盧 飛

2018年12月26日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意山東省調(diào)整濟(jì)南市萊蕪市行政區(qū)劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄，設(shè)立濟(jì)南市萊蕪區(qū)與鋼城區(qū)，調(diào)整后，濟(jì)南市成為10區(qū)2縣格局。自20世紀(jì)80年代我國(guó)實(shí)行市管縣體制以來(lái)，許多市、區(qū)、縣為了發(fā)展旅游業(yè)，減少或消除行政區(qū)劃的影響與制約，紛紛進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。行政區(qū)劃調(diào)整在一定程度上解決了旅游業(yè)發(fā)展的一系列矛盾問(wèn)題，如客源市場(chǎng)的非理性競(jìng)爭(zhēng)、共有資源的惡性爭(zhēng)奪、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)不明確等。實(shí)踐表明，行政區(qū)劃調(diào)整與我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)的關(guān)系愈發(fā)密切，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，一些地市營(yíng)造了良好的旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境，帶來(lái)了巨大的旅游正效應(yīng)，但與此同時(shí)，也產(chǎn)生一些新的問(wèn)題。因此，深入分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展的影響以及如何應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的新情況，最大程度地發(fā)揮旅游業(yè)正效應(yīng)，是值得我們思考的問(wèn)題。

一、區(qū)劃調(diào)整前濟(jì)南市與萊蕪市旅游業(yè)發(fā)展概況

（一）濟(jì)南市旅游業(yè)概況

濟(jì)南市是國(guó)家歷史文化名城與中國(guó)優(yōu)秀旅游城市，歷史文化積淀深厚，四大名泉久負(fù)盛名。現(xiàn)有A級(jí)景區(qū)59個(gè)，星級(jí)酒店62家，A級(jí)旅行社39家。2017年，接待國(guó)內(nèi)外游客7285.7萬(wàn)人次，其中國(guó)內(nèi)游客7248.1萬(wàn)人次，比2016年增長(zhǎng)10.1%；入境游客37.6萬(wàn)人次，增長(zhǎng)6.8%；同年實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)總收入970.8億元。近15年來(lái)年均增長(zhǎng)率達(dá)19.8%，其占GDP的比重呈逐年增加趨勢(shì)，由2004年的5.8%增加到2017年的13.5%，旅游業(yè)已經(jīng)成為拉動(dòng)濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。各地旅游統(tǒng)計(jì)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，濟(jì)南市2017年國(guó)慶假期的旅游人次與旅游消費(fèi)已經(jīng)與上海、北京處于同一級(jí)別。盡管如此，與省內(nèi)外一些旅游熱點(diǎn)城市相比，濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展仍存在諸多不足。

一是旅游產(chǎn)品單一且落后。目前濟(jì)南市旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)主要以天下第一泉景區(qū)的特色泉水文化為主，由于泉水資源所有權(quán)問(wèn)題，更多側(cè)重于保護(hù)，再加上與濟(jì)南市核心區(qū)文化旅游資源整合力度不夠，因此，特色景觀的開(kāi)發(fā)缺乏系統(tǒng)性、整體性和創(chuàng)新性，未能形成多層次、多類型、多功能的主題系列旅游產(chǎn)品，對(duì)游客的吸引力大大下降。此外，隨著近年來(lái)高鐵和高速公路的快速發(fā)展，青島、煙臺(tái)和威海等地旅游業(yè)發(fā)展迅速，濟(jì)南市更多的是承接旅游中轉(zhuǎn)站功能，逐漸失去了旅游目的地城市的地位。

二是區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展不平衡。濟(jì)南市旅游資源包含8個(gè)主類、24個(gè)亞類、69個(gè)基本類型，總體上較為豐富，但資源類型與空間分布并不均勻。地文景觀主類的景區(qū)少，資源空間分布呈現(xiàn)出以市區(qū)為中心，東、西、南扇面展開(kāi)的特征，這造成了濟(jì)南市旅游業(yè)南熱北冷的格局。從近郊游來(lái)看，東西兩翼除濟(jì)南野生動(dòng)物世界景區(qū)外，其他景區(qū)客流量均較弱。

三是旅游基礎(chǔ)設(shè)施不完善。截至2018年1月，濟(jì)南市五星級(jí)酒店數(shù)量?jī)H占山東省五星級(jí)酒店數(shù)量的9.4%，與旅游經(jīng)濟(jì)總收入排名全省第二的地位嚴(yán)重不符。在旅游交通方面，受“以車為本”道路管理理念的影響，城市路網(wǎng)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施落后，無(wú)法滿足游客需求。

