汪 瀾 邱素芳

(四川省高級人民法院，成都)

一、導(dǎo)論： 法院工作量的“供需矛盾”及其解決方案

在當(dāng)前中國各地法院司法體系的運作中，法院工作量的需求與供給矛盾——或者常說的“案多人少”——已經(jīng)非常突出。據(jù)報道，某地法院為了緩解這個矛盾，曾經(jīng)規(guī)定立案大廳每天限號80個，結(jié)果法院負責(zé)人被嚴重警告并要求整改。(1)濟南市紀委監(jiān)委網(wǎng)站.中共濟南市紀委濟南市監(jiān)察委關(guān)于30起破壞營商環(huán)境典型問題的通報[EB/OL].[2018-06-30].http://www.jnlz.gov.cn/articles/ch00044/201806/74ae6523-ff53-415a-a1db-70daed175574.shtml.以“限號”、延期“掛號”的方式行使審判權(quán)，固然是非常極端的個例，但是越來越多的糾紛涌入人民法院，而法官的數(shù)量并不隨著案件量的增加而增加，是全國法院非常普遍的狀態(tài)。(2)據(jù)2014年《人民法院公報》全國受理各類案件1 565.08萬件，法官人數(shù)19.6萬人，人案比為79.85件/人；據(jù)2018年《全國法院審判執(zhí)行工作運行態(tài)勢情況通報》，全國受理各類案件2 803.48萬件，法官人數(shù)12.6萬人，人案比為222.5件/人，人案比五年間增長1.79倍。于是案件數(shù)量和審限的雙重壓力，讓法官加班加點成為常態(tài)，累垮、病倒在法庭上的情況時有發(fā)生，審判質(zhì)量也受到一定影響。

對比分析四川法院司改前后的人案情況和審判質(zhì)效，我們看到： 一是法官加班常態(tài)化。據(jù)統(tǒng)計，法官每周平均加班2小時的占14%，每周平均加班3—5小時的占28%，每周平均加班6小時以上的占49%，而每周平均加班1小時或不加班的不足10%。二是人均結(jié)案數(shù)量基本翻番，但長期未結(jié)數(shù)不斷增多。司改前，全省案件總量87萬件，法官人均結(jié)案84件；司改后，全年案件總量104萬件，法官人均結(jié)案164件。司改前超過1年以上未結(jié)案2159件，司改后超過1年以上未結(jié)案的增至2889件，上升34%。三是案件質(zhì)量指標波動明顯，“案多人弱”“案多識短”并存。司改前，全省二審、再審發(fā)改案件9364件、發(fā)改率17.53%(3)二審、再審發(fā)改數(shù)與二審、再審?fù)诮Y(jié)案數(shù)的比率。；司改后，二審、再審發(fā)改案件14094件、發(fā)改率21.44%。部分法官出現(xiàn)“不適應(yīng)”現(xiàn)象，在訴訟爆炸“案多”與辦案能力不強“人弱”、專業(yè)知識不足“識短”的多重壓力下，發(fā)改案件的數(shù)量和比率均呈上升態(tài)勢。四是人力資源配置與管理問題凸顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級法院不同程度缺乏對法官單位時間內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成工作量的合理評估，使案人不對等，不能形成“標準人”辦“標準案”，人員之間、部門之間、部類之間忙閑不均，“案多人少”與“人多案少”現(xiàn)象并存。上述問題表象雖千姿百態(tài)，但根源是法院法官的職能職責(zé)以及法院內(nèi)部的人力資源配置與管理問題。

改革由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化。黨的十八大以來，人民法院司法體制改革全面深入推進，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性進展，中國特色社會主義審判權(quán)運行體系初步形成，推動公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度更加成熟更加定型(4)最高人民法院.最高人民法院關(guān)于印發(fā)《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》的[EB/OL].[2018-06-30].http://cicc.court.gov.cn/html/1/218/149/192/1193.html.，改革的成績斐然。與此同時，如何實現(xiàn)審判質(zhì)效提升與法官職業(yè)保障的平衡問題受到關(guān)注。一方面，法官投入的有效工作時間不夠，則難以實現(xiàn)審判質(zhì)效的全面提升；另一方面，法官工作負荷太重，即便在短期內(nèi)以擠壓休息時間的方式來提升審判效率，對法官身心健康產(chǎn)生傷害，將最終從根本上損傷審判效能。

要客觀評價和平衡時間與工作負荷之間的矛盾，關(guān)鍵是對法官工作量(5)全文所講的工作量，均是指經(jīng)案件權(quán)重系數(shù)加權(quán)后的數(shù)量，1個工作量并不等同于1件案件。進行系統(tǒng)、科學(xué)地測量，并將測量結(jié)果以適當(dāng)方式推廣應(yīng)用到人力資源配置、績效考核等法院管理工作中。而如何對法官工作量進行系統(tǒng)、科學(xué)地測量，探尋法官辦案上限在哪里，如何讓法官成為司法精英，而不是“司法計件工人”(6)柯抗抗《司法精英與“計件工人”——法官工作量的統(tǒng)計學(xué)模型測算》[J].載《中山大學(xué)法律評論》，2018，16(02)： 71-88.，一些法院已經(jīng)做了有益的嘗試。比如將超過近幾年平均案件量一定比例作為法官工作量的溶斷閾(7)四川省遂寧市船山區(qū)法院，探索分案規(guī)則： 超過近三年平均案件數(shù)的40%為溢出值(即溶斷閾)，不再分案。，超過溶斷閥后不再分案；又如從法官核心工作入手(8)王靜.夏志陽《多少法官才算夠——基于民事審判核心工作量的實證研究》//中國法學(xué)會審判理論研究會2014年年會暨全面深化司法改革促進司法公正理論研討會論文集.中國法學(xué)會審判理論研究會： 中國法學(xué)會審判理論研究會，2014： 13.，對不同類型案件設(shè)置權(quán)重測量法官工作量(9)嚴丹．黃犇．謝朝彪《基層民商事法官飽和工作量的實證研究與司法應(yīng)對——基于七家基層法院民商審判數(shù)據(jù)的實證分析》[C]//法院改革與民商事審判問題研究——全國法院第29屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募?上).最高人民法院： 國家法官學(xué)院科研部，2018： 11.等。但由于各種原因研究成果實際應(yīng)用到實踐中的卻很少。

