湯黎虹

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

精準扶貧是一項義務(wù)，精準脫貧是一項權(quán)利。精準扶貧義務(wù)的履行是為了實現(xiàn)精準脫貧權(quán)利這一目的的手段。近幾年，我國的精準扶貧工作全面展開，但多注重精準扶貧義務(wù)的履行，扶貧攻堅以來，開始更加重視精準脫貧權(quán)利的實現(xiàn)。遺憾的是，理論界還沒有深入考究精準脫貧權(quán)利問題，特別是對精準脫貧權(quán)利的屬性、成立和運行機制研究得不夠，致使在精準扶貧和精準脫貧的實踐中存在盲目性、不公正性和不平衡性，扶貧后也不能保證更好地降低返貧率（不充分性）。所以，深入考究精準脫貧權(quán)利問題是具有理論意義和現(xiàn)實意義的。

一、精準脫貧權(quán)利的歸結(jié)——能力提升屬性

脫貧是貧者的一項權(quán)利。（1）脫貧權(quán)利是法律法規(guī)賦予貧者擺脫貧困的權(quán)利。在我國，憲法關(guān)于勞動權(quán)、受教育權(quán)等，民法關(guān)于被監(jiān)護權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，行政法關(guān)于行政許可和行政處理等，經(jīng)濟法關(guān)于產(chǎn)業(yè)調(diào)整、土地權(quán)益調(diào)整、搬遷調(diào)整等，社會法關(guān)于勞動和社會保障、社會促進等，都在較高位階上涵蓋了貧者擺脫貧困的權(quán)利。2015年11月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，對全面建成小康社會進程中的脫貧攻堅作出全面部署，其中強調(diào)實現(xiàn)脫貧的目標，直指貧者擺脫貧困的權(quán)利。許多省份制定的有關(guān)扶貧的地方立法，也明確指出擺脫貧困是貧者的一項權(quán)利。（2）脫貧權(quán)利是貧者實現(xiàn)其利益的一種力量。從實然角度來看，貧者擺脫貧困是受到法律保護的利益，也是扶貧目標的實現(xiàn)形式。但從應(yīng)然角度看，它更強調(diào)應(yīng)然性，即較多強調(diào)實現(xiàn)擺脫貧困這一貧者利益的可能性（權(quán)能）——“造血”，而較少強調(diào)實然性，即較少強調(diào)實現(xiàn)擺脫貧困這一貧者利益——“輸血”。

我國扶貧的法律實踐，是從強調(diào)實現(xiàn)擺脫貧困這一貧者利益入手的。開始，實施了增加貧者收入的扶貧方式，主要是給錢（多為救濟、補助），通稱“輸血式扶貧”，但很快便轉(zhuǎn)向著重提升貧者能力的扶貧方式，即爭取讓貧者有能力從事不斷增加收入的勞作以及保持貧者基本穩(wěn)定生活水準的扶貧方式，特別是為貧者乃至貧困地區(qū)提供生產(chǎn)生活條件，開展幫扶式服務(wù)，通稱“造血式扶貧”。正是從這時起，我國的扶貧進入了以能力扶貧為主的時代。近些年開展的精準扶貧，也一樣強調(diào)以能力扶貧為主。諸如：（1）地緣扶持方面。對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困地區(qū)實施搬遷扶貧，對生態(tài)特別重要和脆弱的貧困地區(qū)實行生態(tài)保護扶貧；擴大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問題；對因開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源而占用貧困地區(qū)集體土地的原住居民以集體股權(quán)方式進行補償，對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度。（2）勞動保障方面。對有勞動能力的貧困人口支持其發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)；對喪失勞動能力的貧困人口實施兜底性保障政策，將低保政策和扶貧政策銜接起來，對貧困人口應(yīng)保盡保；對因病致貧的貧困人口提供醫(yī)療救助保障。（3）公共服務(wù)方面。提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，推進貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化；建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。

