這種裁判論證維度的不統(tǒng)一，無(wú)疑會(huì)直接影響裁判結(jié)果，導(dǎo)致同案不同判、類(lèi)案不同審的情況出現(xiàn)，這既影響法院達(dá)成“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的工作目標(biāo)，也不利于附帶審查制度目的的實(shí)現(xiàn)。

(三)審查結(jié)果處理剛性問(wèn)題

附帶審查結(jié)果處理的剛性不足，體現(xiàn)為法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查認(rèn)定結(jié)果主要限于個(gè)案效力，對(duì)行政規(guī)范性文件本身的法律約束力不足。首先需要明確的是，在我國(guó)法治框架下，既有的裁判文書(shū)僅對(duì)個(gè)案發(fā)生效力，對(duì)規(guī)范性文件的改廢等處理的權(quán)力仍隸屬于行政機(jī)關(guān)。根據(jù)行政訴訟法第64條的規(guī)定，現(xiàn)有行政規(guī)范性文件附帶審查制度是“不予適用+提出司法建議”模式，在這一模式下，法院認(rèn)定行政規(guī)范性文件不合法的，可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。但就司法處理建議的法律性質(zhì)而言，處理建議并不是“執(zhí)行通知書(shū)”，制定機(jī)關(guān)沒(méi)有必須按照法院處理建議執(zhí)行的義務(wù)。因此，雖然人民法院雖有“提出司法建議”的職權(quán)，但只要制定機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)不予撤銷(xiāo)，生效判決認(rèn)定的規(guī)范性文件違法就如同一紙空文，幾無(wú)拘束力。制定機(jī)關(guān)或者有權(quán)機(jī)關(guān)可以接受和回應(yīng)，也可不予回應(yīng)，或即使回應(yīng)其內(nèi)容也可認(rèn)定文件仍然合法有效。這就導(dǎo)致已經(jīng)被認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件，可能被行政機(jī)關(guān)繼續(xù)適用或者隱性適用，也可能被其他人民法院或法官在另案中適用，如此不但不能預(yù)防和減少因行政規(guī)范性文件產(chǎn)生的違法與不當(dāng)行政行為，反而會(huì)更進(jìn)一步激化行政爭(zhēng)議沖突。且就司法建議本身而言，在實(shí)務(wù)中，司法處理建議的具體內(nèi)容也不盡統(tǒng)一，有的提出了明確的修訂論證意見(jiàn)，有的僅是象征性地宣告該規(guī)范性文件的違法因素。

究其根源，司法審查結(jié)果處理剛性不足在很大程度上歸結(jié)于司法自身的謙抑性。司法權(quán)天然有限，這一有限性在行政訴訟特別是對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查中更易顯現(xiàn)出來(lái)，并表現(xiàn)為一定程度上的自抑傾向。司法的謙抑性要求法院尊重行政權(quán)，這直接影響到國(guó)家權(quán)力分配層面中有關(guān)司法審查權(quán)的設(shè)置。法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)并非無(wú)可指摘，“過(guò)分侵略性的司法審查時(shí)又因不民主的特質(zhì)而受批判。當(dāng)法院侵略性地使用它們的審查權(quán)力時(shí)，它們有可能破壞行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的愿望作出合法反應(yīng)的能力”。(61)歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M.利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第311頁(yè)。而且部分行政規(guī)范性文件是對(duì)黨的政策或政府工作的解釋和執(zhí)行，其本身暗含著人民的意志和黨的主張，具有一定的政治地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，從某種程度而言也具備一定的正當(dāng)性。法院對(duì)此類(lèi)行政規(guī)范性文件的審查會(huì)關(guān)涉到黨政的修改和執(zhí)行，這可能“不符合民主的要求，在當(dāng)下的中國(guó)也會(huì)受到嚴(yán)厲苛責(zé)”。(62)李少文：《抽象行政行為司法審查的困境分析》，載《中共青島市委黨?！で鄭u行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。故而，不論是制度設(shè)計(jì)者還是法院自身，都對(duì)法院行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)抱有高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，這一態(tài)度直接影響了對(duì)法院審查結(jié)果處理剛性的權(quán)力分配限制。在我國(guó)現(xiàn)行的憲制框架中，法院無(wú)權(quán)在裁判文書(shū)中直接對(duì)行政規(guī)范性文件予以撤銷(xiāo)、變更或責(zé)令行政機(jī)關(guān)廢止、修訂，進(jìn)而對(duì)行政規(guī)范性文件產(chǎn)生直接的法律效力，僅有個(gè)案效力。而眾所周知，審判權(quán)具有中立性、裁量性、統(tǒng)一性乃至終局性等特征，對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查亦不能違背審判權(quán)的一般屬性。而行政規(guī)范性文件司法審查的個(gè)案效力，無(wú)疑內(nèi)含了司法裁判終局性與規(guī)范性文件非終局性的矛盾。(63)參見(jiàn)袁輝根：《我國(guó)規(guī)范性文件附帶審查的實(shí)踐檢視與修正》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。這一矛盾并非是因立法者缺乏制度運(yùn)行的預(yù)判能力，早在修正案起草過(guò)程中便有學(xué)者提出，法院將被認(rèn)定不予適用即“不合法”的行政規(guī)范性文件及其處理建議轉(zhuǎn)送給制定機(jī)關(guān)后，極有可能出現(xiàn)法院的“初步判斷”與制定機(jī)關(guān)的最終判斷不一樣的情形，從而使得整個(gè)法律制度處于極度不確定中。(64)參見(jiàn)前引，周漢華文。但立法者出于司法謙抑性的考慮，即在司法審查權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)三維的憲制結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)需要尊重行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制、立法機(jī)關(guān)的最終決斷，從而選擇了“不予適用+提出司法建議”這一附帶審查模式。在此權(quán)力分配模式下，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果，除影響個(gè)案中有關(guān)行政行為審查的法律適用外，對(duì)行政規(guī)范性文件本身僅發(fā)揮著行政規(guī)范性文件審查信息(存有合法性問(wèn)題)的傳遞媒介作用。雖然這一制度設(shè)計(jì)有著一定的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)土壤，但不可否認(rèn)的是，司法的謙抑性的確直接造成了司法審查結(jié)果處理的剛性不足。

