摘 要：作為黨和國家監(jiān)督體系中的黨內(nèi)監(jiān)督，既是監(jiān)督范圍概念，又是監(jiān)督主體概念。黨內(nèi)監(jiān)督蘊涵了黨的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督，無論是作為監(jiān)督范圍概念，還是作為監(jiān)督主體概念，在黨和國家監(jiān)督體系中都居于核心地位。健全黨和國家監(jiān)督體系的核心是健全黨內(nèi)監(jiān)督體系。健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，包括健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系和健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系。健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，重點是健全中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方各負其責、基層具體落實的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系;健全黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任、部門職能責任的黨內(nèi)監(jiān)督橫向組織體系;健全同級黨委、上級紀委對地方各級紀委和基層紀委工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系，重點是健全黨委全面監(jiān)督、紀委專責監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督職能分工體系;健全自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級之間的相互監(jiān)督等不同類型的監(jiān)督共同發(fā)揮作用的黨內(nèi)監(jiān)督職能協(xié)調(diào)體系;健全以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象、日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補充的黨內(nèi)監(jiān)督職能運行體系。

關(guān)鍵詞：黨和國家監(jiān)督體系;黨內(nèi)監(jiān)督體系;黨內(nèi)監(jiān)督組織體系;黨內(nèi)監(jiān)督職能體系

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）04-0017-08

健全黨和國家監(jiān)督體系是黨的十九大報告提出的加強黨的建設(shè)的八個方面的重點任務(wù)之一，是推進新時代黨的建設(shè)偉大工程的重要舉措之一。黨和國家監(jiān)督體系是一個系統(tǒng)工程，在這一系統(tǒng)工程中黨內(nèi)監(jiān)督居于核心地位。健全黨和國家監(jiān)督體系的核心是健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，以健全的黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)國家監(jiān)督，形成黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督相互貫通、融為一體的黨和國家監(jiān)督體系。

一、黨內(nèi)監(jiān)督概念說明

黨內(nèi)監(jiān)督，從字義上解釋，是關(guān)于監(jiān)督范圍的概念，是指黨對自己內(nèi)部的黨組織和黨員的監(jiān)督，重點是對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨要管黨、全面從嚴治黨的一個重要方面。

但是，由于中國共產(chǎn)黨是一個長期執(zhí)政的黨，黨員公職人員占了國家公職人員的絕大多數(shù)，黨員和國家公職人員在很大程度上是交叉重合的。①因此，黨對黨員的監(jiān)督客觀上也是對國家公職人員的監(jiān)督，國家對國家公職人員監(jiān)督的主要對象就是對國家公職人員中的黨員的監(jiān)督。在我國，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督具有高度的內(nèi)在一致性和互補性。如果以對國家公職人員的監(jiān)督為視角，這時的黨內(nèi)監(jiān)督說的也就是黨對國家公職人員的監(jiān)督。這樣，黨內(nèi)監(jiān)督就不僅僅是一個監(jiān)督范圍的概念，同時也是一個監(jiān)督主體的概念，即黨作為監(jiān)督主體對國家公職人員的監(jiān)督，對國家權(quán)力運行的監(jiān)督。黨對國家公職人員的監(jiān)督，對國家權(quán)力運行的監(jiān)督，不僅是現(xiàn)實的反映，而且具有憲法依據(jù)。我國憲法明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！雹谶@反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家本質(zhì)的一致性。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)國家，自然也有權(quán)監(jiān)督國家機關(guān)及其公職人員，也應(yīng)該監(jiān)督國家機關(guān)及其公職人員。因此，作為黨和國家監(jiān)督體系中的黨內(nèi)監(jiān)督，既是監(jiān)督范圍的概念，又是監(jiān)督主體的概念。黨內(nèi)監(jiān)督蘊涵了黨的監(jiān)督。從對黨組織和黨員監(jiān)督的視角看，它是黨內(nèi)監(jiān)督;從對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督的視角看，它是黨的監(jiān)督。