以上海法院為例(10)上海市高級人民法院課題組.人民法院人力資源配置實證研究——以上海法院人力資源配置情況為樣本[C]//沈德詠.國法院優(yōu)秀司法統(tǒng)計分析文集 第十次獲獎作品(一).北京： 法律出版社，2017： 88-146.。上海法院是全國司法改革首批試點單位，在進行法官首輪入額比例測算時，提出以法官工作量為依據(jù)，以“案量”配置為原則，確定員額法官比例為33%。上海法院引用了美國聯(lián)邦法中心的法官工作量“案件權(quán)值”(Case Weight)計算法(11)案件權(quán)值法，來源于美國，早在60年前，他們就探索了一種測量法官工作量的“案件權(quán)值”計算法。該方法總體思路： 將案件權(quán)值界定為一種以不同類型案件為依據(jù)的對司法工作量需求的度量，其標示某一類型案件同其他案件相比所消耗的時間是多少，作為衡量具體案件審判工作復(fù)雜程度或所需耗費的工作量的系數(shù)。目前江蘇、上海、浙江、北京、廣東等地或多或少借鑒此方法，較為典型的是浙江模式和上海模式。。在案件權(quán)重系數(shù)中，設(shè)置了一般權(quán)重系數(shù)、固定權(quán)重系數(shù)和浮動權(quán)重系數(shù)三類。主要考核案件審理天數(shù)、筆錄字數(shù)、庭審時間、法律文書字數(shù)等四項要素，以類案審理的案均四項要素與全部案件審理的案均四項要素之比，為該類案件的權(quán)重系數(shù)。如以民間借貸糾紛案件的四項要素案均值與全部案件的四項要素案均值之比，即為民間借貸糾紛案件的權(quán)重系數(shù)。對于不具體四要素的案件或經(jīng)座談?wù)J為工作量差別不大的案件，采用固定系數(shù)，單獨測算。如刑事簡易審案件、批量案件、不予受理案件等。同時，還設(shè)立了個別案件因存在特殊因素而增加的權(quán)重量，即浮動權(quán)重系數(shù)，如刑附民、數(shù)罪并罰、涉眾型刑事案件、判處無期徒刑以上刑罰的案件、反訴等。上海法院認為，案件權(quán)重系數(shù)的計算不但可以評價法院的實際工作量，也可以評價法官的實際工作量。但在計算法官的實際工作量時，應(yīng)當(dāng)同時考慮合議庭其他成員的工作量，建議采用直接賦值的方法，即審判長的系數(shù)為該案系數(shù)的50%，其他合議庭成員為30%。同時兼顧繁簡分流，對某些繁簡分流案件的權(quán)重系數(shù)按一定的比例關(guān)系作出修正(12)上海市高級人民法院課題組.案件權(quán)重系數(shù)研究與運用[C]//沈德詠.國法院優(yōu)秀司法統(tǒng)計分析文集 第十次獲獎作品(一).北京： 法律出版社，2017： 147-165.。

再如江蘇省徐州中院，通過問卷調(diào)研等方式，對法官飽和工作量進行研究測算。從一般案件與疑難復(fù)雜案件分類入手，計算出法官辦理一個案件大致所需時間，再計算出普通法官從事其他工作時間，以一年正常工作時間2 000小時計算，測算出普通法官飽和辦案量為186件，庭長飽和辦案量為106件，這一測算結(jié)果，與訪談中法官主觀反映飽和案件量基本一致。

值得關(guān)注的還有北京二中院，他們開發(fā)了司法工作量核定系統(tǒng)，采用“統(tǒng)一度量衡”模式，構(gòu)建起“標桿案件對比、節(jié)點系數(shù)疊加”計量體系。該系統(tǒng)可直觀呈現(xiàn)選定期間內(nèi)各部門工作量、人均工作量和案件平均工作量等橫向?qū)Ρ惹闆r，反映出各部門的業(yè)務(wù)難度、工作強度和人力需求，幫助有的放矢進行人案調(diào)整，從而避免頻繁的人員變動干擾合議庭的穩(wěn)定性和專業(yè)化(13)劉靜.王要勤《讓數(shù)據(jù)為測算法官員額作答——北京二中院科學(xué)量化審判執(zhí)行工作 動態(tài)配置審判資源》[N].人民法院報，2014-11-13(1).。

