張麗梅 王亞平

(1. 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350；2. 格拉斯哥大學(xué)社會(huì)科學(xué)與政策學(xué)院，英國 G12 8RS)

一、引 言

公眾參與是現(xiàn)代城市規(guī)劃實(shí)踐的重要指導(dǎo)思想，是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理與決策科學(xué)化、民主化的必由途徑。公眾參與作為西方經(jīng)典理念于20世紀(jì)90年代初傳入中國，經(jīng)過近30年的實(shí)踐已成為我國城市規(guī)劃制度的基本安排。因此，有必要對(duì)該理念在中國的實(shí)踐及其發(fā)展進(jìn)行回顧，以探究其在中國的制度環(huán)境下是否發(fā)生轉(zhuǎn)譯、改變以及重構(gòu)。此外，除公眾參與外，社區(qū)、新城、開放街區(qū)等眾多語匯因全球化而涌入，有些轉(zhuǎn)眼即逝，有些則長期使用以致習(xí)以為常，很少去思考這些概念轉(zhuǎn)譯后的中國元素。因此，有必要在城鎮(zhèn)化“提質(zhì)降速、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)期，重新思考公眾參與對(duì)我國城市規(guī)劃制度的解構(gòu)，以建構(gòu)具有中國特色的城市規(guī)劃理論體系。

再者，公眾參與是維護(hù)市民公共利益的重要手段。隨著城鎮(zhèn)化的深化，因土地、住房等市場(chǎng)要素所沉淀的社會(huì)矛盾日益激化，急需排解；加之網(wǎng)絡(luò)的催化，來自市民的“自下而上”的參與潛力被空前釋放，基于大數(shù)據(jù)參與平臺(tái)的公眾參與，集公眾意見的表達(dá)、收集、整合于一體，能夠快速達(dá)成共識(shí)，形成輿論，并左右政府決策。該參與方式對(duì)傳統(tǒng)的以管理審批程序?yàn)榛A(chǔ)的線性管理決策模式提出了挑戰(zhàn)，急需探索基于多元主體協(xié)同的新型規(guī)劃管理決策理論范式。因此，有必要在新形勢(shì)、新技術(shù)背景下，探究公眾參與未來生長與演化的可能。

最后，文獻(xiàn)真實(shí)的記載了公眾參與理念進(jìn)入中國并應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)踐的原因、發(fā)展以及存在的問題。由時(shí)間序列疊合而成的不同內(nèi)容的研究文獻(xiàn)，可以全面地描繪我國城市規(guī)劃中公眾參與實(shí)踐中的所思、所為。基于此，論文對(duì)CNKI(中國知網(wǎng))信息檢索平臺(tái)CSSCI文獻(xiàn)庫收錄的239篇關(guān)于“公眾參與城市規(guī)劃研究”方面的文獻(xiàn)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析和評(píng)述。在研究方法上，采用了文獻(xiàn)回顧的研究思路與范式。在樣本選取上，CSSCI作為樣本源可以保證樣本的代表性和全面性。研究試圖通過系統(tǒng)地回顧30年來公眾參與在我國城市規(guī)劃研究中的主要進(jìn)展和討論焦點(diǎn)，以期全面描述該理念在中國城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究狀態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)。

二、文獻(xiàn)選取及描述

(一) 文獻(xiàn)選取

本研究以CNKI信息檢索平臺(tái)為基礎(chǔ)，將“公眾參與”“城市規(guī)劃”分別按關(guān)鍵詞和主題詞交叉組合檢索CSSCI引文文獻(xiàn)庫，以獲取初始樣本作為分析對(duì)象。初始文獻(xiàn)按照三個(gè)原則篩選： 保留早期，還原研究原生狀態(tài)原則；保留新議題，追蹤最新動(dòng)態(tài)原則；剔除冗余，保留精華原則。經(jīng)篩選，共獲取239篇與“公眾參與城市規(guī)劃”相關(guān)的全文文獻(xiàn)，既保障了文獻(xiàn)的質(zhì)量，又保證研究的原生性、完整性和方向性。

(二) 數(shù)據(jù)描述

根據(jù)檢索文獻(xiàn)年度分布柱狀圖(圖1)顯示： 城市規(guī)劃中的公眾參與研究呈逐年上升的勢(shì)頭，并在2000年達(dá)到頂峰。之后，其研究成果數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，維持在10—12篇/年。其中1999年是該議題爆發(fā)性增長的重要年頭，占前10年研究成果的近50%以上。數(shù)據(jù)表明該研究已成為城市規(guī)劃領(lǐng)域被普遍認(rèn)可的研究議題，具有持續(xù)研究的潛能和價(jià)值。此外，近5年，因網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的蓬勃更新，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公眾參與城市規(guī)劃研究成為熱點(diǎn)(見白色柱狀圖部分)。

圖1 樣本文獻(xiàn)年度分布指數(shù)圖(1989—2018)

