程 通 南麗軍

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

地方政府行政決策程序法治化是實(shí)現(xiàn)依法行政必須要經(jīng)歷的過程，是建設(shè)法治政府的樞紐部分。2003年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其第 11、12 點(diǎn)分別提出“健全行政決策機(jī)制”并“完善行政決策程序”。之后國務(wù)院2008年、2010年陸續(xù)出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等意見，不斷對(duì)完善政府決策機(jī)制、推進(jìn)依法科學(xué)民主決策、規(guī)范行政決策程序提出新目標(biāo)。地方政府行政決策程序法治化有利于促進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)。推進(jìn)地方政府決策法治化建設(shè)是依法治國的關(guān)鍵之處。地方政府行政決策程序法治化符合公共決策發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)代政府行政的要求。這既是有助于社會(huì)主義法治建設(shè)，又有助于突破我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府決策陷入的瓶頸，實(shí)現(xiàn)政府行政職能的改革和轉(zhuǎn)變，還有助于政府社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能，甚至政治職能的實(shí)施，從而推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

一、地方政府行政決策程序法治化的內(nèi)涵

（一）行政決策程序的含義

行政決策程序是在現(xiàn)代民主政治的條件下,由行政決策的決策者依據(jù)行政決策科學(xué)性和民主性的要求,作出理性決策的方式和方法的總和。[1]為了使行政決策權(quán)能夠合理的使用，使行政決策的結(jié)果更加科學(xué)和民主，必須加強(qiáng)行政決策中對(duì)決策程序的規(guī)范、制約與監(jiān)督。非制度化的程序形式并不能使行政決策權(quán)被合理和明白準(zhǔn)確的限制，甚至可能會(huì)被濫用，同時(shí)由于沒有給出違背決策程序而應(yīng)該承擔(dān)的后果，會(huì)使決策權(quán)力在使用中走向歧路。而且可能會(huì)出現(xiàn)行政決策主體的權(quán)力過大從而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的情況，這就違背了行政決策民主的初衷，畢竟確保行政決策的程序?qū)崿F(xiàn)的目的有一個(gè)很主要的方面就是要使相對(duì)人的權(quán)益得到合法有效的保障，趨利避害，盡量遠(yuǎn)離行政決策帶來的間接或無形的影響。因此，在規(guī)范行政決策程序的過程中，一定要規(guī)范行政決策參與者參與行政決策的程序，確保行政決策按照規(guī)定行使，實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民主政治的基本要求。在很多情況下，行政決策的環(huán)境具有很強(qiáng)的復(fù)雜性，按照程序進(jìn)行決策不僅可以提高行政決策效率，同時(shí)還能保證其科學(xué)性、民主性，更可以使一些非必須性的浪費(fèi)得以避免。

（二）地方政府行政決策程序法治化的含義

地方政府行政決策，是指我國各省、市、縣等地方政府機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定的地方政府事務(wù)的決策過程所作出的所有決策。地方政府行政決策法治化是表示地方政府依法進(jìn)行決策程度逐漸增強(qiáng)的一個(gè)過程，這就說明首先要有一個(gè)科學(xué)合理的決策程序，同時(shí)地方政府必須嚴(yán)格依靠上述的決策程序進(jìn)行決策，其次地方政府的行政決策有一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)值追求，即把人民群眾對(duì)于決策過程和結(jié)果的滿意程度作為自己的首要價(jià)值，決策程序的設(shè)置需要考慮到地方政府所覆蓋的地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治以及科學(xué)文化等的發(fā)展水平。[2]地方政府行政決策程序法治化的建設(shè)有利于地方政府行政主體的決策權(quán)力得到有效的監(jiān)督，這種監(jiān)督及來自于人民群眾的監(jiān)督，也來自于法律規(guī)定的監(jiān)督組織的監(jiān)督，有利于群策群力，使行政決策程序法治化的目的得以實(shí)現(xiàn)。依照法律法規(guī)中規(guī)定的行政決策程序進(jìn)行決策時(shí)，一定要按照程序辦事，在法律的框架內(nèi)行使決策權(quán)力，千萬不能逾越法律。違背決策程序的決策過程要受到法律的制裁，實(shí)現(xiàn)問責(zé)與監(jiān)督并行的問責(zé)與監(jiān)督程序的相互照應(yīng)，杜絕違法決策行為的發(fā)生。地方政府行政決策程序法治化是一個(gè)決策程序逐漸向健全法制靠攏的過程，是決策程序和決策成果日趨科學(xué)、日趨民主的過程，有助于控制決策權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗問題，進(jìn)一步營造良好的地方政治生態(tài)。

