邢鴻飛 王志堅(jiān)

摘?要

湄公河的航運(yùn)、水電、灌溉、環(huán)保等問題涉及流域六國，國家間政治、經(jīng)濟(jì)、文化差異明顯、利益交叉重合。要維持地區(qū)水資源可持續(xù)和合理發(fā)展，湄公河水問題應(yīng)去安全化。當(dāng)前一些環(huán)保組織、域外大國以及下游國家將流域旱澇問題、水電問題政治化甚至安全化，而又將中國虛構(gòu)成安全威脅來源，這給地區(qū)發(fā)展造成重大阻礙。筆者認(rèn)為，健全全流域重大事項(xiàng)決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)湄公河水問題去安全化，解決流域主要矛盾的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞?湄公河?水安全問題?去安全化

一、問題的提出

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2002年統(tǒng)計，我國有18條國際河流，國際河流數(shù)量僅次于俄羅斯、美國、智利，與阿根廷并列第4位。王志堅(jiān).權(quán)利義務(wù)對等原則在國際河流利用中的適用[M].南京：河海大學(xué)出版社，2017：234.]這些流域涉及東北亞、中亞、南亞、東南亞等19個國家，影響約30億人口。我國境內(nèi)國際河流流域面積約280萬平方千米，約占整個陸地國土面積的三分之一，[鄧宏兵.我國國際河流的特征及合作開發(fā)利用研究[J].世界地理研究，2000（2）：93.]境內(nèi)產(chǎn)生的水資源量約為?7278?億立方米，占全國水資源總量的?27%。[劉恒等.關(guān)于加快我國國際河流水資源開發(fā)利用的思考[J].人民長江，2006（7）：32.]同時，我國也是世界上人均水資源較貧乏的國家，人均水資源量約為世界人均的四分之一，對國際河流的開發(fā)將有助于緩解水資源供需矛盾。但由于我國國際河流開發(fā)時間晚，面臨著國際輿論、水資源發(fā)展理論等許多因素的制約與挑戰(zhàn)。湄公河（我國境內(nèi)河段又被稱為瀾滄江）是我國西南最重要的國際河流，共有中國、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南等6個流域國。根據(jù)美國俄勒岡州立大學(xué)跨界淡水爭端數(shù)據(jù)庫（TFDD）統(tǒng)計，湄公河流域的總面積與各國所占面積、流域內(nèi)總?cè)丝?、各國人口以及人口密度、流域年均水量與各國水貢獻(xiàn)量的基本參數(shù)如表1所示。[表中國家年均水量以及國家水量/總水量數(shù)據(jù)來源：Transboundary?Freshwater?Dispute?Database?（TFDD）?（2007）[EB/OL].?Oregon?State?University，http：//www.transboundarywaters.orst.edu.其他數(shù)據(jù)為TFDD網(wǎng)站2018年數(shù)據(jù)。]

湄公河的航運(yùn)、水能開發(fā)、水資源灌溉、水環(huán)境保護(hù)問題涉及多個國家，多種利益交叉重合;且各流域國均為發(fā)展中國家，流域人口密集，政治、經(jīng)濟(jì)、文化差異明顯;加上歷史上的矛盾沖突，現(xiàn)實(shí)中該地區(qū)域外勢力的摻雜，使流域合作成為地區(qū)安全合作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，以湄公河流域?yàn)榉治鰡挝?，以湄公河洪澇治理、水電、環(huán)境保護(hù)等不同領(lǐng)域帶來的安全問題為主要內(nèi)容，結(jié)合TFDD和湄公河委員會等機(jī)構(gòu)的流域水資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對湄公河流域的安全現(xiàn)狀與未來發(fā)展進(jìn)行分析，特別是對湄公河水問題的安全化開展研究很有必要。[雖然近年來很多學(xué)者和政策分析家廣泛使用“環(huán)境安全”或“生態(tài)安全”概念，但這些術(shù)語往往在地理/生態(tài)學(xué)中得到應(yīng)用，而不是政治意義。本文所謂湄公河水問題的安全化是因湄公河水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)引發(fā)國家利益層面甚至國防外交層面的矛盾與沖突的有很強(qiáng)政治意蘊(yùn)的命題。]

