郭興全

摘 要：新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從初創(chuàng)探索、先分后合，到“文革”時(shí)期遭到嚴(yán)重破壞，再?gòu)母母镩_(kāi)放后全面恢復(fù)、不斷完善，到黨的十八大以來(lái)伴隨新一輪紀(jì)檢監(jiān)察體制改革再造整合后，呈現(xiàn)職能更聚焦、紀(jì)法更銜接、監(jiān)督更有效的全新面貌，成為全面從嚴(yán)治黨、建設(shè)廉潔政治的重要政治保障。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能配置和組織機(jī)構(gòu)改革，也是構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的核心，需要隨著反腐敗形勢(shì)的不斷變化再造新組織、拓展新職能、形成新合力。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu);職能定位;領(lǐng)導(dǎo)體制

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2019）04-0001-09

紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良，勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨的最大優(yōu)勢(shì)和顯著特點(diǎn)。新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨不忘廉潔初心、牢記廉潔使命，一直把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)作為以黨的自我革命推進(jìn)社會(huì)革命的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文所指的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是以保障國(guó)家政權(quán)廉潔運(yùn)行、國(guó)家公職人員廉潔履職、全社會(huì)形成廉潔意識(shí)為目的，經(jīng)依法組建、體制順暢、規(guī)范運(yùn)行，通過(guò)廉潔教育、制度預(yù)防，依法調(diào)查懲治涉嫌腐敗公職人員的預(yù)防和懲治腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。[1]從新中國(guó)70年來(lái)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)演變的歷史來(lái)看，既應(yīng)包括各個(gè)歷史階段黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府的各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括司法機(jī)關(guān)中原來(lái)承擔(dān)相關(guān)職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)等相關(guān)機(jī)構(gòu)。

一、新中國(guó)成立初至改革開(kāi)放前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的初設(shè)與整合

（一）中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的初設(shè)

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)政的執(zhí)政黨。1949年11月9日，就在新中國(guó)成立的第二個(gè)月，為了解決革命勝利后黨內(nèi)存在的思想松懈、居功自傲等問(wèn)題，防止“糖衣炮彈”的腐蝕，克服官僚主義作風(fēng)，使黨中央的政治路線和各項(xiàng)具體政策更好的落實(shí)，讓黨更密切地與群眾聯(lián)系，黨中央作出成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定。隨后，1950年2月3日，《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》發(fā)往各中央局、分局和各野前委。根據(jù)《工作細(xì)則》的規(guī)定，中央紀(jì)委有檢查、審查、教育三項(xiàng)職責(zé)。1950年2月6日，黨中央對(duì)紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制第一次作出明確規(guī)范，明確指出：各級(jí)紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)，直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作;上級(jí)紀(jì)委在工作上、業(yè)務(wù)上對(duì)下級(jí)紀(jì)委有指導(dǎo)關(guān)系，但其指示或決定同下級(jí)黨委意見(jiàn)不同時(shí)，則應(yīng)提請(qǐng)同級(jí)黨委會(huì)做決定。這就意味著，剛剛成立的各級(jí)紀(jì)委受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部只是一種指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。經(jīng)過(guò)近一年的籌組，到1950年底，全國(guó)大部分縣級(jí)以上黨委都成立起了紀(jì)律檢查委員會(huì)，各級(jí)紀(jì)委也都設(shè)立了相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。

（二）中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)的初設(shè)

1949年10月19日，新中國(guó)成立后，第一個(gè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)——中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)，根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定，在中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議上決定正式成立。1949年11月初，經(jīng)過(guò)在原華北人民監(jiān)察院的基礎(chǔ)上籌建，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)正式完成組建。新成立的人民監(jiān)察委員會(huì)屬于政務(wù)院的一個(gè)部門(mén)，在政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)監(jiān)察工作。根據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第十八條的相關(guān)規(guī)定，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可以對(duì)政府內(nèi)部工作人員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)有瀆職、貪污、腐敗、挪用公款等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

（三）紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的第一次“合署辦公”