二、我國地方政府行政決策程序法治化建設(shè)現(xiàn)狀

（一）地方政府行政決策程序的法律現(xiàn)狀

我國目前尚未有規(guī)范地方政府決策程序的一部法律，對(duì)于地方政府行政決策程序的立法表現(xiàn)較為弱勢(shì)和零散，最主要出現(xiàn)一些地方政府出臺(tái)的政府規(guī)章中。最早出臺(tái)行政決策程序規(guī)定的是重慶市（2005年），然后是湖南?。?008年），具有較大影響性的還有杭州市（2009年），[3]但是這些地方政府規(guī)章主要規(guī)定的是地方重大行政決策程序規(guī)定，對(duì)于一些常規(guī)性的決策并沒有相關(guān)的規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。由此可見，我國地方政府行政決策程序的法律現(xiàn)狀體現(xiàn)為分散、片面的狀況，急需一部具有統(tǒng)一性的公之于眾的法律對(duì)政府的決策程序進(jìn)行歸納概括，因?yàn)檫^于分散和片面的程序立法會(huì)使地方政府在決策過程中很難保持一個(gè)持續(xù)的、連貫的、有據(jù)可循的狀態(tài)，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)于地方政府機(jī)關(guān)不信任，大大降低政府行政決策的執(zhí)行效果。對(duì)于地方政府在進(jìn)行重大決策的相關(guān)制度，很多地方出臺(tái)了聽證制度和莊家咨詢論證制度的實(shí)施辦法，如云南省、四川省、蘇州市等省市地區(qū)。[4]

（二）我國地方政府行政決策程序法治化存在的問題及成因

1.地方政府行政決策立法不足

地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要加強(qiáng)立法方面的建設(shè)，我們可以看到現(xiàn)在很多地方政府在進(jìn)行行政決策過程中缺乏相關(guān)的決策依據(jù)，相關(guān)的立法較缺乏，沒有相關(guān)與行政決策程序配套的法律法規(guī)和地方性規(guī)章，或者出臺(tái)的相應(yīng)規(guī)章的法律位階過低，在執(zhí)行過程中遇到了很多困難。盡管國務(wù)院大力倡導(dǎo)加強(qiáng)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的力度，進(jìn)一步要求提高地方政府行政決策程序的規(guī)章制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的行政決策法治環(huán)境，但在地方政府的落實(shí)過程中與上述要求還存在一定的偏差。從行政程序的角度來看，我國在立法上缺少一部統(tǒng)一開放的行政程序法律，這是地方政府行政決策立法不規(guī)范的根本原因。[5]雖然我國很大一部分省市地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況出臺(tái)了具有針對(duì)性的行政決策程序的規(guī)范性文件或地方政府規(guī)章，但這些規(guī)范性文件由于法律位階不高，對(duì)當(dāng)?shù)卣男姓Q策程序的法治化產(chǎn)生的積極影響具有一定的局限性，畢竟行政決策程序中一旦問責(zé)機(jī)制缺失，就會(huì)使得整個(gè)決策程序出現(xiàn)“屋漏偏逢連夜雨”的情況，導(dǎo)致最終的行政決策制度的應(yīng)用過程和結(jié)果與我們追求的法制化背道而馳。

2.地方政府行政決策過程中缺乏依法行政的法治思維

自古以來，中國的政治思想家們更側(cè)重于對(duì)“統(tǒng)治術(shù)”的研究，崇尚德治，這也與我國的地理環(huán)境有著深厚的淵源，由兩河流域發(fā)源的中華文明因其地大物博和多個(gè)民族而輝煌，也因地域過于寬廣、民族繁多而難以治理。這種地緣環(huán)境直接導(dǎo)致了我國地方政府的行政決策受到傳統(tǒng)的具有官僚色彩的法律文化影響，地方政府行政決策程序往往不夠公開和透明，決策權(quán)力往往掌握在地方政府“一把手”的手中，并且很難形成依法行政、依法決策的法治思維。對(duì)于行政決策產(chǎn)生的問題和利益紛爭(zhēng)，行政相對(duì)人也缺少法治思維，往往不知道要通過法律的手段解決自己的問題保護(hù)自己的權(quán)益，而是自己想辦法，通過“找人、送禮”等私人手段，甚至一些社會(huì)團(tuán)伙會(huì)采取威脅恐嚇等方式左右地方政府的行為，助長權(quán)力腐敗。如果決策主體具有依法行政的法治思維，就會(huì)在自覺依據(jù)法律依據(jù)程序進(jìn)行決策的同時(shí)對(duì)公民進(jìn)行法治宣傳和教育，保障相對(duì)人在決策程序中應(yīng)有的權(quán)利。

