張澤群

[摘 要] 隨著我國糧食收儲(chǔ)政策的不斷改革，黑龍江省作為糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食收儲(chǔ)工作中具有舉足輕重的作用。但與糧食收儲(chǔ)政策相匹配的監(jiān)管政策卻略顯不足，存在糧食監(jiān)管政策具有滯后性，監(jiān)管效果不理想;糧食監(jiān)管政策法規(guī)不完善，監(jiān)管范圍有限;政策監(jiān)管主體不合理，政策執(zhí)行效果不佳等問題，導(dǎo)致糧食收儲(chǔ)中監(jiān)管工作壓力大、難度高、效率低。為了確保糧食收儲(chǔ)政策的執(zhí)行效果，建議通過采用加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)控制、賦予地方糧食管理部門實(shí)際處罰權(quán)等措施來優(yōu)化糧食收儲(chǔ)監(jiān)管政策。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江省;糧食收儲(chǔ);監(jiān)管政策;政策執(zhí)行

[中圖分類號] F326.11[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0018-02

一、黑龍江省糧食收儲(chǔ)監(jiān)管政策現(xiàn)狀

隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和糧食收儲(chǔ)制度改革的不斷推進(jìn)，我國在糧食收儲(chǔ)監(jiān)管政策上不斷進(jìn)行調(diào)整和完善。自2004年國務(wù)院頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡稱“條例”）提出糧食省長責(zé)任制要求，對轄區(qū)內(nèi)的糧食進(jìn)行管理，并明確糧食行政管理部門要根據(jù)國家要求對糧食收購進(jìn)行核查監(jiān)管工作，強(qiáng)調(diào)了其監(jiān)管主體及監(jiān)管責(zé)任。國家后續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)糧食監(jiān)管政策，將糧食監(jiān)管工作當(dāng)作重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行關(guān)注。2012年《國家政策性糧食出庫管理暫行辦法》的頒布，更加明確了政策性糧收儲(chǔ)過程中地方行政管理部門的督導(dǎo)工作要求。在2015年，我國將糧食監(jiān)管主體責(zé)任細(xì)致化并出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化“四個(gè)共同”機(jī)制切實(shí)做好國家政策性糧食收儲(chǔ)和監(jiān)管工作的通知》明確了監(jiān)管內(nèi)容從定點(diǎn)、啟動(dòng)、收購、驗(yàn)收、儲(chǔ)存和出庫各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作要求。相比以前年度的糧食監(jiān)管政策更加具體化、精細(xì)化。黑龍江省陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國家政策性糧食管理工作的通知》提出建立由政府主導(dǎo)、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、共同參與的監(jiān)管體制;《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)庫外儲(chǔ)糧監(jiān)管工作的通知》明確從“人防”、“技防”、“法防”三方面進(jìn)行黑龍江轄區(qū)糧食監(jiān)管工作;《關(guān)于加強(qiáng)糧食定向銷售監(jiān)管工作的意見》提出建立糧食行政管理部門和農(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)建立經(jīng)常性巡查制度，督促承儲(chǔ)企業(yè)按規(guī)定出庫，及時(shí)協(xié)調(diào)各類糾紛。不難看出，我國在不斷完善糧食收儲(chǔ)監(jiān)管政策體系，從而把控糧食收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保真正發(fā)揮保障國家糧食安全的“壓艙石”作用。

二、黑龍江省糧食收儲(chǔ)的監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）轄區(qū)監(jiān)管糧食數(shù)量逐年增長，監(jiān)管壓力遞增

自國家2004年出臺(tái)最低收購價(jià)和2007年出臺(tái)國家臨時(shí)存儲(chǔ)托市收購政策以來，我國糧食生產(chǎn)曾呈現(xiàn)“十二連增”的繁榮景象。國家糧食收儲(chǔ)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，在“十二五”期間，全國累計(jì)托市收儲(chǔ)糧食總量為4.2億噸，同時(shí)作為糧食主產(chǎn)區(qū)的黑龍江省，其在糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)中的貢獻(xiàn)不容小覷，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年末全轄區(qū)存儲(chǔ)糧食數(shù)量高達(dá)1.5億噸，其收儲(chǔ)量無疑不在間接增加糧食監(jiān)管的難度，如此龐大的監(jiān)管數(shù)量使本就監(jiān)管人員不充足的局面變得更加嚴(yán)峻。

