曾明

摘要：國家監(jiān)察體制改革基本實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋，但制度改革的成功仍需要各級(jí)監(jiān)察部門的努力以解決監(jiān)察工作的“最后一公里”問題。在這一過程中各級(jí)監(jiān)察委的工作創(chuàng)新極為關(guān)鍵。通過構(gòu)建政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)分析框架，以A省B市的同級(jí)監(jiān)督改革為研究對(duì)象，分析地方紀(jì)委創(chuàng)新機(jī)制，從中可以得到諸多有益啟示。研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新供給需要有供給意愿與能力。獲得政績與實(shí)現(xiàn)個(gè)人抱負(fù)是政治精英創(chuàng)新的內(nèi)驅(qū)力，而上級(jí)支持與資源是創(chuàng)新能力的保障。作為政治性與政策性極強(qiáng)的監(jiān)察創(chuàng)新需要在符合中央精神的前提下，得到上級(jí)黨委與紀(jì)委支持，通過創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制與政績晉升激勵(lì)，鼓勵(lì)基層紀(jì)委監(jiān)察委在工作中的創(chuàng)新，可以激發(fā)基層工作活力，促進(jìn)監(jiān)察體制改革的深入與取得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;政府創(chuàng)新;創(chuàng)新激勵(lì);同級(jí)監(jiān)督監(jiān)察;監(jiān)察全覆蓋

中圖分類號(hào)：D9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2019）06-0056-08

一、問題的提出

國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立無疑為監(jiān)察監(jiān)督提供了更有力的法律與制度保障，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革取得了突破性進(jìn)展和決定性成果，基本構(gòu)建了國家在反腐敗領(lǐng)域的巡視、派駐、監(jiān)察“三個(gè)全覆蓋”的權(quán)力監(jiān)督格局。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照監(jiān)察法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職能。監(jiān)察權(quán)是國家腐敗治理主導(dǎo)權(quán)，成為獨(dú)立于立法、司法、行政權(quán)之外的“第四權(quán)”，而“紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督是監(jiān)督全覆蓋的“四駕馬車”。在監(jiān)察體制改革后，如何更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督需要各地監(jiān)察委在機(jī)制上的創(chuàng)新。由于紀(jì)檢監(jiān)察工作的政治性、紀(jì)律性、組織性都非常強(qiáng)，在這個(gè)領(lǐng)域的政府創(chuàng)新更需要智慧與能力，因此如何促進(jìn)地方監(jiān)委在監(jiān)察監(jiān)督方面的機(jī)制創(chuàng)新成為國家監(jiān)察體制改革后重要的研究課題。如何實(shí)現(xiàn)有效的同級(jí)監(jiān)察監(jiān)督，現(xiàn)行黨紀(jì)黨規(guī)與《國家監(jiān)察法》對(duì)此的操作性規(guī)定并不多，這既需要依靠中央層面上的后續(xù)頂層設(shè)計(jì)，也需要地方紀(jì)委監(jiān)察委在現(xiàn)有體制與黨紀(jì)法規(guī)約束下的自主制度創(chuàng)新。作為一種政府創(chuàng)新，這些年來各級(jí)紀(jì)委有過不少有益的嘗試，但目前無論是在政府創(chuàng)新還是廉政研究領(lǐng)域，相關(guān)的文獻(xiàn)都很少涉及紀(jì)委創(chuàng)新的研究。在國家監(jiān)察的研究方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)還較少涉及到同級(jí)監(jiān)察監(jiān)督的研究。僅有過勇等分析了十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革的局限性如權(quán)力集中、同級(jí)監(jiān)督較弱等困境，[1]但未深化對(duì)如何實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督的具體機(jī)制安排的研究。