回溯新中國(guó)成立初期，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的演變歷程，黨的紀(jì)委和政府的人民監(jiān)委分別組建成立不久，就實(shí)現(xiàn)了第一次合署辦公。這主要是由于從機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能定位來(lái)看，黨政兩個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍、監(jiān)督對(duì)象、人員配置上都存在合大于分的情況。特別是當(dāng)時(shí)地方各級(jí)組建的紀(jì)律檢查委員會(huì)和人民監(jiān)察委員會(huì)雖是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但是人員配置大多交叉重合，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記往往兼任人民監(jiān)察委員會(huì)的主任，副主任及其他工作人員也高度交叉重合，不少地方實(shí)際上都是兩塊牌子兩套班子但卻基本上是一套人馬。1952年2月9日，為了分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作，黨中央作出各級(jí)黨委紀(jì)委與各級(jí)人民監(jiān)委可酌情實(shí)行合署辦公的指示，實(shí)現(xiàn)了黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的第一次“合署”。

（四）黨的監(jiān)察委員會(huì)的歷史回歸與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的式微

紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的第一次“合署辦公”后，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和政府的監(jiān)察部門(mén)還是同時(shí)存在的，分別向自己的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在實(shí)踐中依然存在一些不協(xié)調(diào)。1955年3月，黨的全國(guó)代表會(huì)議一致通過(guò)了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定成立黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，以代替原來(lái)建立的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。1956年9月，黨的八大產(chǎn)生了新一屆中央監(jiān)察委員會(huì)。此后，黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅受同級(jí)黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，還受上級(jí)黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，不僅監(jiān)督一般黨員還可列席同級(jí)黨委會(huì)并對(duì)黨委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。黨的八屆十次全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，從四個(gè)方面作出了規(guī)定。實(shí)際上，在黨的歷史上，1927年5月，黨的第五次全國(guó)代表大會(huì)就創(chuàng)設(shè)了中央監(jiān)察委員會(huì)，大會(huì)在選舉產(chǎn)生第五屆中央委員會(huì)的同時(shí)，還選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)。[2]1928年7月，在莫斯科召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第六次全國(guó)代表大會(huì)，決定從黨章中取消監(jiān)察委員會(huì)。

在黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建成立的同時(shí)，1954年9月，原政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)被降格為國(guó)家監(jiān)察部，行政地位被降低。1959年，國(guó)家監(jiān)察部被撤銷(xiāo)，監(jiān)察部的職能被分散到各級(jí)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（五）“文革”時(shí)期黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞

十年“文化大革命”時(shí)期，不僅中央和地方黨政機(jī)關(guān)受到嚴(yán)重沖擊，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也難以幸免，遭到嚴(yán)重破壞。1968年8月，康生等人策劃編造《關(guān)于中央監(jiān)察委員會(huì)整治情況的報(bào)告》，當(dāng)時(shí)黨的監(jiān)察委員會(huì)60名委員和候補(bǔ)委員中的37名委員被誣陷為叛徒、特務(wù)、反革命修正主義分子和有嚴(yán)重問(wèn)題分子，其中有14名委員更是遭到殘酷迫害，在中央監(jiān)察委機(jī)關(guān)的151名干部中先后有84名干部被戴上叛徒、特務(wù)、走資派和反革命修正主義的帽子，遭到批斗。1968年12月，謝富治授意最高人民檢察院軍代表、最高人民法院軍代表、內(nèi)務(wù)部軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合提出《關(guān)于撤銷(xiāo)高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個(gè)單位，公安部、高院留下少量人的請(qǐng)示報(bào)告》，報(bào)送中共中央后，中央監(jiān)察委員會(huì)被撤銷(xiāo)，中央監(jiān)察委員會(huì)的干部全部被下放至“五七干?！鄙a(chǎn)勞動(dòng)。[3]1969年1月，中共中央組織部業(yè)務(wù)組向中央報(bào)送了《關(guān)于撤銷(xiāo)中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的建議》，2月，又寫(xiě)了《關(guān)于中組部中監(jiān)委機(jī)關(guān)人員下放勞動(dòng)的報(bào)告》。同年4月，黨的九大通過(guò)的黨章刪除了有關(guān)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，7月，取消中共中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)，善后工作由中共中央組織部負(fù)責(zé)。至此，新中國(guó)成立之初創(chuàng)設(shè)的黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)行不到十年，就從組織機(jī)構(gòu)到人員配備全部被打散。