（二）監(jiān)管轄區(qū)地域范圍較廣，監(jiān)管效率低

由于黑龍江省在全國糧食收儲(chǔ)工作中具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢，全省土地總面積47.3萬平方千米，居全國第6位，擁有肥沃的黑土地、適宜糧食生長的光照條件和天氣等自然條件。加之國家為完善糧食管理體制，出臺(tái)鼓勵(lì)市場多元化的糧食收儲(chǔ)政策。其現(xiàn)有的糧食收儲(chǔ)承儲(chǔ)點(diǎn)不僅包括中儲(chǔ)糧、中紡等大規(guī)模國企收購主體，也包括以小規(guī)模租賃、委托承儲(chǔ)庫點(diǎn)，且它們在地域分布上呈現(xiàn)分散式特點(diǎn)。正是由于儲(chǔ)糧庫點(diǎn)分散且覆蓋面廣，提高了糧食收儲(chǔ)監(jiān)管工作難度系數(shù)，在監(jiān)管過程中時(shí)常會(huì)發(fā)生駐庫監(jiān)管員分配不足、監(jiān)管巡查時(shí)間較長且效率低等問題，從而監(jiān)管政策落實(shí)不到位，最終導(dǎo)致監(jiān)管效率偏低。截至2018年末轄區(qū)存儲(chǔ)庫點(diǎn)共1220個(gè)，如此大范圍的收儲(chǔ)監(jiān)管任務(wù)一直是黑龍江省在執(zhí)行國家糧食收儲(chǔ)政策中最艱巨的一環(huán)。

（三）糧食收儲(chǔ)貨位型態(tài)復(fù)雜多樣，監(jiān)管難度高

黑龍江轄區(qū)70%的中央事權(quán)糧食存儲(chǔ)在鋼結(jié)構(gòu)倉房和簡易儲(chǔ)糧設(shè)施中，例如鋼結(jié)構(gòu)平房倉、千噸囤、簡易罩棚、露天存儲(chǔ)堆垛等，這些儲(chǔ)糧設(shè)施由于在前期設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收和搭建貨位等環(huán)節(jié)存在諸多問題，加之糧食儲(chǔ)存時(shí)間較長，日常安全管理不到位等因素，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患十分突出。一方面是由于歷史原因，多數(shù)鋼結(jié)構(gòu)倉房、簡易罩棚等再建造過程中設(shè)計(jì)不正規(guī)，致使倉體結(jié)構(gòu)強(qiáng)度不能完全滿足儲(chǔ)糧安全需要;二是超高超限裝糧情況普遍，部分鋼結(jié)構(gòu)倉房已接近或達(dá)到金屬疲憊期，加之銹蝕等問題日益增多，會(huì)發(fā)生崩塌等危險(xiǎn)事件，儲(chǔ)糧安全和生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患極大。三是在儲(chǔ)糧的過程中，由于設(shè)施搭建時(shí)間較長，囤體地基下沉、膨脹等情況日漸增多且日趨嚴(yán)重，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患較為突出。

三、黑龍江省糧食收儲(chǔ)監(jiān)管政策存在的問題

（一）糧食監(jiān)管政策具有滯后性，監(jiān)管效果不理想

糧食作為國家穩(wěn)定發(fā)展的命脈，自1953年為確保糧食安全開始實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，之后不斷進(jìn)行糧食收儲(chǔ)的政策調(diào)整，政策在保障農(nóng)民利益，穩(wěn)定糧食市場上發(fā)揮了重要作用。但我國對于糧食收儲(chǔ)監(jiān)管工作的認(rèn)識遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于糧食收儲(chǔ)政策，造成在糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)中長期僅重視收儲(chǔ)數(shù)量而忽視監(jiān)管作用的病態(tài)發(fā)展局面，從而使糧食收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)不斷積壓，最終在出庫環(huán)節(jié)中產(chǎn)生“出庫難”“轉(zhuǎn)圈糧”等問題，嚴(yán)重者形成法律案件。雖然在2004年出臺(tái)《條例》中提出糧食省長責(zé)任制，將糧食監(jiān)管工作提上日程，但監(jiān)管政策仍停留在宏觀指導(dǎo)方面，后續(xù)的“追趕”仍顯得捉襟見肘，查處收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)仍呈現(xiàn)滯后性特點(diǎn)，導(dǎo)致糧食收儲(chǔ)工作達(dá)不到預(yù)期監(jiān)管政策效果。

