夏文慧 李輝婕

[提 要]易地扶貧搬遷是實施“五個一批”精準扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”，其執(zhí)行有效性深刻影響“全面小康”的完成。以江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項目為研究對象，以“梅-薩綜合模型”為理論分析框架，研究發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過程中，基層政府具備相關(guān)理論和執(zhí)行能力，搬遷農(nóng)戶識別機制完善且政策配合意愿較高，政策目標明確具體，政策內(nèi)容完備，政策指令規(guī)范，行之有效的監(jiān)督機制，項目配套財政資源充足，政策環(huán)境與社會力量提供一定的支持等，是易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有效的重要因素。

[關(guān)鍵詞]易地扶貧搬遷;政策執(zhí)行;梅-薩政策執(zhí)行綜合模型;精準扶貧

[作者簡介]夏文慧（1995—），女，江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策與政府治理;李輝婕（1977—），女，江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院副教授、博士，研究方向為公共經(jīng)濟政策與基層治理。（江西南昌 330045）

[基金項目]江西省教育廳科技計劃項目“可持續(xù)生計視角下農(nóng)村貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧參與行為研究——基于江西的實證”（GJJ180212）;江西省社科規(guī)劃項目“進城‘農(nóng)民工住房保障制度的構(gòu)建——基于法經(jīng)濟學的視角”（12GL16）

2016年9月22日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，提出易地扶貧搬遷戰(zhàn)略，計劃在五年內(nèi)對約1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，以實現(xiàn)脫貧。易地搬遷是一項自上而下的政策實踐過程，[1]由基層政府負責政策落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部、普通村民構(gòu)成了易地搬遷項目基層執(zhí)行場域的三項主體，[2]其互動模式影響政策的執(zhí)行有效性。因而基于公共政策執(zhí)行理論，分析基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行模式及執(zhí)行效果，對于優(yōu)化易地扶貧搬遷政策執(zhí)行模式具有一定意義。

學界對于易地扶貧搬遷的研究最早起源于西方對于生態(tài)移民的研究，即因環(huán)境原因引發(fā)的人口遷移現(xiàn)象，當時學界對生態(tài)移民的現(xiàn)狀、問題以及對策進行了討論。[3]在研究中，有學者發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的惡劣與貧困發(fā)生高度相關(guān)，[4]有學者研究了移民與減貧之間的關(guān)系。[5]伴隨著“精準扶貧”的實施，標志著我國易地扶貧搬遷進入中央頂層設計、地方實施的新階段。當前我國對于易地扶貧搬遷的研究，一是關(guān)于政策的演進以及制度分析，如吳豐華等利用“多維空間+生計能力”框架分析了易地移民搬遷的理論邏輯，[6]王宏新等通過文本分析將我國易地扶貧搬遷劃分為試點探索、全面推進和脫貧攻堅三階段對政策演進情況進行邏輯分析。[7]二是關(guān)于政策執(zhí)行，如基于“運動型治理”、史密斯過程模型等多種理論視角對易地扶貧搬遷的政策執(zhí)行工作進展、[8]執(zhí)行偏差、[9]政策執(zhí)行的制約因素[10]以及提升對策[11]進行了廣泛的剖析。三是關(guān)于政策效果評價，如鄭娜娜等分析了易地扶貧搬遷移民的社會融入情況，[12]寧靜等從脆弱性的視角關(guān)注易地扶貧搬遷對農(nóng)戶福利的影響，[13]劉偉等研究了搬遷后農(nóng)戶的生計適應情況。[14]關(guān)于易地扶貧搬遷政策的研究方法，最常見的是案例研究方法，包括單案例研究與多案例研究，[15]也有部分學者利用回歸模型實證分析了農(nóng)戶搬遷過程中的多種因素之間的關(guān)系，如黎紅梅等研究了農(nóng)戶搬遷后的承包地處置方式的影響因素;劉偉等研究了易地扶貧搬遷各要素對農(nóng)戶貧困維度的影響。

學界的一系列討論為研究易地扶貧搬遷提供了重要借鑒。當前關(guān)于易地扶貧搬遷的研究仍處于起步階段，研究較為碎片化，缺少系統(tǒng)全面的理論分析。因而本文試圖借鑒成熟的政策執(zhí)行理論之一即梅茲曼尼安和薩巴蒂爾提出的政策執(zhí)行綜合模型，根據(jù)易地扶貧搬遷特性以及實踐考察內(nèi)容形成易地搬遷政策執(zhí)行分析框架，對基層政府政策執(zhí)行過程中的各要素以及主體間互動情況進行深入分析和綜合評價，并提出優(yōu)化建議。