健全黨和國家監(jiān)督體系，是把黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督作為一個統(tǒng)一體來看待的。在這個統(tǒng)一體中，具有監(jiān)督主體多元性、監(jiān)督方法多樣性和監(jiān)督對象一致性的特點。黨內(nèi)監(jiān)督之所以能夠和國家監(jiān)督相互貫通，形成黨和國家監(jiān)督體系，就是因為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督具有共同的監(jiān)督對象，反映的是不同的監(jiān)督主體對共同的監(jiān)督對象，即行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。如上所述，中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的黨，掌握著最重要的國家權(quán)力，國家公職人員，特別是國家領(lǐng)導(dǎo)干部中的絕大多數(shù)是中國共產(chǎn)黨黨員。中國共產(chǎn)黨開展的黨內(nèi)監(jiān)督的主要對象和重點內(nèi)容就是對黨員公職人員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。只有把黨內(nèi)監(jiān)督做好了，才能保證國家權(quán)力的正確行使、正常運行。

實際上，黨的十九大報告提到的健全黨和國家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督都有類似的道理，即以各類監(jiān)督中最重要、最具特色的內(nèi)容表達不同主體對國家權(quán)力的監(jiān)督，對行使國家權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。具體說就是：黨內(nèi)監(jiān)督，表達的是黨對掌握和行使公權(quán)力的黨員公職人員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，即黨的監(jiān)督;國家機關(guān)監(jiān)督，是指負有專門監(jiān)督職責的國家機關(guān)對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，包括監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督、檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督（或法律監(jiān)督）和審計機關(guān)的審計監(jiān)督;③民主監(jiān)督，是指以人民政協(xié)為主要代表的各民主黨派和各界民主人士通過參政議政的形式開展的對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督;司法監(jiān)督，是指人民法院通過司法程序以司法方式開展的對被提起訴訟的違法犯罪的公職人員的審判監(jiān)督;群眾監(jiān)督，是指以群團組織為主要代表的廣大人民群眾通過批評、建議、申訴、控告或檢舉的方式開展的對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督;輿論監(jiān)督，是指各級各類傳播媒體以社會輿論的方式開展的對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。這也就是說，黨和國家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督應(yīng)該是以監(jiān)督主體的不同來劃分的，反映的是不同的監(jiān)督主體通過不同的方式對同一的監(jiān)督對象——行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。黨和國家監(jiān)督體系是以習近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有組織有分工的體系，黨和國家監(jiān)督體系中的各類監(jiān)督主體是有組織有分工的主體。它們各自以不同的角色從不同的側(cè)面用不同的方式發(fā)揮著共同的對公職人員監(jiān)督的作用。健全黨和國家監(jiān)督體系是一項組織化的系統(tǒng)工程。

二、黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中居于核心地位

在黨和國家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是核心。黨內(nèi)監(jiān)督，無論是作為監(jiān)督范圍的概念，還是作為監(jiān)督主體的概念，在黨和國家監(jiān)督體系中都居于核心的地位。作為范圍概念，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著國家權(quán)力，對行使國家權(quán)力的黨組織和黨員的監(jiān)督顯然是黨和國家監(jiān)督體系監(jiān)督的重點;作為主體概念，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，加強對國家權(quán)力運行中行使國家權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，顯然是黨和國家監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督。這是由以下三個要素決定的：

（一）中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督本質(zhì)一致性的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位。中國共產(chǎn)黨作為掌握著國家政權(quán)的長期執(zhí)政的黨，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了兩個方面的問題：一方面，執(zhí)政權(quán)力是國家權(quán)力的核心，對國家權(quán)力的監(jiān)督，重點是對執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督。從這個意義上說，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督在本質(zhì)上是一致的，加強黨內(nèi)監(jiān)督實質(zhì)上也就是加強對國家權(quán)力的監(jiān)督。另一方面，黨的長期執(zhí)政地位，使黨面臨的最大危險和挑戰(zhàn)就是權(quán)力的濫用，權(quán)力可能帶來的對黨員隊伍的腐蝕，對黨的肌體的侵害。從這個意義上說，要保證黨的長期執(zhí)政地位，就必須加強黨內(nèi)監(jiān)督，加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使國家權(quán)力的監(jiān)督。因此，黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督，首先是要加強對執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督，對行使公權(quán)力的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，首先是加強黨的自我監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督。正如習近平總書記所指出的：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的?！盵1]加強黨的自我監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督，就是加強對國家權(quán)力的監(jiān)督。并且，只有健全了黨內(nèi)監(jiān)督體系，加強了黨的自我監(jiān)督，才能保證黨的先進性和純潔性，才能堅持和鞏固黨的長期執(zhí)政地位，也才能保證黨和國家監(jiān)督體系監(jiān)督的有效性。

