龔道德

摘? 要：城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)具有良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，國(guó)外城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、建設(shè)、管理經(jīng)過多年的理論研究與探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是近幾年剛出現(xiàn)的新鮮事物，運(yùn)營(yíng)管理模式還在摸索中，保障機(jī)制還沒有建立。江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是響應(yīng)黨的號(hào)召，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和建設(shè)“富強(qiáng)美高江蘇”的具體實(shí)踐。當(dāng)前，江蘇正準(zhǔn)備結(jié)合《江蘇省城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃》開展省綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃建設(shè)，此時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)研究江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)保障機(jī)制，未雨綢繆，意義重大。筆者在對(duì)綠道與城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)概念與發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行詳細(xì)的梳理，并對(duì)江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展概況及其特征進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，探析了江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)管理模式和管理組織框架。在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從資金投入保障、法律制度保障、公眾參與保障、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)保障、媒體的宣傳與監(jiān)督保障五個(gè)方面對(duì)江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)論述。

關(guān)鍵詞： 綠道網(wǎng)絡(luò);生態(tài)環(huán)境;運(yùn)營(yíng)管理;運(yùn)營(yíng)模式;保障機(jī)制

在我國(guó)，綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是近幾年剛出現(xiàn)的新鮮事物，目前，即使是起步較早的一些省份仍處于運(yùn)營(yíng)管理、保障機(jī)制的摸索過程中。當(dāng)前，江蘇結(jié)合“城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃”的省級(jí)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)已箭在弦上，此時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，探討江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制，未雨綢繆，意義重大。

一、綠道與城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)

（一）綠道

綠道規(guī)劃起源于美國(guó)19世紀(jì)中期的公園運(yùn)動(dòng)，其理論與實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展、演化過程。如今的“綠道”內(nèi)涵很廣，在不同的環(huán)境和條件下會(huì)有不同的含義，因此，業(yè)內(nèi)至今很難給出一個(gè)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的定義。目前，業(yè)內(nèi)引用較多是美國(guó)學(xué)者查爾斯·利特爾 （Charles? Little） 在其經(jīng)典著作 （Greenway for America）中的定義：“綠道”就是一種沿著自然走廊 （諸如河濱、溪谷、山脊線等），或是沿著人工走廊 （諸如用作游憩活動(dòng)的廢棄鐵路線、溝渠、風(fēng)景道路等）所建立的線型開放空間 （包括一切可供行人和騎車者進(jìn)入的自然景觀線路、人造景觀線路）。它是連接自然保護(hù)地、公園、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡以及其他連接高密度聚居區(qū)之間的紐帶性開放空間。在一些地方，條狀或線型的公園可被認(rèn)為是公園道 （parkway）或綠帶（greenbelt） 。[1]

（二）城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)

直到20世紀(jì)80年代“綠道”概念才被美國(guó)官方正式接納，此時(shí)綠道網(wǎng)絡(luò)的大規(guī)模建設(shè)實(shí)踐才剛剛開始。到20 世紀(jì)末，全球范圍內(nèi)掀起了綠道規(guī)劃建設(shè)的熱潮，綠道網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為綠色空間規(guī)劃的一種發(fā)展趨勢(shì)。