本文以A省B市的同級(jí)監(jiān)督改革為研究對(duì)象，從政府創(chuàng)新理論視角分析紀(jì)委監(jiān)察委創(chuàng)新實(shí)踐，呈現(xiàn)黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督制度運(yùn)行過程與運(yùn)作實(shí)踐，并分析它對(duì)地方紀(jì)委監(jiān)察委創(chuàng)造性開展監(jiān)察監(jiān)督工作的啟示。B市是某省的地級(jí)省轄市，省域副中心城市，總?cè)丝?00多萬，全市轄9個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，2016年新任市紀(jì)委書記到任后開始推進(jìn)同級(jí)監(jiān)督改革，在下轄的三個(gè)縣（市）開展同級(jí)監(jiān)督改革試點(diǎn)①。

二、地方政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的一個(gè)簡要分析框架

“政府創(chuàng)新”，是公共服務(wù)部門為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進(jìn)行的創(chuàng)造性改良。它不同于政治體制改革其工具性意義大于其價(jià)值性意義[2]。它可以分為政策實(shí)驗(yàn)與政策實(shí)踐兩個(gè)類型。前者是指中央通過控制性實(shí)驗(yàn)來發(fā)現(xiàn)有效的政策工具的過程;后者是指地方政府在上級(jí)政府既定政策目標(biāo)下自發(fā)尋找政策工具的過程。本文所說的政府創(chuàng)新與大多數(shù)現(xiàn)有文獻(xiàn)中的類型一致，指的是政策實(shí)踐類的創(chuàng)新。

政府創(chuàng)新最關(guān)鍵的是創(chuàng)新的發(fā)起者，從政府創(chuàng)新的動(dòng)議主體來看，以主要領(lǐng)導(dǎo)為首的政治精英是政府創(chuàng)新的主要推動(dòng)力。在民主集中制組織原則下領(lǐng)導(dǎo)意圖可以通過組織程序成為一級(jí)黨委或政府的意志，并通過壓力型體制，將其轉(zhuǎn)換成公共政策在轄區(qū)內(nèi)推行。他們可以在政策與資源方面支持政府創(chuàng)新實(shí)施者，如給創(chuàng)新實(shí)踐者更大的自由裁量權(quán)、更大的財(cái)力支持與更廣泛的資源動(dòng)員能力，更寬容的容錯(cuò)機(jī)制等，并能運(yùn)用權(quán)威性政治權(quán)力化解實(shí)施過程中的利益矛盾與沖突。然而創(chuàng)新總會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新失敗固然是種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榇嬖谫Y源的浪費(fèi)，也可能因創(chuàng)新而產(chǎn)生的社會(huì)利益調(diào)整引發(fā)社會(huì)沖突;更大的風(fēng)險(xiǎn)來自對(duì)現(xiàn)有體制、制度及政府過程的突破會(huì)產(chǎn)生與上級(jí)政策沖突的風(fēng)險(xiǎn)。由于這些治理與政策風(fēng)險(xiǎn)的存在，創(chuàng)新的發(fā)起者須克服這種壓力需要有更強(qiáng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。創(chuàng)新動(dòng)機(jī)成為政府創(chuàng)新中首要驅(qū)動(dòng)力。郁建興、黃亮基于制度變遷理論提出了政府創(chuàng)新的間接與直接動(dòng)力機(jī)制分析框架，間接動(dòng)力是引發(fā)創(chuàng)新意愿的外部因素，直接動(dòng)力是對(duì)創(chuàng)新的成本與收益考量[3]?，F(xiàn)有的地方政府創(chuàng)新案例表明，回應(yīng)外部環(huán)境的變化與社會(huì)訴求是政府創(chuàng)新的觸發(fā)因素，而領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人價(jià)值觀念、能力、組織職能會(huì)加速創(chuàng)新的產(chǎn)生[4]。一項(xiàng)政府創(chuàng)新之所以能發(fā)生并擴(kuò)散，有三個(gè)主要影響要素，即創(chuàng)新激勵(lì)、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新應(yīng)用[5]。

政府創(chuàng)新實(shí)質(zhì)也是公共政策的供給，因此基于這些成果的分析，并借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給理論，本文提出一個(gè)政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的簡要分析框架：政府創(chuàng)新供給框架，即創(chuàng)新的供給意愿與供給能力。供給意愿指政府創(chuàng)新倡議者激勵(lì);供給能力指的是倡議者的創(chuàng)新能力，包括能獲得的資源與合作（如圖1所示）。