一、江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項目簡介

政策執(zhí)行過程是復雜的，執(zhí)行過程中的關(guān)鍵要素是什么及這些要素對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生的影響需要通過對典型案例進行深入分析才能得以展示。因而本文選擇以案例研究的方式，對江西省某國家級貧困村易地扶貧搬遷實踐案例的一手數(shù)據(jù)進行深刻詳實的分析，了解易地扶貧搬遷政策在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實執(zhí)行情況，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部以及搬遷農(nóng)民互動模式，總結(jié)出影響基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵要素。

筆者于2019年初至江西省S鎮(zhèn)L村集中安置點進行調(diào)研，通過參與式觀察并與搬遷農(nóng)戶訪談獲得了本安置點搬遷情況的一手資料。重點對S鎮(zhèn)黨委副書記Z（時任S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷工作組副組長）、駐村第一書記C、典型村民進行了深度訪談，了解本項目具體執(zhí)行情況并收集了政策文件及相關(guān)資料。

為響應中央號召，S鎮(zhèn)級政府在縣市政府的指導下負責項目建設推進。S鎮(zhèn)設L村集中安置點一個，該村是國家級重點貧困縣的“十三五”貧困村，位于江西省東北部，距縣城24公里，安置點覆蓋全村建檔立卡戶58戶共計194人。L村中的建檔立卡貧困戶多因病、因殘致貧，身體狀況較差，出行難度較大，搬遷前散落分布在附近山地，距離中心村落2.5公里以上，就醫(yī)就學條件較差。鎮(zhèn)政府在與貧困戶進行座談了解農(nóng)戶意愿后選擇以易地搬遷、集中安置的形式帶動L村貧困戶脫貧致富。該鎮(zhèn)項目的前期準備工作包括宣傳動員、確定對象、對安置地進行選址、落實用地、編制規(guī)劃及實施方案并上報、籌措資金。歷時一年后于2016年搬遷項目正式開展，年底全部安置房建設完工，實現(xiàn)水電路、村小、中心幼兒園、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設施全部配套，2017年底完成全部搬遷戶搬遷工作。除基礎(chǔ)設施外，基層政府創(chuàng)新性地在該安置點建立了菌菇種植基地、數(shù)據(jù)線扶貧產(chǎn)業(yè)車間，以產(chǎn)業(yè)扶持保障搬遷農(nóng)戶的就業(yè)發(fā)展問題。該項目占地60畝，總投資超過2000萬元。搬遷農(nóng)戶在搬遷后，各方面都得到顯著改善。一是收入大幅度增加，年人均純收入從2337元增長到4003元。二是基礎(chǔ)設施配套齊全。搬遷戶安置房均為經(jīng)過縣級安全檢驗的磚混結(jié)構(gòu)，各安置點通水通電，改旱廁為衛(wèi)生廁所，生活質(zhì)量得到大幅提升。三是公共服務水平提升。通過搬遷，搬遷農(nóng)戶就醫(yī)就學距離縮短，各類公共服務使用更加便利。綜上所述，S鎮(zhèn)項目屬于一項基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的典型案例。

二、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行理論分析框架

“梅-薩政策執(zhí)行綜合模型”是典型的“自上而下”政策分析模型，與易地扶貧搬遷政策的“高位推動”十分契合，該模型綜合了政策系統(tǒng)內(nèi)外的諸多因素，將影響政策執(zhí)行效果的因素分為政策問題特性、政策本身以及政策外部三類維度。本文基于“梅-薩政策執(zhí)行綜合模型”，根據(jù)易地扶貧搬遷政策實際執(zhí)行情況提出了理論分析框架，包括三類維度九項影響因素。具體維度指標如圖1所示。