根據(jù)第一作者署名單位統(tǒng)計(jì)，研究者主要來自高校的城市規(guī)劃和政治學(xué)等相關(guān)專業(yè)(表1)。來自政治學(xué)及相關(guān)學(xué)科專業(yè)的研究強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的公共政策屬性，關(guān)注公眾參與權(quán)的立法保障(1)王華春，周李.公眾參與城市規(guī)劃的程序與制度邏輯[J].改革，2008(10)： 134-140.和權(quán)力運(yùn)行的制度建設(shè)(2)徐璐.代議與參與——對(duì)當(dāng)前我國公眾參與立法的反思[J].江淮論壇，2010(1)： 113-117.研究。而來自城市規(guī)劃學(xué)科專業(yè)的研究成果則內(nèi)容多樣，主要從鄰避設(shè)施規(guī)劃(3)鄭衛(wèi).我國鄰避設(shè)施規(guī)劃公眾參與困境研究——以北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃為例[J].城市規(guī)劃，2013(8)： 66-71.、社區(qū)規(guī)劃(4)李凱欣.參與式社區(qū)規(guī)劃： 城市規(guī)劃世界里的童話國度[J].城市規(guī)劃，2014，38(S1)： 121-124.、舊城更新規(guī)劃(5)周婕，姚文萃，謝波等.從博弈到平衡： 中西方舊城更新公眾參與價(jià)值觀探析[J].城市發(fā)展研究，2017，24(2)： 84- 90.等規(guī)劃類型出發(fā)，把城鄉(xiāng)規(guī)劃管理(6)王勇，李廣斌.我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革研究的進(jìn)展與展望[J].城市問題，2012(12)： 79-84.尤其是實(shí)施管理(7)楊新海，殷輝禮.城市規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與的體系構(gòu)建初探[J].城市規(guī)劃，2009，33(9)： 52-57.作為研究的主要陣地，著重思考規(guī)劃中公眾參與的有效性(8)孟丹，劉管平.公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系初探[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2005，35(S1)： 241-246.(9)莫文競(jìng)，夏南凱.基于參與主體成熟度的城市規(guī)劃公眾參與方式選擇[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2012(4)： 79-85.(10)王青斌.論公眾參與有效性的提高——以城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槔齕J].政法論壇，2012，30(4)： 53-61.(11)劉紅巖.公民參與的有效決策模型再探討[J].中國行政管理，2014，(1)： 102-105.問題。

表1 第一作者署名單位分布情況 單位： 篇

注： 1. 城市規(guī)劃類高等院校涵蓋建筑學(xué)、地理學(xué)及資源環(huán)境等學(xué)科專業(yè)。

2. 政治類高等院校主要涵蓋法學(xué)、行政管理、公共管理等學(xué)科專業(yè)。

3. 本次統(tǒng)計(jì)中社科院歸屬其他類，規(guī)劃編制研究中心和相關(guān)部委城鎮(zhèn)研究中心歸屬設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)類。

三、研 究 內(nèi) 容

基于收集的CNKI/CSSCI文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國城市規(guī)劃中的公眾參與實(shí)踐探索主要體現(xiàn)在四個(gè)方面： 理論解讀與發(fā)展；國外實(shí)踐與啟示；國內(nèi)實(shí)踐與探索；新技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)公眾參與。

(一) 理論解讀與發(fā)展

1. 理論解讀

公眾參與(Public participation)是指公眾通過參與政府決策來實(shí)現(xiàn)公眾意志在政府行政或制度上的體現(xiàn)，因此，被認(rèn)為是城市規(guī)劃中人本主義和民主化思想的集中表現(xiàn)(12)周建軍.公眾參與： 民主化進(jìn)程中實(shí)施城市規(guī)劃的重要策略[J].規(guī)劃師，2000(4)： 4-7.。孫施文認(rèn)為西方公眾參與行為的展開是以“多元主義”為思想基礎(chǔ)，以“市民社會(huì)”為政治基礎(chǔ)，以“倡導(dǎo)性規(guī)劃”為方法論基礎(chǔ)的(13)孫施文，殷悅.西方城市規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)及其發(fā)展[J].國外城市規(guī)劃，2004(1)： 15-20.。關(guān)于該解讀尚無辯駁，但中國不同于美國，不能是“契約型”美式民主，在公眾參與剛起步的階段，選擇方向要正確(14)梁鶴年.公眾(市民)參與： 北美的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)[J].城市規(guī)劃，1999(05)： 48-52.。因此，對(duì)于公眾參與的中國式解讀尤為重要。在我國公眾參與被認(rèn)為是“一種讓社會(huì)上的多數(shù)人能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策制定及決策過程中去的方法和途徑”(15)張旺鋒，張祥德，徐佳.我國城市規(guī)劃過程中的公眾參與體系構(gòu)建[J].城市發(fā)展研究，2009，16(4)： 112-116.。公眾參與要實(shí)現(xiàn)從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，首先要考慮的是該理論在中國制度環(huán)境下的可操作性。要考慮制度的“易用性”和“可靠性”，以推動(dòng)公眾把參與城市規(guī)劃的“心動(dòng)”轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)”(16)邵詔亞.公眾參與城市規(guī)劃的理性選擇[J].規(guī)劃師，2006(6)： 77-79.。因此，參與組織形式首當(dāng)其沖。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府“大包大攬”，在我國社會(huì)生活中扮演著重要的角色。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，盡管剝離了部分社會(huì)職能，但以政府為核心的管理決策體系在慣性的作用下持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。羅小龍用治理(Governance)理念來詮釋我國的公眾參與，并試圖建構(gòu)公眾參與的組織形式和保障機(jī)制。他認(rèn)為治理是“一種規(guī)范化的自組織協(xié)調(diào)機(jī)制”和公眾參與的共同點(diǎn)在于都能夠在“眾多共同利益交織的領(lǐng)域發(fā)揮作用”(17)羅小龍，張京祥.管治理念與中國城市規(guī)劃的公眾參與[J].城市規(guī)劃匯刊，2001(2)： 59-62+80.。其解釋的重點(diǎn)在“規(guī)范化”上，該解釋是以使自組織協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)的存在為前提的，并將其進(jìn)一步解釋為“元治理”(Metagovernance)，也即有組織的自組織協(xié)調(diào)機(jī)制。該解釋和政府主導(dǎo)的非政府組織(GONGO，Government oriented non-government organization)概念一樣邏輯相悖，但研究表明政府主導(dǎo)的非政府組織確實(shí)在我國城市規(guī)劃中的公眾參與活動(dòng)中發(fā)揮重要作用(18)Lin D.， David S.. Structured inter-network collaboration： public participation in tourism planning in Southern China[J].Tourism management， 2017，63： 315-328.。此后，金煥玲采用社群(Communitarianism)理論對(duì)我國城市規(guī)劃中的公眾參與行為的價(jià)值基礎(chǔ)進(jìn)行解釋，認(rèn)為社群主義是對(duì)自由主義進(jìn)行反思和批判的產(chǎn)物(19)金煥玲.社群主義視域下的城市規(guī)劃公眾參與[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016(3)： 132-134.。該思想的建構(gòu)是以“目的優(yōu)先于自我”的道德哲學(xué)為基礎(chǔ)的，明確了“善優(yōu)先于權(quán)利”的道德價(jià)值理念，因此在實(shí)踐領(lǐng)域特別強(qiáng)調(diào)公共利益而非個(gè)人權(quán)利。該解釋無疑為我國以政府為主導(dǎo)的公眾參與行為提供了較好價(jià)值解讀，是我國公眾參與實(shí)踐開展的思想基礎(chǔ)。