通過學(xué)習(xí)上海法院的案件權(quán)重系數(shù)，可以科學(xué)解決不同案由、不同類型案件采取同一標準評判的問題；學(xué)習(xí)徐州中院對法官工作時間的有效分類，進一步弄清法官的時間到哪里去了，法官有效的辦案時間是多少的問題；學(xué)習(xí)北京二中院依托信息化技術(shù)，解決手工測算法官工作量費時、費力、不準確的問題。為此，四川法院在學(xué)習(xí)其他法院研究成果基礎(chǔ)上，以法官辦案為核心，綜合案件審理、調(diào)研綜合、其他工作的時間消耗，結(jié)合自身實際，提出充分運用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，運用分類抽樣、聚類分析、相關(guān)分析等多種統(tǒng)計分析方法為研究手段，以統(tǒng)計學(xué)數(shù)量建模，分區(qū)域、分審級，采用“案件權(quán)值”測量出不同轄區(qū)的司法需求，并基于法官工作時間總量必要恒定與辦案時間精細化管理，測量出司法供給的飽和度，實現(xiàn)對法官工作量系統(tǒng)、自動測量，并將測量結(jié)果應(yīng)用到審判團隊配置和績效考核之中。通過尋求適合不同地域、不同審級法院、不同時期法官工作量測量的數(shù)量模型，為研究制定科學(xué)合理、簡便易行的人力資源配置、審判績效考核盡綿薄之力。

二、法官工作量測量的建模思路和方法

法官工作量飽和度一直難以精準計量，主要受區(qū)域辦案成本差異、案件類型差異、法官個體能力差異等多種因素影響，且法官工作量飽和度亦是一個動態(tài)的時點值而非固定值，它會隨著司法環(huán)境、資源配置以及對審判質(zhì)效等不同要求而上下波動?；谏鲜鲈颍覀兲岢鲈趯嵶C調(diào)研基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的法官工作量統(tǒng)計學(xué)模型，讓不同區(qū)域法院結(jié)合實際情況，帶入各自的變量，科學(xué)合理測量出不同區(qū)域、不同審級、不同時期的法官工作量及辦案上限。設(shè)計思路是： 區(qū)域分類→案件標準化→法官時間精細化管理→模型計算。

(一) 區(qū)域分類

審判工作的實質(zhì)包括查明事實與適用法律兩大部分，而查明事實是大部分法官特別是基層法官辦案的主要工作?，F(xiàn)階段，在山區(qū)和交通不方便的地區(qū)，下鄉(xiāng)辦案、巡回審判仍然較為普遍。因此，確定法官工作量時必須考慮這種便民的審判方式帶來的辦案成本，而影響這種辦案成本的主要因素是經(jīng)濟水平、轄區(qū)面積和交通條件等。換言之，中心城市辦理一件離婚案件可能僅需2—3個小時，甚至更短，而在偏遠山區(qū)，由于受當(dāng)事人文化程度、地理環(huán)境、經(jīng)濟能力等諸多因素影響，同為離婚案件但其辦理時間可能是城區(qū)法院的幾倍。如果搞一個一刀切的時間、比例標準，必然無法反映不同法院在辦案時間成本上的差異，也就不能客觀呈現(xiàn)不同法院之間忙閑不均、“案多人少”與“人多案少”的真實狀況。為實現(xiàn)不同地域、不同審級法院既滿足民眾司法需求得到及時供給，又充分發(fā)揮每位法官工作潛力，使法官年度工作量更趨合理，我們在對案件總量受轄區(qū)人口數(shù)、地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)顯著影響研究的基礎(chǔ)上，以近10年全省21個地區(qū)人均生產(chǎn)總值、人口數(shù)、案件量為研究對象作聚類分析。數(shù)據(jù)表明，四川全省21個地區(qū)，可分為4類： 成都、綿陽、宜賓、瀘州、德陽、樂山、眉山、攀枝花等8個地區(qū)為第一類地區(qū)；南充、廣安、遂寧、內(nèi)江、資陽等5個地區(qū)為第二類地區(qū)；雅安、達州、巴中、廣元、自貢等5個地區(qū)為第三類地區(qū)；另外，涼山、甘孜、阿壩等具有特殊性劃為第四類地區(qū)。在區(qū)域分類的基礎(chǔ)上，以調(diào)研、座談等方式并綜合可量化指標，測量出同一區(qū)域的辦案成本均值(見表1)，為科學(xué)、合理測量區(qū)域內(nèi)和不同區(qū)域間的法官工作量奠定實證基礎(chǔ)。同時，在區(qū)域分類的基礎(chǔ)上，采用回歸分析客觀預(yù)測出不同區(qū)域的法院審判任務(wù)量，即司法需求總量(14)四川省高級人民法院課題組.人民法院人力資源配置與管理模式研究[C]//沈德詠.國法院優(yōu)秀司法統(tǒng)計分析文集 第十次獲獎作品(三).北京： 法律出版社，2017： 1167-1244.。

表1 四川各圈層法官辦案時間成本調(diào)研情況表*

*表1數(shù)據(jù)來源是四川法院辦案系統(tǒng)及座談?wù){(diào)研

數(shù)據(jù)顯示，同一圈層內(nèi)中級法院辦案成本高于基層法院，偏遠山區(qū)辦案成本遠高于城區(qū)法院，經(jīng)濟落后地區(qū)辦案成本遠大于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

(二) 案件標準化

解決了不同區(qū)域辦案成本差異對法官工作量測量的影響后，接下來應(yīng)當(dāng)考慮案件類型差異對法官工作量測量的影響。事實上，因案件性質(zhì)、適用程序、處理方式、涉案情況、社會影響等多種因素的影響，法官審理每件個案需要實際花費的工作量必然不同，那么應(yīng)當(dāng)如何客觀、全面量化這些工作量？如僅以簡單的案件數(shù)量作為工作量的衡量標準，顯然不盡合理，特別是隨著一案一號，呈現(xiàn)的案件數(shù)量在數(shù)字上的繁榮與實際工作量比，更為失真。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些法院以案件性質(zhì)為依據(jù)對承辦案件的工作量進行簡單折算，進而將案件折算運用在法官業(yè)績考核中，雖然收到了一定成效，但是這種建立在直觀感受上的粗放式折算，已遠遠不能滿足對各審判類別定編定員及法官業(yè)績精細化考核的需要。為此，我們在借鑒案件量折算思路的基礎(chǔ)上，采用“案件權(quán)值”法，以不同類型案件對司法工作量需求的度量為依據(jù)，所耗必要工作時間與標準案件(即平均工作量)相比，作為衡量具體案件審判工作復(fù)雜程度和工作量的權(quán)重系數(shù)。