二、改革開(kāi)放初至黨的十八大前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的恢復(fù)重建

（一）中央和地方紀(jì)委恢復(fù)重建

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放新的歷史時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)不僅實(shí)現(xiàn)思想路線和政治路線的撥亂反正，還在組織路線上進(jìn)行撥亂反正。全會(huì)決定正式恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，把“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”作為恢復(fù)后黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)。1979年1月26日，恢復(fù)重建后中央紀(jì)委在工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面作出新的規(guī)定?！兑?guī)定》提出，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。應(yīng)經(jīng)常向黨中央反映情況，報(bào)告工作。遇有重大問(wèn)題，隨時(shí)請(qǐng)示報(bào)告。《規(guī)定》不僅提出了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的基本任務(wù)，還對(duì)紀(jì)檢干部人員素質(zhì)作出明確要求。

1979年3月4日，中央紀(jì)委、中央組織部發(fā)出通知，要求各省和縣各級(jí)黨的委員會(huì)都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。3月7日，中央紀(jì)委和中央組織部就中央和國(guó)務(wù)院各部、委、辦、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問(wèn)題下發(fā)通知，分三種情況作了具體規(guī)定：一種是在黨組、黨委領(lǐng)導(dǎo)下，成立紀(jì)律檢查委員會(huì);另一種是在機(jī)關(guān)黨委內(nèi)設(shè)專(zhuān)人負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查工作;還有一種是在黨組、黨委領(lǐng)導(dǎo)下，成立紀(jì)律檢查組。中央當(dāng)時(shí)還明確指示，黨中央各部、委、局，暫不設(shè)立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。11月17日，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合發(fā)出地委一級(jí)改設(shè)紀(jì)律檢查委員會(huì)的通知，將前通知的地委設(shè)立紀(jì)律檢查組，改為設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。經(jīng)過(guò)近一年的緊張籌建，到1980年1月，全國(guó)除少數(shù)縣一級(jí)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)尚未建立外，絕大多數(shù)省、地、縣一級(jí)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)都已經(jīng)成立或者正在籌建，占到當(dāng)時(shí)應(yīng)建總數(shù)的98%左右。[4]1980年2月22日，中共中央批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委2月11日提交的《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》。《請(qǐng)示報(bào)告》指出，將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。

（二）各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建

1982年2月，為了加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)察監(jiān)督，廣東省人民政府決定成立監(jiān)察廳，要求各級(jí)政府都設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。時(shí)任廣東省長(zhǎng)劉田夫指出，糾正經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)現(xiàn)象，要把重點(diǎn)放在打擊走私販私、貪污受賄等經(jīng)濟(jì)大案要案，一件一件徹底處理。1986年6月，鄧小平在中央政治局常委會(huì)上指出，黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管?，F(xiàn)在從黨的工作來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)是端正黨風(fēng)，但從全局來(lái)說(shuō)，是加強(qiáng)法制。1986年12月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定，恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，組建國(guó)家監(jiān)察部。1987年6月，監(jiān)察部正式成立，7月1日，監(jiān)察部正式對(duì)外辦公。監(jiān)察部作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)監(jiān)察工作，監(jiān)察對(duì)象是國(guó)務(wù)院各部門(mén)及其國(guó)家公務(wù)員，國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門(mén)任命的其他人員，省級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)有五項(xiàng)內(nèi)容。1988年12月，全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議指出，監(jiān)察工作要以廉政為重點(diǎn)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，集中力量反貪污、反受賄，要繼續(xù)查處利用權(quán)力倒買(mǎi)倒賣(mài)的違紀(jì)案件。會(huì)議提出，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)決查處“違紀(jì)者”，鼓勵(lì)、保護(hù)“舉報(bào)者”，關(guān)心、支持“執(zhí)紀(jì)者”。會(huì)議還討論、修改了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察條例（草案）》。1990年11月，中央紀(jì)委作出《關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)紀(jì)律檢查工作的暫行規(guī)定》?！兑?guī)定》明確企業(yè)紀(jì)委是黨在企業(yè)內(nèi)的黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督組織，是企業(yè)黨的紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，依據(jù)黨章賦予的權(quán)力，履行“保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育”的職能。