（二）萊蕪市旅游業(yè)概況

萊蕪市是山東最小的地級(jí)市，2017年GDP排在山東十七地市的最后，但GDP增幅卻是最快的，相對(duì)于2016年增長(zhǎng)了17.4%。萊蕪是一個(gè)典型的資源型城市，以重工業(yè)為主。與省內(nèi)其他城市相比，萊蕪受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置和交通條件，旅游業(yè)總體規(guī)模較小，

2017年旅游經(jīng)濟(jì)總收入、旅游總?cè)舜巍⑿羌?jí)飯店數(shù)量等均位于全省最后一位。從旅游資源類型上看，萊蕪市紅色旅游資源突出，形成了內(nèi)容豐富的愛(ài)國(guó)主義教育基地，如萊蕪戰(zhàn)役紀(jì)念館、山東小三線紀(jì)念館等。齊長(zhǎng)城的精華部分也在萊蕪，全長(zhǎng)60多公里的齊長(zhǎng)城萊蕪段，比秦長(zhǎng)城還早400多年，堪稱“中國(guó)長(zhǎng)城之父”。相對(duì)于人文旅游資源，萊蕪市自然旅游資源的量和質(zhì)都占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，如幽深險(xiǎn)奇、造型地貌獨(dú)特的齊魯?shù)谝淮髰{谷群（房干九龍大峽谷、香山九天大峽谷、石門(mén)大峽谷等）、景觀秀美的棋山和馬鞍山、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的雪野旅游度假區(qū)。從空間分布看，旅游資源分布不平衡，北部旅游資源最多且品味度高，南部次之，中部相對(duì)較薄弱。2016年，萊蕪市成為“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”。

二、行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)濟(jì)南市旅游業(yè)的影響

（一）拓展旅游業(yè)發(fā)展空間

行政區(qū)劃調(diào)整后，旅游資源的配置將增加，能有效彌補(bǔ)濟(jì)南市地文景觀類旅游資源較少的現(xiàn)狀，但旅游資源空間分布不均勻的特征并沒(méi)有改變，仍是南熱北冷的格局。區(qū)劃調(diào)整的基本目的是通過(guò)系統(tǒng)整合和資源要素的優(yōu)化配置，擴(kuò)大發(fā)展空間，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。因此，消除了行政區(qū)劃的壁壘限制，可以更大范圍、更有效地配置旅游資源，從而釋放濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展空間。與此同時(shí)，其一，可以減少行政對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，以市場(chǎng)作為旅游資源配置的基礎(chǔ)，通過(guò)互補(bǔ)融合的方式來(lái)促進(jìn)區(qū)域旅游資源的整合，以此改變濟(jì)南市和萊蕪市在傳統(tǒng)行政區(qū)劃下松散的旅游合作關(guān)系，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展；其二，行政區(qū)劃調(diào)整還可以避免旅游基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，將更多的資金用于加快旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、豐富文化內(nèi)涵、提升游客旅游體驗(yàn)質(zhì)量上來(lái)；其三，區(qū)劃調(diào)整可以消除區(qū)域旅游環(huán)境管理的“真空帶”，整體規(guī)劃、突出重點(diǎn)，推動(dòng)濟(jì)南市旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）延伸旅游產(chǎn)品功能

濟(jì)南市旅游產(chǎn)品單一且落后，正如上文所述，其旅游產(chǎn)品體系主要側(cè)重泉水文化，以休閑觀光為主，在旅游功能方面定位不高，許多游客在濟(jì)南停留時(shí)間較短，游覽的景區(qū)也僅限于趵突泉、大明湖和泉城廣場(chǎng)。原萊蕪市主要分為北部、中部和南部三條旅游帶，北部旅游帶距離濟(jì)南市區(qū)較近，交通便利，其旅游產(chǎn)品以雪野湖為中心，向西、向東延伸，旅游景區(qū)包括房干九龍大峽谷、香山九天大峽谷、房干生態(tài)旅游區(qū)、華山森林公園、九陽(yáng)宮等，主要旅游功能以休閑、養(yǎng)生為主，可以作為濟(jì)南市旅游產(chǎn)品功能的延伸，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，形成完整的旅游產(chǎn)業(yè)體系，吸引來(lái)濟(jì)游客延長(zhǎng)逗留時(shí)間。與此同時(shí)，也緩解了旅游高峰時(shí)段傳統(tǒng)景區(qū)的旅游壓力，在一定程度上可促進(jìn)濟(jì)南市旅游業(yè)均衡發(fā)展。