二、湄公河水問題的安全化與去安全化

“安全化”研究是哥本哈根學(xué)派在國際安全領(lǐng)域的主要貢獻(xiàn)之一?！鞍踩备拍顚踩珕栴}由靜止的概念發(fā)展成動態(tài)概念，成為描述、追蹤、判斷以及轉(zhuǎn)化安全問題與普通社會問題的重要工具。布贊等認(rèn)為“安全化”是一個過程，當(dāng)某公共問題被政府部門、社會精英、大眾媒體等利益相關(guān)方作為“存在性威脅”提出，甚至即使超出一般政治程序而不失為正當(dāng)，則這個問題就成為安全問題了。[[英]巴?·布贊，奧?·維夫，迪?·懷爾德.新安全論[M].朱寧，譯.杭州：浙江出版社，2003：32-33.]因此安全化就是使某一公共問題（指涉對象）經(jīng)過特定演變而成為需要國家高層介入的過程。國家在不同時期有不同的安全重點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)任何問題被認(rèn)可為“安全化”指涉對象時，就會形成新的安全領(lǐng)域。[[新]拉貝若-安東尼，等.安全化困境：亞洲的視角[M].段青，譯.杭州：浙江大學(xué)出版社，2010：3.]在很多存在跨國河流的地區(qū)，由于共同沿岸國對河流邊界劃定、航行、水資源分配、水污染、生態(tài)保護(hù)等方面存在利益沖突，各相關(guān)國家相繼采取保密、上升談判級別、聯(lián)盟、借助域外勢力等手段提高問題級別，水安全化現(xiàn)象普遍存在。

20世紀(jì)90年代以前，湄公河水問題還不是地區(qū)政治和安全問題。1955年以前，美國較多參與湄公河的調(diào)查與開發(fā)，隨著越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)，其對湄公河事務(wù)的直接參與才逐漸減少。60年代到90年代中期，聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、歐洲一些國家通過官方開發(fā)援助或直接投資、捐助等方式，逐漸取代美國參與到湄公河下游國家調(diào)查、開發(fā)湄公河水資源的合作中。但受制于地區(qū)局勢，湄公河水資源開發(fā)進(jìn)展緩慢。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，對湄公河利用程度加大，包括美國在內(nèi)的一些西方國家、國際組織以及環(huán)境保護(hù)團(tuán)體出于不同的目的，利用湄公河沿岸國某些正常的利益沖突，聯(lián)合下游受影響的國家、社區(qū)，提高對湄公河水資源的關(guān)注度?！爸袊鴮︿毓铀Y源利用的增加會損害下游”的論調(diào)，經(jīng)過各種媒體渲染而被當(dāng)?shù)孛癖娊邮?，因其“具有危險性”而逐漸被不適當(dāng)?shù)陌踩?，成為安全問題。

雖然“安全化理論并沒有告訴我們安全化是‘好的還是‘壞的”，[Johns?Nyman.?Securitization?Theory[A]//?Laura?J?Shepherd，?ed.?Critical?Approaches?to?Security：?An?Introduction?to?Theories?and?Methods[C].London：?Routledge，?2013：60.]但如果水資源長期處于安全化背景，流域國雖然能獲取短期利益，但也有可能意味著對其他流域國資源的掠奪，因而會造成不公平的結(jié)果，甚至陷入安全困境之中。因此，水資源問題的“安全化”讓湄公河水合作更加困難，要想湄公河水資源健康發(fā)展，下游國家必須使水資源問題?“去安全化”，使其回歸到一般社會性問題。[王慶忠.大湄公河水資源“安全化”的形成及影響[J].東南亞縱橫，?2016（5）：11.]