三、S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有效性分析

（一）易地扶貧搬遷政策問題特性維度

1.理論與執(zhí)行力

理論是指現(xiàn)有能夠指導易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的理論，執(zhí)行力是指易地搬遷執(zhí)行場域中基層政府的政策執(zhí)行能力。易地扶貧搬遷起源于西方生態(tài)移民理論，“一方水土無法供養(yǎng)一方人”導致的貧困循環(huán)成為研究重點問題。對于如何解決此問題，實踐中發(fā)現(xiàn)政府在支持移民搬遷過程中發(fā)揮了重要作用，中西方學者關(guān)于政府支持與生態(tài)惡劣地區(qū)減貧主題，在社會保障、生態(tài)貧困、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、減貧理論、可持續(xù)發(fā)展、人口遷移、社會適應等理論的研究中進行了諸多探討，這些研究為政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行提供了宏觀理論指導。在政策執(zhí)行方面，早在20世紀80年代年，易地扶貧搬遷政策尚未成為“高層推動”的大型系列政策，我國政府就對“三西”（甘肅河西、定西和寧夏西海固）自然環(huán)境惡劣地區(qū)的生活困難群眾，開創(chuàng)性發(fā)揮政府主導力量實施“三西吊莊移民”，開啟了搬遷扶貧的先河。20世紀初，我國政府依據(jù)所積累的經(jīng)驗，開始在云貴寧蒙等西部地區(qū)開展易地扶貧搬遷試點工作，逐漸擴大到全國17個省市區(qū)。發(fā)展至今，易地扶貧搬遷“遍地開花”，政府已基本掌握了較為可靠的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行能力。

2.政策目標群體

政策目標群體指政策作用的對象，政策目標群體特性包括目標群體的人數(shù)、種類和行為需要改變的幅度。一般來說，政策涉及的群體種類越單一，人數(shù)越少，做出的犧牲越小，政策越容易被貫徹執(zhí)行。狹義來看，易地扶貧搬遷政策涉及的目標群體為本地建檔立卡農(nóng)戶即搬遷戶。與目標群體相關(guān)的政策執(zhí)行要素包括政策目標群體識別以及目標群體政策執(zhí)行配合程度兩方面。一方面，為防止“大水漫灌”型政策造成政策資源浪費，目標群體的識別應保證精準，案例中基層政府依托精確瞄準建檔立卡戶的工作基礎(chǔ)，嚴格按照縣鎮(zhèn)村“三級認定”“三榜公示”確定搬遷農(nóng)戶資格，目標識別過程較為可控。另一方面，考察目標農(nóng)戶特性發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷政策一般在自然條件相對惡劣的地區(qū)實行，搬遷農(nóng)戶村落呈現(xiàn)出“大分散，小集中”的特點，農(nóng)戶居住地分散。個人特征上，搬遷農(nóng)戶大多是建檔立卡的貧困戶，經(jīng)濟來源單一，主要以種植為主，土地依賴程度較高，收入水平低。貧困戶家中普遍缺少勞動力，知識水平較低，大多為文盲或半文盲，認可和信賴同鄉(xiāng)干部而稍顯排斥外地干部。貧困農(nóng)戶群體特征上看，呈現(xiàn)出制度化、組織化水平較低的特性。一個集中安置點涉及的搬遷農(nóng)戶一般在50戶以下，涉及目標群體人數(shù)較少類別較為單一，且農(nóng)戶的搬遷成本較小。這類農(nóng)戶特性使得該目標群體理解配合政策執(zhí)行需要一個過程，但他們對政策抵觸的可能性較低，因此，基層政府政策執(zhí)行過程中可以利用本地工作人員信息渠道與農(nóng)戶進行溝通，取得農(nóng)戶信賴，多加宣傳教育，使農(nóng)戶更加了解易地搬遷政策，農(nóng)戶配合程度才能得以提高。