能力扶貧，是一種扶貧義務(wù)，是法律法規(guī)規(guī)定的對扶貧主體必須作出能力扶貧行為的約束。在我國，搬遷扶貧、生態(tài)保護扶貧、在貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)補償?shù)攘x務(wù)，提升勞動就業(yè)能力、對喪失勞動能力的實施兜底性保障、低保、醫(yī)療救助等義務(wù)，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，對兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)等義務(wù)，其中包括政府的給付責(zé)任和服務(wù)責(zé)任，均有法律法規(guī)所規(guī)定。其實施，是一種扶貧義務(wù)的履行。實施過程多表現(xiàn)為提升勞作能力的脫貧權(quán)利的享有。也就是說，法律法規(guī)規(guī)定能力扶貧義務(wù)并促進其履行，對應(yīng)的是貧者勞作能力提升的脫貧權(quán)利，目的是使這一脫貧權(quán)利實現(xiàn)。

所謂勞作能力提升，是指貧者從事不斷增加收入的勞作的能力的提升。它不同于能力本身，是適應(yīng)客觀需要的能力累積和提高的過程及形態(tài)，是脫貧權(quán)利的核心。其中，更多表現(xiàn)為貧者從事不斷增加收入的勞作的能力（諸如掌握科技水平的能力、經(jīng)營能力）的提升。至于對喪失勞動能力的貧者所實施的兜底性保障、低保、醫(yī)療救助等，則屬于保持基本穩(wěn)定生活水準的能力的提升部分，是少量的，而且在扶貧攻堅告一段落后，這部分將逐漸轉(zhuǎn)到社會保障領(lǐng)域，而不是停留在扶貧領(lǐng)域。

以貧者勞作能力的提升為核心的脫貧權(quán)利，屬于“類群社會”權(quán)利，而不屬于“公民社會”權(quán)利。早先，與“公民社會”的認識及實踐相應(yīng)，理論家對公民基本權(quán)利提出了自己的看法。20世紀德國著名法學(xué)家卡爾·施密特將公民基本權(quán)利劃分為三大領(lǐng)域：“自由權(quán)”“政治權(quán)利”“社會主義的權(quán)利”[1]。英國著名社會學(xué)家T.H.馬歇爾則認為，公民權(quán)的演化經(jīng)過了基本民權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)三個歷史階段①參見：陳鵬．公民權(quán)社會學(xué)的先聲：讀T.H.馬歇爾《公民權(quán)與社會階級》[EB/OL]．[2015-03-06]．http://www.sachina.edu.cn/Htmldata/article/2008/12/1656.html。。后來，許多學(xué)者都認同社會權(quán)屬于公民權(quán)，在“救濟”理論盛行的年代，認為其性質(zhì)是公民的“受救濟權(quán)”。我國扶貧初期盛行“救濟”，對應(yīng)的就是公民的“受救濟權(quán)”。至于“類群社會”權(quán)利，則是近現(xiàn)代社會的產(chǎn)物。所謂“類群社會”，是指以幫扶實現(xiàn)特定人群社會權(quán)的現(xiàn)實需要為目的，匯集了單個個體無力承受的社會功能，在特定的領(lǐng)域中，建起的“扶權(quán)”系統(tǒng)[2]120-121。這一系統(tǒng)，產(chǎn)生于第二次工業(yè)革命后。開始的一段時期，鑒于企業(yè)無力負擔(dān)勞動者的失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、健康和撫養(yǎng)子女等成本的壓力的情形，開始形成“扶助弱勢群體”的匯集性功能（諸如將保險等匯集到社會層面），近代社會保障制度的產(chǎn)生就是如此，其根本宗旨是以社會利益為根本訴求，保障社會全體成員的生活安全[3]；后來，為了保障包括企業(yè)和相關(guān)行業(yè)在內(nèi)的競爭能力的提升（包括社會安全穩(wěn)定），逐步形成了“福利”的匯集性功能（將各項福利等匯集到社會層面）；再后來，為了保障包括企業(yè)和相關(guān)行業(yè)，直至區(qū)域、國家在內(nèi)的綜合競爭力，形成了“提升職業(yè)崗位能力”的匯集性功能（特別是將社會教育促進和健康事業(yè)促進等匯集到社會層面）?，F(xiàn)代“類群”社會權(quán)利與早期公民社會權(quán)利有很大區(qū)別：一方面，公民社會權(quán)利表現(xiàn)為公民自主權(quán)利，其并不在主體間分類，而是公民個人同時享有的權(quán)利，而“類群”社會權(quán)利則表現(xiàn)為匯集到不同“類”的權(quán)利，且在主體間分類；另一方面，公民社會權(quán)利還是具有限定性的權(quán)利，其突出公民個體自由權(quán)利的限定，而“類群”社會權(quán)利并不限定自由權(quán)利，而是表現(xiàn)為以幫扶方式實現(xiàn)的匯集性的“類群社會”權(quán)利，雖然這一權(quán)利也會具體到每一個個體身上，但作為權(quán)利本身，已經(jīng)是匯集于各個“類群”平臺的系統(tǒng)中的“類”權(quán)利。脫貧權(quán)利就是“脫貧類群”社會權(quán)利，其具有“類群社會”權(quán)利的全部特征。這樣，以各類“脫貧類群”能力提升為核心的社會權(quán)利，就自然歸屬于現(xiàn)代的社會權(quán)利了?！艾F(xiàn)代的社會權(quán)利是被幫扶主體在提升職業(yè)崗位能力時遇到自身難以解脫的困難或者困境，需要幫扶主體幫扶解脫來實現(xiàn)脫困的權(quán)利?！盵2]145這一“能力提升”的社會權(quán)利，囊括了諸如脫貧權(quán)利在內(nèi)的各類社會權(quán)利。