國際河流水資源去安全化是以“合作—共贏”的新安全話語來重構(gòu)安全的流域集體認(rèn)同，使水問題從安全領(lǐng)域回到“普通的公共領(lǐng)域中”。[潘一寧.非傳統(tǒng)安全與中國-東南亞國家的安全關(guān)系——以瀾滄江-湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例[M].東南亞研究，2011（4）：35.]通過去安全化過程，流域國之間存在的抗性思維得以消除，流域國互信增加，流域國用水關(guān)系趨于平等。中國在這方面的努力和貢獻(xiàn)有目共睹：從?2002年開始，中國無償向湄委會提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料;為了增信釋疑，2010年?6月，中國邀請湄委會官員參觀景洪和小灣大壩;?2011年開始，中國方面又向湄委會提供瀾滄江旱季水文數(shù)據(jù)。中國通過這種“去安全化”的行為，讓下游國和國際社會認(rèn)識到中國的合作善意，從而增加合作機(jī)會，共同抵御水安全威脅。

但湄公河水問題的去安全化要求所有流域國家共同努力，把地區(qū)發(fā)展放在湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位。長期以來，湄公河發(fā)展戰(zhàn)略（尤其是湄公河委員會的戰(zhàn)略報告）的制定過程中，國際組織、發(fā)達(dá)國家一些專家、環(huán)保和學(xué)術(shù)團(tuán)體甚至某些西方國家基本處于主導(dǎo)地位，反而當(dāng)事國政府（尤其是下游國政府）倒被邊緣化了。由于湄公河地區(qū)甚至全球范圍的國際媒體，一度把中國看成是湄公河水資源的“存在性威脅”，這非常不利于形成該地區(qū)水資源開發(fā)問題的客觀認(rèn)識，進(jìn)而達(dá)成共同發(fā)展的目標(biāo)。當(dāng)事國政府參與度不足，必然導(dǎo)致信息失真，從而走向湄公河水問題的過度安全化：如下游很多民眾受到一些環(huán)保國際組織和團(tuán)體的過分渲染，對流域生態(tài)保護(hù)極端敏感;過度重視當(dāng)?shù)卮迓?、民族原生態(tài)文化，而輕視集體利益、國家發(fā)展和現(xiàn)代文明帶來的好處，導(dǎo)致下湄公河流域地區(qū)各國（包括泰國）長時間發(fā)展緩慢。

三、中國在湄公河水安全問題中的角色困境

（一）旱澇災(zāi)害問題

湄公河在流域六國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的地位。農(nóng)業(yè)是湄公河水資源的主要消耗領(lǐng)域，湄公河下游四國常因灌溉發(fā)生矛盾。由于人口增加，極端氣候的增多，近年來湄公河流域經(jīng)常出現(xiàn)大旱。隨著中國在境內(nèi)瀾滄江水電大壩的陸續(xù)建成，越來越多的國際媒體將責(zé)任歸咎于中國。其實(shí)，湄公河流域并不缺水，造成缺水的原因主要是經(jīng)濟(jì)及政策原因，而不是地理原因。這些國家在水利基礎(chǔ)設(shè)施方面投入不足，致使灌溉不力，已經(jīng)引發(fā)一些國家的糧食安全問題。但四國很少積極面對，也很少在湄公河灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展官方的高層次的國際合作，給非官方力量的非正常介入以可乘之機(jī)。近20年來，越來越多的非政府組織以環(huán)境保護(hù)和爭取河流沿岸居民利益的名義對流域國合理的水利開發(fā)行為提出抗議，放大河流開發(fā)的負(fù)面影響，給流域國政府決策造成壓力。部分流域國甚至追隨西方所謂發(fā)達(dá)的環(huán)保主義理念，在防止氣候變化等問題上大做文章，遲滯了本國灌溉農(nóng)業(yè)和防治災(zāi)害方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

與灌溉問題相對應(yīng)的是，湄公河洪水也是威脅地區(qū)生命財產(chǎn)的大問題。根據(jù)湄委會2015年國家洪水報告，21世紀(jì)的前五年，湄公河洪水造成的人員和財產(chǎn)損失仍然相當(dāng)巨大。