（二）易地扶貧搬遷政策本身維度

1.易地搬遷政策目標設置

政策目標指政策主體為解決政策問題要達到的目標，政策目標是否明確是否具有可操作性將直接影響政策執(zhí)行效果。2006年國家頒布的《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》提及“易地扶貧搬遷，通過對生態(tài)環(huán)境較差地區(qū)的貧困人口實施搬遷，達到消除貧困和改善生態(tài)環(huán)境的兩重目標”。2015年國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，要求在5年內(nèi)對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口實施易地扶貧搬遷，完成1000萬人口的搬遷任務，以實現(xiàn)全面建成小康社會的要求。這一宏觀目標給予了搬遷時間與搬遷數(shù)字的限定，并提供了消除貧困的指導理念。江西省頒布《江西省“十三五”易地扶貧搬遷工作實施方案》，計劃2020年完成50萬人左右的易地扶貧搬遷任務，其中2016～2018年3年內(nèi)完成建檔立卡貧困人口20萬人的易地扶貧搬遷任務，2020年實現(xiàn)其余條件相對惡劣農(nóng)戶的搬遷，對搬遷農(nóng)戶的脫貧標準設置為生產(chǎn)生活條件明顯改善，穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁、三保障”。此過程將宏觀目標轉(zhuǎn)化為年度具體目標，下發(fā)具體工作任務，基層政府在此目標指導下對政策進行了認真研究與細化。如S鎮(zhèn)制定清晰搬遷規(guī)劃和年度計劃，明確搬遷安置的總體目標定位為實現(xiàn)搬遷農(nóng)戶“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。其中“搬得出”是指搬遷農(nóng)戶有財力物力以及意愿進行搬遷;“穩(wěn)得住”是指搬遷農(nóng)戶搬遷后社會融入度高，社會保障覆蓋，配套設施完善;“能致富”是指搬遷農(nóng)戶擁有發(fā)展的內(nèi)生動力以及就業(yè)途徑。三項目標貫穿農(nóng)戶搬遷前后使得基層政府工作目標更加具體明確。

總體來說基層政府執(zhí)行易地搬遷政策硬性的數(shù)字目標設置較為明確，但消除貧困恢復生態(tài)這類軟性目標較為抽象，考核難度較大，基層政府在地方情境的場域下，根據(jù)地方特殊情況與各方利益需求進行了彈性處理，傾向于易考核的目標，而忽視了深層次目標，即重視經(jīng)濟與搬遷數(shù)字目標，輕視生態(tài)發(fā)展目標，從而帶來一定的政策虧損，使易地扶貧搬遷政策存在一定局限，無法保證長遠效果的發(fā)揮。

2.易地搬遷政策內(nèi)容與搬遷指令

國家發(fā)改委2012年頒布《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》全面推進易地扶貧搬遷至今，七年之內(nèi)頒布《關(guān)于做好新時期易地扶貧搬遷工作的指導意見》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》、《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作政策指引》《易地扶貧搬遷工作成效考核暫定辦法》等政策，其包含的扶貧搬遷規(guī)劃指令與工作辦法，從戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)兩個層次保障政策有效執(zhí)行。易地扶貧搬遷的政策內(nèi)容包括搬遷方式選擇（集中安置或分散安置）、住房保障（住房基建與人均住房面積保障）、醫(yī)療衛(wèi)生（家庭醫(yī)生與重大疾病報銷政策）、交通出行（入戶道路硬化）、義務教育（雨露計劃）、就業(yè)支持（出行補貼與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、社會最低保障（五保戶政策兜底）等方面，內(nèi)容豐富多元且具體。政策執(zhí)行機制體系包括宣傳動員機制、搬遷補償機制、生計接續(xù)機制、能力提升機制、公共服務機制、社會網(wǎng)絡拓展機制、聯(lián)動協(xié)作機制等七個機制，緊密貼近搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)生活，屬于一項內(nèi)容較為完備的政策。

在搬遷政策指令方面，充分發(fā)揮政府主導作用，江西省出臺《江西省易地扶貧搬遷工程實施細則》和《江西省易地扶貧搬遷脫貧實施方案》，為執(zhí)行人員提供了明確可控的指導意見與監(jiān)督機制，利用全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)建立搬遷對象、安置對象、工程建設、資金管理等方面的檔案，對搬遷農(nóng)戶以及執(zhí)行人員實行精準管理?；鶎诱畧?zhí)行人員需保證一季度至少參加一次市級以上相關(guān)培訓，以貫徹落實中央易地搬遷政策要求。此外，省發(fā)改委等部門建立督導檢查和績效考核制度，組織開展監(jiān)督檢查、考核評估工作，委托第三方機構(gòu)進行跟蹤評估，公正客觀地對政策實施工作進行監(jiān)督檢查。在基層，縣級以下設立監(jiān)督小組，多項監(jiān)督考核指令并行，最大程度約束考核執(zhí)行人員，杜絕不規(guī)范行為。