五、行政規(guī)范性文件司法審查制度的進(jìn)路檢視

為真正發(fā)揮行政規(guī)范性文件司法審查的功能，使這一制度發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)效，應(yīng)積極尋求突破現(xiàn)有困境的出路，完善對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的具體進(jìn)路構(gòu)建。這一進(jìn)路構(gòu)建不能僅憑空想而成，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的功能定位即制度設(shè)計(jì)目的為根本追求，以這一制度的運(yùn)行問(wèn)題為觀照點(diǎn)，從現(xiàn)有法律規(guī)定出發(fā)，明確法院在應(yīng)然層面上對(duì)行政規(guī)范性文件應(yīng)有的司法審查態(tài)度、應(yīng)審查的主要內(nèi)容和應(yīng)有的處理效果，從而對(duì)比實(shí)然狀態(tài)中的問(wèn)題及成因，對(duì)癥下藥。

(一)司法哲學(xué)層面

行政規(guī)范性文件司法審查實(shí)務(wù)中存在的法院審查意愿不足的現(xiàn)象，使得我們需要重新審視與行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)相對(duì)應(yīng)的司法審查義務(wù)問(wèn)題，這也是行政規(guī)范性文件司法審查制度構(gòu)造中極其重要的一個(gè)部分。(65)參見(jiàn)李稷民：《論我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查的構(gòu)造——解讀2018年〈行政訴訟法〉司法解釋帶來(lái)的變革》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第1期。從前文對(duì)法院審查意愿不足的成因分析中可知，法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查意愿不足主要是受傳統(tǒng)結(jié)果正確導(dǎo)向的司法哲學(xué)所影響。這是法官?zèng)]有認(rèn)清法院在行政規(guī)范性文件治理中的權(quán)責(zé)定位，錯(cuò)解了自身對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查義務(wù)所致。

其一，法院應(yīng)基于司法的謙抑性，遵循對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查的有限性原則。這種司法審查的有限性，主要包括尊重行政機(jī)關(guān)的初次判斷權(quán)以及審查范圍和裁決內(nèi)容有限兩個(gè)方面。其中，尊重行政機(jī)關(guān)的初次判斷權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)行政行為的審查之中，即對(duì)于應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)首先處理的問(wèn)題，相對(duì)人應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，只有當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的裁決不服時(shí)才能請(qǐng)求法院進(jìn)行審查，以防止司法自由裁量代替行政自由裁量。(66)參見(jiàn)薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社2000年版，第59頁(yè)。在行政規(guī)范性文件司法審查中主要體現(xiàn)為審查范圍、裁決內(nèi)容有限，這一有限性體現(xiàn)在我國(guó)的行政規(guī)范性文件司法審查中，便是行政訴訟法第53條關(guān)于行政訴訟附帶審查的規(guī)范性文件范圍的規(guī)定。因而，即使是在司法改革進(jìn)行得如火如荼的今天，也不能違背司法監(jiān)督行政的目的，不能過(guò)度干預(yù)行政權(quán)，更不能用司法權(quán)代替行政權(quán)，在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的過(guò)程中要把握司法審查的限度，保持一定程度的尊重，防止這一訴訟制度的設(shè)定使法院過(guò)早或過(guò)多地卷入行政訴訟的漩渦中，使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督陷入泥潭之中。

其二，法院通過(guò)新確立的行政規(guī)范性文件附帶審查的訴訟制度也獲得了一定的審查權(quán)。在已經(jīng)明確了行政規(guī)范性文件司法審查制度定性之后，也應(yīng)明確法院在新確立的附帶審查制度中的角色定位，以明晰法院的具體審查權(quán)的內(nèi)容。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，在設(shè)置了憲法法院制度的國(guó)家，違反憲法或法律的規(guī)范性文件需要由憲法法院撤銷(xiāo)，對(duì)具有其他違法情形的規(guī)范性文件的審查，則由行政法院或其他普通法院完成，僅具有個(gè)案效力，除憲法明確禁止外，在其他情況下法院均可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。(67)參見(jiàn)譚波：《論我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查制度補(bǔ)強(qiáng)——以〈行政訴訟法〉第53條和新司法解釋為背景》，載《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。不過(guò)，無(wú)論是法律法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，無(wú)論有無(wú)憲法法院的設(shè)置，法院審查的權(quán)力一般都不包括撤銷(xiāo)相應(yīng)規(guī)范性文件的權(quán)力，但一般擁有“確認(rèn)違法權(quán)、拒絕適用權(quán)和選擇適用權(quán)”，(68)楊士林：《試論行政訴訟中規(guī)范性文件合法性審查的限度》，載《法學(xué)論壇》2015年第5期。撤銷(xiāo)權(quán)一般由憲法法院或其他類(lèi)似司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。我國(guó)憲制體系在保障人大及其常委會(huì)因其作為監(jiān)督憲法實(shí)施機(jī)關(guān)地位的同時(shí)，賦予了相應(yīng)級(jí)別的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的改變或撤銷(xiāo)權(quán)，法院并不具有對(duì)行政規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查權(quán)能主要是由對(duì)行政規(guī)范性文件的審查權(quán)、評(píng)述權(quán)、適用權(quán)和提出司法建議等組成。在權(quán)責(zé)一致的權(quán)力分配視角下，與此權(quán)能相對(duì)應(yīng)的是法院的司法審查責(zé)任，諸如審慎審查的司法義務(wù)，漏審、錯(cuò)審的責(zé)任追究等，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行制度配套建設(shè)。因而，就法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查態(tài)度而言，應(yīng)以法院的權(quán)責(zé)定位為基礎(chǔ)，既應(yīng)保持一定的謙抑態(tài)度，不能突破現(xiàn)有法律體系的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的司法權(quán)獨(dú)立或強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督力度，也應(yīng)積極在權(quán)力范圍內(nèi)履行司法審查義務(wù)。

