湯黎虹

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

從社會(huì)法治意義上說，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧之間的關(guān)系是幫扶主體與被幫扶主體的扶貧義務(wù)與脫貧權(quán)利的精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的法治，就是建構(gòu)并調(diào)整這一關(guān)系。

關(guān)于建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的扶貧義務(wù)與脫貧權(quán)利的精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)關(guān)系并使精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧全面法治化，法學(xué)界是有共識(shí)的。（1）對(duì)精準(zhǔn)扶貧法律制度的實(shí)質(zhì)進(jìn)行深度解析。以往通行的理論，將扶貧分為經(jīng)濟(jì)扶貧、能力扶貧、權(quán)利扶貧。由于經(jīng)濟(jì)扶貧只解決“輸血”問題，因而，近些年來，學(xué)界越來越重視對(duì)具有“造血”功能的能力扶貧和權(quán)利扶貧的研究。近期，有學(xué)者認(rèn)為，能力扶貧和權(quán)利扶貧的關(guān)鍵在于扶貧和脫貧要具有充分性，因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于扶持對(duì)象具有脫貧的能力及權(quán)利，扶持對(duì)象有了充分的脫貧能力及權(quán)利，才會(huì)具有越來越強(qiáng)的致富本領(lǐng)和保障，從根本上解決“返貧”和“致貧”背后人的因素和保障因素問題。（2）提出精準(zhǔn)扶貧的法律制度建議。學(xué)者多強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧對(duì)精準(zhǔn)脫貧的“先行”制度：其一，多以社會(huì)福利理論為依據(jù)，認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧法律制度構(gòu)建的設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)不斷擴(kuò)大和增加國家的公共職能，凸顯政府的給付義務(wù)，通過規(guī)范行政給付先定實(shí)現(xiàn)扶貧的目標(biāo)；其二，借鑒外國反貧困立法經(jīng)驗(yàn)，特別是在借鑒英、美、日及東南亞等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)以及巴西、印度、泰國、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、孟加拉等發(fā)展中國家的反貧困法立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)范救濟(jì)制度，強(qiáng)化福利制度；其三，針對(duì)地緣條件改善、基本生活維持、弱者素質(zhì)關(guān)愛三種精準(zhǔn)扶貧類型，學(xué)者們對(duì)生態(tài)搬遷扶貧、精準(zhǔn)扶貧的生活救助（包括支持就業(yè)、實(shí)行低保、醫(yī)療救助）、精準(zhǔn)扶貧的弱者素質(zhì)促進(jìn)（包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)）等法律制度進(jìn)行了不同程度的探討；其四，多從政府職權(quán)的界定出發(fā)，包括政府在精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)、扶貧資金投入、提供必要的保障以及監(jiān)督等方面的職權(quán)界定，認(rèn)為專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的制度構(gòu)建基礎(chǔ)是政府職權(quán)的確定。（3）關(guān)于精準(zhǔn)脫貧法律制度的長遠(yuǎn)意義。隨著對(duì)精準(zhǔn)扶貧制度化的研究不斷深入，多數(shù)人認(rèn)同精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)長期的事業(yè)，其根據(jù)是致貧和導(dǎo)致返貧的背后諸多因素特別是人的能力因素長期存在，所以需要法律制度促使這些因素的改善，以此建立可持續(xù)機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)建立具有賦予脫貧權(quán)利、判斷扶貧精準(zhǔn)性、規(guī)范精準(zhǔn)扶貧義務(wù)履行等作用的精準(zhǔn)扶貧法律制度，以形成長效機(jī)制。關(guān)于扶貧精準(zhǔn)性與扶貧機(jī)制長效性法律制度保障問題，學(xué)者們認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的目的是精準(zhǔn)脫貧，只重視扶貧手段并不能從根本和長期解決脫貧充分性問題。