湄公河下游四國每年都有幾十到上百的生命被洪水奪去，這種亟待解決的人權(quán)問題的重要性不言而喻。但因湄公河下游國家活躍著各種環(huán)境保護(hù)組織和私營媒體，環(huán)境保護(hù)勢力影響巨大，有的國際組織與NGO甚至主導(dǎo)了當(dāng)?shù)孛襟w的話語權(quán)。它們無視各國每年的生命財產(chǎn)損失及其造成損失的真正原因，從不將洪災(zāi)視為需要六國聯(lián)合應(yīng)對的“安全問題”，而是罔顧事實(shí)，歪曲真相，將洪澇災(zāi)害歸咎于中國。當(dāng)前，湄公河洪澇災(zāi)害問題的解決，迫切需要下游各國政府避免將矛頭指向中國，而將自然災(zāi)害上升到對地區(qū)人民構(gòu)成“存在性威脅”的高度，繼而在全流域進(jìn)行信息共享、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理建設(shè)堤壩等防洪設(shè)施，造福各國人民。

（二）水電開發(fā)問題

湄公河多年平均徑流總量約484?億立方千米，從河源到河口總落差達(dá)?5000多米，水能資源豐富，水電理論蘊(yùn)藏?9006萬千瓦，可開發(fā)裝機(jī)容量?6437多萬千瓦（下游3700萬千瓦）?？墒聦?shí)上，上游（中國段）平均水力資源開發(fā)利用率僅為8.7%，[孫周亮等.瀾滄江—湄公河流域水資源利用現(xiàn)狀與需求分析[J].水資源與水工程學(xué)報，?2018（4）：70.]湄公河下游（中國以下）的水電開發(fā)過程更為復(fù)雜。雖然湄公河下游水電規(guī)劃較早（20世紀(jì)50年代），但因受制于歷史、技術(shù)、資金、地區(qū)局勢以及環(huán)保組織反對等因素，實(shí)際開發(fā)阻力很大。

本可以成為緩解各國能源危機(jī)，助力各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水電能源，卻因?yàn)樗娯?fù)面影響的解讀過度，導(dǎo)致湄公河水電能源綜合規(guī)劃困難，水電網(wǎng)絡(luò)不能建立，部分下游國經(jīng)常處在缺電與貧窮的惡劣生存環(huán)境中。泰國缺電嚴(yán)重，但民間聲音對水電多有戒惕，地方法規(guī)對此也限制頗多，現(xiàn)只能從老撾、馬來西亞、緬甸、中國購買不足部分的電力。老撾的水電修建計劃也并不順利，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行曾批準(zhǔn)向老撾貸款援建南俄2號、南柳、南俄、欣本等水電站，但這些項(xiàng)目都曾遭到民間各種各樣的反對，他們還向貸款方施加各種壓力，阻礙水電開發(fā)進(jìn)程。非政府組織在湄公河流域最關(guān)心的問題是環(huán)保，這些組織多發(fā)端于發(fā)達(dá)國家，代表發(fā)達(dá)國家或某些特定社會階層的利益與價值，往往過分強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境而忽視流域內(nèi)國家的基本國情和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。國際自然保護(hù)聯(lián)盟?（IUCN）、世界自然基會?（WWF）、水、糧和環(huán)境對話（?DWFE?）?、國際河流組織（IRN）等非政府組織通過參與當(dāng)?shù)貒覂?nèi)部決策或外部施壓等方式，滲透與發(fā)揮影響。

對水電負(fù)面影響的過度夸大，使得湄公河流域各國之間的水資源開發(fā)合作愈發(fā)困難，國民經(jīng)濟(jì)難以長足發(fā)展。老撾有83%?的國土位于湄公河流域內(nèi)，能源發(fā)展?jié)摿ψ畲?，本來水電可以成為出口?chuàng)匯的重要手段，但到2012年，老撾已投入運(yùn)營的支流水電站只有12座，總裝機(jī)容量?187?萬千瓦，僅占全國水電技術(shù)可開發(fā)量的?8%。[呂星，王科.瀾滄江湄公河次區(qū)域資源合作開發(fā)的現(xiàn)狀、問題及對策[A].//李晨陽、盧光盛主編.?瀾滄江湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報告?（2011-2012）?[R].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012?：110.]基于同樣原因，水電大壩對流域整體水資源的調(diào)控作用被忽視，甚至毫無科學(xué)根據(jù)地夸大水電大壩的負(fù)面功效，對其修建持徹底否定的態(tài)度。例如，早在2009年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《東南亞淡水危機(jī)評估》就明確指出，中國瀾滄江水壩全部建成之后，能夠減少湄公河洪水季節(jié)水量的17%，而在旱季可以增加40%的水流量。[瀾滄江水庫的蒸發(fā)不會加劇下游湄公河的干旱[EB/OL].http：//www.china.com.cn/economic/txt/2010-04/12/content_19793411.htm]但直到今天，仍有人居心叵測地指責(zé)中國建造瀾滄江水壩，妄稱中國的瀾滄江水壩是造成湄公河下游地區(qū)旱澇災(zāi)害加劇的主要原因。