建立案件權(quán)重系數(shù)模型：f(w)=f(x)+f(y)。f(x)為固定系數(shù)案件或案由系數(shù)案件，f(y) 為浮動系數(shù)(15)浮動系數(shù)主要考量個案辦理中較通常情形增加的工作量，如刑附民、反訴、上訴(抗訴)并復(fù)核、涉眾、訴訟保全、管轄異議、司法建議、經(jīng)審委會討論、調(diào)查取證、現(xiàn)場勘驗、評估鑒定，涉港澳臺、涉外等情形，予以適當(dāng)增計系數(shù)，以反映法官辦案的工作量。。其中，固定系數(shù)案件主要包括程序類案件、減刑假釋案件、再審審查案件、執(zhí)行案件、國家賠償案件、司法救助案件、信訪案件、批量關(guān)聯(lián)案件等；案由系數(shù)案件主要為實體類案件，區(qū)分案由確定案件審理的難易程度。建立案件權(quán)重系數(shù)模型時，遵循以下原則： 一是多維度評價原則，不搞一刀切、一個比例標準，根據(jù)案件性質(zhì)、適用程序、處理方式、涉案情況等多種因素衡量案件工作量及難易程度；二是各條線可比對原則，增強不同條線工作量及案件難易系數(shù)的可比性；三是信息采集可量化原則，盡可能用可量化節(jié)點數(shù)據(jù)來反映工作量，測量法官辦案有效耗時；四是個性化特征互補原則，采用浮動系數(shù)彌補案件個性化特征導(dǎo)致的節(jié)點差異，從而客觀反映和平衡個案之間工作量的差異。

(三) 法官時間精細化管理

一名法官正常情況下究竟能完成多少工作量？與法官時間是否精細化管理高度相關(guān)，且主要受制于法官真正用于辦案的實際時間以及案件裁判所需法官的必要時間。

1. 法官有效工作時間

法官的工作時間在正常情況下應(yīng)當(dāng)相對恒定，不能以加班加點為常態(tài)來延長工作時間。為保證與調(diào)研樣本統(tǒng)一，我們選取的工作時間周期為2017年1月1日至2017年12月31日。法定工作時間為365天—113天(周末休息日+法定節(jié)假日)=252天。法官應(yīng)當(dāng)享有年休假、探親假、病假、婚喪假等權(quán)利，但基于探親假、病假、婚喪假等具有高度偶發(fā)性，故本次研究僅考慮年休假。按照規(guī)定，法官法定最低年休假5天，以全省法官應(yīng)休平均年休假7天為例，即全省法官平均工作時間245天(252—7)。每天法定工作時間為8小時，除去必要的時間花費，擬定每天有效工作時間為7小時，即法官年均有效工作時間為1715小時(245×7小時)。

2. 法官實際辦案時間

司法裁判是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)推定已經(jīng)發(fā)生的未知事實的專門活動，是根據(jù)證據(jù)證明的事實選擇法律適用的過程，是依法確認和分配當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的過程(16)賀小榮.人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)路徑[N].人民法院報，2014-7-16(5).。因此，我們以審判的本質(zhì)要素作為分類標準，將法官的工作分為核心審判工作，即必須由法官親力完成其他人無法替代；審判事務(wù)工作，即法官可以自己完成也可以指導(dǎo)審判輔助人員完成；以及參加相關(guān)會議、黨務(wù)活動、培訓(xùn)等審判外工作。根據(jù)法官權(quán)力清單并結(jié)合調(diào)研情況，開庭、合議、制作裁判文書應(yīng)為核心審判工作，由法官親力完成；閱卷、保全、庭前會議、庭前調(diào)查、庭前調(diào)解、送達、結(jié)案歸檔等審判事務(wù)工作，需要法官指導(dǎo)完成；當(dāng)然，法官還需參加必要的會議、活動、培訓(xùn)、出差、調(diào)研等審判外工作。換言之，司改后，法官的工作內(nèi)容=核心審判工作+指導(dǎo)審判事務(wù)工作+必要的審判外工作。即：

法官實際辦案時間=法官年均有效工作時間-必要的審判外工作時間-指導(dǎo)審判事務(wù)工作時間(見表2)。當(dāng)然，如果審判輔助人員專業(yè)能力達到足夠高水平時，可以節(jié)省法官指導(dǎo)審判事務(wù)工作所耗時間。

表2 四川各圈層法官工作時間年人均分配情況表*

*表2數(shù)據(jù)來源是四川法院辦案系統(tǒng)及座談?wù){(diào)研

3. 案件裁判所需法官的必要時間

如前所述，案件裁判所需法官的必要時間即為個案核心裁判時間。結(jié)合案件權(quán)值法，案件裁判所需法官的必要時間即為被測量法院所有案件的平均必要裁判時間，即為： 平均開庭時間+平均合議時間+平均制作裁判文書時間。本次課題研究中，平均開庭時間通過提取樣本的視頻資料獲取，平均合議時間、平均制作裁判文書時間，則是通過分析所形成的書面文字材料以及問卷、座談等方式獲取(見表3)。