通常來說，綠道網(wǎng)絡(luò)是多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，需要從區(qū)域、地方、場(chǎng)所三個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃，且在各層次間要做好相互銜接，形成一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。宏觀層面，或者說“區(qū)域?qū)用妗?（跨市、省級(jí)或以上），綠道網(wǎng)絡(luò)以區(qū)域自然環(huán)境和鄉(xiāng)村環(huán)境為空間分布，“對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)支撐具有重要影響”[2]。國(guó)外最具影響的區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃實(shí)踐要數(shù) 1999 年的新英格蘭綠道遠(yuǎn)景規(guī)劃，這是一次具有開創(chuàng)性意義的探索實(shí)踐，對(duì)全美綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃具有指導(dǎo)意義。[3]在我國(guó)，珠三角地區(qū)于2010年率先開展了大規(guī)模的區(qū)域級(jí)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)在我國(guó)是一個(gè)全新的概念，它是由“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變的一個(gè)具體體現(xiàn)，過去我們將城鄉(xiāng)關(guān)系看成是二元對(duì)立的，現(xiàn)在我們意識(shí)到城鄉(xiāng)需要統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)綠道在構(gòu)建城市與鄉(xiāng)村連續(xù)、多樣景觀的同時(shí)，為沿綠道而居的人們創(chuàng)造出了便捷舒適的活動(dòng)空間，此外，它還具有生態(tài)廊道的作用，能調(diào)節(jié)并改善城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境。[4]其實(shí)，在綠道模式的誕生地美國(guó)，從一開始就是將綠道與城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)問題緊密聯(lián)系在一起。從20世紀(jì)50年代開始，威斯康星·麥迪遜大學(xué)的菲爾·劉易斯 （Philip Lewis）教授就在城鄉(xiāng)綠道領(lǐng)域開展了大量的理論與實(shí)踐探索。[2]

二、江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展概況及其特征

從2012年開始，蘇南各市就率先自行推進(jìn)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，先是局部地區(qū)點(diǎn)面開花。緊接著，從2013年開始在全省范圍內(nèi)倡導(dǎo)和推動(dòng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。目前，江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)成果主要集中于城市級(jí)綠道，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市已經(jīng)基本完成了市域尺度的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃。 從整體來看，江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有以下幾方面特征：

（一）在國(guó)內(nèi)起步早，起點(diǎn)高

繼2009年珠三角率先開展綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃后，江蘇于2010年提出與浙江聯(lián)合編制全國(guó)第一個(gè)跨省域的綠道 （風(fēng)景路）規(guī)劃——《環(huán)太湖生態(tài)綠廊和風(fēng)景路規(guī)劃》，這是在全國(guó)率先開展的省級(jí)層面的合作。2012年，南京市開始編制綠道建設(shè)的第一個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃1。同年，蘇州建成了陽澄湖環(huán)湖綠道、昆山淀山湖綠道。2013年，在全省推動(dòng)綠道建設(shè)，常州市武進(jìn)區(qū)健身綠道、鎮(zhèn)江南山綠道先后建成?？梢哉f，江蘇的綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃建設(shè)工作在國(guó)內(nèi)起步較早，起點(diǎn)較高。

（二）地區(qū)間發(fā)展不平衡

江蘇省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)又是典型的區(qū)域發(fā)展不平衡地區(qū)。在綠道發(fā)展方面亦是如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)率先推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的蘇中、蘇北地區(qū)明顯滯后。例如，地處江南的省會(huì)城市南京早在2012年就開始編制第一個(gè)三年計(jì)劃，至2018年底，已累計(jì)建成綠道863 km，總投資超過15億元。[5]南京綠道在高速推進(jìn)的同時(shí)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量也毫不含糊。2019年3月28日，住建部在北京召開新聞發(fā)布會(huì)，向全國(guó)推廣城市綠道建設(shè)“南京經(jīng)驗(yàn)”。此外，蘇州、無錫等蘇南城市綠道規(guī)劃、建設(shè)工作也在迅速推進(jìn)中。近年來，蘇北、蘇中的淮陰、徐州、宿遷、揚(yáng)州等市也在積極推進(jìn)綠道的規(guī)劃、建設(shè)工作;但是由于經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展理念等原因，整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于蘇南地區(qū)。

（三）省域綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃相對(duì)滯后

一般來說，一個(gè)省的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃是與該省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的，主要負(fù)責(zé)確定省域范圍內(nèi)綠道建設(shè)的總體原則和方向，它的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該省城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)、原則，確定省域綠道空間分布、綠道控制區(qū)的劃定、控制原則，以及綠道配套設(shè)施的布局原則和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，“明確各地綠道建設(shè)任務(wù)，進(jìn)行綠道的分類和分區(qū)建設(shè)指引等”[6]。國(guó)內(nèi)綠道建設(shè)的先進(jìn)省份廣東，早在2012 年就編制了《廣東省綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)總體規(guī)劃 （2011—2015 年）》，該規(guī)劃對(duì)廣東省省域綠道網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展目標(biāo)、總體布局、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施配套、生態(tài)化措施、功能開發(fā)、實(shí)施機(jī)制等方面作出了規(guī)劃安排。