（三）財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)恢復(fù)重建與轉(zhuǎn)型

我國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)創(chuàng)建、撤銷(xiāo)又恢復(fù)重建的過(guò)程。早在1950年10月12日，中華人民共和國(guó)政務(wù)院就在中央財(cái)政部設(shè)立了專(zhuān)司財(cái)政監(jiān)督檢查職責(zé)的財(cái)政監(jiān)察司，并在地方各大區(qū)、省、市財(cái)政廳（局）設(shè)財(cái)政監(jiān)察處，各地、市、縣財(cái)政局設(shè)財(cái)政監(jiān)察科（室），配備大批專(zhuān)職財(cái)政監(jiān)察干部，當(dāng)時(shí)就形成新中國(guó)一個(gè)較為完整的財(cái)政監(jiān)察系統(tǒng)。1958年，由于當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件，政府系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)察工作，由于被一部分人認(rèn)為阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)自上而下相繼被撤消。[5]十一屆三中全會(huì)前后，國(guó)務(wù)院恢復(fù)了財(cái)政監(jiān)察工作。1980年，為了進(jìn)一步健全和完善財(cái)政監(jiān)察制度，國(guó)務(wù)院要求全國(guó)各地建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1981年7月，全國(guó)財(cái)經(jīng)監(jiān)察工作會(huì)議要求，財(cái)政監(jiān)察部門(mén)要把精力集中在檢查處理較大影響今年財(cái)政收支平衡，嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的典型案件上，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，整頓財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

為了適應(yīng)我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的需要，1983年國(guó)家設(shè)立審計(jì)署。隨后，財(cái)政部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)連同財(cái)政監(jiān)察業(yè)務(wù)工作一并移交給了國(guó)家審計(jì)署。但是在1986年，財(cái)政部又重新恢復(fù)設(shè)立了監(jiān)督監(jiān)察司，以對(duì)外監(jiān)督為主，到2000年監(jiān)督局設(shè)立了內(nèi)審處，財(cái)政監(jiān)督才開(kāi)始了由對(duì)外監(jiān)督向?qū)?nèi)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。1995年國(guó)家出臺(tái)了《審計(jì)法》，明確規(guī)定了審計(jì)部門(mén)的職責(zé)是對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。從此以后，對(duì)政府收支審計(jì)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)審計(jì)，審計(jì)部門(mén)和財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)明顯存在重復(fù)。

（四）紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)第二次“合署辦公”

改革開(kāi)放后，先后在黨和政府恢復(fù)重建的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由于在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員等多方面存在交叉重復(fù)，難以形成監(jiān)督合力。1993年1月，為了發(fā)揮黨政監(jiān)督機(jī)關(guān)的整體效能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，黨中央決定中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。合署后的中紀(jì)委監(jiān)察部，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)，按照黨章履行職責(zé)。在將原監(jiān)察部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組后，在合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還保留了行政監(jiān)察綜合部門(mén)，按照《行政監(jiān)察法》履行職責(zé)，接受?chē)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。[6]這是黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的第二次“合署”。

合署辦公后，黨的紀(jì)律檢查體制不斷創(chuàng)新，職能定位更加準(zhǔn)確。2005年7月，中央紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》明確提出，組織協(xié)調(diào)反腐敗工作中的主角是黨委，紀(jì)委起“配角”作用，紀(jì)委是黨委的參謀和助手，應(yīng)當(dāng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助黨委完成組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的任務(wù)。2011年6月，中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)一步健全，工作職責(zé)進(jìn)一步明確。