水資源事關(guān)國計民生，河流水庫蓄水能力和水電開發(fā)程度顯示了國家控制水資源時空分布不均的能力。發(fā)達(dá)國家的人均庫容和水電利用大多程度高，而不發(fā)達(dá)或落后國家利用程度大多較低。日本、法國、挪威等24個國家90%水電能力被開發(fā)，美國也開發(fā)了80%?的水電，[王亦楠.對水利水電工程的社會認(rèn)知亟需走出“生態(tài)愚昧”[J].中國三峽，?2016（12）：81.]而湄公河流域6個國家水電的平均開發(fā)程度不到20%。近年來，湄公河流域外的一些大國為了遏制中國，聯(lián)合一些別有用心的媒體散布“水電妖魔論”、“中國威脅論”。這種基于大國間的利益博弈乃至權(quán)力角逐，使得湄公河上游、中游水電開發(fā)的負(fù)面影響被無限放大，上述水問題的過度安全化，嚴(yán)重干擾和影響了湄公河流域各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

（三）“水霸權(quán)”問題

哥本哈根學(xué)派認(rèn)為安全化是一種極端的政治化形式。[E?Goh.?China?in?the?Mekong?River?basin：?the?regional?security?implications?of?resource?development?on?the?Lancang?Jiang[A].//Ralf?Emmers，ed，?Non-Traditional?Security?in?Asia[C].?London：?Routledge，?2017：237.]安全化過程中包含四類行為體，即：安全化施動者;指涉對象（其安全需要得到保護(hù)的行為體）;威脅代理（threat?agent），也就是制造威脅的元兇;聽眾。在湄公河水問題的安全化進(jìn)程中，安全化施動者多元，包括國際組織、下游國家、環(huán)保團(tuán)體等各種非政府組織以及學(xué)者等社會精英。指涉對象多元，包括人權(quán)、環(huán)境、洪澇災(zāi)害、貧困、文化、社會發(fā)展、國家安全等。但由于一些安全化施動者將威脅元兇主要描述為中國，經(jīng)過國際和當(dāng)?shù)孛襟w的渲染，在普通民眾中造成中國“水霸權(quán)”的錯誤印象。?例如，利勃曼（Liebman）將中國在湄公河上的舉止比作“滴水式霸權(quán)”，[Alex?Liebman.Trickle-down?hegemony？?Chinas?“peaceful?rise”?and?dam?building?on?the?Mekong[J].Contemporary?Southeast?Asia，?2005，?27（2）：281.]??Menniken稱中國為跨界河流的“好斗者（Rambo）”，而Nickum則稱中國為“上游超級大國”。[James?Nickum.?The?upstream?superpower：?Chinas?international?rivers[A].//?Olli?Varis，?Cecilia?Tortajada?and?Asit?Biswas，?eds，?Management?of?Transboundary?Rivers?and?Lakes[C].Berlin?and?Heidelberg：?Springer-Verlag，2008：227.?]中國成為湄公河安全化進(jìn)程中的“安全化他者”。[??“安全化他者”其實(shí)就是制造敵人的過程。參見王凌.安全化他者——從安全化理論解讀“中國威脅論”[M].江南社會學(xué)院學(xué)報，?2012（1）：8;另參見潘亞玲.?安全化、國際合作與國際規(guī)范的動態(tài)發(fā)展[J].外交評論，2008（6）：56.?]