2. 理論發(fā)展

我國學(xué)者對(duì)于公眾參與的解讀遵循的是實(shí)踐可操作路徑。在公眾參與理論引入之初，盡管政府和專家都持開放的態(tài)度，但也非常清楚其負(fù)面性。梁鶴年在介紹北美公眾參與經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，總結(jié)了公眾參與城市規(guī)劃的3個(gè)好處，同時(shí)也歷數(shù)了公眾參與帶來的16大弊端，并諄諄告誡中國的公眾參與要“公開透明”，要“投訴有門”，要建立“中國式公眾參與”。城市規(guī)劃中的公眾參與將直接導(dǎo)致城市規(guī)劃的社會(huì)化，使城市規(guī)劃由專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)政治領(lǐng)域(20)孫施文.城市規(guī)劃中的公眾參與[J].國外城市規(guī)劃，2002(2)： 1-14.。公眾參與既要讓更多的民眾參與進(jìn)來，同時(shí)也要避免不必要的權(quán)利斗爭和成本增加。因此我國選擇了低風(fēng)險(xiǎn)簡便路徑，從保障公眾的知情權(quán)開始探索。通過對(duì)規(guī)劃工作進(jìn)行深入廣泛地宣傳，協(xié)調(diào)各種利益沖突，“陽光規(guī)劃”(21)路春艷.“陽光規(guī)劃”論[J].城市發(fā)展研究，2002(05)： 43-45.。陽光規(guī)劃提出之后，城市規(guī)劃中的公眾參與主要以政府部門間的協(xié)商和專家咨詢?yōu)橹?。城市?guī)劃作為政策工具，受價(jià)值取向、部門利益和規(guī)劃管理?xiàng)l塊分割等因素影響，門類眾多，難以統(tǒng)籌，甚至出現(xiàn)空間“打架”等現(xiàn)象。因此，祝春敏提出了“協(xié)同規(guī)劃”的概念?！皡f(xié)同規(guī)劃”以“協(xié)同論”為基礎(chǔ)，主張多維度、系統(tǒng)性，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃過程的協(xié)調(diào)、優(yōu)化與整合(22)祝春敏，張銜春，單卓然，吳必虎.新時(shí)期我國協(xié)同規(guī)劃的理論體系構(gòu)建[J].規(guī)劃師，2013，29(12)： 5-11.。此后，羅子盈，王錦瑩在分析了澳門近期規(guī)劃活動(dòng)中的公眾參與狀況，暢想了“全民參與、以人為本、利益平衡”的“共享規(guī)劃”(23)羅子盈，王錦瑩.咨詢時(shí)代，共享規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2014，38(S1)： 117-120.。至此，以上三個(gè)規(guī)劃概念都是建構(gòu)在由“倡導(dǎo)規(guī)劃(Advocacy Planning)”演變而來的“溝通式規(guī)劃(Communicative Planning)”(24)龍?jiān)?交往型規(guī)劃與公眾參與[J].城市規(guī)劃，2004(1)： 73-77.(也翻譯為“交往型”規(guī)劃(25)胥明明.溝通式規(guī)劃研究綜述及其在中國的適應(yīng)性思考[J].國際城市規(guī)劃，2017，32(3)： 100-105.)為方法論的基礎(chǔ)之上。“倡導(dǎo)規(guī)劃”倡導(dǎo)社會(huì)各方聚合起來，形成共同的價(jià)值判斷，并將其轉(zhuǎn)化為共同遵守的規(guī)章。那么問題是誰來捏合“共同的價(jià)值判斷”呢?“溝通式規(guī)劃”則在“倡導(dǎo)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，明確了規(guī)劃師在溝通各利益主體、利益集團(tuán)以形成共同價(jià)值判斷中的重要作用。這種判斷是以超脫規(guī)劃師的社會(huì)角色為前提的?，F(xiàn)實(shí)中的規(guī)劃師總要受傭于政府、市場(chǎng)或者社會(huì)組織中的任何一個(gè)，溝通的最終結(jié)果是權(quán)力和資本角逐的真實(shí)體現(xiàn)，規(guī)劃師只不過是史上最冤的“背鍋俠”而已(26)趙燕菁.城市規(guī)劃職業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].城市發(fā)展研究，2013，20(2)： 1-11.。以該方法論為指導(dǎo)的規(guī)劃，最終能夠?qū)崿F(xiàn)的是“有”公眾參與的規(guī)劃(Participatory Planning)，在本質(zhì)上沒有突破以單主體為中心的決策模式。大數(shù)據(jù)時(shí)代基于網(wǎng)絡(luò)的公眾參與行為極大地推動(dòng)了規(guī)劃管理決策模式的變革。社交網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)終端的使用在相當(dāng)程度上改變了人們的交往方式和信息的傳播方式，也影響了公眾對(duì)城市規(guī)劃公共事務(wù)的參與方式。基于社交媒體平臺(tái)和公眾參與平臺(tái)的“眾人規(guī)劃”(27)朱霞，周陽月.大數(shù)據(jù)時(shí)代下眾人規(guī)劃全方位參與方法研究[J].華中建筑，2016，34(5)： 7-10.，模糊了公眾意見發(fā)表、收集、整理的線性秩序，能夠高效的集成公眾意志并左右政府決策，是新型的公眾參與規(guī)劃模式。但蘊(yùn)含其中的多主體甚至是超數(shù)量級(jí)主體的協(xié)同決策的肌理仍有待發(fā)現(xiàn)探索。