考察中發(fā)現(xiàn)，目前易地扶貧搬遷政策依然存在影響政策執(zhí)行效率的不合理內(nèi)容。一方面，易地扶貧搬遷某些具體實施標準與農(nóng)戶實際需求在某些方面相矛盾，如政策標準明確規(guī)定易地搬遷農(nóng)戶建房人均住房建設面積不超過25平方米，但村民普遍反映隨著家中新增人口住房面積不足，部分村民希望入住后能夠加層，但因政策限制未能執(zhí)行。此外，易地扶貧搬遷政策未能清晰闡明安置房屋的所屬產(chǎn)權(quán)。部份政策內(nèi)容還有待于細化，未考慮農(nóng)戶家庭實際發(fā)展情況，與搬遷戶實際需要存在一定距離，一定程度上將影響搬遷農(nóng)戶的政策配合意愿，從而影響政策執(zhí)行效果。另一方面，目前政策執(zhí)行過程中過于注重經(jīng)濟效益的考量，較少從社會文化的視角加以審視政策執(zhí)行情況。目前政策執(zhí)行機關(guān)將工作重心聚焦于建檔立卡戶生活水平能否脫貧，一定程度上忽視了搬遷農(nóng)戶的后續(xù)發(fā)展問題。當前全國大范圍實施精準扶貧，政策資源投入大，搬遷農(nóng)戶對政策依賴性較強。易地扶貧搬遷后，搬遷戶要重新融入當?shù)厣鐓^(qū)，除情感融入外，還要融入當?shù)厣鐣纳盍晳T，原有生活方式將發(fā)生改變。農(nóng)戶搬遷前所生活的山區(qū)主要以自給自足的社會經(jīng)濟模式占主導，到了新的安置地以后，其生產(chǎn)生活收支模式也將發(fā)生改變。搬遷后的農(nóng)戶生活在中心集鎮(zhèn)，生活消費以及公共服務消費增多，意味著搬遷農(nóng)戶生活成本提高。此外，搬遷農(nóng)戶遠離故土，有的農(nóng)戶選擇土地流轉(zhuǎn)或者荒廢土地，而尋找其他有一定風險的方式就業(yè)，增加了農(nóng)戶生計的脆弱性。雖有產(chǎn)業(yè)扶貧政策為農(nóng)戶后續(xù)發(fā)展提供支持，但貧困戶實際生產(chǎn)效率低，未能深度參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，如果當?shù)厥ギa(chǎn)業(yè)扶貧政策扶持，其產(chǎn)業(yè)將轉(zhuǎn)型或向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。此時，搬遷農(nóng)戶生活成本提高收入無法保證。

3.安置點財政資源配套情況

財政資源的支持是扶貧項目發(fā)揮作用的重要保障，易地扶貧搬遷政策能否充分落實并發(fā)揮效果，很大程度取決于基層政府能否籌措到足夠的資金。在有限的財政資源條件下，縣政府傾向于將易地扶貧搬遷資金進行分配，因而不同的易地扶貧搬遷安置點配套的財政資金標準不同。S鎮(zhèn)易地搬遷安置點除享受中央以及省級扶貧專項資金、地方政府融資、專項建設基金、省農(nóng)發(fā)行省國開行提供的中央貼息貸款外，安置點所屬扶貧駐村第一書記C，原任縣政協(xié)法制社團專委會主任，也會為安置點爭取項目資金及其他資源。據(jù)了解，該地易地扶貧搬遷項目，安置資金達到5.775萬/人（含公建經(jīng)費），項目總體投資超過2000萬元，在同等規(guī)模的搬遷安置項目中，投資規(guī)模屬于較高級別，財政資源充足，對于保障易地搬遷政策的有效執(zhí)行具有重要意義。

4.政策執(zhí)行主體的執(zhí)行情況

基層政府作為易地扶貧搬遷政策落地的執(zhí)行主體，其人員配置、組織形式以及執(zhí)行方式等，都會不同程度地影響政策執(zhí)行效果。從人員配置看，不僅包括機構(gòu)和人員構(gòu)成，還包括執(zhí)行人員的執(zhí)行能力以及精神狀態(tài)。易地扶貧搬遷政策執(zhí)行機構(gòu)依托縣級現(xiàn)有機構(gòu)，設立扶貧與移民辦公室，由各單位負責人成立專門的易地扶貧搬遷小組負責部門協(xié)調(diào)與資源籌措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部以及來自省市單位的扶貧駐村工作隊成員承接上級工作，執(zhí)行主體需要一定的理論與實踐能力。總體而言基層執(zhí)行機構(gòu)的人員配置要科學合理。在執(zhí)行過程中基層執(zhí)行人員面臨“時間緊，任務重，難度大”的壓力，其工作積極性會產(chǎn)生一定損耗，或?qū)⒂绊懻邎?zhí)行效果。