（五）國(guó)家反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的成立

最先成立反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的是改革開(kāi)放最前沿的廣東省。1989年8月，廣東省人民檢察院反貪污受賄工作局宣布成立。這是全國(guó)第一個(gè)反貪污受賄的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是：組織、指揮全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)貪污賄賂的偵查工作，直接參與辦理在全省范圍內(nèi)影響大、危害大的大案要案，直接受理和偵查地市、廳（局）級(jí)以上干部的貪污受賄犯罪案件，等等。

1995年11月，最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。反貪總局是高檢院內(nèi)設(shè)的懲治貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪的職能機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著對(duì)依法應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)管轄的貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪案件的初查和偵查，以及收集信息和預(yù)防犯罪等工作任務(wù)。反貪總局的成立，有利于強(qiáng)化高檢院管轄的貪污賄賂等犯罪案件的偵破工作，有利于促進(jìn)全國(guó)各級(jí)反貪局的建設(shè)，同時(shí)有利于指揮、協(xié)調(diào)各地檢察機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)打擊貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪的整體效能。反貪總局的成立，標(biāo)志著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)懲治貪污賄賂犯罪的工作進(jìn)入專(zhuān)門(mén)化、正規(guī)化軌道。

（六）巡視機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)

中央巡視機(jī)構(gòu)的設(shè)立，始于巡視工作開(kāi)展的需要。1996年1月，十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出，將選派部級(jí)干部到地方和部門(mén)巡視，負(fù)責(zé)了解省、部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員貫徹黨的路線、方針、政策情況及廉政情況，直接報(bào)告中央紀(jì)委，并及時(shí)報(bào)告黨中央。會(huì)議提出，黨的地方和部門(mén)的紀(jì)委（紀(jì)檢組）接到同級(jí)對(duì)同級(jí)黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須在上報(bào)同級(jí)黨委（黨組）的同時(shí)，報(bào)告上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，任何人無(wú)權(quán)扣壓。2003年3月，中央紀(jì)委、中央組織部召開(kāi)巡視工作動(dòng)員會(huì)，明確了中央紀(jì)委、中央組織部巡視組的任務(wù)。2003年8月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于設(shè)立專(zhuān)門(mén)巡視機(jī)構(gòu)的請(qǐng)示。2004年1月，中央紀(jì)委、中組部、中編辦發(fā)出通知，在省（區(qū)、市）黨委設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)和建立專(zhuān)職巡視隊(duì)伍。2009年底，中央紀(jì)委、中央組織部巡視組正式更名為“中央巡視組”。至此，中央巡視機(jī)構(gòu)正式設(shè)立。

（七）派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理

黨的十八大前，派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷一個(gè)不斷改革的過(guò)程。在委辦廳局紀(jì)檢組的基礎(chǔ)上，派駐機(jī)構(gòu)職能定位逐漸明晰，統(tǒng)一管理的步伐加快了。2002年10月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部召開(kāi)派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作會(huì)議，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行了部署。2003年8月，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的決定，擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。2005年8月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》，將中央紀(jì)委派駐最高人民法院等十個(gè)單位的紀(jì)檢組，由中央紀(jì)委和住在部門(mén)黨組雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)。2006年4月，中央紀(jì)委發(fā)出關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組履行監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)，并明確提出10條意見(jiàn)。

（八）國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立

進(jìn)入新世紀(jì)后，盡管反腐敗的力度不斷加大，但是腐敗是查不完的，只有從源頭治理，加大預(yù)防腐敗發(fā)生的力度，才是治理腐敗的有效之策。2007年9月，為了協(xié)調(diào)各部門(mén)的預(yù)防腐敗工作，認(rèn)真履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)，積極開(kāi)展反腐敗國(guó)際合作，形成預(yù)防腐敗的整體合力，國(guó)家預(yù)防腐敗局成立，列入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列，在監(jiān)察部加掛牌子。這是我國(guó)第一次設(shè)立的國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)[7]。國(guó)家預(yù)防腐敗局的主要職責(zé)有三項(xiàng)：不僅負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)，還要協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位的防治腐敗工作，更為直接的責(zé)任是負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。