表3 四川各圈層案件裁判所需法官的必要平均時間測量表*

*表3數(shù)據(jù)來源是四川法院辦案系統(tǒng)及座談?wù){(diào)研

(四) 法官工作量及案件飽和度測量模型

1. 法官工作量測量模型

根據(jù)數(shù)學(xué)性質(zhì)，工作總量應(yīng)當(dāng)?shù)扔诠ぷ鲿r間除以單個工作量所需的時間，即法官工作量測量模型為：

法官工作量f(q)=法官實際辦案時間f(t1)÷案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=(法官年均有效工作時間1 715小時-必要的審判外工作時間-指導(dǎo)審判事務(wù)工作時間)÷(平均開庭時間+平均合議時間+平均制作裁判文書時間)。

2. 法官辦案飽和度測量模型

前面以工作量為維度對法官工作負荷進行測量，但其測量結(jié)果與人們感觀往往存在差距，畢竟1個工作量并不等于1件案件，人們更習(xí)慣用“辦多少案件是上限，案件飽和度”來衡量法官應(yīng)當(dāng)完成且最適宜完成的工作任務(wù)。此時，我們用案件權(quán)重系數(shù)即可解決此問題。即法官辦案飽和度測量模型為：

法官辦案飽和度f(c)=法官工作量f(q)÷案件權(quán)重系數(shù)f(w)。比如，某法院經(jīng)模型測量后，其建設(shè)工程糾紛案的權(quán)重系數(shù)為2，民間借貸糾紛案的權(quán)重系數(shù)為0.8；同時經(jīng)模型測量法官工作量飽和度為300，則該法官辦150件(300÷2)建設(shè)工程糾紛案即為飽和，或辦375件(300÷0.8)民間借貸糾紛案即為飽和，或辦100件建設(shè)工程糾紛案及125件民間借貸糾紛案即為飽和。法官辦理各種不同案件類型，其飽和案件量可以此類推。

三、實踐檢驗： 四川法院的應(yīng)用

為推進司法體制改革工作，四川法院先后進行“案件權(quán)重系數(shù)”“員額法官、審判輔助人員分類考核”等課題研究，并將課題成果轉(zhuǎn)化到人力資源配置、人員分類考核以及提升審判質(zhì)效等工作之中。同時，依托信息化手段，研發(fā)了績效考核軟件，基本實現(xiàn)從辦案系統(tǒng)中自動提取考核信息，考核過程可回溯到辦案過程的每一個節(jié)點，考核結(jié)果可視化，且實時同步監(jiān)督校驗，系統(tǒng)全程留痕(17)四川省高級人民法院的法官、審判輔助人員績效考核系統(tǒng)自2017年投入運用，目前已運行兩年有余。?，F(xiàn)以四川高院為例，實踐驗證法官工作量測量在司法實際中的應(yīng)用情況，以檢視前期建模的科學(xué)性、合理性，校正糾偏。

(一) 案件權(quán)重系數(shù)模型檢驗

表4 四川高院部分案件類型案件權(quán)重系數(shù)*

*表4數(shù)據(jù)來源是四川法院案件考核系統(tǒng)

(二) 法官工作量測量與檢驗

1. 法官實際辦案平均時間

經(jīng)統(tǒng)計，全年工作日252天，法官平均年休假7天。通過綜合分析所形成的書面材料、問卷、座談等方式，獲取庭長、副庭長以及法官完成審判外工作的平均時間以及指導(dǎo)審判事務(wù)工作的平均時間。經(jīng)調(diào)研，庭長處理庭務(wù)、參加會議等審判外工作平均每周18小時，指導(dǎo)審判事務(wù)工作平均每周2.5小時。副庭長協(xié)助庭長處理庭務(wù)或參加會議等審判外工作平均每周6小時，指導(dǎo)審判事務(wù)工作平均每周2.5小時。法官必要參加會議、培訓(xùn)等審判外工作平均每周5小時，指導(dǎo)審判事務(wù)工作平均每周2.5小時。即：

(1) 庭長實際辦案時間f(t1)=(252-7)×7-18×52-2.5×52=1715-936-130=649(小時)

(2) 副庭長實際辦案時間f(t1)=(252-7)×7-6×52-2.5×52=1715-312-130= 1 273 (小時)

(3) 一般法官實際辦案時間f(t1)=(252-7)×7-5×52-2.5×52=1715-260-130=1325(小時)

(4) 全院所有法官實際辦案時間f(t1)=法官年均有效工作時間1715小時-必要的審判外工作時間265小時-指導(dǎo)審判事務(wù)工作時間130小時=1320小時。

2. 案件裁判所需法官的必要時間

通過提取樣本的庭審(聽證、詢問)等視頻資料的平均耗時，綜合分析合議筆錄、裁判文書的文字材料并結(jié)合問卷、座談等方式獲取平均合議時間和制作裁判文書平均時間。即：

案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=平均開庭時間4.5小時(1.5×3)+平均合議時間4.5小時(1.5×3)+制作裁判文書平均時間25.5小時(審判長簽發(fā)時間3小時+其他合議成員審核時間1.5小時+承辦人制作時間21小時)=34.5小時。即：

(1) 庭長工作量f(q)=庭長實際辦案時間f(t1)÷案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=649÷(4.5+4.5+21+1.5+1.5+0.5)=649÷33.5=19.37≈19。(經(jīng)調(diào)研，庭長承辦案件，庭長自己制作裁判文書后經(jīng)其他兩名合議庭成員審核后，自己再審簽發(fā)時花費時間約0.5小時，下同)