目前，從江蘇綠道規(guī)劃、建設(shè)成果來看，主要集中于城市級(jí)綠道，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，已經(jīng)完成市域尺度的綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃。在區(qū)域尺度上，近年來先后組織編制了環(huán)太湖、大運(yùn)河、沿長(zhǎng)江等區(qū)域綠道/風(fēng)景路的部分規(guī)劃。[7]但立足江蘇全省，甚至是長(zhǎng)三角高度的區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略規(guī)劃明顯缺位。這一點(diǎn)與江蘇作為經(jīng)濟(jì)、文化大省的地位嚴(yán)重不相稱。

三、江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制探析

目前，從國(guó)內(nèi)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的情況來看，大多是在行政力量干預(yù)下，短時(shí)間規(guī)劃建成，這一新生事物的瞬間出現(xiàn)，相關(guān)主管部門還沒有準(zhǔn)備好科學(xué)、合理的管理辦法，一些省份已陸續(xù)暴露出了運(yùn)營(yíng)管理上的許多問題。按照2017年江蘇省出臺(tái)的《江蘇省城鄉(xiāng)空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃》，江蘇省綠道網(wǎng)絡(luò)總體規(guī)劃建設(shè)工作即將拉開序幕。因此，當(dāng)前研究江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制具有一定的前瞻性和迫切性。

在研究運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制之前，我們有必要先對(duì)其可能采取的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制作一個(gè)分析、推理。江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)關(guān)系到全省生態(tài)安全的基本格局和區(qū)域文化特色，在運(yùn)營(yíng)管理上無政府不穩(wěn)、無市場(chǎng)不活。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取省級(jí)整體管理 （引導(dǎo)、監(jiān)管、治理等），屬地化運(yùn)營(yíng)和日常維護(hù)，管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離的模式。下面，筆者分別從運(yùn)營(yíng)管理模式和管理組織框架兩方面展開論述。

（一）運(yùn)營(yíng)模式推理

目前，江蘇還沒有形成完整的省域綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，我們只能分析國(guó)內(nèi)外綠道網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)模式，來推理其可能采取的運(yùn)營(yíng)管理模式。

美國(guó)綠道主要有公園機(jī)構(gòu)管理、聯(lián)合機(jī)構(gòu)管理、特殊綠道機(jī)構(gòu)管理、非營(yíng)利組織管理、私產(chǎn)所有者管理、志愿者參與管理等6種運(yùn)營(yíng)管理模式。盡管美國(guó)綠道網(wǎng)絡(luò)的管理體制已相對(duì)成熟，但是由于國(guó)情差異較大，其模式對(duì)我國(guó)的參考價(jià)值有限，相反，國(guó)內(nèi)的珠三角綠道網(wǎng)絡(luò)雖剛剛建成，其運(yùn)營(yíng)模式還在探索之中，但它的借鑒意義更大。珠三角區(qū)域綠道的運(yùn)營(yíng)模式大致如下 （表1）1。

從以上的梳理結(jié)果來看，我們發(fā)現(xiàn)綠道網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)管理模式有多種運(yùn)營(yíng)主體。在實(shí)際操作中，一般都是采用復(fù)合型的運(yùn)營(yíng)模式，因?yàn)榫G道網(wǎng)絡(luò)關(guān)系到區(qū)域的生態(tài)安全格局，其中有一部分不能開發(fā)或短期內(nèi)不能收益，那么這些帶有公益性基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理應(yīng)由公共管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)管，或者謹(jǐn)慎開發(fā)。相反，那些市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目則應(yīng)交由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和管理，如停車服務(wù)、游樂設(shè)施、自行車租賃、餐飲、住宿等。復(fù)合型運(yùn)營(yíng)模式有利于多種運(yùn)營(yíng)主體共同運(yùn)作時(shí)產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)、制衡效應(yīng)，以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等。