(二) 國外實(shí)踐與啟示

1. 總體概況

來自國外發(fā)達(dá)國家關(guān)于公眾參與實(shí)踐的案例研究貫穿我國公眾參與研究始終(圖2)。文獻(xiàn)研究了美國、加拿大、英國、日本、法國、德國等多個(gè)國家，其中研究美國的文獻(xiàn)最多。研究方法以案例研究為主，并逐步由單國案例研究轉(zhuǎn)向多國案例比較，研究結(jié)論指向?qū)χ袊膯⑹九c建議。研究認(rèn)為，公眾參與在規(guī)劃中的實(shí)踐，有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)規(guī)劃決策的監(jiān)督、審查，保護(hù)公眾利益，減少規(guī)劃腐敗現(xiàn)象的發(fā)生(28)大衛(wèi)·馬門.規(guī)劃與公眾參與[J].國外城市規(guī)劃，1995(1)： 41-50.。同時(shí)還可以最大程度地增強(qiáng)規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性和可操作性(29)殷成志.德國城市建設(shè)的公眾參與[J].城市問題，2005(4)： 90-94.，并有利于消除分歧，達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施(30)施衛(wèi)良.當(dāng)今美國城市規(guī)劃的幾點(diǎn)啟示[J].國外城市規(guī)劃，1998(6)： 6-9.。但公眾參與是以規(guī)劃權(quán)力的分散配置為基礎(chǔ)，以影響規(guī)劃決策為目的的政治過程。因此，要清晰的認(rèn)識(shí)其與生俱來的缺陷，如政府低效，巨額的時(shí)間和資金成本，被相關(guān)利益團(tuán)體所利用等，并要看到中外社會(huì)制度的差異。

圖2 國外介紹性文獻(xiàn)的時(shí)間序列圖

公眾參與在各國城市規(guī)劃實(shí)踐中的表現(xiàn)各異，但均和該國的社會(huì)環(huán)境、法律制度、規(guī)劃體系有很好的銜接，并形成具有本國特色的參與模式(表2)?？傮w而言，盡管各國城市規(guī)劃體系叫法不一，但在規(guī)劃層次上大體都可劃分為宏觀和微觀兩個(gè)層次。宏觀層次規(guī)劃在規(guī)劃審批、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)有限參與，屬“自上而下”的被動(dòng)式參與。但微觀層次規(guī)劃的公眾參與，尤其是在地區(qū)、社區(qū)、建造層面，基本上都能夠做到“自下而上”，真正實(shí)現(xiàn)市民的自組織參與管理。各國的公眾參與理念均來自英美，相似性較高；但公眾參與在日本的實(shí)踐，除了民主法治外，還強(qiáng)調(diào)了多方資金支持(31)王郁.日本城市規(guī)劃中的公眾參與[J].人文地理，2006(4)： 34-38.，具有較強(qiáng)的操作性和可借鑒性。

表2 國外城市規(guī)劃中的公眾參與內(nèi)容比較

注： 1. 美國和加拿大的做法相對(duì)相似，加拿大不單獨(dú)列出。

2. 美國的具體操作方法全面體現(xiàn)在《地方政府城市規(guī)劃實(shí)踐(The practice of local government planning)》。

3. 英國的做法全面體現(xiàn)在《People and planning： Report of the committee on public participation in planning (the Skeffington Committee Report) 》。

2. 啟示建議

經(jīng)過研究，學(xué)者們總體給出了五個(gè)建議： 首先，政府政務(wù)要公開透明。政務(wù)的公開透明是公眾參與的前提條件，政府應(yīng)及時(shí)公布有關(guān)規(guī)劃的政策、法規(guī)和管理程序，增進(jìn)城市規(guī)劃向社會(huì)和公眾的開放程度和深度(32)吳茜，韓忠勇.國外城市規(guī)劃管理中“公眾參與”的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(1)： 40-42.(33)閻宏斌.城市規(guī)劃過程中公眾參與的中外比較[J].生產(chǎn)力研究，2011(6)： 103-106.(34)鄧凌云，張楠.日本城市規(guī)劃中公眾參與的制度設(shè)計(jì)研究[J].城市發(fā)展研究，2011，18(7)： 62-66.；其次，要建立健全立法保障，確保公眾合法權(quán)益，增進(jìn)公眾在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理上的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和申訴權(quán)等(35)王剛，肖銘，郭汝等.西方城市規(guī)劃史對(duì)我國城市規(guī)劃的啟示[J].城市規(guī)劃，2007，31(2)： 24-31.；再次，要利用現(xiàn)有的市民參與機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施細(xì)則，完善參與機(jī)制，建構(gòu)適合我國國情的公眾參與模式(36)鄭明媚，馮奎，吳程程.中加公眾參與城市規(guī)劃的比較及思考[J].城市發(fā)展研究，2012，19(12)： 153-156.，如： 以人民代表大會(huì)、政協(xié)委員會(huì)和社區(qū)組織三者共同參與的城市規(guī)劃公眾參與模式；第四，要積極培育社會(huì)資本，加強(qiáng)以社區(qū)組織為基礎(chǔ)的，以居民代表為特征的公眾參與(37)張庭偉.從美國城市規(guī)劃的變革看中國城市規(guī)劃的改革[J].城市規(guī)劃匯刊，1996(3)： 1-7.(38)張庭偉.社會(huì)資本社區(qū)規(guī)劃及公眾參與[J].城市規(guī)劃，1999(10)： 23-64.(39)王郁.公眾參與及美國城市規(guī)劃制度的發(fā)展[J].城市發(fā)展研究，2009，16(6)： 59-64.；最后，要轉(zhuǎn)變規(guī)劃師角色，培養(yǎng)公眾的規(guī)劃素質(zhì)。