其三，明確法院之于行政規(guī)范性文件審查之義務(wù)。有法官指出，在2014年行政訴訟法修改之前，法院在規(guī)范性文件審查制度中的司法義務(wù)是缺位的，這種缺位導(dǎo)致法院在審查中具有與義務(wù)不相稱(chēng)的裁量權(quán)，會(huì)出現(xiàn)怠于審查或是過(guò)度審查的現(xiàn)象。(69)參見(jiàn)前引，王延慶文。一般而言，法官在審判中主要承擔(dān)的義務(wù)包括不得拒絕裁判、依法裁判和為裁判提供論證的義務(wù)。(70)參見(jiàn)孫海波：《司法義務(wù)理論之構(gòu)造》，載《清華法學(xué)》2017年第3期。這一司法義務(wù)體現(xiàn)在法院對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶審查上，便是不得故意回避對(duì)行政規(guī)范性文件的審查，需要依法對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性判斷后選擇適用或拒絕適用，并在裁判理由中進(jìn)行說(shuō)理論證。隨著2014年行政訴訟法的修改，法院在行政規(guī)范性文件中的審查權(quán)得以顯性化，與之相應(yīng)的司法審查義務(wù)也應(yīng)逐漸成形。其中，2018年發(fā)布的《行訴適用解釋》第149條對(duì)于經(jīng)審查合法的行政規(guī)范性文件，法院應(yīng)受其規(guī)范意義上的約束的規(guī)定，是對(duì)法院依法裁判義務(wù)的擴(kuò)展。2018年發(fā)布的《行訴適用解釋》的第8條規(guī)定，行政訴訟中對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化釋法說(shuō)理，則是對(duì)法官提供論證義務(wù)的明確。由此可知，在頂層設(shè)計(jì)中，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了司法義務(wù)構(gòu)建在行政規(guī)范性文件司法審查中的重要性。從前文對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查運(yùn)行現(xiàn)狀的分析可知，法院的審查意愿不足主要體現(xiàn)在法院實(shí)體審查啟動(dòng)率低、認(rèn)定不予適用比例低且裁判說(shuō)理較為簡(jiǎn)單三個(gè)方面，我國(guó)已有的司法義務(wù)規(guī)則設(shè)計(jì)則主要側(cè)重于法院?jiǎn)?dòng)審查后，對(duì)其依法裁判和論證義務(wù)的構(gòu)建。這為提升法院在此類(lèi)案件中的裁判說(shuō)理論證質(zhì)量提供了制度支撐，但若要改善法院對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查整體的消極態(tài)度，還需進(jìn)一步強(qiáng)化法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查義務(wù)構(gòu)建。

其四，承認(rèn)原告規(guī)范性文件審查“請(qǐng)求權(quán)”的獨(dú)立性。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，行政規(guī)范性文件并非獨(dú)立的訴訟標(biāo)的，當(dāng)事人不能對(duì)其單獨(dú)提起訴訟，但根據(jù)行政訴訟法第53條“一并請(qǐng)求規(guī)范性文件審查”的規(guī)定，當(dāng)事人提請(qǐng)審查行政規(guī)范性文件應(yīng)是一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，這一點(diǎn)也在理論上形成了一定的共識(shí)。(71)參見(jiàn)前引，袁輝根文；前引，譚波文。因此，在附帶審查制度下，對(duì)行政規(guī)范性文件的審查不再是對(duì)法律選擇適用這一舊有問(wèn)題的復(fù)述，而是法院面臨的一項(xiàng)獨(dú)立的審判任務(wù)。法院針對(duì)這一獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，其司法審查義務(wù)的體系化主要可以體現(xiàn)為以下五個(gè)方面：(1)賦予當(dāng)事人對(duì)行政規(guī)范性文件審查的再審申請(qǐng)權(quán)。對(duì)于應(yīng)當(dāng)審查而未審查或者當(dāng)事人認(rèn)為審查錯(cuò)誤影響行政訴訟裁判結(jié)果的行政規(guī)范性文件，當(dāng)事人可以以“遺漏訴訟請(qǐng)求”“適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤”等理由申請(qǐng)?jiān)賹彙?2)在程序上保障行政規(guī)范性文件能夠得到充分的審查。為避免行政規(guī)范性文件的審查被擱置和忽視，應(yīng)在程序設(shè)置上予以充分保障，主要包括法院應(yīng)在庭審中組織訴辯、在合議中進(jìn)行評(píng)議、在審委會(huì)會(huì)議中予以討論等程序性規(guī)定。(3)明確法院審查義務(wù)對(duì)應(yīng)的具體審查責(zé)任。例如在再審處理上，二審法院對(duì)一審法院未依法履行審查的義務(wù)的案件，可以發(fā)改處理，并將其作為考核依據(jù)。(4)在監(jiān)督上，上級(jí)法院和檢察院如發(fā)現(xiàn)對(duì)于在裁判文書(shū)中被確認(rèn)違法但未向文件制定機(jī)關(guān)提出司法處理建議的，可監(jiān)督其提出處理建議，從源頭上預(yù)防糾紛。(5)為化解當(dāng)事人疑惑，實(shí)質(zhì)解決糾紛，可稍微強(qiáng)化法院的釋明義務(wù)。即對(duì)于實(shí)踐中當(dāng)事人提出的審查請(qǐng)求不予啟動(dòng)的，明顯不符合行政訴訟法規(guī)定要求的，如不屬于法院可以審查的規(guī)范性文件范圍、請(qǐng)求撤銷(xiāo)或確認(rèn)該行政規(guī)范性文件無(wú)效的，法院應(yīng)進(jìn)行釋明，指引當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)木葷?jì)方式。以此，通過(guò)不予審查的主動(dòng)釋明、審查程序上的充分保障、消極怠審或錯(cuò)誤審查的發(fā)改、確認(rèn)違法后應(yīng)提出司法建議的監(jiān)督，從審查前化解焦點(diǎn)爭(zhēng)議、審查中確保實(shí)質(zhì)性審查、審查后監(jiān)督落實(shí)等方面多舉齊下，明確法院的法定的司法審查義務(wù)，扭轉(zhuǎn)法院僅以被訴行政行為為傳統(tǒng)審查內(nèi)容，以被訴行政行為的審查結(jié)果正確為導(dǎo)向的傳統(tǒng)審判思維，促使法院認(rèn)真謹(jǐn)慎處理涉及行政規(guī)范性文件附帶審查的案件。