（二）黨員占公職人員的絕大多數(shù)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督對象高度重合的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督不僅在本質(zhì)上是一致的，而且在對象上高度重合。如上所述，黨員公職人員占了國家公職人員的絕大多數(shù)，黨員和國家公職人員在很大程度上是交叉重合的。從這個意義上說，加強黨內(nèi)監(jiān)督，也就是加強黨對國家權(quán)力運行的監(jiān)督，加強黨對國家公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督做好了，既抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，又穩(wěn)住了國家公職人員的基本面，國家公職人員的大局也就穩(wěn)定了。否則，其他監(jiān)督也難以發(fā)揮作用。所以說，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中居于核心地位?！霸邳h和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失靈。”[2]只有把黨內(nèi)監(jiān)督做好了，特別是把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督好了，才能保證黨和國家監(jiān)督的有效性。

（三）黨對國家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位

這是從監(jiān)督主體的角度考察黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位。在當代中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大的制度優(yōu)勢?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵3]黨領(lǐng)導(dǎo)一切，自然包括了對監(jiān)督工作和反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，對黨和國家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)。如上所述，在黨和國家監(jiān)督體系的話語下，黨內(nèi)監(jiān)督，不僅僅是監(jiān)督對象和范圍的概念，同時也是監(jiān)督主體的概念，即黨的監(jiān)督。黨作為黨和國家監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)力量，同時也是黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督主體，自然是黨和國家監(jiān)督體系中最主要的、最重要的監(jiān)督主體，在黨和國家監(jiān)督體系中居于核心地位。領(lǐng)導(dǎo)就必須有領(lǐng)導(dǎo)的樣子，領(lǐng)導(dǎo)必須率先垂范。黨只有首先健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，做好黨內(nèi)監(jiān)督，把黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督好了，才有資格領(lǐng)導(dǎo)黨和國家監(jiān)督體系，才能領(lǐng)導(dǎo)好國家機關(guān)監(jiān)督和其他各方面的監(jiān)督。所以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對國家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的核心地位。

三、健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系

黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，是指黨內(nèi)監(jiān)督的組織機構(gòu)以及這些機構(gòu)之間的相互聯(lián)系而形成的有機整體。健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，解決的是黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)督主體及其地位和作用問題，以及由此形成的黨內(nèi)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)體制問題?？偨Y(jié)已有的經(jīng)驗和成果，健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，重點必須把握好以下三點：

（一）健全黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的地方組織各負其責、黨的基層組織具體落實的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系

黨內(nèi)組織體系，從縱向考察，是由黨的中央組織、省市縣各級地方黨組織和基層各級各類黨組織組成的有機統(tǒng)一體。其中，黨的中央組織，即黨中央委員會、中央政治局及其常務(wù)委員會是核心。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅持以習近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做到“兩個維護”。相應(yīng)的，健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，從縱向看，就是健全以習近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中央紀委統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省市縣各級地方黨組織各司其職、各負其責，基層各級各類黨組織具體落實、抓好落實的黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系。這也就是說，在黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織體系中，黨中央是黨內(nèi)監(jiān)督體系的大腦和中樞，是黨內(nèi)監(jiān)督工作的最高決策機關(guān)，把方向、定政策、出方案、做決定;中央紀委是對黨中央負責的執(zhí)行機關(guān)，是黨內(nèi)監(jiān)督工作的前線指揮部，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作;省市縣各級地方黨組織是黨內(nèi)監(jiān)督體系的主干部分，推動黨內(nèi)監(jiān)督工作落實的中堅力量，應(yīng)該根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，組織好黨內(nèi)監(jiān)督工作，把中央精神層層傳導(dǎo)下去，切實負起責任;基層各級各類黨組織是黨內(nèi)監(jiān)督體系的細胞，黨內(nèi)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)組織，要依據(jù)中央精神和上級部署抓好具體落實，把黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作貫穿于黨和國家工作的全過程、各方面，把全面從嚴治黨，加強黨內(nèi)監(jiān)督的根在基層扎實扎深。