除了上文提到的將洪澇災(zāi)害等問題歸咎于中國外，一些西方學(xué)者還將中老緬泰四國湄公河航行與“中國水霸權(quán)”聯(lián)系起來，認(rèn)為中國在2011年12月與泰國、緬甸和老撾組成聯(lián)合巡邏隊(duì)，這是中國意圖在湄公河下游建立軍事存在。[R?Cronin.?China?and?the?geopolitics?of?the?Mekong?river?basin?（Part?I?&?Part?II）?[J/OL].World?Politics?Review，?http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11761/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-i?;?http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11766/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-ii.]其實(shí)，中國與下游國家在主權(quán)平等基礎(chǔ)上的航行協(xié)定，旨在增加河流航運(yùn)、促進(jìn)貿(mào)易和旅游業(yè)。聯(lián)合巡航也是在2011?年“10·5”湄公河慘案發(fā)生后，四國遵照國際法、合作打擊危害航運(yùn)的國際司法協(xié)助行為，與中國在本地區(qū)的優(yōu)勢地位沒有任何關(guān)系，更談不上霸權(quán)。

西方國際關(guān)系學(xué)者傾向于將霸權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)局限在三個方面：主導(dǎo)國家具有提供某些商品和某種威脅的具體物質(zhì)手段（霸權(quán)能力）?，能被承認(rèn)對某些功能負(fù)責(zé)（霸權(quán)表現(xiàn)），并且能使下屬國家服從（霸權(quán)遵守）。[Luis?L?Schenoni.?Hegemony[M/OL].Oxford?Research?Encyclopedia?of?International?Studies，?Subject：?International?Relations?Theory，?Political?Economy，?Security?Studies，?https：//oxfordre.com/internationalstudies/internationalstudies/view/10.1093/acrefore/9780190846626.001.0001/acrefore-9780190846626-e-509.]在湄公河水安全問題上，中國展示了“遏制”和“整合”戰(zhàn)略，前者被定義為整合或遏制不對稱競爭對手的雙邊或多邊戰(zhàn)略，后者被定義為通過激勵措施鼓勵服從。[M?Zeitoun，?and?J?Warner.?Hydro-hegemony-a?framework?for?analysis?of?trans-boundary?water?conflicts[J].Water?policy，2006，?8（5）：438.]?筆者認(rèn)為在湄公河航行問題上，由于中國作為受害者國籍國采取積極主動的措施和下游國協(xié)商，共同制定保護(hù)航行安全的協(xié)議與規(guī)范，不存在誰對誰的“服從”問題，至多可以說，中國在建立促進(jìn)湄公河地區(qū)發(fā)展的合作方面發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。至于在非航行水安全方面，由于沒有全流域的水合作條約，應(yīng)以是否侵犯了別國應(yīng)有的權(quán)利作為是否是水霸權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)TFDD數(shù)據(jù)，我國對湄公河的水量貢獻(xiàn)率為18.6%，扣除湄公河生態(tài)需水比率后還有13.4%的水權(quán)份額，[王志堅(jiān)?.國際河流法研究[M].北京：法律出版社，2012：210.]而我國對湄公河水資源利用率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個閾值，在湄公河流域不存在水霸權(quán)。[王志堅(jiān).水霸權(quán)、安全秩序與制度構(gòu)建[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：58.]

在“水霸權(quán)”論中，除了中國因國家實(shí)力和上游國優(yōu)勢位置的原因被錯誤指責(zé)為對下游國家的安全構(gòu)成威脅外，所謂的環(huán)境保護(hù)專家也指責(zé)中國對湄公河生態(tài)造成威脅，國際河流組織是這方面的代表，該NGO成立的最初宗旨就是“讓河流自由流淌”。在其多份報告中，都出現(xiàn)，如下觀點(diǎn)：湄公河最重要的是什么？?是不可持續(xù)的瀾滄江水電大壩和湄公河航行，還是維持湄公河的魚類種群、生物多樣性和完整性？?瀾滄江水電大壩將摧毀湄公河，沉積將摧毀瀾滄江水電站大壩。[Tyson?Roberts.?Downstream?Ecological?Implications?of?Chinas?Lancang?Hydropower?and?Mekong?Navigation?Projects[R].International?Rivers?Network?paper，?January?1，?2001.]