3.地方政府行政決策程序缺乏法律上的責(zé)任追究及監(jiān)督機(jī)制

許多地方政府在行政決策過程中為了追求政績(jī)，往往會(huì)打造一些“形象工程”，這些看起來光鮮亮麗的工程往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)或者過于浪費(fèi)社會(huì)資源，通常會(huì)出現(xiàn)勞民傷財(cái)、損害人民利益的情況。因此地方政府在進(jìn)行行政決策的過程中必須為自己的決策行為承擔(dān)責(zé)任，政府行使的決策權(quán)力是由人民讓渡出來的，因此必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，在行政過程中要做到權(quán)責(zé)一致。[6]由于地方政府行政決策程序缺乏一定的責(zé)任追究條款，在進(jìn)行問題追責(zé)的時(shí)候沒有法律依據(jù)，導(dǎo)致人民對(duì)于政府的信任大大降低，很多地方政府在作出行政行為時(shí)可能會(huì)違背誠實(shí)信用原則，并且在決策過程中過于濃厚的主觀決策色彩會(huì)侵占依法決策的地位，導(dǎo)致民主的缺失和決策結(jié)果的偏差或錯(cuò)誤。因此我們常常會(huì)看到這樣一種現(xiàn)象，即遇到問題追責(zé)時(shí)，能夠找到?jīng)Q策主體，卻沒有承擔(dān)決策責(zé)任的主體，甚至多次發(fā)生，重蹈覆轍，地方政府的公信力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，行政決策程序法治化建設(shè)的進(jìn)程備受阻礙。與此同時(shí)，地方政府作出的行政決策行為并沒有合理的監(jiān)督程序，在一些規(guī)定政府行政決策程序的政府規(guī)章中沒有涉及對(duì)行政決策程序監(jiān)督的條款，或者即使有但并沒有明確行政決策監(jiān)督的主體。不受監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬，不受制裁的權(quán)力能釀成滔天大禍。地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要在法律上對(duì)問責(zé)和監(jiān)督予以規(guī)制。

4.地方政府行政決策程序缺乏廣泛的民主參與

決策中廣泛的民主參與是實(shí)現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主的重要條件。地方政府行政決策程序中的民主原則是它的重要原則。廣泛的民主參與應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是公民可以通過多種渠道和方式參與地方政府的決策；二是地方政府給予公民多種渠道，聽取公民的意見；三是公民的參與不僅包括決策利益相關(guān)者的參與，還要包括專家委員會(huì)的參與；四是參與不僅表現(xiàn)為對(duì)決策的參與，還要表現(xiàn)為對(duì)決策的監(jiān)督；五是行政決策程序應(yīng)對(duì)公眾參與和專家參與設(shè)置專門的程序，使公眾參與有序進(jìn)行。[7]但在我國很多地方政府存在并不能做到公開透明的向公眾提供決策信息和參與決策的渠道，或者民主參與決策的監(jiān)督力度不夠等問題。盡管一些地區(qū)制定了政府決策公眾參與辦法和行政決策程序規(guī)章，如湖南省、廣州市，為民主參與決策起到了先進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)作用，但還有一些地區(qū)由“一把手”說的算的情況還比比皆是，或者盡管召開了民主聽證會(huì)或是公眾參與決策討論會(huì)，但僅流于形式，最后還是由個(gè)別行政官員做決定。以上這些情況都會(huì)使民主參與決策的程度削弱，影響地方政府行政決策法治化建設(shè)的進(jìn)程。

三、我國地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的完善

（一）完善我國地方政府行政決策程序立法

我國地方政府行政決策程序法治化建設(shè)過程中首要面臨的問題就是行政決策程序立法較弱，想要實(shí)現(xiàn)行政決策程序法治化就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，并出臺(tái)與此配套的法律法規(guī)。例如，我國的《地方組織法》并不能夠幫助解決我們上述所闡明的復(fù)雜問題，因此應(yīng)該對(duì)其加以完善。通過完善地方組織法中的地方政府行政決策主體法治化，規(guī)范行政決策主體的決策權(quán)限范圍，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。同時(shí)可以通過制定《社會(huì)團(tuán)體法》或者在居委會(huì)和村委會(huì)的自治規(guī)范中規(guī)定居民或者村民參與行政決策的事項(xiàng)范圍和程序。[8]