三、黨的十八大以來(lái)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的整合再造

（一）四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立

紀(jì)檢監(jiān)察工作是黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，也是黨和國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委從轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)開(kāi)始，不斷健全和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，把國(guó)家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的政治體制改革的重要組成部分不斷深入推進(jìn)。2013年12月，中央紀(jì)委辦公廳在《關(guān)于中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)再次調(diào)整情況的通報(bào)》中透露，中央紀(jì)委監(jiān)察部參加的125個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)清理調(diào)整至14個(gè)。2014年3月，中央紀(jì)委在十八大后第二次調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量不變的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察室增加到12個(gè)，將辦公廳、監(jiān)察綜合室整合為辦公廳;組建組織部、宣傳部;將黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室整合為新的黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室;將預(yù)防腐敗室、外事局整合為國(guó)際合作局;增設(shè)兩個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室和一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。2014年6月，中央反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議決定，成立國(guó)際追逃追贓辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“中央追逃辦”），其職能有六項(xiàng)，具體工作由新組建的中央紀(jì)委國(guó)際合作局承擔(dān)。實(shí)際上，此次改革后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了第三次“合署”。

2016年后半年，國(guó)家監(jiān)察體制改革提速，新的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)整合啟動(dòng)。9月，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《國(guó)家監(jiān)察體制改革方案》?！斗桨浮诽岢?，中央啟動(dòng)改革試點(diǎn)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并與中央紀(jì)委合署辦公，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議審議了在北京、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的方案。11月，中共中央辦公廳正式印發(fā)了《試點(diǎn)方案》，明確提出到次年4月，試點(diǎn)地區(qū)全面完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建和轉(zhuǎn)隸工作。12月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了在北京、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。在首批試點(diǎn)取得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)后，借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2017年10月，中共中央作出在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案，要求在當(dāng)年年底至第二年年初召開(kāi)的各省、市、縣人民代表大會(huì)上，各地產(chǎn)生三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。10月31日，在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)《推開(kāi)試點(diǎn)方案》。2018年2月25日，短短3個(gè)多月時(shí)間，隨著廣西大新縣監(jiān)察委員會(huì)正式成立，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)就全部組建完成。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中新增了第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”的設(shè)置。至此，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的序列中增加了一個(gè)新的組織——監(jiān)察委員會(huì)。3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》在十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上通過(guò)。3月28日，中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)舉行揭牌和憲法宣誓儀式，宣布國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)正式成立。同月，在中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，把組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為黨的機(jī)構(gòu)改革的第一項(xiàng)任務(wù)納入機(jī)構(gòu)改革之中。

經(jīng)歷過(guò)三個(gè)省、市的改革試點(diǎn)，然后在全國(guó)各省、市、縣全面推開(kāi)試點(diǎn)，再到憲法的修正和國(guó)家監(jiān)察法的出臺(tái)，新中國(guó)成立70年后最大的一次紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的最大成果，就是組建了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的成立，整合了改革開(kāi)放后陸續(xù)恢復(fù)組建的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作機(jī)構(gòu)和工作力量，有效解決了面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗形勢(shì)，原來(lái)的監(jiān)察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等突出問(wèn)題。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)成立后，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，共同履行紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察委的監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，對(duì)黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，反腐敗的法治水平和整體合力不斷增強(qiáng)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家的四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)合署辦公后，受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了第四次“合署”。

（二）巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置的不斷完善

巡視是全面從嚴(yán)治黨的重大舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。黨的十八大以來(lái)，巡視工作內(nèi)容不斷聚焦，從十八大初緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心展開(kāi)巡視，到《紀(jì)律處分條例》修訂后緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”把紀(jì)律挺在前面展開(kāi)巡視，再到黨的十九大后從嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷深化政治巡視，實(shí)現(xiàn)了巡視工作的三次深化。黨的十八大以來(lái)，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》根據(jù)巡視工作的不斷創(chuàng)新，進(jìn)行了兩次修訂。2017年7月，最新修訂的《條例》，對(duì)巡視機(jī)構(gòu)作出了新的安排，形成了巡視機(jī)構(gòu)的制度性規(guī)定：一是黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)建立專(zhuān)職巡視機(jī)構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對(duì)所管理的地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織全面巡視;二是中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨組（黨委）可以設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督;三是黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督。這樣，巡視機(jī)構(gòu)就從中央和省市區(qū)延伸到中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨組（黨委），黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)也設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)?！稐l例》第二章用6條規(guī)定了巡視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置：黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為其日常辦事機(jī)構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為黨委工作部門(mén)，設(shè)在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)設(shè)立巡視組，在巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)巡視任務(wù)。十九大黨章專(zhuān)列一條，對(duì)巡視巡察作出規(guī)定，巡視戰(zhàn)略格局不斷完善。