早先，我國精準(zhǔn)扶貧的法律制度，涉及包括民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等在內(nèi)的諸多法律部門，這在許多省份有關(guān)扶貧的地方立法中表現(xiàn)得十分明顯。近年來，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧著重解決我國精準(zhǔn)脫貧的“質(zhì)量”問題：（1）扶貧長效性問題。扶貧的運(yùn)作多以扶貧義務(wù)的履行為中心，不斷強(qiáng)化給付義務(wù)，其對(duì)應(yīng)的脫貧權(quán)利多集中于解除后顧之憂方面（如社保、搬遷、修路等），但在提升扶持對(duì)象能力素質(zhì)方面缺少有效措施。（2）整體公平性問題。對(duì)不同脫貧權(quán)利進(jìn)行評(píng)價(jià)的系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)比較紊亂，不同扶貧主體運(yùn)用不同標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)不同的脫貧權(quán)利，使得扶貧義務(wù)對(duì)接各個(gè)“權(quán)利”只能“各吹各的號(hào)”，致使出現(xiàn)“大量的標(biāo)準(zhǔn)差異”“評(píng)價(jià)難以精準(zhǔn)”的現(xiàn)象。（3）權(quán)利義務(wù)對(duì)接的效率問題。即使有一些扶持對(duì)象的脫貧權(quán)利評(píng)價(jià)“精準(zhǔn)”了，也在項(xiàng)目安排、資金使用、措施等方面，對(duì)接緩慢甚至對(duì)接不上。

進(jìn)一步突出社會(huì)法律關(guān)系，要在兩個(gè)方面下功夫。（1）使精準(zhǔn)脫貧法律制度的理論得以深化和具體化。首先，將“提高脫貧質(zhì)量”的總要求，具體化到“脫貧能力提升”的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制上來。應(yīng)用“扶權(quán)”理論，包括脫貧能力提升權(quán)利的類型化理論和“量”化理論，履行精準(zhǔn)扶貧義務(wù)，提升扶持對(duì)象的脫貧能力。其次，將精準(zhǔn)扶貧義務(wù)和精準(zhǔn)脫貧權(quán)利的落實(shí)納入國家治理（如精準(zhǔn)扶貧的政府主導(dǎo)、促進(jìn)、給付）和社會(huì)治理（如對(duì)精準(zhǔn)脫貧權(quán)利的社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)服務(wù)）相結(jié)合的軌道，將“治理”與法律制度相契合，建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧治理體系法制化理論。（2）使精準(zhǔn)脫貧充分性的制度體系得以具體構(gòu)設(shè)。首先，抓住我國當(dāng)前乃至今后在精準(zhǔn)脫貧方面存在的“扶權(quán)”不充分問題的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，一方面解決脫貧能力提升權(quán)利的精準(zhǔn)分類及“量”化問題，另一方面解決扶貧義務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接脫貧能力提升權(quán)利的體制機(jī)制問題。這是落實(shí)習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)脫貧的講話以及中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)關(guān)于“注重扶貧與扶志、扶智結(jié)合起來”“真扶貧、真脫貧”等“能力提升”要求的深層次問題和關(guān)鍵。其次，運(yùn)用精準(zhǔn)脫貧法治的理論成果，對(duì)精準(zhǔn)扶貧義務(wù)和精準(zhǔn)脫貧權(quán)利關(guān)系中“扶權(quán)”不充分的現(xiàn)象進(jìn)行更加全面的梳理，更加系統(tǒng)地分析并深刻地揭示“扶權(quán)”不充分的原因，特別是在脫貧權(quán)利分類及評(píng)價(jià)方面不充分的深層次原因，進(jìn)一步和具有創(chuàng)造性地提出并闡釋解決“扶權(quán)”不充分的深層次問題的制度體系。

“扶權(quán)”關(guān)系涉及調(diào)整精準(zhǔn)扶貧義務(wù)和精準(zhǔn)脫貧權(quán)利，其內(nèi)外結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。以精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)評(píng)價(jià)主體制度及其權(quán)利、義務(wù)配置與各方面制度對(duì)接的法律制度為例。不僅要確認(rèn)其中的評(píng)價(jià)主體資格、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)程、評(píng)價(jià)主體的操作規(guī)程，而且要明確政府、評(píng)價(jià)主體與被評(píng)價(jià)主體之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，如“政府購買的脫貧權(quán)利評(píng)價(jià)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的確定”“中標(biāo)后評(píng)價(jià)主體與被評(píng)價(jià)主體的對(duì)接和工作展開”“政府與公眾對(duì)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)”等，還要特別考量社會(huì)組織作為評(píng)價(jià)主體展開精準(zhǔn)扶貧評(píng)價(jià)的社會(huì)成本（精準(zhǔn)扶貧評(píng)價(jià)的重疊性）和有效性的節(jié)點(diǎn)以及精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)施脫貧的法律制度與各方面制度的具體對(duì)接機(jī)制，最終建立與精準(zhǔn)脫貧權(quán)利對(duì)接的、具體的、有操作性的制度體系，以保障脫貧權(quán)利實(shí)現(xiàn)的充分性。