可見，我國以往的扶貧義務(wù)對應(yīng)的脫貧權(quán)利，已經(jīng)主要轉(zhuǎn)向提升貧者勞作能力的公民社會權(quán)利上來了。但是問題又來了：一方面，它將收入或者生活水準的提升作為脫貧目標，忽視脫貧能力提升過程中的階段權(quán)利認可，極易產(chǎn)生勞作能力提升不充分性和脫貧不可持續(xù)性的問題；另一方面，忽視各種脫貧類群社會權(quán)利的實現(xiàn)機制，包括根據(jù)不同類的脫貧權(quán)利確定不同的脫貧標準、建立不同的評價機制等，極易產(chǎn)生地區(qū)之間同類脫貧標準不一致甚至混亂的不均衡問題[4]。

將脫貧權(quán)利歸結(jié)于提升脫貧能力的“類群”社會權(quán)利，具有明顯的意義：第一，更加重視脫貧能力提升的權(quán)利認可，弱化傳統(tǒng)的公民社會權(quán)利保障（輸血）方式，強化現(xiàn)代的類群社會權(quán)利提升（造血）方式，從而解決實踐中社會法治將收入或者生活水準作為脫貧目標、忽視能力提升充分性和脫貧可持續(xù)性的問題；第二，更加重視各種脫貧類群社會權(quán)利的實現(xiàn)機制，包括根據(jù)不同類的脫貧權(quán)利確定不同的脫貧標準、建立不同的評價機制等，從而解決實踐中“缺乏類型劃分”“難以建立精準脫貧標準”“難以展開精準脫貧評價”等問題。

二、精準脫貧權(quán)利的成立——能力提升要件

強化脫貧能力提升的權(quán)利認可和各種脫貧類群社會權(quán)利的實現(xiàn)機制，關(guān)鍵之處在于法律法規(guī)明確精準脫貧權(quán)利的成立要件。道理很簡單：（1）法律法規(guī)明確精準脫貧權(quán)利的成立要件，能夠使脫貧能力提升的權(quán)利在符合“要件”的情形下得以生效，從而使扶貧義務(wù)能夠更加精準和有效地對準脫貧權(quán)利，否則，很難實現(xiàn)精準扶貧和精準脫貧；（2）法律法規(guī)明確精準脫貧權(quán)利的成立要件，能夠使各類脫貧權(quán)利的實現(xiàn)機制具有可操作性，否則，很難展開公平有效的各種脫貧類群的脫貧能力提升的操作。