(2) 副庭長工作量f(q)=副庭長實際辦案時間f(t1)÷案件裁判所需法官的必要時間f(t2)= 1 273÷(4.5+4.5+21+1.5+1.5+0.5)=1 273÷33.5=38。(經(jīng)調(diào)研庭長與副庭長同在一個合議庭的頻率較低，故此次檢驗時忽略)

(3) 法官工作量f(q)=法官實際辦案時間f(t1)÷案件裁判所需法官的必要時間f(t2)= 1325÷34.5(或33.5)=38.4(至39.55)≈38(至40)。

(4) 全院所有法官工作量f(q)=1320÷34.5=38.3≈38。

當(dāng)然，該測量結(jié)果為法官正常工作，不以加班為常態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，庭長工作量飽和度為全院平均值的50%，副庭長工作量飽和度與一般法官基本持平。

3. 法官實際完成工作量及考核比對

法官工作量測量模型經(jīng)過兩年實踐檢驗，四川高院有83%的法官超過工作量飽和水平，有17%的法官工作量不足，該比例與全院加班統(tǒng)計情況較為吻合。模型檢驗的置信度為95%，僅5%的法官認為不能客觀反映工作量，其主要原因是個別疑難、復(fù)雜案件的工作量測量與實際工作量偏差較大，需進一步修正。(2018年系統(tǒng)自動測量的部分法官工作量及考核情況見表5)

表5 四川高院部分法官工作量測量及考核情況*

*表5數(shù)據(jù)來源是四川法院案件考核系統(tǒng)

為進一步檢驗擬合模型的科學(xué)性、合理性，筆者對樂山中院、成都市武侯區(qū)法院的法官工作量測量及考核情況進行比對。數(shù)據(jù)顯示，樂山中院法官工作量f(q)=法官實際辦案時間f(t1)÷ 案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=1 320÷19(20)樂山中院案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=平均開庭時間2.25小時(0.75×3)+平均合議時間2.25小時(0.75×3)+平均制作裁判文書時間14.5小時(審判長簽發(fā)文書2小時+其他合議成員審核文書0.5小時+承辦人制作文書12小時)=19小時。=69.5≈70。樂山中院85%的法官超過工作量飽和水平，有15%的法官工作量不足。模型檢驗的置信度為93%，僅7%的法官認為不能客觀反映工作量，其主要原因是關(guān)聯(lián)案件、刑罰變更案件等案件權(quán)重系數(shù)和裁判必要時間測量不夠合理。武侯法院法官工作量f(q)=1 545(21)成都市武侯區(qū)法院法官實際辦案時間f(t1)=法官年均有效工作時間1 715小時-必要的審判外工作時間120小時-指導(dǎo)審判事務(wù)工作時間50小時=1 545小時?！?(22)成都市武侯區(qū)法院案件裁判所需法官的必要時間f(t2)=平均開庭時間0.5小時+平均合議時間1小時+平均制作裁判文書時間2.5小時=4小時。=386.3≈386。武侯法院95%的法官超過工作量飽和水平，有5%的法官工作量不足。模型檢驗的置信度為95%，僅5%的法官認為不能客觀反映工作量，主要原因是交辦、代表委員關(guān)注等案件的權(quán)重系數(shù)和裁判必要時間測量不夠合理。

(三) 審判輔助人員配置比例測量

司法作為以價值判斷和利益衡量為核心的糾紛裁決活動，僅有作為裁判者的法官是無法進行的，審判輔助人員的作用不可或缺。因此，法官工作量的測量須建立在審判團隊的基礎(chǔ)上，不同的審判團隊配置模式，法官實際完成的工作量和測量值是迥然不同的。曾經(jīng)，媒體報道某法院法官全年人均辦案1 000余件，當(dāng)時輿論嘩然，甚至有人認為純屬虛假報道。但筆者認為，姑且不論案件性質(zhì)或關(guān)聯(lián)案件等因素影響(其實，該現(xiàn)象也印證了不能簡單以案件數(shù)量來衡量法官工作量的事實，而是需要以案件權(quán)值為基礎(chǔ)測量出標準案件即工作當(dāng)量，才具有可比性)，即便是普通案件，如果給法官配置數(shù)量足夠、能力較強的審判輔助人員，且均各盡所能最大限度地發(fā)揮作用，是完全可以實現(xiàn)的。

隨著司法改革的推進，全國各地法院對如何配置法官、法官助理、書記員的數(shù)量比例進行了一些探索，形成了1+1、1+1+1、1+N+N、N+N+N等多種模式，但究竟哪種模式更適合各自實際，研究不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在審判團隊配置時，普遍存在忽略以職責(zé)分工(權(quán)力清單)為前提，往往由法官根據(jù)各自的辦案習(xí)慣來確定法官助理、書記員的權(quán)限、職責(zé)，致使團隊配合不好、效率不高、責(zé)任不明；在分配比例上，也往往以經(jīng)驗和直覺配置居多，未對各項工作量化，具有較大的偶然性和隨意性，無法達到科學(xué)配置的要求。為此，四川高院在厘清法官、法官助理和書記員職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，以審判流程為主線量化分析各節(jié)點審判事務(wù)的工作量，在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上建立數(shù)量模型，結(jié)合各審判團隊所辦案件的類型特征，測量出不同審判團隊的審判輔助人員配置比例，以確保審判輔助人員與法官辦案相匹配的最優(yōu)化審判資源配置模式。