(二)審查規(guī)則層面

行政規(guī)范性文件的審查不同于法院對(duì)行政行為的審查，其有與生俱來(lái)的特殊性，這一特殊性是由行政規(guī)范性文件在行政訴訟中的地位決定的。行政規(guī)范性文件在行政訴訟中具有集審判依據(jù)和審查對(duì)象為一體的雙重地位。在現(xiàn)行行政訴訟制度中，行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為的依據(jù)，即作為具體行政行為合法性的證據(jù)。但在行政訴訟中，行政規(guī)范性文件既有可能成為法院裁判的依據(jù)，又有可能成為法院的準(zhǔn)裁判對(duì)象——之所以是準(zhǔn)裁判，是因?yàn)榉ㄔ杭词箤彶檎J(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，也不能作出如同對(duì)被訴行政行為一樣的裁判。(72)參見(jiàn)前引⑥，黃學(xué)賢文。行政規(guī)范性文件在行政訴訟中的雙重地位，較為集中地投射出這一制度在行政法治中的特殊性。有學(xué)者指出：“所有的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件都應(yīng)在行政訴訟中占有一席之地，是否作為審判的依據(jù)應(yīng)取決于其與法律的關(guān)系，行政級(jí)別不再是確定其效力的標(biāo)準(zhǔn)?！?73)張樹(shù)義：《變革與重構(gòu)：改革背景下的中國(guó)行政法理念》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第185頁(yè)?！安徽撌切姓ㄒ?guī)，還是規(guī)章，以及其它規(guī)范性文件，只要法院能對(duì)其合法性加以審查，就能夠作為法院審理行政案件的依據(jù)，否則，就沒(méi)有資格和理由成為法院審判的依據(jù)?！?74)楊海坤、章志遠(yuǎn)：《行政訴訟法專(zhuān)題研究述評(píng)》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第366頁(yè)。

其一，就審查內(nèi)容而言，附帶審查制度確立之后，對(duì)作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件，主要是一種違法審查。(75)參見(jiàn)石東洋、劉新秀：《論我國(guó)行政規(guī)范性文件的司法審查制度變遷及運(yùn)行困境》，載《包頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。我國(guó)行政規(guī)范性文件司法審查制度發(fā)展歷程表明，在附帶審查制度確立之前，人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，往往因其具有一定的證據(jù)屬性，而側(cè)重于對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性和合法性等方面進(jìn)行審查。但司法審查制度發(fā)展至今，對(duì)行政規(guī)范性文件審查內(nèi)容的把握，不能僅從其在行政訴訟中的雙重地位屬性而簡(jiǎn)單予以加減，需要結(jié)合這一制度的特性進(jìn)行化學(xué)整合，重新認(rèn)識(shí)和把握行政規(guī)范性文件的主要審查內(nèi)容。(1)要進(jìn)行行政規(guī)范性文件的識(shí)別，即被提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件必須是法律規(guī)定的可以審查的規(guī)范性文件。(2)行政規(guī)范性文件的附帶審查作為一項(xiàng)新的訴訟請(qǐng)求，不能構(gòu)成單獨(dú)的訴。這就意味著當(dāng)事人不能單獨(dú)提請(qǐng)審查行政規(guī)范性文件，而必須以行政行為為依托，且提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件必須是以行政行為作出的依據(jù)。故而法院要對(duì)所提請(qǐng)的行政規(guī)范性文件與被訴行政行為之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查。(3)在啟動(dòng)對(duì)行政規(guī)范性文件的實(shí)體審查后，需要對(duì)其合法性進(jìn)行審查。需要明確的是，出于司法謙抑性和權(quán)責(zé)一致的考量，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查，既是其審查權(quán)的權(quán)力內(nèi)容，也是其審查權(quán)的權(quán)力界限，即法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查僅限于合法性審查。

其二，就審查啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)而言，目前實(shí)踐中有所爭(zhēng)議的是法院是否可以主動(dòng)審查被訴行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的合法性以及第三人有無(wú)提請(qǐng)一并審查的權(quán)利。(1)有關(guān)法院的主動(dòng)審查權(quán)，本文認(rèn)為，根據(jù)憲法第126條之規(guī)定，人民法院可以根據(jù)其對(duì)法律的理解和對(duì)事實(shí)的認(rèn)定作出判決，在此過(guò)程中，人民法院可以對(duì)合法性存疑的規(guī)范性文件選擇拒絕適用。(76)參見(jiàn)前引，江國(guó)華書(shū)，第179頁(yè)。在2004年《座談會(huì)紀(jì)要》仍現(xiàn)行有效的情況下，基于法院長(zhǎng)期以來(lái)的審判實(shí)踐考量，法院可以主動(dòng)地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，以用于判斷是否適用其認(rèn)定被訴行政行為的合法性。因法院對(duì)其主動(dòng)審查的前提是已經(jīng)確認(rèn)了該行政規(guī)范性文件是被訴行政行為的依據(jù)，故而法院的主動(dòng)審查與行政規(guī)范性文件附帶審查的附帶性并不沖突，也并未超出法院的審查權(quán)限。法院對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，亦是法院對(duì)行政行為合法性審查和法律適用的應(yīng)有之義。(2)有關(guān)第三人一并提請(qǐng)審查的權(quán)利。行政訴訟中追加第三人參與訴訟，并非僅為調(diào)查案件事實(shí)，相反，還必須聽(tīng)取其對(duì)案件相關(guān)法律問(wèn)題包括規(guī)范性文件合法性的意見(jiàn)。行政訴訟中的第三人通常與被訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系或與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，其在行政訴訟中的訴訟地位實(shí)際較為獨(dú)立，因此也應(yīng)當(dāng)賦予其提岀規(guī)范性文件一并審查的權(quán)力?！缎性V適用解釋》第146條“有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出”一并審查請(qǐng)求之規(guī)定，也為對(duì)第三人請(qǐng)求主體資格的認(rèn)可提供了法律空間。因此，在行政訴訟中訴訟地位相當(dāng)于原告一方的第三人也有權(quán)一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