圖1 政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)分析框架

來源： 作者自制。

供給意愿是指創(chuàng)新倡議者愿意政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力，即創(chuàng)新激勵(lì)。地方政治精英在政府創(chuàng)新過程中的正向激勵(lì)，主要是個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其一是創(chuàng)新所體現(xiàn)出來的政績。從政治精英行為偏好角度來看，追求職務(wù)晉升是重要的官員行為函數(shù)。地方政府通過“政績創(chuàng)造”的理性算計(jì)[6]，從而贏得晉升以及聲望等政治資本。由于職務(wù)晉升的晉升錦標(biāo)賽體制[7]，那些完成政績目標(biāo)考核優(yōu)異的地方領(lǐng)導(dǎo)人更容易獲得升遷，但取得優(yōu)異的政績可能僅僅是個(gè)資格賽[8]，能夠引起上級(jí)關(guān)注從而構(gòu)成良好社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)才是影響晉升的重要因素。因此地方政府特色與亮點(diǎn)工作能夠顯著提高官員政績的顯示度，而政府創(chuàng)新正是能夠引起特色創(chuàng)新亮點(diǎn)的重要舉措。

其二，通過政府創(chuàng)新可以帶來自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的滿足感。對(duì)于不少地方政治精英來說，利用黨和人民賦予的權(quán)力在自己職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)政府創(chuàng)新，去實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)與理想，是自我價(jià)值的一種升華。地方政府官員的道德操守、職業(yè)規(guī)劃、社會(huì)責(zé)任感、個(gè)人價(jià)值理念、個(gè)人的聲譽(yù)以及自身的理想追求等，都是推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的重要因素。地方治理中最核心的部分——回應(yīng)公眾關(guān)切也是官員個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要來源。中國的改革開放無不伴隨著巨大的利益調(diào)整與利益沖突，因此為推進(jìn)改革或更好地履行政府職能，政府必須回應(yīng)公眾的關(guān)切。而且“為官一任、造福一方”的傳統(tǒng)執(zhí)政理念也會(huì)促使政治精英們積極應(yīng)對(duì)民眾對(duì)政府的各類訴求。在這個(gè)過程中經(jīng)常會(huì)需要通過政府創(chuàng)新來完善政策目標(biāo)或再造政府流程。從機(jī)制上講，在自下而上和自上而下兩個(gè)過程的作用下，公眾需求或外部壓力會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏摹爸苯觿?dòng)力”，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)改革的“自覺意志”[9]。

供給能力，即政府創(chuàng)新倡議者能夠獲得的創(chuàng)新資源與創(chuàng)新合作。從資源角度來看，政府創(chuàng)新受到組織的規(guī)模、財(cái)富、可利用的資源等外部因素的制約。但其中最重要的是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)公眾對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)可與支持。在中國單一制體制下，下級(jí)政府創(chuàng)新行為能夠得到上級(jí)支持，尤其是高層級(jí)的政治權(quán)威的支持極為關(guān)鍵[10]。在政府創(chuàng)新擴(kuò)散階段，獲取政治領(lǐng)導(dǎo)者的支持也是關(guān)鍵因素。但這種支持有時(shí)并不是直接的認(rèn)可、許可或默認(rèn)，也包括政策信號(hào)，尤其是中央政府的政策信號(hào)會(huì)顯著地加速地方政府的創(chuàng)新進(jìn)程[11]，這些信號(hào)主要來自于中央文件或重要會(huì)議、報(bào)告中的要求或指導(dǎo)性意見。地方政府創(chuàng)新是回應(yīng)中央對(duì)某領(lǐng)域重要工作的原則性要求或期許，或者模糊性政策引導(dǎo)，那么地方政府創(chuàng)新一方面可以去滿足中央政府的任務(wù)目標(biāo)或偏好。在“命令型”的政府管理體系下，上級(jí)政府的偏好，是影響地方政府行為的重要因素。另一方面對(duì)于政策實(shí)驗(yàn)來說，很多地方的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)本身就是作為中央政府決策過程的一部分，能夠獲得中央政府的支持。政策實(shí)踐雖然不是中央決策過程的一部分，基本也要是實(shí)現(xiàn)中央政策目標(biāo)或是回應(yīng)中央政府的政策訴求，才能讓地方創(chuàng)新規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，獲得創(chuàng)新正當(dāng)性的理由與政治保障。