同時，從前述法官工作量模型可知，其中重要的指標“法官實際辦案時間”“案件裁判所需法官的必要時間”都有較大提升空間。如調(diào)研、接訪等審判外工作任務(wù)可以分解給法官助理，裁判文書制作中的首部、案情歸納、證據(jù)評述等內(nèi)容，甚至是事實認定、裁判說理等內(nèi)容可在法官指導(dǎo)下由法官助理完成。通過專項調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，給法官每增配1名審判輔助人員，審判效率可以提升30%左右(見表6)，且簡案的提升空間更大。數(shù)量模型測量顯示，審判團隊所辦案件類型對審判輔助人員的需求不同，如： 速裁法官的法官助理與書記員適宜等比配置，建議采用1+N+N的團隊模式，繁案團隊法官以配置固定的法官助理為主，建議采用N+N+N團隊模式，且書記員數(shù)量可以適當(dāng)少于法官助理人數(shù)。同時應(yīng)當(dāng)注意，審判輔助人員配置數(shù)額與效率并非線性增函數(shù)，而是一定區(qū)間內(nèi)的“∩”型冪函數(shù)，即使配置能力相當(dāng)?shù)膶徟休o助人員也不是持續(xù)每增加一名輔助人員工作效率就提升30%，當(dāng)審判輔助人員達到最優(yōu)比例時審判效率最高(最優(yōu)比例的測量與案件類型、繁簡程度相關(guān)性較大)，但如若繼續(xù)增配審判輔助人員其效率提升比例將會震蕩衰減，當(dāng)審判輔助人員達到一定數(shù)額后，審判效率不再提升。

表6 審判輔助人員配置對審判效率提升測量表*

*表6數(shù)據(jù)來源于四川法院辦案系統(tǒng)及座談?wù){(diào)研

數(shù)據(jù)顯示，在其他條件不變的情形下，基層法院增配審判輔助人員，工作效率提升比中級法院快；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)增配審判輔助人員，工作效率提升比經(jīng)濟落后地區(qū)快。

(四) “標準人”應(yīng)辦“標準案”

法官工作量測量，還有一個重要因素是“人”的問題。在本次研究中，我們認為既然已經(jīng)作為一名法官，其業(yè)務(wù)水平應(yīng)當(dāng)也必須達到“標準人”能夠完成“標準案”的要求。然而，現(xiàn)實的法官隊伍并非人人都是精英，因此或多或少存在“案多人弱”“案多識短”的問題。如何破題？一是因人而異、用人所長，解決“案多人弱”問題。深入推進案件繁簡分流、擴大速裁、小額訴訟范圍，推廣要素式審判，積極運用類案與關(guān)聯(lián)案件強制檢索系統(tǒng)，通過專業(yè)化、要素式審判，培養(yǎng)法官的專業(yè)素養(yǎng)，適應(yīng)案件量不斷增加的客觀要求。二是加大法官自主學(xué)習(xí)和能力提升，培育信念堅定、業(yè)務(wù)精通、服務(wù)人民的法官隊伍，解決“案多識短”的問題。三是做實綜合配套改革，解決影響制約司法效率的配套機制問題。深化電子送達平臺綜合解決送達難，構(gòu)建科學(xué)、精準、高效的案件流轉(zhuǎn)、調(diào)裁對接機制，讓法官專注核心審判事務(wù)，有效減輕工作負擔(dān)。四是加強審判監(jiān)督管理，解決司法改革后監(jiān)督約束弱化的問題。信任不能代替監(jiān)督。司法改革要求“讓審理者裁判由裁判者負責(zé)”，但現(xiàn)實的機制、人員情況尚未完全達到改革設(shè)計的理想狀態(tài)，因此，放權(quán)的同時監(jiān)督制約不能弱化。只有不斷完善審判監(jiān)督管理的制度，堅持督促、問詢、報告機制，找準制約審判效率的問題癥結(jié)并對癥施策，才能以審判監(jiān)督管理為支撐提升審判質(zhì)效，才能讓每一名法官都達到“標準人”的要求優(yōu)質(zhì)完成“標準案”的目標。

四、反思及建議： 模型優(yōu)化與進一步的實踐檢驗

(一) 模型改善

任何函數(shù)模型的建構(gòu)都不是十全十美的，跨學(xué)科的定量分析更是如此。本文模型中影響較大的法官時間精細化管理及案件權(quán)重系數(shù)構(gòu)建，均有不確定因素。如，法官各項工作內(nèi)容時間的分配情況未能實現(xiàn)精細打點，而是采用問卷、調(diào)研再綜合分析對應(yīng)工作所形成的書面材料，形成單位時間完成的工作量；再如，在案件權(quán)重系數(shù)建模時，因無法精確采集直接指標而不得不使用一些替代指標(如合議定案時間、制作裁判文書時間等)，這些因素可能導(dǎo)致模型的測量值與客觀情況無法達到100%的吻合。但是，我們清楚地認識到，法官工作量(飽和度)的測量，在數(shù)據(jù)提取范圍內(nèi)是具有相對準確性的，這種方式已經(jīng)遠遠比完全依賴直覺或簡單案件數(shù)對比更準確，更能動態(tài)反映出在現(xiàn)有司法需求下法官的員額需求量。結(jié)合近兩年對模型算法的實踐檢驗，筆者針對存在的問題和不足提出如下建議： 一是依托信息化技術(shù)手段，將案件權(quán)重系數(shù)的算法寫入考核系統(tǒng)，通過機器學(xué)習(xí)不斷修正案件權(quán)重系數(shù)，以彌補建模時“抽樣”而非“全樣”的不足。二是探索對法官各項工作耗時進行后臺打點記錄，以解決法官時間精細化管理的問題。