其三，就審查范圍的識(shí)別而言，這一領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)議點(diǎn)主要在于法院是否可以審查涉及行政管理內(nèi)容的黨政合署文件，被訴行政行為與行政規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定以及法院的審查是僅限于被訴行政行為所依據(jù)的具體條款還是可以審查行政規(guī)范性文件全文。(1)關(guān)于涉及行政管理內(nèi)容的黨政合署文件的審查。從行政規(guī)范性文件司法審查制度設(shè)計(jì)目的來(lái)看，其為從源頭上防治錯(cuò)位越位之行政規(guī)范性文件，現(xiàn)行行政訴訟法僅將國(guó)務(wù)院部門(mén)以及地方人民政府及其部門(mén)作為行政規(guī)范性文件的制定主體，但在實(shí)踐中，不論何種主體，只要其具有行政管理權(quán)限，事實(shí)上就會(huì)侵犯公民權(quán)益，因而行政訴訟中不能僅從形式上對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，而應(yīng)從法益平等保護(hù)的角度，從實(shí)質(zhì)上進(jìn)行審查。一旦將這類(lèi)規(guī)范性文件排除在請(qǐng)求客體范圍之外，行政機(jī)關(guān)就可能會(huì)通過(guò)這個(gè)途徑制定、發(fā)布可以作為行使行政職權(quán)依據(jù)的規(guī)范性文件，從而架空行政訴訟法第53條的規(guī)定。實(shí)踐中對(duì)這一類(lèi)型規(guī)范性文件的審查，可以參考麗水中院的做法，(77)(2018)浙11行終29號(hào)。從制定主體、內(nèi)容和程序等方面進(jìn)行判斷，如其實(shí)質(zhì)是行使政府行政管理權(quán)限的，則應(yīng)屬于法院可以審查的行政規(guī)范性文件范疇，法院亦有審查之必要。(2)對(duì)被訴行政行為和行政規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定。實(shí)務(wù)中主要根據(jù)行政行為對(duì)行政規(guī)范性的直接引用來(lái)認(rèn)定二者間的關(guān)聯(lián)性，且僅限于行政行為結(jié)果處理中的直接引用。但將規(guī)范性文件納入一并審查的重要目的之一，是要評(píng)價(jià)其能否作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。而認(rèn)定行政行為合法的過(guò)程中需要對(duì)其職權(quán)、內(nèi)容、程序、形式等各方面要素進(jìn)行審查。故而只要規(guī)范性文件在實(shí)質(zhì)上為行政行為職權(quán)、內(nèi)容、程序、形式等某一或某幾個(gè)方面要素的合法性提供支持，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為行政行為的依據(jù)。實(shí)務(wù)中過(guò)于嚴(yán)苛的直接援引標(biāo)準(zhǔn)，可能造成對(duì)行政規(guī)范性文件審查范圍的限縮，可能會(huì)面臨有合法性瑕疵的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有關(guān)行政規(guī)范性文件與被訴行政行為關(guān)聯(lián)性的認(rèn)定，不能以行政機(jī)關(guān)作出的行政行為中是否直接引用作為判斷的唯一標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第67條規(guī)定提交的作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，以及在法庭調(diào)查中援引的作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，也應(yīng)視為被訴行政行為的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕認(rèn)可公民、法人或者其他組織申請(qǐng)一并審查的規(guī)范性文件系被訴行政行為依據(jù)的，法院應(yīng)當(dāng)僅做形式審查，對(duì)于不能直接判斷是否作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，不納入附帶審查的范圍。(3)附帶審查全文還是具體條款的問(wèn)題。這一問(wèn)題不僅關(guān)涉法院的審查范圍，其實(shí)質(zhì)涉及法院的審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。實(shí)務(wù)中法院對(duì)行政規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)是審查被訴行政行為所依據(jù)的具體條款已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，但法院對(duì)其制定主體和制定程序進(jìn)行審查時(shí)，又會(huì)及于行政規(guī)范性文件的整體。故此，應(yīng)當(dāng)主要對(duì)直接依據(jù)的具體條款進(jìn)行審查，同時(shí)輔以對(duì)主體、權(quán)限等涉及規(guī)范性文件效力認(rèn)定的內(nèi)容進(jìn)行整體審查。其理由在于：一是法院不是規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，不負(fù)有全面抽象審查的義務(wù)。在行政規(guī)范性文件審查問(wèn)題上，法院不比人大或政府具有更強(qiáng)的民主正當(dāng)性或?qū)I(yè)性。只有在對(duì)具體問(wèn)題的法律判斷和法律適用上，司法才具有權(quán)威性和最終性。如果進(jìn)行全面審查，法院就很可能陷入司法資源、審查能力和民主性、專(zhuān)業(yè)性不足的尷尬境地。二是新行政訴訟法已明確將行政規(guī)范性文件合法性審查定位為間接的附帶審查，而不是直接的獨(dú)立審查。法院需要借助于具體案件，在法律規(guī)范適用過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件與案件相關(guān)條款存在的違法性問(wèn)題并提出處理建議。如果對(duì)規(guī)范性文件與案件無(wú)關(guān)的條款進(jìn)行審查，就會(huì)在根本上違背附帶審查制度的精神，而成為抽象的直接的獨(dú)立審查。三是如前所述，當(dāng)事人提請(qǐng)附帶審查行政規(guī)范性文件的權(quán)利實(shí)質(zhì)為一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，因而人民法院在行政規(guī)范性文件司法審查范圍識(shí)別過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主觀訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)，不能隨意擴(kuò)大審查范圍。