另外一個(gè)重要的能力是創(chuàng)新的執(zhí)行力。一是組織內(nèi)或政策實(shí)踐者的擁護(hù)與執(zhí)行、民眾的認(rèn)可。這一點(diǎn)極為關(guān)鍵。創(chuàng)新的可持續(xù)，需要“上下聯(lián)動(dòng)”。雖然強(qiáng)勢的地方領(lǐng)導(dǎo)人可以強(qiáng)行推動(dòng)某些創(chuàng)新，但如果不能夠得到下級(jí)干部人員的擁護(hù)，政策的執(zhí)行會(huì)受到極大的腸梗阻，政策實(shí)施層的官員們可能會(huì)選擇性或象征性地執(zhí)行創(chuàng)新性政策，從而弱化政策效果，最終難以為繼。同樣對(duì)于政策對(duì)象的群眾來說，如果民眾極為反抗與抵制某項(xiàng)政府創(chuàng)新，容易產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，最終也有可能由于社會(huì)抗?fàn)幎μ澮缓垺Ｔ谡畡?chuàng)新實(shí)施階段，政府創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)改變部分社會(huì)個(gè)體或群體的利益結(jié)構(gòu)與分配，這會(huì)招致利益受損者對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目執(zhí)行的質(zhì)疑與反對(duì)。政府創(chuàng)新的績效和民眾的支持，是政府創(chuàng)新的合法性基礎(chǔ);政府創(chuàng)新的長久持續(xù)，需要法律和制度的保障。二是政策的決策科學(xué)性。如專家參與與動(dòng)員能力。不少政府創(chuàng)新經(jīng)常會(huì)來自學(xué)界專家的指導(dǎo)甚至“背書”，可能提高創(chuàng)新的可行性與政策合法性，也可以提升創(chuàng)新的理論價(jià)值，便利以后的政策擴(kuò)散。三是在政府創(chuàng)新實(shí)踐或?qū)嶒?yàn)過程中，政府良好的動(dòng)員能力與動(dòng)員機(jī)制。溝通機(jī)制也非常關(guān)鍵。所以創(chuàng)新的支持也需要媒體廣泛報(bào)道、吸引學(xué)界關(guān)注。通過媒體宣傳可以推動(dòng)創(chuàng)新的實(shí)施、可持續(xù)，同時(shí)也是獲得社會(huì)認(rèn)同與上級(jí)認(rèn)可的手段。

三、同級(jí)監(jiān)督的政府創(chuàng)新實(shí)踐：B市經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證分析