從組織形式看，基層政府執(zhí)行機構(gòu)的組織呈現(xiàn)縱向?qū)訉觽鲗毫Γ瑱M向多部門協(xié)調(diào)難度大的特點。一方面，組織模式依托現(xiàn)有“科層制”模式，并依據(jù)“中央統(tǒng)籌、省總負責、縣抓落實”的原則，表現(xiàn)出“壓力型體制”的特點?；鶎诱菍嵤┮椎胤鲐毎徇w項目的責任主體，為保證“精準扶貧”的執(zhí)行效果，中央不斷強化“制度健全、細化責任、以上率下，層層傳導壓力，積極落實責任”。在易地扶貧搬遷執(zhí)行過程中多個環(huán)節(jié)由上級政府發(fā)揮主導作用，會弱化地方政府治理權(quán)，導致基層政府話語權(quán)的缺失。另一方面，橫向機構(gòu)配置上，易地扶貧搬遷政策執(zhí)行涉及財政、國土、規(guī)劃、住建等多個職能部門，多部門的組織模式必然增加了部門間的溝通協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督的壓力。這樣的組織形式下，一定程度能集中執(zhí)行政策的資源，減少基層政府執(zhí)行偏誤，完成上級所賦予的任務。但需注意的是，為完成上級任務，基層政府在執(zhí)行過程中，農(nóng)戶訴求容易被淹沒。

從基層政府執(zhí)行方式看，S鎮(zhèn)易地搬遷執(zhí)行涉及多個職能部門，執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及多方的利益，溝通成本大，執(zhí)行過程若缺乏有效溝通，無法聯(lián)動形成合力，就會形成碎片化的執(zhí)行行為。同時，基層工作人員在政策執(zhí)行過程中由于缺乏對上級命令與指標釋義理解，導致自主能動性下降，形成僵化的執(zhí)行方式。訪談中發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)2016年初下達易地扶貧搬遷集中安置點建設任務，年底安置點建設要達到入住水平，2017年初就需要讓搬遷戶全部入住。村干部反映“確實很難，一般建房子下雨天是停工的，但是為了趕工期，下雨天也在做，同時還需完成上級政府的其他工作，村干部基本沒有休息日”，基層政府政策執(zhí)行呈現(xiàn)出“上面千根線，底下一根針”的特點。

基層政府在易地搬遷政策執(zhí)行過程中雖擁有合理的人員配置，但執(zhí)行人員由于壓力大、“壓力型”組織形式、碎片化僵化執(zhí)行方式等，一定程度上會阻礙執(zhí)行主體的執(zhí)行效率。

5.農(nóng)戶政策執(zhí)行參與情況

農(nóng)戶作為易地扶貧搬遷政策執(zhí)行場域中的重要主體，其參與被視作緩解農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”困境的重要舉措。學者認為“基層群眾參與政策反映是一種被賦權(quán)的過程”，在基層易地搬遷政策執(zhí)行中，是指農(nóng)戶在項目執(zhí)行中被賦予知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的過程。農(nóng)戶參與政策執(zhí)行，可以實現(xiàn)農(nóng)戶自身利益的需求，一方面，能使政策符合搬遷農(nóng)戶意愿，使之更加科學合理。另一方面，農(nóng)戶的參與能夠提高其對政策的理解能力，便于政策的落實執(zhí)行。具體來說，在項目執(zhí)行中，基層政府成立村民理事會，在搬遷對象名額的確定，搬遷方式、搬遷地點、搬遷點配套設施建設方式選擇等決策制定前召開農(nóng)戶座談會，讓農(nóng)戶進行意見表達和決策表決，一定程度上考慮了農(nóng)戶意愿并保證了農(nóng)戶知情權(quán)及決策權(quán)。在配套產(chǎn)業(yè)扶貧方面，基層政府進行宣傳教育，鼓勵農(nóng)戶深層次參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為規(guī)范資金使用、工作人員行為，提供群眾監(jiān)督舉報電話等平臺，保障農(nóng)戶監(jiān)督權(quán)。然而，一方面，由于搬遷農(nóng)戶文化水平參差不齊，參與能力較弱等原因;另一方面，由于受政府主導習慣影響，缺乏農(nóng)戶意見表達渠道及農(nóng)戶參與機制，農(nóng)戶易地搬遷執(zhí)行參與程度停留在初始階段，表現(xiàn)為以下方面：一是農(nóng)戶未參與基層政府易地搬遷決策制定過程。二是農(nóng)戶未深層次參與產(chǎn)業(yè)運作過程。三是農(nóng)戶缺少與政府工作人員的溝通互動，農(nóng)戶的意見表達渠道少，易地搬遷工作的監(jiān)督難度大?？傮w而言，在易地搬遷政策執(zhí)行中，普遍存在農(nóng)戶的政策參與能力較弱、參與層次較低、參與效益不顯著的問題，未形成有效的農(nóng)戶參與機制。