而一些下游流域國家的看法卻與之相反，他們認(rèn)為和上游中國共同開發(fā)湄公河水電與灌溉資源可以極大地促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困。所以也就有了相反的設(shè)問：當(dāng)?shù)厝嗣褡罱K的問題可能是：最重要的是什么？?在世界上最貧窮的兩個國家——?老撾和柬埔寨，維持魚類種群和更大的生物多樣性，還是為現(xiàn)在和未來的人口提供更好的生活？[Chapman?&?He?Daming.?Downstream?Implications?of?Chinas?Dams?on?the?Lancang?Jiang?（Upper?Mekong）?and?their?Potential?Significance?for?Greater?Regional?Cooperation?Basin-wide?[EB/OL].?mimeo，?2000，?http：//www.anu.edu.au/asianstudies/mekong/dams.html，?p.5-7.]在湄公河流域，所有沿岸國家都是快速發(fā)展的發(fā)展中國家，其經(jīng)濟(jì)要求具有顯著的首要地位，流域資源的發(fā)展往往被政府主要用于資源開發(fā)以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。[E?Goh.?China?in?the?Mekong?River?basin：?the?regional?security?implications?of?resource?development?on?the?Lancang?Jiang[A].//?Ralf?Emmers，?ed.?Non-Traditional?Security?in?Asia[C].?London：?Routledge，?2017：257.]正如柬埔寨交通部長Khy?Tainglim所說：“水是我們的石油，我們的黃金礦山，我們的主要自然資源，我們應(yīng)該用我們的水出口并獲得外匯來發(fā)展這個國家”。[“Water?is?our?gold”?—The?battle?of?words?begins[N].Phnom?Penh?Post，?8-21?March?1996.]

四、去安全化與湄公河六國決策機(jī)制構(gòu)建

去安全化就是“將威脅轉(zhuǎn)化為挑戰(zhàn)，將安全轉(zhuǎn)化為政治”，去安全化也被視為是安全化的反策略或轉(zhuǎn)向。[Juha?Vuori.?Religion?bites：?Falungong，?securitization/desecuritization?in?the?Peoples?Republic?of?China[A].//Thierry?Balzacq，?ed，?Securitization?Theory：?How?Security?Problems?Emerge?and?Dissolve?[C].London?and?New?York：?Routledge，?2010：191.]在湄公河流域，去安全化就是指將水電、洪澇、環(huán)境等問題從安全議程中移開并回到“正?！钡恼卧捳Z中。由于中國作為地區(qū)大國、又占據(jù)湄公河上游地理位置，正常的國家水利開發(fā)行為被安全化施動者認(rèn)定為威脅來源，湄公河水問題被過度安全化了。對于他們來說，中國對湄公河各個下游國家構(gòu)成“生存威脅”，對地區(qū)生態(tài)環(huán)境也有重大負(fù)面影響。如何看待中國被無端指責(zé)為“安全化他者”？我們該如何應(yīng)對？筆者認(rèn)為重要是應(yīng)將安全化視為一個過程，去安全化也應(yīng)該是安全化參與者宣稱一個特定問題、事件或行為者不再是“存在性威脅”的過程。

湄公河水資源開發(fā)與利用帶來的沖突與合作，是中國與東南亞部分國家間關(guān)系中的一個非傳統(tǒng)安全問題，盡管各種國際組織在價值層面和科學(xué)層面對湄公河開發(fā)進(jìn)程發(fā)揮著重要影響，但對于全流域的水資源合理利用來說，流域內(nèi)國家的政治意志和決策仍然是湄公河水資源發(fā)展成功與否的關(guān)鍵。由于歷史恩怨、意識形態(tài)、發(fā)展階段、利益沖突、大國介入等復(fù)雜因素，湄公河流域六國在湄公河水安全問題上很難達(dá)成一致意見并形成合力。因此在湄公河流域，對洪澇、貧困、環(huán)境、發(fā)展的“威脅來源”認(rèn)知非常重要，只有充分認(rèn)識到這些問題的“威脅來源”是發(fā)展問題，才能進(jìn)一步促進(jìn)各國利益分配調(diào)整，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，同時考慮個體、社會和環(huán)境利益，完善政府的綜合安全觀。