其四，就行政規(guī)范性文件的合法性審查認(rèn)定而言，法院在對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查中存在的主要問(wèn)題是審查基準(zhǔn)組合的不統(tǒng)一。2018年的《行訴適用解釋》第148條雖然規(guī)定了人民法院一并審查規(guī)范性文件時(shí)可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行，并列舉了規(guī)范性文件不合法的幾種具體情形，但只是提供了審查視角，并未對(duì)法院的審查維度組合進(jìn)行明確，也未能解決在沒(méi)有明確上位法依據(jù)的情形下法院應(yīng)如何審查這一難點(diǎn)問(wèn)題。雖然“從來(lái)不存在一個(gè)適用于所有分配的單一標(biāo)準(zhǔn)或一套互相聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)”，(78)邁克爾·沃爾澤：《正義諸領(lǐng)域：為多元主義與平等一辯》，褚松燕譯，譯林出版社2009年版，第5頁(yè)。但我們可以通過(guò)類(lèi)型化的分析，盡可能明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)。(1)就審查基準(zhǔn)組合而言，法院認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法時(shí)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行合法要素的全面評(píng)價(jià)，而認(rèn)定不予適用案涉行政規(guī)范性文件時(shí)只需論證其某一要素不合法即可。最高人民法院于2018年發(fā)布的九件行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例為行政規(guī)范性文件的合法性審查提供了指引，通過(guò)對(duì)其審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)梳理可以發(fā)現(xiàn)，在認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法時(shí)的主要審查標(biāo)準(zhǔn)是不與上位法抵觸，(79)參見(jiàn)方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰一案，(2015)浙杭行終字第254號(hào)；大昌三昶(上海)商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案，(2015)豐行初字443號(hào)。其中法院在“上海蘇華物業(yè)管理有限公司訴上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)物業(yè)服務(wù)資質(zhì)行政許可案”中，除重點(diǎn)闡明案涉“〔2007〕69號(hào)《新設(shè)立物業(yè)資質(zhì)通知》”與上位法不相沖突外，還附帶了“制定主體、制定目的、制定過(guò)程符合規(guī)范，并無(wú)明顯違法情形”的論述，表明法院旨在從主體、內(nèi)容、程序和上位法等四個(gè)合法性維度上對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行全方位審查；法院認(rèn)定行政規(guī)范性文件不合法的理由主要是案涉行政規(guī)范性文件與上位法相沖突。(80)參見(jiàn)徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)用案，(2016)魯11行終字9號(hào)；袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收一案，(2016)贛行終245號(hào)；鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案，(2015)浙臺(tái)行終字第186號(hào)?！缎性V適用解釋》第148條對(duì)其的條款規(guī)定是“可以”性的規(guī)定，即法院可以自行選擇審查維度組合對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行認(rèn)定，從前文對(duì)裁判文書(shū)樣本分析中可知，在認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法裁判文書(shū)中，呈現(xiàn)出了五種不同類(lèi)型的審查基準(zhǔn)組合，但需明確的是，行政規(guī)范性文件的合法性認(rèn)定應(yīng)基于其規(guī)范要素的全面合法上。這一全面合法的審查標(biāo)準(zhǔn)并未泛泛無(wú)跡可尋，而是已經(jīng)在立法和司法實(shí)踐中達(dá)成了一定程度的共識(shí)，統(tǒng)合法院現(xiàn)有裁判文書(shū)中的認(rèn)定維度，參照《行訴適用解釋》第148條、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第30條(81)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》 第30條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏模袡?quán)予以撤銷(xiāo)：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的?！钡囊?guī)定，行政規(guī)范性文件的全面合法性審查主要體現(xiàn)為對(duì)其制定主體權(quán)限、制定程序、制定依據(jù)(內(nèi)容)的全面審查。因此，法院在認(rèn)定行政規(guī)范性文件合法時(shí)，應(yīng)對(duì)其規(guī)范要素即主體、程序、內(nèi)容進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。同理，只需這些規(guī)范要素中的一項(xiàng)不符合法定要求，便可認(rèn)定不予適用該行政規(guī)范性文件。(2)就沒(méi)有明確上位法依據(jù)的行政規(guī)范性文件合法性審查而言，可以對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)審查。在實(shí)踐中，法院對(duì)上位法明確的行政規(guī)范性文件的審查基本思路較為明確，主要通過(guò)判斷案涉行政規(guī)范性文件與上位法的關(guān)系如是否抵觸、是否相一致來(lái)審查其內(nèi)容的合法性，但對(duì)于上位法規(guī)定不明確的行政規(guī)范性文件的司法審查，則稍顯捉襟見(jiàn)肘。對(duì)上位法規(guī)定不明確的行政規(guī)范性文件的司法審查，并非無(wú)據(jù)可循，而是可以在分類(lèi)的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的合法性審查。一是因案涉行政規(guī)范性文件無(wú)明確的上位法依據(jù)，在司法審查過(guò)程中應(yīng)著重關(guān)注其制定主體權(quán)限問(wèn)題，主要包括有無(wú)超越職權(quán)、有無(wú)超越上位法目的或者精神等。二是就司法審查強(qiáng)度而言。根據(jù)行政行為在法律上所發(fā)生的效果及對(duì)當(dāng)事人的影響，行政行為可以分為授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為，同理，亦可以根據(jù)行政規(guī)范性文件條款規(guī)定的性質(zhì)，將其區(qū)分為授益性條款和負(fù)擔(dān)性條款。法院對(duì)不同性質(zhì)的行政規(guī)范性文件，可以進(jìn)行不同強(qiáng)度的司法審查。法院對(duì)授益性條款可以采取高度尊重的態(tài)度；而對(duì)負(fù)擔(dān)性條款則應(yīng)采取更為審慎的態(tài)度，可以比例原則為媒介，通過(guò)合立法目的、合行政目的評(píng)價(jià)，對(duì)其進(jìn)行合法性審查。實(shí)踐中亦有法院對(duì)此進(jìn)行了有益嘗試，如廣鐵中院曾引入比例原則，通過(guò)對(duì)行政規(guī)范性文件條款規(guī)定合行政目的的審查，認(rèn)為被訴行政規(guī)范性文件“針對(duì)被盜搶車(chē)輛所設(shè)置的限制措施無(wú)助于其所追求的行政目的的實(shí)現(xiàn)，違反行政比例原則，對(duì)被盜搶車(chē)輛車(chē)主的合法權(quán)利造成不當(dāng)限制。同樣實(shí)施車(chē)輛總量控制的北京、天津均允許在已注冊(cè)登記的車(chē)輛被盜搶后無(wú)法找回的情況下，車(chē)主可直接取得指標(biāo)”，(82)(2017)粵71行終2203號(hào)判決。從而認(rèn)定不予適用該行政規(guī)范性文件。

(三)結(jié)果處理層面

人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查后的處理，不僅關(guān)系行政訴訟個(gè)案的裁判結(jié)果，還涉及行政規(guī)范性文件的效力問(wèn)題。行政規(guī)范性文件司法審查結(jié)果處理的應(yīng)然效果，需在現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確行政規(guī)范性文件的功能定位。