（二）提高地方政府行政決策主體的法治思維

受到地緣政治的影響，我國地方政府行政決策程序法治化建設(shè)過程中行政決策主體在法治思維方面有所欠缺，西方的法治思維恰恰能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)有情況的不足。而西方國家起源于古希臘“城邦”，盡管受制于地理區(qū)域的狹小，卻有著“小國寡民”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)的海上貿(mào)易使古希臘人更注重于對(duì)理性的追求，他們也更熱衷于研究政治現(xiàn)象的本質(zhì)和政治生活的運(yùn)行方式，即程序制度設(shè)計(jì)。這種理性思維觀體現(xiàn)在對(duì)國家的起源和本質(zhì)以及功能等內(nèi)容的探索，更注重于制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。西方的理性思維觀正是我國地方政府所欠缺的依法行政觀念，落后的制度設(shè)計(jì)為行政決策權(quán)力的濫用創(chuàng)造空間，地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要將理性思維觀引入我國地方政府的行政理念中，通過文化的進(jìn)步拉動(dòng)制度的變革是地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的必由之路。首先要加強(qiáng)性質(zhì)決策主體對(duì)行政決策程序法治觀念和法治理論的學(xué)習(xí)，然后要結(jié)合新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對(duì)法治觀念的宣傳，使決策法治化的理念深入人心。[9]

（三）完善地方政府行政決策程序中的責(zé)任追究及監(jiān)督機(jī)制

由于我國地方政府行政決策程序立法不夠完善，因此在進(jìn)行行政決策責(zé)任追究的時(shí)候會(huì)遇到很多阻礙，目前我國地方政府進(jìn)行決策責(zé)任追究主要以現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策作為依據(jù)。因此建立健全地方政府行政決策責(zé)任追究制度勢(shì)在必行。決策追究制度有利于明確行政決策過程中的應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的主體，同時(shí)還可以防止在行使決策權(quán)力時(shí)導(dǎo)致的貪污腐敗等權(quán)力濫用的行為，更能夠保障行政決策過程中行政相對(duì)人的合法利益。同時(shí)，行政決策責(zé)任追究機(jī)制需要依照一定的法定程序進(jìn)行，需要通過調(diào)查取證和傾聽控辯雙方的陳述來確認(rèn)責(zé)任歸誰。

我國地方政府行政決策程序法治化建設(shè)還需要完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。行政決策程序中監(jiān)督機(jī)制的完善首先應(yīng)明確行使監(jiān)督職能的主體，筆者認(rèn)為可以由地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方司法機(jī)關(guān)、地方政府上下級(jí)之間和人民群眾對(duì)行政決策的準(zhǔn)備工作、過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。行使監(jiān)督權(quán)力的主體需要具有獨(dú)立性，在依據(jù)法律行使監(jiān)督檢查權(quán)力時(shí)不受到其他機(jī)關(guān)和組織的影響，同時(shí)應(yīng)明確“誰決策誰負(fù)責(zé)”這一追責(zé)原則與追責(zé)機(jī)制進(jìn)行有序高效的銜接。[10]

（四）健全地方政府行政決策的民主有序參與

社會(huì)的有序發(fā)展離不開良好的政府決策的支持，也離不開政府機(jī)關(guān)與廣大人民群眾相結(jié)合，那么地方政府決策程序法治化指的就是地方政府機(jī)關(guān)與廣大人民群眾共同參與和集思廣益解決問題的過程。因此，要實(shí)現(xiàn)地方政府行政決策程序法治化就必須健全決策民主有序參與制度，使公民能夠積極主動(dòng)的參與到政府決策和社會(huì)治理過程中去，從而確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。廣泛有序的民主參與決策是地方政府行政決策的有力支持，它拓寬了決策程序的范圍，方便政府吸收更多的建議和意見，有利于地方政府了解人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，使最終的決策結(jié)果既滿足公眾的意愿，同時(shí)減少了行政決策過程和結(jié)果的失誤情況，進(jìn)一步提高了政府依法行政的能力。健全地方政府行政決策的民主參與制度，最關(guān)鍵的是為公民的參與決策提供一個(gè)便利和公開透明的環(huán)境，目前我國各省市都加大了行政決策立法的力度，并建立了相應(yīng)的政府信息公開的“陽光工程”和聽證會(huì)制度，確保公民參與決策權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)為公民及時(shí)獲得政府決策信息提供了便利的渠道；另外，在行政決策程序的設(shè)置時(shí)要確保公民參與的有序、合法，在加大政治參與和法治意識(shí)的宣傳的基礎(chǔ)上，還要宣傳依法參與行政決策的重要性。

地方政府行政決策程序法治化建設(shè)是一個(gè)艱難漫長的過程，需要我們?cè)谝罁?jù)國情建設(shè)的基礎(chǔ)上，吸收借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法，建立健全配套制度，早日實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國這一戰(zhàn)略目標(biāo)。