要全面落實(shí)“扶權(quán)”關(guān)系中的精準(zhǔn)扶貧義務(wù)和精準(zhǔn)脫貧權(quán)利，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，特別是以習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的系列重要講話，包括2018年2月12日在四川成都市打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上的講話精神為指引，將精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)納入“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”（特別是全面依法治國）戰(zhàn)略布局，落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)關(guān)于國家治理和社會(huì)治理及法治的現(xiàn)代化精神。

針對(duì)“以往學(xué)界過多強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧義務(wù)‘本位’，輕視精準(zhǔn)脫貧權(quán)利內(nèi)涵，使精準(zhǔn)扶貧義務(wù)對(duì)接精準(zhǔn)脫貧權(quán)利產(chǎn)生不充分”的問題，我們?cè)诮┠甑难芯砍晒虚_始突出了對(duì)如何平衡、調(diào)整精準(zhǔn)脫貧權(quán)利和精準(zhǔn)扶貧義務(wù)之間關(guān)系這個(gè)問題的研究，主張脫貧權(quán)利“本位”，強(qiáng)調(diào)脫貧權(quán)利實(shí)現(xiàn)充分性的價(jià)值，主要觀點(diǎn)有三：第一，基于社會(huì)法的“扶權(quán)論”，提出扶貧義務(wù)以脫貧權(quán)利為基礎(chǔ)來履行的理論，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧義務(wù)的“扶”與精準(zhǔn)脫貧權(quán)利的“權(quán)”是“扶權(quán)”關(guān)系，主張通過建立法律制度來確立和調(diào)整這種義務(wù)和權(quán)利的關(guān)系，以保障“調(diào)整”充分性的需要；第二，脫貧權(quán)利是“脫貧能力提升”的權(quán)利，包括減少后顧之憂的能力提升的權(quán)利和脫貧素質(zhì)提升的權(quán)利，扶貧義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)這些權(quán)利來展開，形成精準(zhǔn)性的“扶權(quán)”關(guān)系；第三，精準(zhǔn)扶貧義務(wù)對(duì)應(yīng)的脫貧權(quán)利應(yīng)當(dāng)“量”化并建立相應(yīng)的制度，使不同的脫貧權(quán)利具有不同的“標(biāo)準(zhǔn)”并得到精準(zhǔn)實(shí)施，以此保障“精準(zhǔn)”的充分性需要。

脫貧權(quán)利類型化和“量”化的制度，應(yīng)當(dāng)是近期理論研究的重點(diǎn)。以往的精準(zhǔn)扶貧類型，多集中在地緣扶持（扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施）、勞動(dòng)保障（就業(yè)等）、公共服務(wù)（教育、醫(yī)療和對(duì)弱勢群體關(guān)愛）等扶貧義務(wù)方面，較難適應(yīng)對(duì)接精準(zhǔn)脫貧權(quán)利體系分類的脫貧攻堅(jiān)需要。以往的扶貧對(duì)象、數(shù)量、方式，主要是由分散的各級(jí)國家機(jī)關(guān)以及基層組織的工作人員確定的，至于不同對(duì)象因何貧困、貧困程度多大、適用哪種扶貧方式，則缺乏具體的分類，進(jìn)而難以具體對(duì)接不同的脫貧權(quán)利。盡管實(shí)施精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)，增加了對(duì)致貧原因進(jìn)行摸排和確認(rèn)的要求，但由于缺乏一致的分類標(biāo)準(zhǔn)，以致“精準(zhǔn)性”大打折扣。因此，要解決脫貧權(quán)利的“充分性”問題，對(duì)不同致貧原因帶來的具體脫貧權(quán)利進(jìn)行分類數(shù)量評(píng)價(jià)，并建立相應(yīng)的制度體系，就成為關(guān)鍵。