（三）政策外部維度

1.政策執(zhí)行環(huán)境

政策執(zhí)行環(huán)境的支持既指社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化政治背景對于易地扶貧搬遷的支持，也指大眾態(tài)度的支持。宏觀層次看，易地扶貧搬遷政策作為一項民生政策，涉及人數(shù)眾多，基礎(chǔ)建設要求高，需要較強的經(jīng)濟實力作為支撐，而易地扶貧搬遷的執(zhí)行效果同樣也影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。易地扶貧搬遷作為一項民生政策，對于農(nóng)村減貧、促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展具有一定意義，同時與普世價值觀一致，經(jīng)濟政治文化背景成為推動易地扶貧搬遷有效執(zhí)行的間接力量。微觀層次看，輿論的力量與大眾的態(tài)度可以推動政策執(zhí)行過程的公開化、透明化，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。輿論與大眾的認可程度促使政府更加重視扶貧與易地搬遷工作，有利于提高政策執(zhí)行效果。S鎮(zhèn)地處江西省東北部鄱陽湖地區(qū)，地形以平原以及丘陵為主，交通條件優(yōu)越，搬遷技術(shù)難度較小。S鎮(zhèn)搬遷距離小于2.5公里，屬于中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置，搬遷農(nóng)戶搬遷前后文化社會文化背景，生產(chǎn)生活習慣一致，搬遷農(nóng)戶搬遷意愿較高?？傮w而言擁有較為合適的政策執(zhí)行環(huán)境。

2.社會幫扶力量

政府是易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的主導力量，隨著社會責任意識的提高，以企業(yè)、社會組織、個人為主體的第三方，因其覆蓋范圍廣、影響時間長、與搬遷農(nóng)戶有天然的親近性等特點顯示出強大的發(fā)展?jié)摿?，國務院《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》鼓勵社會力量參與扶貧工作，社會力量幫扶成為推動易地扶貧搬遷政策有效執(zhí)行的促進力量。目前社會力量的幫扶作用主要集中于物資幫扶與產(chǎn)業(yè)幫扶兩個方面。一方面，社會人士以及社會組織為搬遷農(nóng)戶提供物資支持助力改善搬遷農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。另一方面，S鎮(zhèn)基層政府創(chuàng)新幫扶模式，采取“政府+龍頭企業(yè)+商業(yè)性銀行+貧困戶”模式并應用于本地產(chǎn)業(yè)。龍頭企業(yè)充分利用資金、技術(shù)優(yōu)勢帶動農(nóng)戶在本地就業(yè)，商業(yè)銀行利用資金優(yōu)勢幫助企業(yè)融資，同時為有就業(yè)或者自主創(chuàng)業(yè)意愿以及具有一定能力的搬遷農(nóng)民提供優(yōu)惠性貸款，有效支持安置點后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實現(xiàn)“造血式”可持續(xù)脫貧。S鎮(zhèn)集中安置點的菌菇合作社與數(shù)據(jù)線工作間均為私人企業(yè)，為促進搬遷農(nóng)民就業(yè)增收發(fā)揮了龍頭帶動作用。另外安置點搬遷農(nóng)戶在社會人士募捐幫助下獲得了物質(zhì)支持，解決了住新房缺乏相應物質(zhì)條件的問題。社會力量的支持成為該鎮(zhèn)易地扶貧搬遷工作有效的促進因素。