（一）新官上任的政績需要是主要的創(chuàng)新意愿

地方官員的偏好就是晉升，這基本是個(gè)常識(shí)，而對(duì)于剛剛晉升到高一層級(jí)官員來說，無論是出于工作抱負(fù)，還是出于官場習(xí)慣，盡快出政績都是他們最為關(guān)心的事情。中國現(xiàn)行的干部人事制度和財(cái)政體制安排形成了地方官員積極推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的主要激勵(lì)基礎(chǔ)，對(duì)于主要領(lǐng)導(dǎo)來說，圍繞經(jīng)濟(jì)增長完成政績考核的關(guān)鍵，但對(duì)于副職來說最主要的是考慮該如何在自己分管領(lǐng)域內(nèi)取得政績。由于中國官員晉升的層級(jí)化，年齡是官員晉升的重要影響因素。B市市紀(jì)委書記2016年初剛在鄰市提拔為副廳級(jí)，同年10月調(diào)任B市擔(dān)任市委常委，12月當(dāng)選市委常委，紀(jì)委書記，年齡只有48歲，還有較好的上升空間。因此作為新提拔干部，在紀(jì)檢監(jiān)察工作中出政績是個(gè)必然的政績選擇。而在紀(jì)檢工作中要取得有特色與亮點(diǎn)的工作，也是實(shí)現(xiàn)差異化政績競爭的關(guān)鍵。因此，上任之初他就把同級(jí)監(jiān)督改革作為工作重點(diǎn)，并且主動(dòng)匯報(bào)取得B市市委支持。B市市委書記也是同屆剛從副省長重用為省委常委、市委書記，剛剛50歲，在政治晉升上還有至少5年的時(shí)間窗口期，也期待在上任伊始做出新氣象。而紀(jì)檢監(jiān)察工作在十八大以來已成為中央層面最為重視的“四個(gè)全面”中的“全面從嚴(yán)治黨”工作的核心內(nèi)容，社會(huì)關(guān)注度也極高，因此在這一領(lǐng)域中的創(chuàng)新政績不亞于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，而且還有更高的社會(huì)關(guān)注度，因此市紀(jì)委提出同級(jí)監(jiān)督工作創(chuàng)新的思路，與市委書記的想法幾乎是不謀而合，從而使得同級(jí)監(jiān)督創(chuàng)新得以順利推進(jìn)。

（二）中央的模糊政策要求與省級(jí)層面的默許

“同級(jí)監(jiān)督太軟”是一直困擾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與反腐敗體制機(jī)制改革的老大難問題。在全面從嚴(yán)治黨背景下如何破解這一難題也引起中央高度重視。對(duì)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，包括一把手的同級(jí)監(jiān)督在全黨有著較為明確的共識(shí)，并在全面從嚴(yán)治黨改革中有著與之相應(yīng)的制度安排。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督”。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，破解一把手監(jiān)督難題。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“要強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督”。同時(shí)，在制度建設(shè)方面中央也做出了明確的安排。一是明確要求黨委要接受同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會(huì)要自覺接受上級(jí)和同級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)也明確規(guī)定作為黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委的重要職責(zé)就是加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定，“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”。在監(jiān)督內(nèi)容上也進(jìn)行了明確的規(guī)定，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》還規(guī)定，黨組織“領(lǐng)導(dǎo)班子成員發(fā)現(xiàn)班子主要負(fù)責(zé)人存在問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出，必要時(shí)可以直接向上級(jí)黨組織報(bào)告”;紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督，“發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。在監(jiān)督對(duì)象上，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步明確，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”一把手是“關(guān)鍵少數(shù)”中的關(guān)鍵。按照《國家監(jiān)察法》的規(guī)定，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行對(duì)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督、調(diào)查、處置責(zé)任，但監(jiān)察權(quán)限與監(jiān)察程序中，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的明確的法律規(guī)定不多。造成監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，尤其是對(duì)非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與公職人員的同級(jí)監(jiān)督的程序與機(jī)制成為當(dāng)前國家監(jiān)察改革中一個(gè)空白與難點(diǎn)。