當(dāng)前，無論是湄公河的開發(fā)還是保護(hù)，流域國經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理落后都是重要的制約因素，因此，流域國的首要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步?？陀^看待洪澇、水電開發(fā)、環(huán)境保護(hù)問題，無疑有利于本地區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步。雖然流域各國對湄公河的需求差異較大，如中國和緬甸集中于水電與航運(yùn)、老撾集中于水電和農(nóng)（漁）業(yè)、泰國關(guān)注灌溉與水產(chǎn)、柬埔寨依賴洞里薩湖漁業(yè)、越南重視湄公河三角洲水稻農(nóng)業(yè)，但各國若能通力合作，上、中游國家間合理開發(fā)水能，下游國家專注農(nóng)業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，上下游國家保持經(jīng)常性的信息交流，澇季蓄水，旱季放水，就可以發(fā)揮水庫、水壩的防洪抗旱、水電收益、穩(wěn)定灌溉、日常用水和可持續(xù)農(nóng)業(yè)與漁業(yè)功能。

湄公河流域的發(fā)展方向是實(shí)現(xiàn)全流域的一體化管理，當(dāng)前該地區(qū)有湄委會、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）、瀾—湄合作等多個合作機(jī)制，如何在機(jī)制合作中嵌入主權(quán)國家為主體的相對獨(dú)立且有效的決策與執(zhí)行機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)去安全化，改變錯誤威脅來源認(rèn)知、促進(jìn)流域未來穩(wěn)定繁榮的基礎(chǔ)。根據(jù)1995年《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)議》成立的湄委會是目前湄公河流域唯一的政府間國際組織，其旨在為湄公河的航行與非航行利用及環(huán)境保護(hù)提供有法律約束力的規(guī)則。但湄委會的國際法主體資格并不完善，中國、緬甸不是協(xié)議締約國和湄委會成員國。顯然，沒有上游國中國、緬甸的參加，協(xié)議的關(guān)鍵條款便形同虛設(shè)。其次，湄委會并沒有充分的決策和裁決權(quán)。雖然湄委會有三個常設(shè)機(jī)構(gòu)（理事會、聯(lián)合委員會、秘書處），但一旦湄委會未能及時解決分歧與爭端時，上述問題應(yīng)移交各自政府，這就從機(jī)制上否定了湄委會最終的決策權(quán)和裁決權(quán)。再次，湄委會的資金主要來自發(fā)達(dá)國家和發(fā)展伙伴（包括國際組織），現(xiàn)階段湄委會約有?80%的資金來源于發(fā)達(dá)國家的援助，[盧光盛.中國加入湄公河委員會，利弊如何[J].世界知識，2012（8）：32.]而發(fā)達(dá)國家援助的主要興趣點(diǎn)往往集中在環(huán)境保護(hù)、生物多樣化、氣候變化、人權(quán)及文化保護(hù)等方面，因此，湄委會的政策導(dǎo)向不能完全反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的流域國家的意愿和需求。

因此，無論是擴(kuò)充現(xiàn)有湄委會成員國還是建立新的流域機(jī)構(gòu)，如何健全流域國范圍內(nèi)的決策機(jī)制，是日后湄公河流域發(fā)展與保護(hù)的重大課題。借鑒國際上一些成功的加權(quán)表決機(jī)制（如國際貨幣基金組織表決機(jī)制），在湄公河全流域可以建立基于各國產(chǎn)水份額的重大事項(xiàng)決策否決機(jī)制。如根據(jù)湄公河基本參數(shù)中的六國水量貢獻(xiàn)的比例，中國產(chǎn)水量占總水量的18.60%，緬甸占2.07%，老撾占36.36%，泰國占16.12%，柬埔寨占20.04%，越南占6.82%，對于水利灌溉、水電建設(shè)、流域水利發(fā)展戰(zhàn)略等重大事項(xiàng)，對流域水量貢獻(xiàn)小的國家（如小于15%）或流域外國家及國際組織只有項(xiàng)目環(huán)境評估的建議權(quán)，?不具有實(shí)質(zhì)否決權(quán)或啟動預(yù)先協(xié)商程序（在湄委會機(jī)制中稱為PNPCA）的權(quán)利，這就能保證重要事項(xiàng)決議的民主性和科學(xué)性。

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（責(zé)任編輯：林立）