任何權(quán)利生效與否和能否有效運行，都有“要件”給予約束。社會權(quán)利也是應(yīng)當(dāng)有約束的，其源于需求的無限性與資源的有限性之間的沖突以及效率與公平之間的矛盾，即在需求的擴張中，總會遇到資源有限性的制約，在追求公平中總會受到效率的限制，也就說，對公平的追求不能阻礙效率的提高。從社會權(quán)利看，每個主體都享有經(jīng)濟制度中機遇的平等權(quán)，但進入群體及不同群體的關(guān)系中，這種平等權(quán)就會因為“個人能力”和“群體能力”的不同而有差別，如果“較低能力”的人和群體與“較高能力”人和群體都享有同等的社會權(quán)利，經(jīng)濟和社會發(fā)展就會失去效率，而要突出人和群體的“較高能力”，就要對“較低能力”的人和群體的機會平等權(quán)進行約束。還需注意，機會中還有一個實質(zhì)公平問題，即“較高能力”造成的結(jié)果不公平（主要是收入不公平），給后面福利的形式公平分配帶來實質(zhì)的不公平，因此，還必須將原有的結(jié)果不公平與現(xiàn)實的實質(zhì)公平通盤考量，即對結(jié)果不公平進行實質(zhì)公平的“改造”[2]151。

脫貧權(quán)利屬于社會權(quán)利，也一樣存在社會權(quán)利應(yīng)當(dāng)有約束的問題，因而，脫貧權(quán)利成立要件首先應(yīng)當(dāng)重視“需求”，因為脫貧權(quán)利就是一種需求，它既包括對扶貧義務(wù)的需求，也包括對實質(zhì)公平的需求，特別是不同類群權(quán)利的“公平需求”；其次，脫貧權(quán)利成立要件還應(yīng)當(dāng)重視效率與公平關(guān)系的限制，所謂效率主要指整體的“效率”，諸如生態(tài)保護、資源開發(fā)等“效率”和提升素質(zhì)的“效率”，不同群體脫貧權(quán)利生成的方式問題也涉及效率問題，對這些效率的充分認識有利于公平有效地展開各種“脫貧類群”的脫貧能力提升的操作。

社會權(quán)利可分為兩大類：一類是解除崗位后顧之憂的權(quán)利，包括“解除崗位后顧之憂（失業(yè)、養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等）的權(quán)利”“解除崗位贍養(yǎng)老人、照顧子女和照顧家庭其他成員的后顧之憂的權(quán)利”“解除崗位可能面對災(zāi)害損害和安全威脅的后顧之憂的權(quán)利”，這一類權(quán)利，實質(zhì)是解除崗位外的負面影響和制約崗位能力提升的因素的困擾；另一類是崗位素質(zhì)提升的權(quán)利，包括“適應(yīng)崗位需要的技能提升、智力提升、品端提升的權(quán)利”“適應(yīng)崗位需要的身體素質(zhì)提升的權(quán)利”“適應(yīng)崗位需要的社會進取能力提升的權(quán)利”[2]146-147。脫貧權(quán)利作為社會權(quán)利的一個部分，也具有這樣兩大類及其具體“小類”的權(quán)利。搬遷扶貧、生態(tài)保護扶貧、擴大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，對有勞動能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對喪失勞動能力的實施兜底性保障，實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應(yīng)保盡保；對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系；等等，包含著解除崗位后顧之憂的權(quán)利。提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)水平，推進貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，等等，包含著崗位素質(zhì)提升的權(quán)利。明確脫貧主體屬于這兩大類及其具體“小類”的權(quán)利，是精準脫貧權(quán)利成立的“要件”之一，因為這樣，可以將不同主體的不同脫貧權(quán)利明確下來，進而便于有針對性地“精準”扶貧。