（二）糧食監(jiān)管政策法規(guī)不完善，監(jiān)管范圍有限

在2007年中央一號文件中強(qiáng)調(diào)要建立農(nóng)業(yè)保障機(jī)制“加快農(nóng)業(yè)立法進(jìn)程，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)方面執(zhí)法檢查”從立法角度強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)監(jiān)督管理的重要性。同時(shí)在2008年、2009年均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管立法的急迫性?！稐l例》只是宏觀上的指導(dǎo)，針對糧食收儲(chǔ)具體環(huán)節(jié)的規(guī)定較為片面。這就要求各省市的糧食行政管理部門根據(jù)本省市的實(shí)際情況制定相應(yīng)的具體實(shí)施方法，排除隱患。為此，黑龍江省制定了庫外存儲(chǔ)、定向銷售、儲(chǔ)備糧輪換等監(jiān)管配套管理辦法。但也僅僅局限于特定糧食品種、特定區(qū)域、特定時(shí)期的監(jiān)管工作，未能制定全方位、系統(tǒng)性的管理制度，使監(jiān)管主體在監(jiān)管工作時(shí)缺乏法律依據(jù)。

（三）政策監(jiān)管主體不合理，政策執(zhí)行效果不佳

現(xiàn)階段，我國糧食收儲(chǔ)行政執(zhí)法仍主要依據(jù)《條例》，按照該《條例》規(guī)定，糧食行政管理工作分別由農(nóng)業(yè)、糧食、工商、質(zhì)監(jiān)、價(jià)格等部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)加以分擔(dān)。然而在實(shí)際的收儲(chǔ)工作中，上述監(jiān)管主體的多元化，直接導(dǎo)致了我國糧食收儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)被分散的消極后果。在2015年國家針對政策性糧食收儲(chǔ)明確規(guī)定了政策執(zhí)行主體、地區(qū)行政管理部門、地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三者的主體責(zé)任，不斷完善了糧食收儲(chǔ)監(jiān)管的具體職責(zé)，強(qiáng)化了對糧食收儲(chǔ)監(jiān)管具體監(jiān)管責(zé)任。但在實(shí)際工作中，仍存在管理真空的現(xiàn)象，我國絕大部分收儲(chǔ)的糧食為中央事權(quán)糧，糧權(quán)歸中央所屬，而地方行政部門對地方委托庫點(diǎn)有著絕對的管理權(quán)，而相對收儲(chǔ)政策的中央事權(quán)糧來說，監(jiān)管仍是以中國儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司為主進(jìn)行自儲(chǔ)自查自管的管理模式，因此在收儲(chǔ)過程中，地方行政部門的監(jiān)管力度與預(yù)期不符，造成監(jiān)管缺位。而農(nóng)發(fā)行僅針對資金進(jìn)行防控，監(jiān)管范圍有限，也使得監(jiān)管政策效果不顯著，未能發(fā)揮其政策預(yù)期水平。

四、黑龍江省糧食收儲(chǔ)監(jiān)管的政策建議

（一）加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)