盡管有著相對(duì)完善的制度安排，從中央到地方對(duì)加強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督的重要意義也都形成了共識(shí)，但在具體的工作實(shí)踐中，仍未能建立起有效的同級(jí)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部仍然難以實(shí)現(xiàn)真正有效的同級(jí)監(jiān)督，而主要依賴上級(jí)黨委、紀(jì)委機(jī)關(guān)的自上而下的監(jiān)督機(jī)制。所以這樣的一種共識(shí)與明確的政策目標(biāo)要求就為改革同級(jí)監(jiān)督的政府創(chuàng)新提供了契機(jī)。但同級(jí)監(jiān)督畢竟?fàn)可胬婷娲?，還有一定的政治敏感性，所以省級(jí)層面上并沒有給予明確的政策支持，但在創(chuàng)新發(fā)動(dòng)后，還是在某種程度上得到省級(jí)層面的默許。在改革開始后的2018年省紀(jì)委全會(huì)上，B市紀(jì)委書記對(duì)同級(jí)監(jiān)督做了專題發(fā)言，省紀(jì)委開始在全省推廣B市經(jīng)驗(yàn)，省委機(jī)關(guān)報(bào)《XX日?qǐng)?bào)》也是多次進(jìn)行肯定性報(bào)道。這為B市推進(jìn)同級(jí)監(jiān)督改革提供了很大的政策與政治保障。另一個(gè)更關(guān)鍵的支持來自該市委書記，因?yàn)槭鞘∮蚋敝行某鞘校形瘯洖槭∥Ｎ?，作為同屆?dāng)選的主要領(lǐng)導(dǎo)，在市紀(jì)委書記提出要開展同級(jí)監(jiān)督改革試點(diǎn)工作后，毫無疑問沒有他的支持改革是不可能推進(jìn)甚至開展的，他自己也是多次要求市紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)他本人以及市委常委的監(jiān)督。

（三）試點(diǎn)縣（市）的支持

在黨委體制下，上級(jí)黨委的政策意圖或政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要獲得下級(jí)的支持其實(shí)并不是太困難的事情，但強(qiáng)制性地推行政策以及強(qiáng)行的責(zé)任下壓方式雖然也有可能推進(jìn)工作的落實(shí)，卻遠(yuǎn)不及獲得下級(jí)的真正理解與支持的效果好。因此為了取得組織內(nèi)的支持，B市市委市紀(jì)委采取了多種的動(dòng)員方式，如合作的政策決策過程，文件發(fā)布、會(huì)議動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)講話或視察等。并通過媒體在試點(diǎn)縣市內(nèi)發(fā)動(dòng)改革。在制度設(shè)計(jì)初始時(shí)，B市市委雖然強(qiáng)調(diào)也要抓住關(guān)鍵少數(shù)進(jìn)行監(jiān)督，但考慮試點(diǎn)工作的順利開展，對(duì)于是否把縣委書記列為同級(jí)監(jiān)督對(duì)象由各試點(diǎn)縣（市）自己考慮，但三地的縣（市）書記都主動(dòng)提出要把自己納入監(jiān)督對(duì)象，并都直接擔(dān)任改革小組組長。對(duì)列為試點(diǎn)的縣紀(jì)委書記應(yīng)該是壓力最大也是最為關(guān)鍵的創(chuàng)新實(shí)施者，畢竟監(jiān)督同級(jí)常委，尤其是縣委書記的工作并不容易。盡管如此，三位紀(jì)委書記也都認(rèn)為這既是壓力也是榮耀，某種程度上是上級(jí)組織與領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己工作能力的認(rèn)可與重視，也是展示自己的機(jī)會(huì)，因此在實(shí)施創(chuàng)新中積極表現(xiàn)。