其一，就現(xiàn)有有關(guān)行政規(guī)范性文件司法審查的制度規(guī)范而言，由《行訴適用解釋》第149條(83)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第149條規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。規(guī)范性文件由多個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定的，人民法院可以向該規(guī)范性文件的主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。接收司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書(shū)面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件?！钡囊?guī)定可知，人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查結(jié)果的外部化處理主要包括兩個(gè)方面：一是由合法性判斷、拒絕適用和選擇適用三者構(gòu)成的直接處理效果，二是以提出司法建議為主的間接處理方式。就法院的直接處理效果而言，人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，首先會(huì)在裁判理由中對(duì)其合法性進(jìn)行判斷，并以此為基礎(chǔ)作出后續(xù)的司法處理。其中之一的處理是拒絕適用，即涉訴行政規(guī)范性文件被審查后認(rèn)定不合法后，法院則在個(gè)案中不適用該行政規(guī)范性文件作為判斷認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)。另一處理是選擇適用，即涉訴行政規(guī)范性文件被法院認(rèn)定合法之后，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇將其作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)。就提出司法建議這一間接處理方式而言，即是指對(duì)于審查后被認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件，人民法院有權(quán)向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。除了這兩種外部化的司法審查結(jié)果處理方式，《行訴適用解釋》第150條(84)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第150條規(guī)定：“人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案。涉及國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案?！毙略隽藢?duì)經(jīng)審查認(rèn)定行政規(guī)范性文件不合法的內(nèi)部備案規(guī)定，即人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案。涉及國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案。

其二，行政規(guī)范性文件司法審查既有一般行政訴訟具有的主客觀雙重訴訟功能，也有從源頭上糾正行政規(guī)范性文件的特殊制度功能。這一雙重的功能定位對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查提出了兩個(gè)層面的要求：一是在個(gè)案中實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議；二是面向未來(lái)，在與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)協(xié)同合作的基礎(chǔ)上形成對(duì)行政規(guī)范性文件亂象治理的合力。法院對(duì)行政規(guī)范性文件審查結(jié)果處理剛性不足的難題，根源在于行政規(guī)范性文件司法審查在制度配套上的粗陋。行政訴訟法確認(rèn)的行政規(guī)范性文件附帶審查制度，是一種間接的、不完全的審查，法院的司法審查權(quán)不包括對(duì)行政規(guī)范性文件的處理權(quán)，沒(méi)有對(duì)不合法的規(guī)范性文件的“違法確認(rèn)權(quán)”或“違法撤銷(xiāo)權(quán)”，實(shí)務(wù)界也采用了不與某一上位法相抵觸的論述來(lái)展現(xiàn)司法的謙抑性。但若法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查僅有在本案中不予適用的個(gè)案效力，那么這一審查結(jié)果處理無(wú)法實(shí)現(xiàn)其從源頭上糾正、從根本上減少違法與不當(dāng)行政行為的特殊制度功能。其中，個(gè)案爭(zhēng)議的解決主要可以通過(guò)法院在裁判文書(shū)中對(duì)行政規(guī)范性文件的直接處理來(lái)完成，而針對(duì)行政規(guī)范性文件治理這一特殊制度使命，則需要法院在裁判文書(shū)之外，通過(guò)提出司法處理建議、完善法院內(nèi)部信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)多方監(jiān)督途徑等制度來(lái)完成。對(duì)行政規(guī)范性文件的直接處理?yè)碛休^為成熟的行政訴訟制度為支撐，但對(duì)其后續(xù)的間接效力監(jiān)督則因其尚處于探索起步階段，實(shí)屬行政規(guī)范性文件司法審查進(jìn)路構(gòu)建中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

其三，在法院內(nèi)部建立審查結(jié)果信息共享機(jī)制。法院對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審查的效力只適用于個(gè)案，而行政規(guī)范性文件是普遍有效且可以反復(fù)適用的，這就意味著行政相對(duì)人可能針對(duì)同一行政規(guī)范性文件向不同地區(qū)、不同層級(jí)的法院提出附帶審查請(qǐng)求，導(dǎo)致其他法院依然要對(duì)其效力進(jìn)行重新認(rèn)定，這一重復(fù)審查既可能導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)不斷接到司法建議、反復(fù)答復(fù)，降低司法效率、浪費(fèi)司法資源，也可能因不同法院對(duì)同一行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定結(jié)果相差較大，影響司法公正和裁判統(tǒng)一。出于節(jié)約司法資源以及統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度的考量，需要建立一定的信息共享平臺(tái)。(85)參見(jiàn)前引④，耿玉娟文。有法官提出可以通過(guò)以下兩種方式來(lái)解決：一是在全國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)建立行政規(guī)范性文件審查評(píng)判信息平臺(tái)，將全國(guó)各地法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果輸入該系統(tǒng)，以便法院查詢(xún)相關(guān)效力信息，作出統(tǒng)一的司法認(rèn)定；二是在法院系統(tǒng)之外建立行政規(guī)范性文件審查判定平臺(tái)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，行政規(guī)范性文件大多數(shù)屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的范疇，因而制定機(jī)關(guān)接到法院提出的司法建議后有義務(wù)在政府信息公開(kāi)平臺(tái)上公布有關(guān)處理結(jié)果，便于相關(guān)人員依法查詢(xún)。(86)參見(jiàn)前引，程琥文。這兩種方式相較而言，在法院內(nèi)部建立信息共享機(jī)制更符合司法裁判現(xiàn)實(shí)需要，由法院牽頭組織也更具可行性。《行訴適用解釋》第150條的規(guī)定初步展示了最高人民法院在內(nèi)部信息共享機(jī)制建設(shè)中的嘗試。但這一規(guī)定僅限于對(duì)不合法的行政規(guī)范性文件的備案，并未實(shí)現(xiàn)審查信息在法院內(nèi)部的流通。這一內(nèi)部信息共享機(jī)制最為理想的模式是通過(guò)最高人民法院建立審判公告制度，并在省一級(jí)高級(jí)人民法院設(shè)置信息公布平臺(tái)，法院在裁判文書(shū)生效之后將相關(guān)行政規(guī)范性文件信息、審查結(jié)論、司法建議和處理情況進(jìn)行公告，以此為后續(xù)的司法審查提供一定的資料支撐，避免重復(fù)處理和司法審查標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。在現(xiàn)階段，可以嘗試在向上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案的基礎(chǔ)上，由與行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院，在行政規(guī)范性文件適用的行政區(qū)域內(nèi)的法院進(jìn)行公告，實(shí)現(xiàn)可能會(huì)審查該行政規(guī)范性文件的法院之間的已有裁判信息共享。鑒于目前法官在行政規(guī)范性文件司法審查上有很多問(wèn)題未達(dá)成共識(shí)，此舉也有利于逐漸磨合出較為統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件選擇適用標(biāo)準(zhǔn)。