（二）健全黨委負主體責任、紀委負監(jiān)督責任、職能部門負職能責任的黨內(nèi)監(jiān)督橫向組織體系

黨內(nèi)組織體系，從橫向考察，是由黨的委員會（包括從中央到地方到基層的各級各類黨的委員會，以下簡稱黨委）、黨的紀律檢查委員會（包括從中央到地方到基層的各級各類黨的紀律檢查委員會，以下簡稱紀委）以及組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等黨的職能部門組成的有機統(tǒng)一體。其中，黨委是核心，黨委對本地區(qū)、本部門、本單位的一切工作負總責;紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，履行監(jiān)督、執(zhí)紀、問責之職責;各職能部門都有自己相應(yīng)的職權(quán)，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)履行職責。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，就是黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，職能部門負與其職能相關(guān)的監(jiān)督責任，簡稱職能責任。

黨委負主體責任就是要求各級黨委要加強黨內(nèi)監(jiān)督，切實抓好黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，要統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、抓好落實?！包h組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須問責?！雹偌o委負監(jiān)督責任就是要求各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下切實擔負起監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的責任。紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，既要當好同級黨委的參謀和助手，“協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，又要具體履行監(jiān)督職責，包括對同級黨委的監(jiān)督，“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”。②職能部門的職能責任就是要求黨內(nèi)的各職能部門要把黨中央關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的精神貫徹落實到各職能部門的具體工作中，切實擔負起職能責任。既要在各自的職能工作中貫徹黨中央的加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的精神，又要抓好本部門內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督工作，實行“一崗雙責”。

（三）健全同級黨委、上級紀委對地方各級紀委和基層紀委工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

紀委工作領(lǐng)導(dǎo)體制是關(guān)系到紀檢監(jiān)察工作成敗的重大問題。根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，地方各級紀委和基層紀委實行的是在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下的工作體制。但是，雙重領(lǐng)導(dǎo)只是一個原則性的規(guī)定，在雙重領(lǐng)導(dǎo)中，同級黨委和上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)職責如何劃分可以有多種模式。針對傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作出了強化上級紀委對下級紀委領(lǐng)導(dǎo)的決定，并在后來的黨的十九大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》中寫入了黨章;③中共十九屆中央紀委三次全會再次強調(diào)“強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)”④。強化上級紀委對下級紀委領(lǐng)導(dǎo)的主要措施有兩個方面：一是監(jiān)督執(zhí)紀工作以上級紀委為主，線索處置、立案審查等在向同級黨委報告的同時應(yīng)當向上級紀委報告;二是各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。⑤這兩方面的重要舉措，有效地提高了各級紀委工作的獨立性和權(quán)威性，提高了反腐敗的威懾力和實效性。同時，黨中央還通過加強巡視巡察監(jiān)督和派駐派出監(jiān)督等方式，做到巡視巡察全覆蓋和派駐派出全覆蓋，進一步強化了上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，提高紀委的權(quán)威，加強對各級黨委（黨組）的監(jiān)督。隨著這些措施的出臺和推進，地方各級紀委和基層紀委在日常工作、具體事務(wù)和查辦案件上以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)體制客觀上正在逐步形成。

在新體制下，各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和主體責任主要表現(xiàn)在兩個方面：一是統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，并對紀檢工作提出明確要求。二是加強對黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作執(zhí)行情況的監(jiān)督，包括對紀委工作的監(jiān)督。這也就是說，各級黨委應(yīng)該統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)好本地區(qū)、本部門、本單位的黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，負主體責任;各級紀委應(yīng)該按照中央的統(tǒng)一部署、黨委的具體規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)下級紀委做好黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗的日常工作、具體事務(wù)和查處腐敗案件，負專門責任。同級黨委負主體責任，有助于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的各項工作統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃、維護大局，保證黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的貫徹落實;上級紀委負專門責任，有助于提高紀檢工作的獨立性和權(quán)威性，解決同級監(jiān)督乏力、難以生效的問題;同時，同級黨委的監(jiān)督，又有助于防范紀委權(quán)力的濫用，保證黨內(nèi)監(jiān)督、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的路線方針政策的指導(dǎo)下，在社會主義法治的軌道上健康發(fā)展。[4]