關(guān)于整體“效率”方面的脫貧權(quán)利要件，主要是明確兩類權(quán)利約束。第一類是受到整體“效率”約束的脫貧權(quán)利，其強調(diào)脫貧權(quán)利的成立應(yīng)當(dāng)受到整體效率的約束而構(gòu)成方向性能力約束和數(shù)量上能力約束。例如，某個因生態(tài)惡劣致貧的地區(qū)，通過建立有污染的企業(yè)來脫貧，雖然表面上看該脫貧方式已經(jīng)包含了脫貧權(quán)利，但實際上，這種脫貧權(quán)利損害了整體效率，因此，這種脫貧權(quán)利在方向上就需要符合整體效率的要求。再如，懶漢或者道德缺失（諸如出外打工不給家里寄錢）者的行為，使其本人及其家屬陷入了貧困，以給付金錢的方式使其脫貧（包含了脫貧權(quán)利），有損勤奮人群和有道德人群的積極性，以致影響整體效率，因此，這里的脫貧權(quán)利在數(shù)量上就需要符合整體效率的要求，即給付的金錢既可以維持最基本生存又能夠促使這類人勤奮勞作和講求道德。另一類是受到科技進步和管理水平提升的“效率”約束的脫貧權(quán)利，其強調(diào)脫貧權(quán)利的成立應(yīng)當(dāng)受到科技進步和管理效率的約束而構(gòu)成程度上能力約束。貧困村落的科技進步和管理水平的提升，特別是因地制宜地依托產(chǎn)業(yè)升級、換代、轉(zhuǎn)型中的科技進步和管理水平的提升，會受到扶貧、脫貧群體對科技的把握程度以及受教育程度的約束。通過教育提升科技能力和管理水平是一個過程，而且受教育與科技進步和管理水平的提升也有一個相輔相成的過程，不能一蹴而就，因此，這種脫貧權(quán)利在程度上就需要符合“過程”效率的要求，即應(yīng)當(dāng)有適應(yīng)科技進步和管理水平提升的時段的標準。

關(guān)于脫貧權(quán)利的生成，是可以根據(jù)不同情形分為不同方式的。（1）自動生成。主要源于突發(fā)公共事件和安全事故、突發(fā)自然災(zāi)害而致貧的生成情形。一旦公共事件和安全事故、自然災(zāi)害突發(fā)導(dǎo)致貧困，即意味著貧者提出脫貧權(quán)利要求，無論貧者是否提出這一要求，扶貧主體都必須立即履行扶貧義務(wù)。（2）評價生成。即經(jīng)過專門機構(gòu)或者組織對貧困群體及其個人的量化權(quán)利給予評價，分出不同類型的脫貧權(quán)利。其突出表現(xiàn)為對“能力”的評價。（3）既定生成。即不需要脫貧主體主張權(quán)利，而按照已定的方式和內(nèi)容來生成權(quán)利。特別是受教育、受保健、受捐贈、受補償?shù)葯?quán)利的生成，都屬于脫貧權(quán)利的既定生成。（4）請求生成。即經(jīng)過脫貧權(quán)利主體先行請求、義務(wù)主體再來履行義務(wù)從而實現(xiàn)脫貧權(quán)利。請求可以分為集合請求和個別請求兩種情況?！盀楂@得政府給付的請求”“為獲得社會扶助的請求”等屬于集合請求；“為獲得科技進步和管理水平提升的請求”“為獲得社會維權(quán)的請求”等屬于個別請求[4]。這些不同的權(quán)利生成方式，根據(jù)的就是不同的脫貧權(quán)利產(chǎn)生的基本原因，即不同的基本原因產(chǎn)生的脫貧權(quán)利可以構(gòu)成不同的生成方式。明確這樣的不同生成方式，目的同樣是使不同脫貧權(quán)利的實現(xiàn)機制——能力提升，更加公平有效地展開。