其四，實(shí)現(xiàn)司法建議這一審查結(jié)果處理方式的規(guī)范化。行政訴訟法第64條和《行訴適用解釋》第149條對(duì)司法建議的提出時(shí)限(裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi))、對(duì)象(規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān))以及接收司法建議機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)(在收到司法建議之日起六十日內(nèi)書(shū)面答復(fù))進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，但其中仍有一些操作性規(guī)定需要明確。(1)司法建議的提出主體應(yīng)是作出生效裁判的人民法院。這是由行政規(guī)范性文件司法審查制度的附帶性決定的，法院對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的評(píng)價(jià)附屬于被訴行政行為的裁判文書(shū)之中，司法建議也應(yīng)由審理案件、作出生效裁判的人民法院制定。(2)應(yīng)當(dāng)規(guī)范司法建議的內(nèi)容。法院的司法建議不應(yīng)只是簡(jiǎn)單宣示或重復(fù)裁判文書(shū)中對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查結(jié)果，其內(nèi)容應(yīng)盡可能豐富完善，寫(xiě)明審查原因、審查過(guò)程、審查結(jié)果、審查建議以及回復(fù)要求等。(3)司法建議的送達(dá)應(yīng)遵循一定的位階原則。行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的位階問(wèn)題，本身就困擾著法院對(duì)行政規(guī)范性文件的實(shí)體審查，這一級(jí)別管轄問(wèn)題因行政規(guī)范性文件司法審查的附帶性而無(wú)法避免，但在司法建議的送達(dá)上，出于公文往來(lái)的級(jí)別以及隱性權(quán)威的考量，應(yīng)由與行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院發(fā)送。如果司法建議的制定者和發(fā)送者不是同一人民法院，則應(yīng)以制定法院和發(fā)送法院的共同名義發(fā)送。(87)參見(jiàn)前引，王延慶文。

其五，以司法審查結(jié)果為契機(jī)，銜接聯(lián)動(dòng)多種監(jiān)督方式，形成對(duì)行政規(guī)范性文件的立體監(jiān)督治理合力。司法權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)具有不同的憲法定位和功能，法院最為擅長(zhǎng)的是對(duì)行政行為法律適用的審查，附帶審查的附帶性的顯著特征也決定了法院對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查也是圍繞行政行為法律適用的問(wèn)題延伸。況且，司法本身的謙抑性與被動(dòng)性決定了在對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督中，不能對(duì)它抱有過(guò)高期望。這就意味著對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查并不能替代其常規(guī)的監(jiān)督體系，不能將對(duì)常規(guī)監(jiān)督體系的失望轉(zhuǎn)嫁于法院的附帶審查的期待之中，這對(duì)法院來(lái)說(shuō)是無(wú)法承受之重，也會(huì)反噬這一制度自身功能的發(fā)揮。當(dāng)司法審查囿于功能所限，無(wú)法承載全部期待時(shí)，不如將視野拓展至整體的審查監(jiān)督體系中。正所謂“完善的行政規(guī)范性文件法律監(jiān)督，應(yīng)是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并存、合法性審查與合理性審查并重、實(shí)體審查與程序?qū)彶榧骖?、主?dòng)審查與被動(dòng)審查結(jié)合的監(jiān)督體系”，(88)孔繁華：《行政規(guī)范性文件法律監(jiān)督機(jī)制探究》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期。如果所有監(jiān)督方式之間各自為政，則難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件的有效治理。一是權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要在源頭上保證規(guī)范性文件的合法性和合理性，實(shí)行科學(xué)的論證評(píng)估，完善行政規(guī)范性文件的評(píng)估清理和責(zé)任追究制度。二是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間要彼此尊重。司法機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)保持一定的尊重，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)認(rèn)真對(duì)待司法建議。三是根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第30條的規(guī)定，法院可以將司法建議直接或間接地送達(dá)給有管轄權(quán)的人大常委會(huì)，以激發(fā)處于虛置狀態(tài)的立法監(jiān)督體系，促使人大常委會(huì)恰當(dāng)行使對(duì)政府制定的行政規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)權(quán)。司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，只有在其他環(huán)節(jié)中都無(wú)法很好地解決問(wèn)題時(shí)才能向其尋求兜底，以此將對(duì)附帶審查制度不切實(shí)際的期待轉(zhuǎn)換為制度信心，從整體憲法體制入手實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性控制。(89)參見(jiàn)前引，張婷文。因而，在我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系已初步構(gòu)造成形的背景下，需要各個(gè)環(huán)節(jié)的高效啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)銜接，才能形成治理合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件全方位的監(jiān)督。

六、結(jié) 語(yǔ)

行政規(guī)范性文件的司法審查關(guān)涉司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)在憲制體系內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，這一調(diào)整使得法院面臨司法審查上新的挑戰(zhàn)，即如何將規(guī)范審查嵌入現(xiàn)有行政訴訟體系之中。就總體實(shí)踐而言，法院在這一調(diào)整過(guò)程中呈現(xiàn)出一種消極畏難狀態(tài)，這是我國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)的整體權(quán)力關(guān)系決定的，也是行政訴訟制度本身難以?huà)昝摰捏w制性障礙。行政規(guī)范性文件司法審查亦因其牽涉憲制結(jié)構(gòu)調(diào)整這一宏觀命題，為實(shí)踐探索帶來(lái)一定的合法性風(fēng)險(xiǎn)，亟須用顯性且明確的制度性規(guī)定和權(quán)威性較高的審查規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，如出臺(tái)新的司法解釋等，否則仍難以實(shí)現(xiàn)其制度預(yù)設(shè)的目的和功能，難以真正從源頭上防止和減少由行政規(guī)范性文件帶來(lái)的糾紛。當(dāng)然，除文中提及的審查意愿不足、審查標(biāo)準(zhǔn)不完善、審查結(jié)果處理剛性不足等問(wèn)題，這一制度在審查層級(jí)對(duì)應(yīng)等方面還涉及司法權(quán)是中央事權(quán)還是地方權(quán)力的屬性界定等深層次問(wèn)題，為學(xué)術(shù)探討留下了充足的空間。