筆者認(rèn)為，前期階段江蘇的綠道運(yùn)營(yíng)也應(yīng)采用以政府為主導(dǎo)的復(fù)合型模式。政府處于中心的位置，宏觀把握綠道網(wǎng)絡(luò)的總體運(yùn)營(yíng)，其他主體在政府引導(dǎo)下積極配合，各主體相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，隨著運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的成熟，管理制度的完善，政府將逐漸走向幕后，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，很多項(xiàng)目都可以逐漸放手讓市場(chǎng)去運(yùn)營(yíng)與日常維護(hù)。

（二） 管理組織框架構(gòu)想

江蘇省綠道網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的整體功能單元，是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊、森林、空氣、生物等自然要素具有跨區(qū)域流動(dòng)的特性，各要素間存在著相互依存、相互制約的關(guān)系。 [9]這就需要在綠道網(wǎng)絡(luò)管理工作中，從整體考慮，在制定政策規(guī)劃時(shí)尊重生態(tài)系統(tǒng)整體特性，政府應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)建有利于綠道網(wǎng)絡(luò)整體管理的組織架構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面組建統(tǒng)一管理的組織框架 （圖1）。

（1）在省政府各相關(guān)部門抽調(diào)人員組建一個(gè)由住房與建設(shè)廳副廳長(zhǎng)牽頭的省綠道管理委員會(huì)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門間的利益，落實(shí)各部門的權(quán)責(zé)。相應(yīng)地，在市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）也用同樣的方法抽調(diào)人員組建綠道管理委員會(huì)，形成多層級(jí)組織架構(gòu)。在實(shí)現(xiàn)省政府、省綠道委員會(huì)至市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）由上而下領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，綠道基層管理委員會(huì)也可以積極向上級(jí)主管部門提出相關(guān)管理意見和建議，形成倒逼機(jī)制，保證管理工作科學(xué)、民主、高效。

（2）在省、市、縣 （區(qū)）、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）各級(jí)政府管理的同時(shí)，加強(qiáng)公眾參與監(jiān)督管理，變政府一元管理為多元協(xié)同管理。

（3）成立省綠道管理信息平臺(tái)，打通系統(tǒng)之間的“壁壘”，實(shí)現(xiàn)信息共享，推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)管理，努力構(gòu)建各管理主體間集中、統(tǒng)一、全面、高效的聯(lián)合管理長(zhǎng)效機(jī)制。

四、江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制

（一）資金投入保障機(jī)制

通常，綠道網(wǎng)絡(luò)建成后仍面臨生態(tài)環(huán)境治理、維護(hù)升級(jí)、設(shè)施更新等大量的經(jīng)費(fèi)開支。美國(guó)在綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理資金籌措方面有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。美國(guó)除了聯(lián)邦財(cái)政的直接撥款外，還有州政府、地方政府的配套資金，這些政府財(cái)政劃撥資金穩(wěn)定且數(shù)量可觀，是綠道網(wǎng)絡(luò)管理的主要資金來源。此外，社會(huì)捐贈(zèng)、彩票發(fā)行、綠道基金等方式也提供了大量的資金。

綠道網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)管理關(guān)系到我省城鄉(xiāng)生態(tài)格局的安全，以及區(qū)域內(nèi)幾種亞文化特色的保護(hù)和延續(xù)，因此，充足的資金保障是綠道網(wǎng)絡(luò)良性運(yùn)營(yíng)的必要前提。筆者認(rèn)為，在江蘇綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理過程中，一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算;另一方面要積極拓展融資渠道，如探索社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行綠道債券、建立綠道基金等保障綠道的可持續(xù)發(fā)展。[10]