（四）良好的執(zhí)行力

首先創(chuàng)新發(fā)起人B市紀(jì)委書記在取得市委的高度支持后，先后13次召開專題座談會(huì)，解決同級(jí)監(jiān)督內(nèi)容、制度、方式等難題，并多次到試點(diǎn)縣市指導(dǎo)試點(diǎn)工作。其次，注重頂層設(shè)計(jì)，制度先行。先做好制度設(shè)計(jì)，然后再實(shí)踐，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再修訂制度。B市紀(jì)委在選擇試點(diǎn)縣（市）前，就集思廣議，制定好相關(guān)制度。如常委會(huì)紀(jì)委書記首位發(fā)言制。對(duì)決策程序不到位、民主集中制落實(shí)走樣、決策事項(xiàng)有可預(yù)見重大風(fēng)險(xiǎn)等問題，紀(jì)委書記應(yīng)及時(shí)表態(tài)“叫?！钡?。然后試點(diǎn)縣市在開展試點(diǎn)工作再對(duì)制度進(jìn)行具體深化，在同級(jí)監(jiān)督方面進(jìn)行了不少的制度創(chuàng)新。如紀(jì)委廉政秘書制度。該市紀(jì)委班子成員每個(gè)人“一對(duì)一”監(jiān)督市委常委，列席市委、市政府重要會(huì)議，并參與“三重一大”（重大事項(xiàng)決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用）的決策部署，對(duì)全市“人怎么選、錢怎么用、事怎么定”等事項(xiàng)，提出合理化建議。去年，試點(diǎn)的S市（縣級(jí)）紀(jì)委先后30余次參與干部人事任免、重大資金開支等決策事項(xiàng)的監(jiān)督，提出7條監(jiān)督建議均被黨委采納。D縣形成了“1+8”同級(jí)監(jiān)督工作制度。即1項(xiàng)對(duì)縣委書記的專項(xiàng)監(jiān)督制度，包括落實(shí)主體責(zé)任、落實(shí)“三重一大”規(guī)定、執(zhí)行選人用人制度、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)及解決民生熱點(diǎn)問題等;8項(xiàng)對(duì)縣委常委的常態(tài)監(jiān)督制度，包括廉政教育、主體責(zé)任定期督查、“三重一大”決策全程紀(jì)實(shí)、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告檢查、專題述責(zé)述廉、廉政狀況定期報(bào)告、談話提醒、問題線索報(bào)告等。再次，注重機(jī)制設(shè)計(jì)。除了以上制度安排外，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)縣（市）委常委的有效監(jiān)督最重要的是有工作機(jī)制來落實(shí)。試點(diǎn)三縣（市）也都做了積極探索并取得較好的成效。D縣編印《紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委工作手冊(cè)》，面向10名縣委常委、96名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員發(fā)放，圖文并茂明確10項(xiàng)監(jiān)督流程，讓黨委成員怎么接受監(jiān)督、紀(jì)委怎么開展監(jiān)督變得一目了然、便于操作。某市（縣級(jí)）紀(jì)委繪制4張同級(jí)監(jiān)督流程圖和4張工作清單，羅列了監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式，明確實(shí)施步驟和保障措施。某市（縣級(jí)）還把同級(jí)監(jiān)督寫進(jìn)市委文件，并出臺(tái)談心談話、說案明紀(jì)大講堂等一系列便于操作的配套制度，落地實(shí)踐。S市（縣級(jí)）推行“兩卡一書”制度，針對(duì)苗頭性、傾向性問題發(fā)放提醒卡，針對(duì)落實(shí)責(zé)任不力問題發(fā)放督辦卡，針對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)放整改通知書。D縣還制定了《D縣縣委常委廉潔履責(zé)年度評(píng)估細(xì)則》等操作性強(qiáng)的舉措，對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委班子成員廉潔履責(zé)分別按優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格進(jìn)行評(píng)估打分，評(píng)估結(jié)果記入個(gè)人廉政檔案，并上報(bào)上級(jí)紀(jì)委、組織部，讓監(jiān)督結(jié)果與個(gè)人推優(yōu)和廉政評(píng)價(jià)掛鉤，進(jìn)一步強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，提升同級(jí)監(jiān)督的影響和效果。

四、B市同級(jí)監(jiān)督創(chuàng)新對(duì)監(jiān)察監(jiān)督創(chuàng)新的啟示

（一）監(jiān)察監(jiān)督創(chuàng)新需要有積極的創(chuàng)新意愿

創(chuàng)新總是意味著組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系的調(diào)整，對(duì)于政府創(chuàng)新的倡議者來說，有可能還會(huì)面臨很大的政策約束，存在著較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此在穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)下，如何推動(dòng)監(jiān)察監(jiān)督的政府創(chuàng)新，需要有較強(qiáng)的創(chuàng)新意愿來驅(qū)動(dòng)。而其中最關(guān)鍵的是需要有創(chuàng)新精神的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人。基于基本人性與中國干部體制的客觀現(xiàn)實(shí)，在紀(jì)委干部選拔中 ，應(yīng)該把那些德才兼?zhèn)?，具有?chuàng)新意識(shí)與能力的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部選拔到紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)崗位上，形成正確的用人導(dǎo)向，使得上級(jí)紀(jì)委與國家監(jiān)察的政策目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮主觀能動(dòng)性積極創(chuàng)新與更好履責(zé)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容。