（三）派駐機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)

派駐監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督，是上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的一種機(jī)制，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，派駐機(jī)構(gòu)的改革主要集中在領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整、覆蓋面的擴(kuò)大和職能的拓展。[8]從派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，2013年11月，王岐山提出，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)是派駐機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)。派駐機(jī)構(gòu)各項(xiàng)工作保障由駐在部門(mén)負(fù)責(zé)，工作經(jīng)費(fèi)在駐在單位預(yù)算中單列。2018年10月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委深化派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)提出，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的重要組成部分，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和保障。從派駐機(jī)構(gòu)的覆蓋面來(lái)看，2015年3月，中央紀(jì)委首次向黨的工作部門(mén)和全國(guó)人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，到2015年底，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐全覆蓋。從地方派駐機(jī)構(gòu)的幾次重組來(lái)看，也做到了派駐全覆蓋。從派駐機(jī)構(gòu)的職能拓展來(lái)看，2016年4月，王岐山指出，中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)是黨中央設(shè)在各個(gè)部門(mén)的監(jiān)督“探頭”，要聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，全面履行黨章賦予的職責(zé)。2018年6月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革方案提出，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委合并設(shè)立、全面派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)，對(duì)行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)督全覆蓋。從此以后，過(guò)去的紀(jì)檢組就成為紀(jì)檢監(jiān)察組，名稱(chēng)的變化其實(shí)是職能的新拓展。

（四）黨的審計(jì)委員會(huì)

審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。在政府審計(jì)部門(mén)的基礎(chǔ)上，組建中央和黨的地方審計(jì)委員會(huì)是新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2018年5月，中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。最新一輪機(jī)構(gòu)改革后，原國(guó)家財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和職能在省級(jí)以下整體轉(zhuǎn)隸至審計(jì)機(jī)關(guān)。

（五）新的軍紀(jì)委的設(shè)立

2015年11月，為推進(jìn)我軍組織形態(tài)現(xiàn)代化、構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代軍事力量體系，中央軍委實(shí)施歷史性軍事改革。為加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的監(jiān)督，組建新的軍委紀(jì)委，向軍委機(jī)關(guān)部門(mén)和戰(zhàn)區(qū)分別派駐紀(jì)檢組，推動(dòng)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制落到實(shí)處。調(diào)整組建了軍委審計(jì)署，全面實(shí)行派駐審計(jì)。

四、新中國(guó)70年我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)演變之“不變”

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有變

黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的必然、人民的選擇。十九大憲法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國(guó)最高政治原則。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為政治機(jī)關(guān)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容?？v觀新中國(guó)成立70年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖經(jīng)幾次分分合合，但是強(qiáng)化和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是一個(gè)不變的主題。黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察體制不斷創(chuàng)新，機(jī)構(gòu)不斷完善，就是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。

（二）建設(shè)廉潔政治的目標(biāo)沒(méi)有變

清正廉潔價(jià)值觀是我們黨政治文化的重要內(nèi)容。建設(shè)廉潔政治，保證干部清正、政府清廉、政治清明是我們黨一如既往的追求。黨的十八大以來(lái)，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能更加聚焦，結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，法治更加健全，實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的機(jī)制更加有力，實(shí)現(xiàn)我們黨確立的廉潔政治的目標(biāo)有了更加堅(jiān)實(shí)的政治保障。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)針對(duì)的重點(diǎn)對(duì)象沒(méi)有變