要進(jìn)一步完善糧食收購監(jiān)督管理辦法，明確各級糧食管理部門對糧食收儲(chǔ)監(jiān)管的工作職責(zé)、監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容，將各項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣不留任何“空白點(diǎn)”和“盲點(diǎn)”。重點(diǎn)包括以下三點(diǎn)：一是要加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)主體的資格監(jiān)管。嚴(yán)格審查經(jīng)營者收購資格，從收儲(chǔ)源頭把控風(fēng)險(xiǎn);二是要加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)流程監(jiān)管。收儲(chǔ)糧食不僅包括定點(diǎn)審核，還包括啟動(dòng)、收購、驗(yàn)收、儲(chǔ)存和出庫等一系列環(huán)節(jié)。要針對各項(xiàng)環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的監(jiān)管工作要求，將工作環(huán)節(jié)細(xì)致化、規(guī)范化，真正做到監(jiān)管工作“有法可依、有章可循”，為糧食收儲(chǔ)監(jiān)管工作保駕護(hù)航;三是要加強(qiáng)對政策環(huán)境的監(jiān)管力度。政策環(huán)境在政策執(zhí)行中具有很大的影響和輻射作用，為此要保障政策環(huán)境公平公正，防止發(fā)生“賣轉(zhuǎn)圈糧”、以次充好、私自動(dòng)用國家糧食銷售等違法違規(guī)行為。要加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)，將監(jiān)管工作覆蓋到收儲(chǔ)的各個(gè)環(huán)節(jié)[1]。

（二）加強(qiáng)政策監(jiān)管，賦予地方糧食管理部門實(shí)際處罰權(quán)

從我國的糧權(quán)屬性來看，轄區(qū)內(nèi)收儲(chǔ)90%以上的糧食均為中央事權(quán)糧，而糧食監(jiān)管所屬地卻歸地方所有，同時(shí)國家糧食行政管理部門并沒有被賦予實(shí)際的處罰權(quán)，然后糧食在收儲(chǔ)過程中出現(xiàn)問題首先受到處罰的卻是相應(yīng)管理部門，為此形成權(quán)責(zé)不匹配的局面，這嚴(yán)重打擊了地方管理部門的工作積極性。地方糧食管理部門不僅應(yīng)被賦予收儲(chǔ)糧食實(shí)際庫存量、質(zhì)量等重要信息的知情權(quán)，而且也應(yīng)被賦予實(shí)際處罰權(quán)，這樣才能在實(shí)際糧食監(jiān)管工作中真正發(fā)揮行政管理部門的監(jiān)管作用。同時(shí)也應(yīng)建立中央和地方兩級共同對收儲(chǔ)糧食的監(jiān)督管理工作機(jī)制，使雙方積極配合，共同做好國家糧食安全工作。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)控制，建設(shè)監(jiān)管長效機(jī)制

防控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是監(jiān)管工作的核心。一方面要狠抓監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的工作落實(shí)，根據(jù)本省實(shí)際情況制定《糧食收儲(chǔ)監(jiān)管工作方案》，全面落實(shí)日常監(jiān)管巡查工作，配備充足監(jiān)管檢查人員，收儲(chǔ)庫點(diǎn)委派具有監(jiān)管資格的駐庫員，并做好日常巡查記錄，縮短檢查時(shí)間間隔，及時(shí)掌握收儲(chǔ)庫點(diǎn)糧食動(dòng)態(tài)情況，實(shí)現(xiàn)對糧食監(jiān)管工作制度常態(tài)化、規(guī)范化。另一方面要定期開展糧食收儲(chǔ)監(jiān)管現(xiàn)狀分析例會(huì)，各駐庫員應(yīng)積極分享和探討實(shí)際監(jiān)管工作中的困難和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，集思廣益。同時(shí)，還可推舉對糧食監(jiān)管工作方面業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的人員作為代表，派駐到各收儲(chǔ)庫點(diǎn)進(jìn)行工作指導(dǎo)和監(jiān)督，做好人防風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)糧食收儲(chǔ)從入庫、存儲(chǔ)管理、到拍賣出庫全方面駐庫監(jiān)管，從而確保國家糧食收儲(chǔ)安全[2]。

[參考文獻(xiàn)]

[1]曾曉昀.從監(jiān)管到治理：未來《糧食法》糧食市場“全過程”監(jiān)管研究[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)，2017（2）：184-190.

[2]張會(huì)民.淺析政策性糧食監(jiān)管工作中存在的難題及解決對策[J].糧食流通技術(shù)，2011（3）：40-42.

[責(zé)任編輯：王鳳娟]