（三）增強(qiáng)旅游業(yè)的輻射性和帶動(dòng)性

濟(jì)南市是山東省的政治、文化中心，在山東半島城市群中發(fā)揮著重大的樞紐作用?！渡綎|半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》明確指出支持濟(jì)南建設(shè)“國(guó)家中心城市”，旅游業(yè)的作用日益增強(qiáng)。濟(jì)南市旅游經(jīng)濟(jì)總收入排名全省第二，行政區(qū)劃調(diào)整是濟(jì)萊協(xié)作區(qū)融合發(fā)展、一體發(fā)展良好格局的結(jié)果，能夠更好地發(fā)揮濟(jì)南旅游中心城市的輻射影響。從省內(nèi)來(lái)看，濟(jì)南作為省會(huì)城市，以中心城市的旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)力來(lái)帶動(dòng)全區(qū)域的旅游發(fā)展，尤其是濟(jì)南都市圈的濱州、淄博、泰安、聊城、德州旅游業(yè)的發(fā)展，并共同發(fā)揮強(qiáng)大的擴(kuò)散效應(yīng)，優(yōu)化山東省中西部地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展整體格局。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊來(lái)看，濟(jì)南市位于京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化兩大國(guó)家戰(zhàn)略銜接的重要節(jié)點(diǎn)，區(qū)劃調(diào)整對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)要素資源跨區(qū)域優(yōu)化配置意義重大。

（四）形成資源形象的遮蔽效應(yīng)

同一區(qū)域內(nèi)，級(jí)別高、品質(zhì)高的旅游資源往往會(huì)對(duì)其他旅游資源形成形象遮蔽，造成各行政區(qū)依托自身獨(dú)特地域和文化所形成的旅游資源日益邊緣化。行政區(qū)劃調(diào)整后，濟(jì)南市的天下第一泉景區(qū)對(duì)萊蕪的文化旅游資源（崇文尚德、重工厚商、革故鼎新等）形成極大的遮蔽，隨著濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展，會(huì)使原萊蕪文化逐漸邊緣化，失去獨(dú)立性。

三、行政區(qū)劃調(diào)整下濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展的建議

（一）理順旅游行政管理體制

萊蕪市并入濟(jì)南市，并不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃調(diào)整，更多的是行政管理體制的變革以及行政權(quán)力的再分配。目前，萊蕪市旅游數(shù)據(jù)和信息中心調(diào)整為濟(jì)南市第二旅游公共服務(wù)中心，萊蕪市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所調(diào)整為濟(jì)南市第二旅游監(jiān)察支隊(duì)，主管機(jī)構(gòu)均為濟(jì)南市旅游發(fā)展委員會(huì)。區(qū)劃調(diào)整后，如何更好地促進(jìn)濟(jì)南市旅游行政管理部門(mén)之間的融合發(fā)展是機(jī)構(gòu)改革面臨的難題之一，倘若旅游行政管理體制不能適應(yīng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)帶來(lái)體制臃腫、效率低下等問(wèn)題。

對(duì)于濟(jì)南市各級(jí)文化和旅游主管部門(mén)，要理順行政管理體制，一是要克服慣性思維和簡(jiǎn)單思維，調(diào)整融合不是相互替代，要強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)和組織管理的統(tǒng)一性；二是加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，充分考慮旅游業(yè)綜合性特征，建立旅游決策協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建濟(jì)南市旅游發(fā)展新機(jī)制；三是根據(jù)旅游業(yè)“文化+”“科技+”“金融+”“生態(tài)+”的融合發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)與科技、金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主管部門(mén)的合作與溝通。