三、精準脫貧權(quán)利的實現(xiàn)——能力提升量化

強化脫貧能力提升的權(quán)利認可和各種脫貧類群社會權(quán)利的實現(xiàn)機制，基礎(chǔ)在于將脫貧能力提升的權(quán)利進行分類。我國精準扶貧和精準脫貧的實踐，已經(jīng)展開脫貧能力提升的權(quán)利分類，地緣扶持、勞動保障、公共服務(wù)等方面的精準扶貧和精準脫貧的實踐，是展開脫貧能力提升的權(quán)利分類的印證。要使法律法規(guī)明確精準脫貧權(quán)利的成立要件，使各類脫貧能力提升的權(quán)利公平有效地運行，基礎(chǔ)也是將脫貧能力提升的權(quán)利進行分類，這是從實踐中總結(jié)出來的理論印證。

這樣的印證，與我國精準扶貧和精準脫貧的方向是一致的。相關(guān)主體根據(jù)不同類的脫貧能力提升權(quán)利，履行不同類的提升貧者能力的義務(wù)，是精準扶貧的根本要求。2013年11月3日，習(xí)近平在湖南湘西十八洞村考察時指出：“扶貧攻堅就是要實事求是、因地制宜，分類指導(dǎo)、精準扶貧?！雹賲⒁姡毫?xí)近平在湖南考察時強調(diào)：深化改革開放推進創(chuàng)新驅(qū)動 實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標[EB/OL]．[2018-08-10]．http://www.xinhuanet.com//politics/2013-11/05/c_118018119_3.htm。2015年，習(xí)近平在貴州考察時，進一步就扶貧開發(fā)工作提出“六個精準”的基本要求：扶持對象精準；項目安排精準；資金使用精準；措施到戶精準；因村派人精準；脫貧成效精準②參見：十八大以來重要文獻選編（中）[M]．北京：中央文獻出版社，2016：720。。習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告提出三個堅持：堅持精準扶貧、精準脫貧；堅持統(tǒng)籌負責(zé)的工作機制；堅持大扶貧格局（注重扶貧與扶志、扶智結(jié)合起來，東西部扶貧協(xié)作，等等）③參見：習(xí)近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N]．人民日報，2017-10-28，（4）。。這些都突出了針對不同貧困情形（包括不同的脫貧能力提升的權(quán)利）精準實施扶貧的要求。

不同的脫貧能力提升的權(quán)利，具有不同的種類。前述解除崗位后顧之憂的權(quán)利和崗位素質(zhì)提升的權(quán)利，就是從實然角度劃分的種類；關(guān)于受到整體“效率”約束的脫貧權(quán)利和受到科技進步、管理水平提升的“效率”約束的脫貧權(quán)利，則是從應(yīng)然角度劃分的種類。在這些種類中，還可以劃分具體的種類，而其中則包含著“程度”上的需求，諸如“因地制宜地依托產(chǎn)業(yè)升級、換代、轉(zhuǎn)型中的科技進步和管理水平的提升，會要受到扶貧、脫貧群體對科技的把握程度以及受教育程度的約束”等?！俺潭取鄙系男枨笄∏〗o精準扶貧帶來了挑戰(zhàn)，因為“程度”上的需求是較難測量和把握的，更何況不同種類中的不同程度的脫貧能力提升需求往往交織在一起。