四、健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系

健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系，為黨內(nèi)監(jiān)督提供了組織基礎(chǔ)和組織保障。健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系，將進一步說明有權(quán)開展黨內(nèi)監(jiān)督的各監(jiān)督主體在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的職能分工問題，不同類型的監(jiān)督的職能特點及其配合協(xié)調(diào)問題，以及各監(jiān)督主體如何發(fā)揮職能作用即職能運行問題。關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督職能體系的構(gòu)建，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）和黨的十九大報告提出了總體框架，去年12月，在十九屆中央政治局第十一次集體學習時習近平發(fā)表的《在新起點上深化國家監(jiān)察體制改革》的重要講話（以下簡稱《講話》）提供了重要指導(dǎo)。

（一）健全黨委全面監(jiān)督、紀委專責監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督職能分工體系

《監(jiān)督條例》第九條明確規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系?！边@一規(guī)定表明，黨內(nèi)監(jiān)督體系，從職能或職責分工上看，就是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨委的全面監(jiān)督、紀委的專責監(jiān)督、工作部門的職能監(jiān)督、基層組織的日常監(jiān)督和黨員群眾的民主監(jiān)督相互配合、相互協(xié)調(diào)組成的有機統(tǒng)一的整體。這一有機整體體現(xiàn)了習近平總書記在《講話》中強調(diào)的“合理分解權(quán)力、科學配置權(quán)力”的要求。[5]

其中，黨委的全面監(jiān)督職責強調(diào)的是黨委監(jiān)督的全面性，既包括宏觀上的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)，也包括微觀上的督促、檢查、落實;既包括對所轄范圍內(nèi)的黨的工作和黨的干部的監(jiān)督，也包括對上級黨委、紀委工作的監(jiān)督。[6]紀委的專責監(jiān)督強調(diào)的是紀委監(jiān)督的專門性，紀委是專門履行監(jiān)督職責的工作機關(guān)，是黨內(nèi)開展監(jiān)督工作的主要機關(guān)，紀委必須加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。黨的工作部門的職能監(jiān)督強調(diào)的是要把監(jiān)督工作貫穿于黨的工作的方方面面，不留死角。黨的基層組織的日常監(jiān)督強調(diào)的是黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)常性，黨內(nèi)監(jiān)督工作貫穿于黨的日常的事務(wù)性的工作中。黨員群眾的民主監(jiān)督強調(diào)的是黨內(nèi)監(jiān)督的民主性。黨員群眾的民主監(jiān)督不僅是權(quán)利，更是不容推卸的義務(wù)，是對黨應(yīng)盡的責任。

（二）健全自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級之間的相互監(jiān)督等不同類型的監(jiān)督共同發(fā)揮作用的黨內(nèi)監(jiān)督職能協(xié)調(diào)體系

《監(jiān)督條例》第四條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸?！边@實際上是對黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則和職能協(xié)調(diào)的規(guī)定。它強調(diào)要把各種不同類型的監(jiān)督“充分調(diào)動起來，增強監(jiān)督實效”[5]。其中，組織監(jiān)督是由組織進行的按照組織權(quán)限和組織程序開展的監(jiān)督，是依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀進行并擁有組織處置權(quán)的監(jiān)督。組織監(jiān)督體現(xiàn)組織權(quán)威，落實組織管理，按照組織程序進行，因此，它是自上而下的監(jiān)督，黨中央具有最高的組織權(quán)威。健全黨內(nèi)監(jiān)督體系要強化組織監(jiān)督。民主監(jiān)督反映的是主權(quán)觀念，既包括黨員對黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，也包括下級黨組織對上級黨組織的監(jiān)督。從目前來看，這方面的監(jiān)督還存在著很多不完善的地方，存在著較大的改進空間，所以要改進自下而上的民主監(jiān)督。同級相互監(jiān)督是指同一層級的黨組織和黨的干部之間的相互監(jiān)督，包括同級黨委和紀委的相互監(jiān)督、同級黨的工作部門的相互監(jiān)督、同級基層組織的相互監(jiān)督和同級黨的干部的相互監(jiān)督。同級之間最能夠相互了解，最具備相互監(jiān)督的條件，運用得好，同級相互監(jiān)督最能夠收到好的監(jiān)督效果。因此，要發(fā)揮同級相互監(jiān)督的作用。

總之，在黨內(nèi)監(jiān)督職能體系中，不僅要有自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督，而且還必須有同級之間的相互監(jiān)督。只有這三個方面的監(jiān)督都健全了，共同發(fā)揮作用，才能稱得上黨內(nèi)監(jiān)督職能體系的健全，才能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督實效。