(二) 司法應(yīng)對

一是推動訴源治理工作。司法改革的目的是讓案件集中在少數(shù)優(yōu)秀的法官手里，現(xiàn)在的問題是“案多人少”矛盾異常凸顯，法官“五加二”“白加黑”“996”已成為常態(tài)，但是他們?nèi)找嬖鲩L的辛苦指數(shù)并沒有換來收結(jié)案的動態(tài)平衡，其實質(zhì)就是社會矛盾糾紛增長過快而司法解紛力量有限所致，整合優(yōu)化解紛資源已迫在眉睫?！皥D之于未萌，慮之于未有”，要切實解決“案多”，需先“溯源”。要堅持把非訴解紛機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量，從根本上扭轉(zhuǎn)疲于“滅火”的被動局面，從末端處理中發(fā)現(xiàn)前端帶有普遍性、趨勢性的問題。要“治未病”“治欲病”“治已病”，開展源頭治理、分流化解、訴內(nèi)治理的遞進式治理，形成“國家—社會”二元良性互動，在前端筑起一道道維護社會公平正義的防線，確保司法這“最后一道防線”不被壓垮，為人民群眾尋找更及時、更經(jīng)濟、更有效、更和諧的糾紛解決途徑。

二是探索建立省級統(tǒng)管的法官崗位動態(tài)調(diào)配機制。通過前述法官工作量測量，我們清楚地認識到法官員額配置比例應(yīng)為一定范圍內(nèi)的動態(tài)值。當(dāng)然，基于法院工作方方面面的原因，在確定法官員額比例時，不能孤立地、簡單地僅“以案定額”，必然存在“以崗定額”的情形，這樣一來，勢必存在部分“閑置”法官，而“案多”的法院卻因不能“補額”呈現(xiàn)“案多人少”。為此，筆者建議探索建立省級統(tǒng)管的法官崗位動態(tài)調(diào)配機制，以省為單位建立一定員額比例的“流動”法官，以適應(yīng)法官暫時離崗或案件突發(fā)劇增的需求。當(dāng)轄區(qū)內(nèi)的地方法院出現(xiàn)法官長時間(六個月以上)不能履職，或案件量劇增使員額內(nèi)法官無法完成審判任務(wù)時，便派遣這些“流動”法官到相應(yīng)地方法院參與審判工作，“流動”法官在派遣期間視為該地方法院的法官，從而保證法官與案件量匹配的靈活性。

三是探索建立案件數(shù)量熔斷和案件調(diào)劑機制。法官全年辦案任務(wù)關(guān)系到法官的工作極限，關(guān)系到司法質(zhì)量，醫(yī)生“掛號”可以“限號”，法官辦案為何不能“熔斷”！我們需要考慮的，應(yīng)當(dāng)是法官辦案“熔斷”可以有，但法院辦案絕對不能“熔斷”！以此為前提，建議將法官工作量飽和度測量納入頂層設(shè)計。同時，鑒于不同地區(qū)法院在人力資源配置、辦案成本、案件類型等方面的不同，法官工作量飽和度也必然存在較大差異，因此，不可能也不應(yīng)當(dāng)由頂層擬定一個固定值、一刀切的工作量飽和度的上限(這也是四川沒有在全省法院建立統(tǒng)一的案件權(quán)重和考核系統(tǒng)的原因)，但可以由各級法院結(jié)合數(shù)據(jù)分析測量出各自科學(xué)、合理的法官工作量飽和度，并納入分案規(guī)則，建立案件熔斷機制，超過工作量飽和度一定比例(25%—30%)后停止分案。熔斷的案件誰來辦？則需建立案件調(diào)劑機制。先在本庭內(nèi)進入調(diào)劑，其次是在本部類調(diào)劑，再是在本院內(nèi)調(diào)劑，如仍無法解決，可向上級法院申請跨區(qū)域調(diào)劑。同時，跨區(qū)域案件調(diào)劑可采用事前和事后相結(jié)合。所謂事前調(diào)劑，即根據(jù)事先研究確定的標準，評估法院審判組織審理每一案件所需時間、全年案件數(shù)量以及法官的全年工作時間，衡量法官員額與工作量的匹配程度。當(dāng)全院法官工作量總量超過飽和度120%或不足飽和度80%時，則表明該法院的案件量與法官負擔(dān)不平衡，需要對案件進行調(diào)劑。事后調(diào)劑，則是在一個法院所有法官均已超過飽和度一定比例后，被熔斷的案件調(diào)劑到其他法院。當(dāng)然，調(diào)劑中要以方便當(dāng)事人訴訟為原則，就近調(diào)劑，也可加大巡回審判比例，真正實現(xiàn)現(xiàn)有司法資源效益最大化。

四川，既有較為發(fā)達的成都平原地區(qū)和相對發(fā)達的盆地腹地，也有發(fā)展中的盆周地區(qū)，還有欠發(fā)達的三州等民族地區(qū)，是我國發(fā)展不平衡現(xiàn)狀的縮影。基于地區(qū)差異開展法官工作量測算的調(diào)研和實證分析，為司法資源配置、法官考核提供科學(xué)依據(jù)，為全國法院提供可以批判、可以檢討的模板，是調(diào)研的目的和意義所在。囿于理論積累的淺薄，實踐經(jīng)驗尚不深厚，我們的調(diào)研還有很多不足，但看到真問題，探討真路徑，必然有其積極意義。即便不能形成可借鑒的經(jīng)驗，也期待成為可吸取的教訓(xùn)，為進一步推動全面落實司法責(zé)任制，建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度提供樣板和素材。向著這樣的大方向，聚焦法官工作量的小問題，把我們的淺見陋識呈現(xiàn)給大家，如果能夠為全體法院人孜孜以求的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標貢獻些許力量，四川法院的實踐和我們的調(diào)研就有了更為深遠的意義，這也是激勵我們繼續(xù)探索的不竭動力。