四、結(jié)論與優(yōu)化建議

（一）結(jié)論

基于“梅一薩綜合模型”的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行理論分析框架，通過對江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項目的考察與分析，表明：基層政府在政策執(zhí)行過程有理論支撐以及較強的執(zhí)行能力，目標群體的識別機制完善，政策配合意愿較高，政策目標明確具體，政策內(nèi)容完備，政策指令規(guī)范，財政配套充足，宏觀和微觀政策執(zhí)行環(huán)境較為合適，社會力量提供了一定的外部支持?？傮w而言，基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行較為有效。但是，當前政策執(zhí)行過程中還存在重經(jīng)濟目標、輕生態(tài)修復目標的問題，部分內(nèi)容碎片化且與農(nóng)戶實際訴求不一致，政策執(zhí)行機構(gòu)中的某些人員自主能動性缺乏，組織形式上存在的問題導致溝通不暢，基層政府政策執(zhí)行方式僵化以及未形成農(nóng)戶政策參與機制等問題，將影響易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的效果。

（二）易地扶貧搬遷政策的優(yōu)化策略

1.依據(jù)搬遷農(nóng)戶的異質(zhì)性，搬遷政策需要精準化和差異化

易地扶貧政策精準化首先體現(xiàn)在搬遷對象的精準識別上，基層政府應依據(jù)農(nóng)戶不同的生計特征、多樣的致貧原因，建立和完善村民信息動態(tài)管理系統(tǒng)，充分了解和掌握農(nóng)戶生計情況，精確瞄準需要搬遷的貧困農(nóng)戶，實現(xiàn)精準扶貧。在搬遷過程中，應依據(jù)搬遷農(nóng)戶的異質(zhì)性實施差異化搬遷，減輕農(nóng)戶搬遷負擔。在考慮搬遷地理位置選址宜居性的同時，根據(jù)實際情況一定范圍內(nèi)允許農(nóng)戶選擇房屋的形式，保證農(nóng)戶“搬得出”。在搬遷后，完善銜接政策，建立梯度化的社會保障制度，降低農(nóng)戶生活成本，同時推動生態(tài)目標修復工作，保證搬遷農(nóng)戶“穩(wěn)得住”。制定有針對性的后續(xù)發(fā)展路徑，針對每戶農(nóng)戶情況，引導農(nóng)戶選擇適合的就業(yè)方式，確保搬遷農(nóng)戶有可靠的收入來源，保證搬遷農(nóng)戶“能致富”。

2.激發(fā)農(nóng)戶自我發(fā)展的內(nèi)生動力，提高搬遷農(nóng)戶參與感與獲得感

政策執(zhí)行是執(zhí)行主體與對象之間雙向溝通互動的過程，政策對象情況同樣影響政策執(zhí)行效果。在易地搬遷政策執(zhí)行中，搬遷群體可能有依賴心理，常出現(xiàn)“等靠要”現(xiàn)象，限制了搬遷戶自身能動性的發(fā)揮，因此，應堅持“扶智”與“扶志”的結(jié)合，培育搬遷農(nóng)戶的自主意識與能力，使其明白脫貧不僅是國家的事，更是自己的事。提高搬遷農(nóng)戶作為執(zhí)行主體的地位，積極引導搬遷農(nóng)戶參與搬遷項目決策制定以及監(jiān)督過程。一對一進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓，為提高培訓效果，及時調(diào)整培訓計劃和改善培訓方法。同時，提供搬遷農(nóng)戶與優(yōu)秀企業(yè)家或致富代表的溝通機會，鼓勵農(nóng)戶深層次參與扶貧產(chǎn)業(yè)，并給予鼓勵措施，提高搬遷農(nóng)戶參與感與獲得感。

3.創(chuàng)新考核目標與考核形式，完善獎勵機制

針對存在某些干部與工作人員追求政績的問題，基層工作人員考核壓力大以及“唯指標論”的執(zhí)行模式，應從考核目標與考核形式兩方面創(chuàng)新考核激勵機制?？己四繕松?，擯棄“唯指標”的考核，關(guān)注長遠目標以及執(zhí)行過程中的細節(jié)。考核形式上，杜絕形式主義以及機械化督查檢查考核，精簡考核數(shù)量，為基層工作人員減負，同時應保證考核形式多元，考核重點突出。在扶貧工作實踐中，針對基層工作人員工作量大而回報較低的問題，在程序公開透明的前提下，對于工作務實高效的干部或者執(zhí)行人員，應給予合理的獎勵，以提高干部群眾的工作熱情。

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[責任編輯：朱晨光]