（二）法律制度保障機(jī)制

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中指出：“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！盵11]城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)踐。然而，近年來我們?cè)陂_展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)時(shí)，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃重要組成部分的綠道網(wǎng)絡(luò)工作并未跟上城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程，其根本原因在于綠道網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的立法工作缺位。其中，國(guó)家層面的立法是城鄉(xiāng)區(qū)域綠道的建設(shè)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度保障。 盡管《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)綠色通道建設(shè)的通知》 （國(guó)發(fā) 〔2000〕31號(hào)）中已經(jīng)明確指出，綠道建設(shè)是我國(guó)國(guó)土綠化的重要組成部分，但是到目前為止，我國(guó)城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)的主要法律依據(jù)依然是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。綠道規(guī)劃建設(shè)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位尚不明確，因而導(dǎo)致城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃建設(shè)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐。因此，明確城鄉(xiāng)綠道規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位，使其融入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的法規(guī)體系，是要解決的首要問題。[12]

總體來說，目前我國(guó)綠道規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)的發(fā)展相對(duì)滯后，從國(guó)內(nèi)綠道發(fā)展最領(lǐng)先的省份廣東來看，廣東省已出臺(tái)了綠道網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例，各市也陸續(xù)出臺(tái)了綠道網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例/辦法，目前都處于地方法規(guī)的探索階段，還沒有比較成熟的法律保障體系。從歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，若要確立區(qū)域綠道在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中的地位，立法工作必須先行。在實(shí)際工作中，綠道網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)和良性發(fā)展依賴于諸多法案的制訂和推動(dòng)。如美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)的項(xiàng)目法案——GAP 分析項(xiàng)目、美國(guó)遺產(chǎn)河流協(xié)議、千禧道議案、美國(guó)步道系統(tǒng)等。[13]英國(guó)早在1938年就對(duì)綠道的相似概念——綠帶正式立法，在集中的管理權(quán)和法律的保障下，英國(guó)的綠帶政策才得以較為通暢、有序地實(shí)施。

因此，江蘇的城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)需要國(guó)家、省級(jí)層間的專門立法和相關(guān)法律的共同推動(dòng)，對(duì)于重要的生態(tài)、文化廊道要像歐美國(guó)家一樣設(shè)立專門的授權(quán)保護(hù)法案;另外，還要依靠文物、水利、綠化等部門的一些相關(guān)法律的完善來共同保障城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)步發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）公眾參與保障機(jī)制

綠道網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、慢行交通系統(tǒng)，同時(shí)也是服務(wù)于社會(huì)大眾的公共產(chǎn)品，其能否真正為廣大市民所接受和享用，公眾的支持和廣泛參與非常重要。在歐美國(guó)家，公眾參與已滲透到綠道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)的全過程。

目前，由于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展尚不夠成熟，我國(guó)城鄉(xiāng)綠化立法工作相對(duì)滯后。雖然近年來公眾參與已成為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的一個(gè)常規(guī)內(nèi)容和必備環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共屬性不斷增強(qiáng)，但是相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)公眾參與的闡釋過于籠統(tǒng)，沒有制定出可操作的程序和準(zhǔn)則。此外，歐美國(guó)家的綠道網(wǎng)絡(luò)是經(jīng)過了多年的不斷探索才發(fā)展到今天的規(guī)模，而我國(guó)的綠道網(wǎng)絡(luò)大多是依靠行政的力量短期內(nèi)建成，民眾對(duì)綠道的參與還很不夠，對(duì)綠道的使用規(guī)則和方法尚不清晰，這些都不利于后期的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

盡管當(dāng)前江蘇省城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)尚未完全建立，我們?nèi)匀灰e極引導(dǎo)公眾參與各層次綠道的建設(shè)管理，積極培育公眾的核心力量非盈利組織，積極鼓勵(lì)省內(nèi)相關(guān)院校開設(shè)綠道規(guī)劃、建設(shè)、管理相關(guān)專業(yè)，營(yíng)造社會(huì)各方積極支持綠道建設(shè)管理的良好氛圍。