(三) 國內(nèi)實(shí)踐與探索

從研究方法來看，國內(nèi)實(shí)踐探索主要以案例研究的方法來展開，通過對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目或者規(guī)劃事件過程變化的描述，分析公眾參與在城市規(guī)劃實(shí)踐中的得失和注意事項(xiàng)。該類型的研究占總研究量的18.83%(表3)，并呈現(xiàn)三個(gè)研究特征： 公眾參與在公眾影響范圍廣、公眾利益密集的規(guī)劃類型起作用；“利害相關(guān)人”是公眾參與規(guī)劃實(shí)踐的關(guān)鍵；參與權(quán)力保障和制度建設(shè)是規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)。

表3 國內(nèi)實(shí)踐類文獻(xiàn)的分布情況統(tǒng)計(jì)表

注： 1. 其他是指道路規(guī)劃、旅游規(guī)劃、鄰避設(shè)施規(guī)劃等其他專業(yè)類型或者涵蓋多種規(guī)劃的綜合性文獻(xiàn)。

2. 詳細(xì)規(guī)劃大部分為來自深圳的法定圖則研究。

1. 公眾參與在公眾影響范圍廣、公眾利益密集的規(guī)劃類型起作用

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，公眾參與在公眾影響范圍廣和公眾利益密集的規(guī)劃類型發(fā)生作用。研究表明，總體規(guī)劃類公眾參與開展較為普遍，尤其是大型、特大型城市如深圳，上海，南京等，容易被拿來研究，并帶有學(xué)術(shù)宣傳以及實(shí)踐示范的作用。其他公眾參與實(shí)踐則頻繁出現(xiàn)在社區(qū)規(guī)劃、舊城更新、鄉(xiāng)村規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃類型上。這三個(gè)類型的研究占到該類研究的40%，體現(xiàn)出來的共同特征是與公眾切身利益密切相關(guān)，社區(qū)規(guī)劃和居民日常生活利益聯(lián)系緊密；而舊城更新和鄉(xiāng)村規(guī)劃則大部分都涉及房屋拆遷、土地權(quán)屬調(diào)整或者征用等重大權(quán)益問題。與此同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)劃項(xiàng)目的研究均來自規(guī)劃編制階段，而在規(guī)劃立項(xiàng)和審批階段少有公眾參與規(guī)劃決策活動(dòng)。規(guī)劃事件則大部分來自規(guī)劃實(shí)施階段，公眾自下而上主動(dòng)地參與到觸及其自身利益的規(guī)劃事件中去，并積極主導(dǎo)事件的發(fā)展方向，如廈門的“PX”項(xiàng)目、廣州恩寧路的改造等。

2. “利害相關(guān)人”是公眾參與規(guī)劃實(shí)踐的關(guān)鍵

我國現(xiàn)行城市規(guī)劃從工作進(jìn)程上可以分為城市規(guī)劃立項(xiàng)、城市規(guī)劃編制、城市規(guī)劃審批和城市規(guī)劃執(zhí)行管理四個(gè)階段(40)陳錦富.論公眾參與的城市規(guī)劃制度[J].城市規(guī)劃，2000(7)： 54-57.。從分析數(shù)據(jù)來看，我國城市規(guī)劃中的公眾參與主要在規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行階段發(fā)揮作用。那為什么在規(guī)劃編制中征求了公眾的意見，到規(guī)劃實(shí)施的時(shí)候公眾還要跳出來反對(duì)呢？可能的情況是，我們征求意見的公眾和受規(guī)劃影響的公眾不匹配。因此，公眾參與的前提，首先必須篩選出合格的利害相關(guān)人。但這并不容易，不同定義的利害相關(guān)人，公眾參與的結(jié)果可能完全不同(41)趙燕菁.關(guān)于城市規(guī)劃的對(duì)話[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2015(3)： 159-163.，政府作為自利主體，是公眾參與的重要一極，不能置之不顧。再者，研究發(fā)現(xiàn)本類研究是把公眾參與當(dāng)作獨(dú)立要素嵌入城市規(guī)劃的不同層次和類型，缺乏從管理決策的角度對(duì)公眾參與本身進(jìn)行研究，因此有些學(xué)者開始關(guān)注公眾參與城市規(guī)劃的有效性。只有當(dāng)公眾參與理論概念轉(zhuǎn)化為“可量化，可度量”的操作概念時(shí)，公眾參與理念才能真正實(shí)現(xiàn)。公眾參與效能的評(píng)估不僅要考慮參與主體的成熟度⑨，而且要有對(duì)其有效性⑩架構(gòu)較好的評(píng)估體系。盡管，孟丹從參與效率和參與效果兩個(gè)層面建構(gòu)了公眾參與的定量評(píng)價(jià)體系，提出了公眾參與率、意見采納率、公眾參與度、公眾認(rèn)可度和參與等級(jí)等評(píng)價(jià)指標(biāo)⑧，但是主導(dǎo)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)的價(jià)值判斷始終是要旨。

3. 參與權(quán)力保障與制度建設(shè)是規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)