（三）健全以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象、日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補充的黨內(nèi)監(jiān)督職能運行體系

習近平總書記指出：全面從嚴治黨，重點是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。要“管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時，特別是要把一把手管住管好”[5]?！侗O(jiān)督條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！边@就是說，全面從嚴治黨，加強黨內(nèi)監(jiān)督，重點是抓好對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督。那么，如何抓好以“關(guān)鍵少數(shù)”為重點對象的黨內(nèi)監(jiān)督呢？《監(jiān)督條例》從加強日常管理監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督兩個方面做出了重要部署。

所謂日常管理監(jiān)督，是指把監(jiān)督工作融入對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理中，使監(jiān)督工作制度化、常態(tài)化，是黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式。[6]抓好日常管理監(jiān)督，必須建立健全黨內(nèi)六大制度，即組織生活會制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部述責述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項記錄制度等。①所謂巡視巡察監(jiān)督，是指在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，縣以上的各級黨組織建立專職機構(gòu)，派出專職人員以巡回視察的形式對所管理的黨組織進行的監(jiān)督，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式和戰(zhàn)略性制度安排。[6]巡視巡察監(jiān)督是對日常管理監(jiān)督的重要補充，可以敦促各級各類黨組織加強日常管理監(jiān)督，避免由于種種原因在日常管理監(jiān)督中可能出現(xiàn)的監(jiān)督惰性、相互庇護等問題;有助于上級黨組織直接聽取下級黨組織及其廣大干部群眾對加強黨的建設(shè)和反腐倡廉工作的意見建議，對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的意見建議，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，具有較強的威懾力，是加強黨內(nèi)監(jiān)督、全面從嚴治黨的利器。

總之，以領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象，以日常管理監(jiān)督為主要形式、巡視巡察監(jiān)督為重要補充，形成了黨內(nèi)監(jiān)督職能運行體系，或者說，黨內(nèi)監(jiān)督工作運行機制。

參考文獻：

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[3] 習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M]//本書編寫組.黨的十九大報告學習輔導(dǎo)百問.北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2017：16.

[4] 黃曉輝.新時代健全黨內(nèi)監(jiān)督體系的著力點[N].中國社會科學報，2018-09-04.

[5] 習近平.在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革[J].求是，2019（5）：4-6.

[6] 黃曉輝.健全黨內(nèi)監(jiān)督職能體系的三個維度[N].中國社會科學報，2019-03-19.

責任編校? ? 王學青

Perfection of Inner-Party Supervision： Center of Perfecting the Supervision Mechanism of the Whole Party and the Nation

HUANG Xiaohui （School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350117， Fujian， China）

Abstract： Inner-Party supervision， as a segment of the supervision system of the Party and the nation， relates to supervision sphere as well as supervision subject. Inner-Party supervision connotes Party supervision. Inner-Party supervision， be it a concept relating to supervision sphere or to supervision subject， lies at the center of the supervision system of the Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision is the center of perfecting the supervision mechanism of the whole Party and the nation. Perfection of inner-Party supervision mechanism has within its coverage the organization system and the function system for inner-Party supervision. For the inner-Party supervision system， the focus should be the vertical organizational system with unified leadership of the central committee， local organizations shouldering their own responsibilities， and primary level organizations in charge of the implementation; the horizontal organizational system where the Party committee shoulders the subject responsibility， the discipline inspection committee the supervising responsibility， and the department its functional responsibility; and the double leadership mechanism where Party committees of the same level and discipline inspection committees of the higher level impose leadership on local discipline inspection committees of all levels and those of the primary levels. For a sound system of inner-Party supervision， emphasis is to be laid on the construction of a supervision division mechanism for the wholesale supervision of the Party committee， professional supervision of the discipline inspection committee， functional supervision of departments， daily supervision of primary level organizations， and democratic supervision of Party members; a coordinated supervision mechanism in which different forms of supervision of the top-down organizational supervision， the bottom-up democratic supervision and mutual supervision of equal-level organizations is to be constructed; and a supervision operation mechanism where leaders are to be supervised in particular， daily management supervision as the major supervision form， compensated with itinerary supervision， is to be perfected.

Keywords： supervision mechanism of the Party and the nation; inner-Party supervision mechanism; organization mechanism of inner-Party supervision; functional mechanism of inner-Party supervision