（二）監(jiān)察監(jiān)督創(chuàng)新需要有上級(jí)黨委、紀(jì)委的支持

隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深化與反腐敗的縱深發(fā)展，要鞏固已形成的反腐敗壓倒性態(tài)勢，未來的紀(jì)檢監(jiān)察改革更是進(jìn)入深水區(qū)，創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)極大，就如同級(jí)監(jiān)督雖然在各類黨規(guī)黨紀(jì)中都有相關(guān)規(guī)定，中央層面也多次強(qiáng)調(diào)其重要性，但在實(shí)際操作中，同級(jí)監(jiān)督即同級(jí)別紀(jì)委書記、紀(jì)檢干部監(jiān)督同級(jí)班子成員會(huì)感到力不從心，因?yàn)橥?jí)班子成員都是上級(jí)黨委任命與管理的干部，在干部管理權(quán)限上，同級(jí)紀(jì)委在體制上對(duì)他們并沒有約束，現(xiàn)行體制下，同級(jí)黨委常委的任命考察權(quán)在上級(jí)黨委手中，對(duì)于這些干部作出具有提拔作用的廉政鑒定也是上級(jí)紀(jì)委的權(quán)力。從黨內(nèi)體制來看，紀(jì)委要在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，紀(jì)委書記也要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。尤其是黨委書記，是紀(jì)委書記的上級(jí)，是黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的班長。這就使得同級(jí)監(jiān)督變成下級(jí)監(jiān)督上級(jí)。在這種體制下，一般紀(jì)委書記都不太敢，也不能保障對(duì)同級(jí)黨委、尤其是關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督。因此，要建立同級(jí)監(jiān)督體制，關(guān)鍵在黨委能正確看待權(quán)力的監(jiān)督，正確履行主體責(zé)任，尤其是黨委書記的態(tài)度至關(guān)重要。要破解這一體制難題，只有在上級(jí)黨委的強(qiáng)力支持下才有可能。因此要保障監(jiān)察監(jiān)督的創(chuàng)新能夠可持續(xù)與擴(kuò)散，需要從上級(jí)黨委、紀(jì)委層面為創(chuàng)新者保駕護(hù)航，提供指導(dǎo)與支持。

（三）監(jiān)察監(jiān)督創(chuàng)新需要多方合作參與

決策機(jī)制，其中合作參與機(jī)制非常重要。充分發(fā)揮媒體、專家、監(jiān)察對(duì)象的作用，通過科學(xué)民主的決策機(jī)制廣泛征求意見，注重頂層設(shè)計(jì)，問題導(dǎo)向，使得創(chuàng)新項(xiàng)目制度完善，決策科學(xué)，政策內(nèi)容與工作機(jī)制具有可操作性，保障制度得以有效運(yùn)行。完善監(jiān)督全覆蓋不僅在于機(jī)構(gòu)的完善，更在于機(jī)制的有效;監(jiān)督不在于距離的遠(yuǎn)近，更在于信息的順暢與線索處置的規(guī)范。對(duì)官員的監(jiān)督不僅需要國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)察，也需要社會(huì)公眾的支持，其中最主要的方式是公民的線索舉報(bào)。在當(dāng)前反腐敗機(jī)制中，官員違紀(jì)線索來源主要依賴巡視與信訪。十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察信訪的渠道和方式被大大拓寬，紀(jì)檢監(jiān)察信訪體制逐步實(shí)現(xiàn)常規(guī)化與技術(shù)化，賦予公眾以更多的可能性來參與權(quán)力的監(jiān)督。在監(jiān)察監(jiān)督創(chuàng)新中，公眾的參與也是一個(gè)重要的渠道。

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責(zé)任編輯：周育平