公眾參與的開展是以公眾參與權(quán)力的保障為基礎(chǔ)的。我國的公眾參與是以社會(huì)主義民主為政治基礎(chǔ)，《中華人民共和國憲法》為規(guī)劃中的公眾參與權(quán)提供了法律保障(42)陳錦富.論公眾參與的城市規(guī)劃制度[J].城市規(guī)劃，2000(7)： 54-57.。如何在憲法的框架下保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和申訴權(quán)是公眾參與規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)性重要議題。我國公眾參與機(jī)制應(yīng)從城市規(guī)劃信息公開、賦予社會(huì)公眾參與城市規(guī)劃的主體地位、確立公眾參與城市規(guī)劃的方式以及強(qiáng)化公眾參與城市規(guī)劃的司法保障等方面進(jìn)行建構(gòu)(43)生青杰.公眾參與原則與我國城市規(guī)劃立法的完善[J].城市發(fā)展研究，2006，13(4)： 109-113.。在立法實(shí)踐上，我國取得一定成績，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法和行政立法上，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2008)》《行政許可法(2004年)》和《政府信息公開條例(2008年)》等。但我國現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2008)》作為行政法規(guī)，強(qiáng)調(diào)行政授權(quán)，對(duì)規(guī)劃行政的控制較少，程序性規(guī)定較為原則，還需要對(duì)規(guī)劃的公布、規(guī)劃行政的政務(wù)公開、公眾參與的權(quán)力和方式等加以詳細(xì)規(guī)定①。在立法的推動(dòng)下，我國于2000年左右開始以公示、公告、展覽的方式向市民公開城市規(guī)劃。我國城市規(guī)劃中的公眾參與主要體現(xiàn)在： 1) 大部分城市建立了以規(guī)劃委員會(huì)為代表的公眾參與規(guī)劃制度，公眾被納入規(guī)劃管理決策系統(tǒng)；2) 建立了以規(guī)劃展覽館為核心的市民規(guī)劃教育基地；3) 總體規(guī)劃階段的公示和詳細(xì)規(guī)劃階段的聽證已成常態(tài)。公眾參與的制度途徑則形式多樣，有聽證會(huì)、公眾咨詢會(huì)、專家討論會(huì)等。但目前的公眾參與主要局限在專家和政府部門間展開，普通公眾參與規(guī)劃仍有待加強(qiáng)。

(四) 新技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)公眾參與

1. 參與新技術(shù)研究

從2001年起，眾學(xué)者就開始介紹PPGIS(Public Participation Geographic Information Systems)等新技術(shù)，以期通過基于GIS平臺(tái)的可視化、可交互性的特點(diǎn)把城市規(guī)劃由專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域推向公眾領(lǐng)域，使其大眾化，易于參與。CITYIF是我國自主搭建的基于WEBGIS技術(shù)的公眾參與平臺(tái)，該平臺(tái)由“移動(dòng)規(guī)劃師現(xiàn)狀調(diào)研系統(tǒng)；規(guī)劃信息發(fā)布系統(tǒng)；規(guī)劃公眾參與應(yīng)用系統(tǒng)”三大系統(tǒng)組成，并成功應(yīng)用于北京市城市規(guī)劃實(shí)踐中，取得了較好的社會(huì)效應(yīng)(44)程輝，茅明睿，喻文承等.城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研究與應(yīng)用[J].規(guī)劃師，2015，31(11)： 83-88.(45)儲(chǔ)妍，茅明睿.CITYIF規(guī)劃云平臺(tái)[J].景觀設(shè)計(jì)學(xué)，2015(3)： 26-35.。與此同時(shí)，隨著我國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，以網(wǎng)絡(luò)社群為基礎(chǔ)的公眾參與事件逐漸增多，并影響城市公共領(lǐng)域決策。學(xué)者把基于移動(dòng)社交平臺(tái)的公眾自發(fā)的參與城市規(guī)劃的研究放置在大眾媒體(46)程遙.超越“工具理性”——試析大眾傳媒條件下城市規(guī)劃公眾參與[J].城市規(guī)劃，2007，31(11)： 57-63.、新媒體(47)王鵬.新媒體與城市規(guī)劃公眾參與[J].上海城市規(guī)劃，2014(5)： 21-25.、網(wǎng)絡(luò)語境(48)胡毅，張京祥.論網(wǎng)絡(luò)語境下的城市規(guī)劃公眾參與[J].規(guī)劃師，2010，26(6)： 75-79.等背景下，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“微參與”(49)席廣亮，甄峰，李曉雨等.城市應(yīng)急管理中的“微參與”： 微時(shí)代城市管理的思考[J].規(guī)劃師，2013，29(2)： 37-42.特點(diǎn)進(jìn)行研究。

2. 規(guī)劃中的網(wǎng)絡(luò)公眾參與

基于網(wǎng)絡(luò)的公眾參與在我國尚處于開發(fā)實(shí)驗(yàn)階段，因此現(xiàn)有的研究均為個(gè)體案例性的分析。目前我國的網(wǎng)絡(luò)公眾參與平臺(tái)有兩種，一種是規(guī)劃管理或設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)專門開發(fā)的用于輔助規(guī)劃管理決策的技術(shù)平臺(tái)，如PPGIS(Public Participation Geographic Information Systems)(50)王全，張峰，劉根發(fā)等.公眾參與地理信息系統(tǒng)與城市規(guī)劃民主進(jìn)程[J].上海城市規(guī)劃，2010(1)： 9-12.、Remix(51)李嘉妍，閻瑾.初探由Remix網(wǎng)絡(luò)游戲引發(fā)的城市規(guī)劃公眾參與[J].南方建筑，2016(4)： 75-79.等相關(guān)技術(shù)，以提高公眾參與的可視化與交互性。另一種是基于網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)的自發(fā)性公眾參與，該參與形式又稱為“微參與”，因用戶數(shù)量大，傳播速度快，在城市應(yīng)急管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí)，學(xué)者們還探索了微博、微信作為參與平臺(tái)其所特有的社交功能、媒體功能和平臺(tái)功能在規(guī)劃公眾參與中的作用(52)牛強(qiáng)，董正哲.基于移動(dòng)社交平臺(tái)的規(guī)劃公眾參與方法[J].規(guī)劃師，2017，33(9)： 46-51.。這兩種基于網(wǎng)絡(luò)的公眾參與體現(xiàn)了兩種不同的組織方式： 前者為自上而下的組織方式，為民主化、科學(xué)化的解決城市問題，提高城市治理能力起到積極的作用，如2040上海的眾規(guī)活動(dòng)、武漢東湖綠道的公眾參與活動(dòng)等；而后者為自下而上的組織方式，該方式具備草根性，原生性和驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)等特點(diǎn)，能夠集中地反映群眾需求，具有頑強(qiáng)的生命力。