（二）制定科學(xué)合理的城市旅游規(guī)劃

在編制濟(jì)南城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，成立旅游規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，以旅游規(guī)劃專家為核心，組建專業(yè)化的多學(xué)科隊(duì)伍，制定科學(xué)合理的城市旅游規(guī)劃，將旅游業(yè)發(fā)展融入到濟(jì)南城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系中。城市旅游規(guī)劃的制定，一方面要充分體現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整后濟(jì)南市旅游業(yè)發(fā)展的整體性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律和內(nèi)在要求，對(duì)濟(jì)南市旅游資源—產(chǎn)品—市場(chǎng)進(jìn)行重新整合，將原有行政區(qū)劃造成的市場(chǎng)割裂連為一體；另一方面，要按照全域旅游示范省創(chuàng)建和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的要求，注重對(duì)濟(jì)南市的城市文脈和肌理的提煉，發(fā)揮“山水圣人”中華文化帶的資源優(yōu)勢(shì)，明確近期、中期、遠(yuǎn)期旅游業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)及戰(zhàn)略，在提高濟(jì)南市旅游業(yè)整體水平的基礎(chǔ)上平衡各區(qū)縣旅游發(fā)展。此外，各區(qū)縣旅游規(guī)劃應(yīng)按照濟(jì)南市旅游規(guī)劃的要求、方向與戰(zhàn)略，充分考慮自身資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)旅游產(chǎn)品與旅游功能互補(bǔ)，為建設(shè)“大強(qiáng)美富通”的現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供有力支撐。

（三）積極推進(jìn)旅游產(chǎn)品體系建設(shè)

泉水文化是濟(jì)南市的旅游核心，也是吸引力之所在。因此，在行政區(qū)劃調(diào)整后，塑造旅游新形象也應(yīng)整合泉水資源，以泉水文化作為旅游目的地形象內(nèi)涵，促進(jìn)旅游相關(guān)服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展，豐富“泉城”品牌，以便旅游產(chǎn)品的整合營(yíng)銷。

從旅游產(chǎn)品空間體系整體來(lái)看，濟(jì)南市應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)東部歷史民俗旅游區(qū)、西部人文休閑旅游區(qū)、南部自然生態(tài)旅游區(qū)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域旅游產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，做到“和而不同”。

從萊蕪區(qū)和鋼城區(qū)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)來(lái)看，應(yīng)充分利用“文化+”“生態(tài)+”等旅游業(yè)態(tài)模式，促進(jìn)旅游業(yè)與教育、文化、康養(yǎng)深度融合，以雪野湖健康旅游小鎮(zhèn)、臥云鋪樂(lè)嬉谷、大美嬴泰紅色文旅綜合體、長(zhǎng)鹿國(guó)際旅游度假區(qū)等為龍頭，打造全省康養(yǎng)、文旅旅游產(chǎn)品。

從旅游線路產(chǎn)品設(shè)計(jì)來(lái)看，積極促進(jìn)南部山區(qū)旅游景點(diǎn)的聯(lián)合，如紅葉谷生態(tài)文化旅游區(qū)—九如山瀑布風(fēng)景區(qū)—房干生態(tài)旅游區(qū)—雪野農(nóng)博園—百脈泉景區(qū)。

（四）著力完善旅游服務(wù)配套設(shè)施

為更好地發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整后濟(jì)南市旅游業(yè)的帶動(dòng)、示范、輻射作用，以及與京津冀地區(qū)旅游業(yè)的多元互補(bǔ)，提升旅游業(yè)發(fā)展質(zhì)量，要有完善的旅游基礎(chǔ)設(shè)施，讓游客“進(jìn)得來(lái)、住得下、留得住”。

首先，增加旅游專線、環(huán)城專線等公交路線，或者延伸地鐵線路或開(kāi)通BRT專線，增強(qiáng)濟(jì)南旅游的內(nèi)部通達(dá)性，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)線路對(duì)接和客源互通的旅游銷售網(wǎng)絡(luò)和連鎖經(jīng)營(yíng)。

其次，形成布局科學(xué)、數(shù)量規(guī)模適度、檔次結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)功能完善的酒店業(yè)發(fā)展格局，以適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要，改變行政區(qū)劃調(diào)整后濟(jì)南市高星級(jí)酒店數(shù)量較少的現(xiàn)狀；同時(shí)，通過(guò)直接投資、加盟、連鎖等多種方式，打造具有國(guó)際影響力的酒店品牌，提升酒店業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。

最后，通過(guò)合作、合資、重組等多種方式，或引進(jìn)國(guó)內(nèi)外知名旅行社企業(yè)，或扶植一批A級(jí)旅行社，使?jié)鲜新眯猩缬伞靶?、散、弱”變?yōu)椤按?、精、?qiáng)”，更好地為游客提供便利。