（四） 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)保障機(jī)制

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)都是長(zhǎng)期性、復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)性的系統(tǒng)工程。在系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)過程中，經(jīng)常會(huì)面臨各種變化與挑戰(zhàn)。因此，在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)過程中應(yīng)該密切監(jiān)測(cè)其變化。盡可能地在第一時(shí)間掌握變化的數(shù)據(jù)，及時(shí)將變化數(shù)據(jù)呈報(bào)到?jīng)Q策者的手中，以便其迅速作出調(diào)整。

（1）基本思路

宏觀上，實(shí)施省、市兩級(jí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立省、市兩級(jí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)。微觀上，實(shí)現(xiàn)條條綠道有監(jiān)測(cè)，根據(jù)實(shí)際情況，必要的情況下要分段監(jiān)測(cè)。

（2）監(jiān)測(cè)方法

首先，向各市規(guī)劃部門調(diào)取綠道網(wǎng)絡(luò)的地形圖、遙感圖、綠道網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)規(guī)劃等動(dòng)態(tài)檢測(cè)的基礎(chǔ)資料，然后對(duì)這些圖片、文字信息做進(jìn)一步的處理，構(gòu)建江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)專門數(shù)據(jù)庫;其次，利用3S技術(shù)、衛(wèi)星圖片和航空?qǐng)D片等，建立地市相應(yīng)區(qū)域的遙感影像數(shù)據(jù)庫;最后，各級(jí)檢測(cè)單位通過分析、比對(duì)遙感數(shù)據(jù)與綠道網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫等相關(guān)資料，及時(shí)監(jiān)測(cè)有關(guān)情況，并把違反管理規(guī)定的行為及時(shí)向當(dāng)?shù)卣吧弦患?jí)主管單位反映。

（3）監(jiān)測(cè)對(duì)象

監(jiān)測(cè)對(duì)象主要包括：資源保護(hù)狀態(tài)，綠道網(wǎng)絡(luò)沿線居民/游客的滿意度，綠道網(wǎng)絡(luò)對(duì)環(huán)境、社會(huì)的影響，新項(xiàng)目、概念、計(jì)劃的出現(xiàn)。

（4）監(jiān)測(cè)步驟

城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)一般分為以下五個(gè)步驟 （圖2）：數(shù)據(jù)收集，數(shù)據(jù)分析，對(duì)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果進(jìn)行討論，編寫監(jiān)測(cè)報(bào)告，更新管理規(guī)劃。

（五） 媒體的宣傳與監(jiān)督機(jī)制

在江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的長(zhǎng)效管理與良性運(yùn)營(yíng)過程中，媒體將發(fā)揮“交流平臺(tái)”與“監(jiān)督者”的核心作用。

一方面，媒體對(duì)環(huán)境保護(hù)情況的報(bào)道，有利于公眾正確了解和評(píng)價(jià)綠道網(wǎng)絡(luò)工作，以便其獲得更多的公眾支持。省城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)計(jì)劃做什么，不能做什么，為什么做……如果公眾對(duì)這些情況不了解，就容易導(dǎo)致雙方的隔閡。在我國(guó)部分省份的綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)過程中，就曾出現(xiàn)過由于公眾獲知的信息少、對(duì)綠道規(guī)劃/管理相關(guān)部門的職能不清楚等原因?qū)е聦?duì)項(xiàng)目出現(xiàn)誤解甚至不滿的情況，這非常不利于項(xiàng)目的可持續(xù)開展。因此，新聞媒體的參與有助于公眾更好地理解、配合、支持綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作。

另一方面，新聞媒體的介入也有利于整個(gè)江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在運(yùn)營(yíng)過程中接受社會(huì)監(jiān)督，這種外部監(jiān)督能夠彌補(bǔ)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的不足。媒體就像一面鏡子，迫使江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作透明公開。在江蘇城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)過程中，傳媒既是宣傳的工具，又是監(jiān)督的工具，對(duì)該類項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展非常重要。

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