我們將對不同種類中的不同程度的脫貧能力提升需求的衡量稱為脫貧權(quán)利“量”化。其實，脫貧權(quán)利因整體效率要求，使脫貧能力提升具有一定的“度”。由于不同的貧困人群的脫貧能力提升的需求不同，其提高的“度”也不會相同。例如：（1）在扶持對象精準識別方面，存在建檔立卡名額分配的收入標準與建檔立卡名額使用的民主評議存在“兩層皮”現(xiàn)象，這就需要采用多維貧困標準予以取代；（2）在項目安排精準方面，因地制宜項目與貧者接受程度始終存在對接不充分問題，這就需要建立以貧者接受程度為依據(jù)的項目安排制度；（3）在資金使用精準方面，存在涉農(nóng)資金無法整合而導(dǎo)致的資金使用效率低的問題，這就需要按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）關(guān)于“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入辦法，以亟需項目為根據(jù)實施資金整合；（4）在措施到戶精準方面，存在過于看重生產(chǎn)環(huán)節(jié)的措施到戶，而忽視市場環(huán)節(jié)的措施到戶等問題，這就需要按照《國務(wù)院精準扶貧工作機制實施方案》（中辦發(fā)〔2013〕25號）的要求，根據(jù)自然地理條件和發(fā)展水平差異致貧的實際情況，實施一戶一策或集中力量實施片區(qū)開發(fā)；（5）在因村派人精準方面，存在第一書記負責(zé)和村民自治、干部駐村確權(quán)和扶貧辦統(tǒng)籌等兩套機制問題，這就需要建立與該機制相結(jié)合的制度；（6）在脫貧成效精準方面，存在政府包辦一切、急功近利、貧困群體的參與性不高和“等、靠、要”等問題，這就需要根據(jù)致貧返貧的因素，建立脫貧致富的長效機制和“扶志、扶智”的機制?？傊?，采用多維貧困標準，建立以貧者接受程度為依據(jù)的項目安排制度，以項目為根據(jù)實施資金整合，根據(jù)自然地理條件和發(fā)展水平差異致貧的實際情況實施一戶一策或集中力量實施片區(qū)開發(fā)，建立“各路扶貧人馬”相結(jié)合的制度，建立脫貧致富的長效機制和“扶志、扶智”的機制，都存在“度”的問題，因而也必然要求“量”化，否者就難以達到“精準”。

關(guān)于“量”化，主要是對精準脫貧權(quán)利特別是脫貧能力提升的權(quán)利的“量”化，是關(guān)乎精準脫貧權(quán)利能否有效運行的關(guān)鍵問題。我們曾經(jīng)就此建議構(gòu)建“六項制度”（脫貧權(quán)利生成制度，政府購買服務(wù)制度，精準脫貧標準制度，脫貧權(quán)利評價制度，扶貧給付信托制度，權(quán)利精準保證制度）[4]，就是基于對脫貧能力提升的權(quán)利的“量”化的有效性，即確保精準脫貧權(quán)利有效運行而提出的。也就是說，不同種類中的不同程度的脫貧能力提升的權(quán)利，需要進行“量”化：是哪個方面因素導(dǎo)致的貧困，其程度如何；對能力提升的要求有哪些等。一個主體（貧者、貧困戶、村落）一個樣，有區(qū)分地對不同主體不同能力提升的要求進行“量”化，才能做到精準。而構(gòu)建與其相應(yīng)的制度并使其有效發(fā)揮作用，則是確保這一“量”化得以展開（使脫貧能力提升的權(quán)利得以精細化和明確）的運行方式。