3. 規(guī)劃范式轉(zhuǎn)型研究

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，基于大數(shù)據(jù)的公共參與平臺(tái)將促使自上而下和自下而上的數(shù)據(jù)信息的全面融合，具備掌控大數(shù)據(jù)分析和大參與式設(shè)計(jì)的“大能力”，據(jù)此將催生全方面環(huán)境適應(yīng)能力的“大規(guī)劃”(53)趙珂，于立.大規(guī)劃： 大數(shù)據(jù)時(shí)代的參與式地理設(shè)計(jì)[J].城市發(fā)展研究，2014，21(10)： 28-32.。基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的數(shù)據(jù)的集成、整合、加工與再生成，不僅能夠聯(lián)通行業(yè)內(nèi)外部相關(guān)領(lǐng)域的有效溝通，而且開放、共享的新知識(shí)有助于城市規(guī)劃管理與決策。要充分重視“大數(shù)據(jù)”與“互聯(lián)網(wǎng)+”催生的“眾包、眾籌、眾創(chuàng)”等新理念對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃管理思路的調(diào)適，推動(dòng)規(guī)劃編制方式和政府管理模式的轉(zhuǎn)型(54)周素紅.規(guī)劃管理必須應(yīng)對(duì)眾包、眾籌、眾創(chuàng)的共享理念[J].城市規(guī)劃，2015，39(12)： 96-97.。公眾參與的城市規(guī)劃是未來城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向，又被稱為“眾規(guī)”(Public planning)，眾籌規(guī)劃(Crowd-funding planning)等。盡管稱謂不一，但表現(xiàn)的共同特征是有公眾參與的規(guī)劃過程，昭示著未來規(guī)劃決策范式轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然。參與式規(guī)劃(Participatory planning)作為未來重要的規(guī)劃方法得到了諸多研究和實(shí)踐，Aye ?zdemir研究了兒童全程參與的公園規(guī)劃過程，使孩子們有機(jī)會(huì)對(duì)他們玩耍的空間做出決策(55)Aye ?zdemir. An approach on children’s experiences of participatory planning. Cities，2019，93： 206-214.；吳金鏞闡述了臺(tái)北新店溪洲阿美族民眾參與家園空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的實(shí)踐過程，以探討多元文化中的參與式規(guī)劃方法(56)吳金鏞.臺(tái)灣的空間規(guī)劃與民眾參與——以溪洲阿美族家園參與式規(guī)劃設(shè)計(jì)為例.國際城市規(guī)劃，2013，28(4)： 18-26.。參與式規(guī)劃通過應(yīng)用信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘探、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施以及對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和實(shí)時(shí)維護(hù)，以實(shí)現(xiàn)向“智能規(guī)劃”(57)武占云.智慧城市背景下的城市規(guī)劃取向[J].城市，2017(5)： 36-41.的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、研 究 反 思

公眾參與進(jìn)入我國時(shí)，正值我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，因此在關(guān)于是否要公眾參與，是否要權(quán)利下放等問題上有所爭議。但不管怎樣公眾參與已經(jīng)在我國城市規(guī)劃領(lǐng)域全面開展，并將繼續(xù)開展下去。面對(duì)未來城鎮(zhèn)化和信息化的雙重驅(qū)動(dòng)，公眾參與將越來越普遍，越來越深入，因此需要老話重提，重新思考。

(一) 關(guān)于理論探索的反思

從公眾參與的理論解讀和理論發(fā)展來看，我國城市規(guī)劃中的公眾參與是以社會(huì)主義民主為政治基礎(chǔ)的，其所依存的思想基礎(chǔ)、價(jià)值體系已發(fā)生明顯變化。西方公眾參與是通過“自利博弈”達(dá)到“追求私利可達(dá)公益”的目標(biāo)，而我國主張的是“天下為公”“以公存私”⑤，公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯(《憲法》)。再者公眾參與理論實(shí)踐所依賴的方法論基礎(chǔ)也受到的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不管是“倡導(dǎo)規(guī)劃”還是“溝通式規(guī)劃”都是以默認(rèn)有組織主體的存在為基礎(chǔ)的管理決策模式，本質(zhì)上沒有突破以單主體為核心的規(guī)范性參與范式。因此，需要對(duì)社會(huì)主義民主制度下的公眾參與概念進(jìn)行重新界定，對(duì)社會(huì)主義民主制度下的公眾參與價(jià)值觀進(jìn)行重新塑造，以適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展要求。此外以價(jià)值為基礎(chǔ)的規(guī)劃大眾教育和專業(yè)教育也應(yīng)隨之做出調(diào)整和改變，以適應(yīng)城市時(shí)代的全面來臨。