黨的干部是黨的事業(yè)的組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，是身處關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“關(guān)鍵少數(shù)”。各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，手中都有或大或小的權(quán)力，而權(quán)力是一把雙刃劍，既能帶來(lái)榮耀，也能帶來(lái)鐐銬，因此，按規(guī)則正確用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、干凈用權(quán)尤為重要。黨的十八大以來(lái)，雖然我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，但是監(jiān)督干部權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，特別是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)把“關(guān)鍵少數(shù)”作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象一直沒(méi)有變化。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能定位沒(méi)有變

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革從“三轉(zhuǎn)”起步，從機(jī)關(guān)內(nèi)部改起，然后經(jīng)過(guò)黨、政、司法各方面紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的整合再造，改革一直沒(méi)有停步，但是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，監(jiān)督調(diào)查處置的核心職能沒(méi)有變化。而且，隨著國(guó)家監(jiān)察委的成立，不僅實(shí)現(xiàn)了職能法定、紀(jì)法銜接，而且實(shí)現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的合力。

五、新時(shí)代我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)展望

（一）職能要有新拓展

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的力度前所未有，職能再造適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗形勢(shì)。但是，反腐敗形勢(shì)是一個(gè)變量，當(dāng)前，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性勝利，腐敗存量在下降，增量得到有效遏制。在這種情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能就要由重點(diǎn)“治標(biāo)”向“治本”轉(zhuǎn)移，實(shí)施“標(biāo)本協(xié)治”戰(zhàn)略。目前，我國(guó)改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)是一個(gè)懲治腐敗的架構(gòu)，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要突出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)督”的第一職責(zé)，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大多數(shù)最遠(yuǎn)走到“四種形態(tài)”的前兩種，而不是后兩種“形態(tài)”，這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能需要強(qiáng)化和拓展的重要方面。

（二）法治要有新進(jìn)展

我國(guó)四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，是憲法賦予的改革舉措。在全面依法治國(guó)的條件下，盡管《監(jiān)察法》為四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行提供了基本的規(guī)范，但是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法治化還需要隨著反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)和任務(wù)的變化繼續(xù)推進(jìn)。特別是，一方面，對(duì)干部履職用權(quán)要有更加嚴(yán)密的法治規(guī)范，用法治著力防范利益沖突，另一方面，《監(jiān)察法》還需要完善配套法律法規(guī)，要出臺(tái)相應(yīng)的《監(jiān)察委員會(huì)組織法》保障《監(jiān)察法》的順利實(shí)施。

（三）“燈下黑”問(wèn)題要防范

當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中，已經(jīng)形成合力，成為重要的政治機(jī)關(guān)。但是，任何權(quán)力都需要接受監(jiān)督，權(quán)力只有在法治的軌道內(nèi)運(yùn)行，才是國(guó)家長(zhǎng)治久安的大計(jì)。如何使功能和力量強(qiáng)大的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受到應(yīng)有的監(jiān)督，避免“燈下黑”問(wèn)題，是一個(gè)需要進(jìn)一步討論的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

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責(zé)任編校? ? 王學(xué)青

Development of Discipline Inspection and Supervision Organiza-tions in the 70 Years of New China and Their Reforms

GUO Xingquan （Research Center for Clean Governance， Shaanxi Academy of Social Sciences， Xian 710065， Shaanxi， China）

Abstract： The past seventy years since the founding of New China has witnessed the procedure of discipline inspection and supervision organizations going from their initial establishment， their separation and union， their severe damage during the period of “Cultural Revolution”， their wholesale recovery and perfection after the reform and opening-up， as well as the regeneration and integration in the new cycle of reform with the mechanism of discipline inspection and supervision for them to be better focused on their functions， better connected with the legal and disciplinary regulations， and more effective in their supervising capabilities. They are now guaranteeing from a political perspective for comprehensive and strict administration of the Party and for the construction of clean government. At the same time， the functional allocation and organizational structure reform of such institutions also lie at the center of building a supervising mechanism under the direction of the Party， covering all areas and authoritative as well as effective， which requires the regeneration of new organizations， production of new capabilities and the formation of new joint forces that vary with the situation of anti-corruption.

Keywords： discipline inspection and supervision institutes; capability positioning; leadership mechanism