其實，構(gòu)建脫貧能力提升的權(quán)利的“量”化制度，主要是保證對各類脫貧能力提升的權(quán)利的大小及其程度的深淺的評價更加準確，以便扶貧義務(wù)履行更加精準。從實踐看，實施精準扶貧以來，政府及其有關(guān)部門或委托或協(xié)同基層組織，加大了對致貧原因和其中的貧者能力進行摸排和確認的力度，但卻缺乏分類摸排和確認，缺乏一致的標準，加之駐村干部、基層組織、政府及有關(guān)部門的確認經(jīng)常不一致，沒有較好發(fā)揮社會組織專業(yè)化的作用，致使對各類脫貧能力提升的權(quán)利的大小及其程度的深淺的評價達不到精準的要求。因此，要解決“精準性”問題，對具體脫貧權(quán)利的“量”進行社會評價，就成為關(guān)鍵。構(gòu)建脫貧能力提升的權(quán)利的“量”化制度，對具體脫貧權(quán)利的“量”進行社會評價，必將促使摸排和確認的數(shù)據(jù)更多轉(zhuǎn)向脫貧能力提升的權(quán)利上來，并在分類及程度方面向深度擴展。同時，遵循國家治理和社會治理相結(jié)合的原則，轉(zhuǎn)變單一的由各級政府直至村委會對貧者評價和提出扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式的做法，加入由政府委托社會組織按照公平、公正、公開的原則對具體脫貧權(quán)利的“量”進行評價并經(jīng)過充分論證提出扶貧對象、扶貧數(shù)量和扶貧方式，然后由政府和社會根據(jù)評價出來的不同的“數(shù)據(jù)”來給付的做法。我們認為，構(gòu)建對脫貧權(quán)利的“量”的評價制度，是構(gòu)建精準扶貧和精準脫貧的法律制度的核心。之所以稱之為核心，不僅因為它是解決“精準性”問題的關(guān)鍵，而且還是其他相關(guān)制度建立的根據(jù)?？梢哉f，其他相關(guān)制度正是根據(jù)構(gòu)建對脫貧權(quán)利的“量”的評價制度的需要才建立的。例如：（1）政府購買服務(wù)制度，即在脫貧權(quán)利生成后，政府委托社會組織或者相關(guān)機構(gòu)，進行各項具體的脫貧標準的制定，委托社會組織根據(jù)脫貧標準進行具體的分門別類的脫貧權(quán)利量化評價的制度。在精準扶貧和精準脫貧的領(lǐng)域內(nèi)，政府購買服務(wù)，主要是通過項目形式，委托具有專業(yè)水準的社會組織或者機構(gòu)，制定各項具體的脫貧標準，委托具有專業(yè)水準的社會組織，根據(jù)脫貧標準進行具體的分門別類的脫貧權(quán)利量化評價。明確這樣的委托主體、委托權(quán)及相關(guān)義務(wù)、行使委托權(quán)和履行受托義務(wù)的程序的法律規(guī)定，構(gòu)成了政府購買服務(wù)制度。（2）精準脫貧標準制度，是受托的具有專業(yè)水準的社會組織或者機構(gòu)，根據(jù)脫貧權(quán)利主張，利用大數(shù)據(jù)提供的材料，并經(jīng)過實地調(diào)研，進行綜合研判，提出分門別類的精準脫貧標準的制度。這里的精準脫貧標準，首先應(yīng)當(dāng)符合精準脫貧權(quán)利的成立要件，包括“脫貧能力提升的權(quán)利的分類”“受到整體‘效率’約束和受到科技進步、管理水平提升的‘效率’約束”“生成方式”等。其次，應(yīng)當(dāng)考量不同種類及不同程度的機會權(quán)利的公平性。這兩項制度，都是為后面的脫貧權(quán)利評價制度的有效展開打基礎(chǔ)的。

至于脫貧權(quán)利評價制度，是受托的具有專業(yè)水準的社會組織或者機構(gòu)，根據(jù)精準脫貧標準，經(jīng)過實地排查和綜合調(diào)研，公開公正地對生成脫貧權(quán)利的每個人的脫貧權(quán)利的具體數(shù)量及等級進行評價的制度。受托的社會組織或者機構(gòu)，評價每個權(quán)利人的脫貧權(quán)利的具體數(shù)量及等級，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及諸多主體的多樣化、廣泛性、多層次性，與給付的科學(xué)對接性，在評價過程中的公開性和公正性，是任何單項評價都不能比擬的，因此必須構(gòu)建社會組織或者機構(gòu)評價脫貧權(quán)利的具體數(shù)量及等級的體制。為了保障這樣一些體制機制的有序運行，必須加強政府的權(quán)力，社會法表現(xiàn)為政府運用社會管理權(quán)，對國家、社會進行規(guī)制并為黎民百姓提供服務(wù)，涉及公共權(quán)力的運行，自然要在形式上移用、借鑒行政法學(xué)的一系列理念和制度有效地保障精準扶貧、精準脫貧的實施[5]，作為社會法重要組成部分的扶貧制度當(dāng)然要加強政府的作用。同時，還特別應(yīng)當(dāng)利用社會的力量，發(fā)揮社會的作用。當(dāng)前我國社會中這些非官方力量已經(jīng)足以對扶貧事業(yè)的發(fā)展起到非常重大的促進作用。所以，我國應(yīng)充分重視和運用這些重要力量，不再使其作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮[6]。此外，還應(yīng)當(dāng)加強相關(guān)法律制度建設(shè)，將其中諸多主體的權(quán)利（權(quán)限）和義務(wù)（職責(zé)）及運行程序明確下來[4]。