(二) 關(guān)于實(shí)踐探索的反思

從公眾參與的規(guī)劃實(shí)踐來看，我國的公眾參與主要在“影響范圍廣”或者“公共利益密集”的領(lǐng)域發(fā)生作用。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的支撐下城市總體規(guī)劃中的公眾參與較為普遍，能夠聚集人氣，提升城市的凝聚力和自豪感，但因與公眾利益聯(lián)系較弱，受參與者參與能力和參與意愿影響仍是行業(yè)內(nèi)部的盛宴。而在公眾利益比較密集的區(qū)域，立法要求涉及較少，尤其是操作層面的細(xì)節(jié)規(guī)定更為缺乏。利益相關(guān)人在不同層次，不同規(guī)劃類型中該如何界定，參與程序怎樣，仍需逐步完善。再者公眾參與的可及性，包括制度可及性和技術(shù)可及性在頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候需考慮成本因素，如時(shí)間、資金、人力等，這些仍是困擾全球公眾參與與生俱來的弊病。在衡量參與效能的時(shí)候，需要考慮公眾參與的價(jià)值取向，“效率與公平”在不同的城市發(fā)展階段，不同的規(guī)劃類型和規(guī)劃層次，目標(biāo)應(yīng)有所不同。

(三) 關(guān)于新技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)公眾參與的反思

新技術(shù)的發(fā)展使公眾更容易參與到專業(yè)性的規(guī)劃事務(wù)，但更值得注意的是技術(shù)加網(wǎng)絡(luò)所帶來的新型參與特征。新時(shí)期，基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的公眾參與，既保證了最廣泛的民眾基礎(chǔ)，又富含豐富的數(shù)據(jù)信息，能夠清晰地描述市民的真實(shí)需求與內(nèi)心感受，有利于形成貼合民意的規(guī)劃決策，是城市規(guī)劃管理與決策科學(xué)化、民主化的新途徑。但與此同時(shí)，以社交媒體為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)也具有“門檻低、效率高、受眾廣”的特點(diǎn)，能在短時(shí)內(nèi)匯集民意，集成公共意志，其參與效率和影響決策能力超乎尋常，往往令政府“措手不及”。傳統(tǒng)的公眾參與以政府為主體，以規(guī)劃審批流程為序，公眾在政府規(guī)劃機(jī)構(gòu)的組織下“有序”的參與到各階段的規(guī)劃事務(wù)中去。而新時(shí)期的公眾參與突破了時(shí)間和空間的依賴和限制，市民隨時(shí)隨地實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地參與到任何感興趣的規(guī)劃議題，由此涌現(xiàn)的大量“民智、民策”打破了既有的決策平衡，傳統(tǒng)的規(guī)劃決策范式受到挑戰(zhàn)?；诰W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生成的公眾參與數(shù)據(jù)“體量大、形態(tài)多樣、價(jià)值密度低、(傳播、交互)速率高”(58)陳國青，吳剛，顧遠(yuǎn)東等.管理決策情景下大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的研究和應(yīng)用挑戰(zhàn)——范式轉(zhuǎn)變和研究方向[J].管理科學(xué)學(xué)報(bào)，2018，21(7)： 1-10.，具備典型的大數(shù)據(jù)特征，使得數(shù)據(jù)的可得性以及基于數(shù)據(jù)的分析和管理決策成為新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科應(yīng)重點(diǎn)突破的新領(lǐng)域。

(四) 關(guān)于國外經(jīng)驗(yàn)借鑒的反思

關(guān)于國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒反映我國在該理念引進(jìn)之初的本真想法以及應(yīng)重點(diǎn)注意的事項(xiàng)。通過30年的規(guī)劃實(shí)踐都或多或少得以實(shí)現(xiàn)，但需要注意的是“社區(qū)”在公眾參與中的基礎(chǔ)性地位以及“單位社區(qū)”這種過渡態(tài)在社會(huì)生活中發(fā)揮的作用。公眾參與引進(jìn)之初是期望實(shí)現(xiàn)“社會(huì)權(quán)力”對(duì)“政治權(quán)力”的制衡，以防止規(guī)劃的權(quán)威性受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。事實(shí)證明，時(shí)至今日，規(guī)劃管理決策中的開發(fā)商“俘獲”現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，“規(guī)劃腐敗”時(shí)有發(fā)生。西方公眾參與是以權(quán)力的分散來實(shí)現(xiàn)制衡，社區(qū)組織是承載社會(huì)權(quán)力的重要組織載體，而我國是通過權(quán)力的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督。在我國，一方面缺少對(duì)代表公眾的社會(huì)權(quán)力運(yùn)行的研究，另一方面，城市規(guī)劃中的公眾參與缺少組織載體。在1978年之前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，“單位社區(qū)”在城市生活中發(fā)揮著重要的作用，并對(duì)當(dāng)下的城市生活仍形成影響。城市社會(huì)組織的薄弱，致使權(quán)力即便下放也無法承接，城市社會(huì)組織的培養(yǎng)至關(guān)重要。再者，我國于1989年開始實(shí)行住宅商品化，距今已近30年，因時(shí)間推移所造成的住宅老化，房屋維修所累積的問題越來越多，源自居住區(qū)的公眾參與行為越來越廣泛，需要探索如何在社區(qū)層面開展公眾參與，以提升城市生活品質(zhì)，降低政府投入。

五、總 結(jié)

我國城市規(guī)劃中的公眾參與是在專家和政府的推動(dòng)下開展的，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)讓市民回歸城市生活中心，但真正源自市民自發(fā)的公眾參與還沒有普遍開展。隨著城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)，公眾參與渠道的增加，參與途徑的簡便化，市民將越來越清晰地感知到城市生活中的公共利益，并將逐步變得有意識(shí)、也有能力參與規(guī)劃事務(wù)。因此，在新的發(fā)展背景下，要密切關(guān)注公眾參與的發(fā)展趨勢(shì)，內(nèi)涵演變以及組織結(jié)構(gòu)，從管理決策角度對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與行為重新思考，強(qiáng)化社區(qū)組織在公眾參與中的基礎(chǔ)性地位。