張雪斐

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南 開封：475000)

從2003年的“非典”到2008年的“三鹿奶粉”、“汶川地震”以及2018年的“長(zhǎng)生疫苗”等事件的出現(xiàn)，表明了公共危機(jī)存在于公共衛(wèi)生領(lǐng)域、食品安全領(lǐng)域、自然環(huán)境領(lǐng)域等我們?nèi)粘Ｉ钪械母鱾€(gè)領(lǐng)域。目前越來越多的學(xué)者把目光放到公共危機(jī)管理這個(gè)領(lǐng)域。本文對(duì)公共危機(jī)管理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單地梳理，以便于把握公共危機(jī)管理領(lǐng)域的研究焦點(diǎn)、動(dòng)態(tài)以及未來發(fā)展的趨勢(shì)。

1 公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

我國(guó)學(xué)者在關(guān)于公共危機(jī)管理的內(nèi)涵界定方面有著兩種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行的管理就是公共危機(jī)管理。如杜寶貴等認(rèn)為所謂公共危機(jī)管理或者政府危機(jī)管理就是人們對(duì)于突發(fā)性公共事件的處理[1]。唐鈞認(rèn)為公共危機(jī)管理就是在危機(jī)發(fā)生以后，政府所采取的對(duì)公民和環(huán)境有利的措施[2]。魏加寧認(rèn)為公共危機(jī)管理就是對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理，使得組織和個(gè)人得以在危機(jī)中生存下來，并且盡可能減少危機(jī)所帶來的損害[3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公共危機(jī)管理是一個(gè)全過程的管理，形成“預(yù)防—籌備—應(yīng)對(duì)—修復(fù)”的循環(huán)，比如張成福指出，公共危機(jī)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，政府對(duì)于潛在的或者已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)，針對(duì)危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制活動(dòng)，以期有效預(yù)防、處理和消弭危機(jī)[4]。周亞越認(rèn)為，公共危機(jī)管理就是國(guó)家為了避免或者減輕危機(jī)帶來的危害，而有計(jì)劃、有組織地制定并實(shí)施一系列管理措施和應(yīng)對(duì)策略[5]。龔維斌認(rèn)為公共危機(jī)管理就是公共管理機(jī)構(gòu)通過建立危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施防范、化解危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，保障人們正常生產(chǎn)和生活的活動(dòng)[6]。孫多勇等也認(rèn)為所謂公共危機(jī)管理就是對(duì)危機(jī)事前、事中、事后所有的方面進(jìn)行的管理[7]。

本文比較認(rèn)同第二種關(guān)于公共危機(jī)管理內(nèi)涵的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共危機(jī)管理應(yīng)該是一個(gè)全過程的管理，涉及到多個(gè)方面的管理，包括對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防、應(yīng)對(duì)以及恢復(fù)等階段的管理。

2 公共危機(jī)管理的主體

誰應(yīng)該成為公共危機(jī)管理的主體？哪些組織應(yīng)該成為公共危機(jī)管理的主體？這是我國(guó)公共危機(jī)管理研究中的一個(gè)關(guān)鍵問題，對(duì)于誰或哪些組織應(yīng)該是公共危機(jī)管理的主體，不同的學(xué)者提出了不同觀點(diǎn)，總結(jié)起來主要有三種:第一種是以政府為主體，第二種是以政府為主導(dǎo)的多元主體共同參與，第三種是多元主體協(xié)同參與。

2.1 以政府為主體

在以往對(duì)公共危機(jī)的管理過程中，政府成為了公共危機(jī)管理的應(yīng)然主體。由于政府對(duì)一切國(guó)家事務(wù)起主導(dǎo)作用，所以公共危機(jī)管理的主體就是政府。例如王慧等認(rèn)為公共危機(jī)管理就是政府在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)所進(jìn)行的一系列解除危機(jī)的活動(dòng)[8]。許莉也指出，公共危機(jī)管理也可以稱作政府危機(jī)管理，是政府針對(duì)公共危機(jī)事件的管理。也就是政府在公共危機(jī)產(chǎn)生以及發(fā)展的過程中，為了減少或者消除危機(jī)給社會(huì)和人民大眾帶來的危害而實(shí)行的管理活動(dòng)[9]。馬建珍認(rèn)為公共危機(jī)管理就是政府在危機(jī)意識(shí)或者危機(jī)理念的指導(dǎo)下，對(duì)可能或者已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行信息收集、分析等一系列的活動(dòng)的過程[10]。

2.2 以政府為主導(dǎo),多元主體共同參與

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在公共危機(jī)管理過程中，除了政府以外，其他的社會(huì)力量也要積極參與，但政府處于核心地位。羅建平認(rèn)為我國(guó)的公共危機(jī)管理應(yīng)該是建立起以政府部門為主導(dǎo)，社會(huì)力量廣泛參與的新格局[11]。夏美武認(rèn)為公共危機(jī)管理主體是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，包括政府系統(tǒng)、企業(yè)、公民和各種非政府組織，其中處于主導(dǎo)地位的是政府[12]。

2.3 多元主體協(xié)同參與

這個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，在對(duì)公共危機(jī)管理的過程中，政府與社會(huì)中的各相關(guān)主體都有對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行管理的責(zé)任所在，要求這些主體在進(jìn)行公共危機(jī)的管理過程中來共同管理。例如王宏偉認(rèn)為，在多元共治網(wǎng)絡(luò)中，政府、企業(yè)、NGO、志愿者、公民同為危機(jī)管理的利益相關(guān)者。它是以協(xié)調(diào)為特征、以網(wǎng)絡(luò)為中心、由多元主體參與的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)模式[13]。如沙勇忠等認(rèn)為公共危機(jī)管理應(yīng)進(jìn)行協(xié)同治理，即在信息技術(shù)的支持下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)要素參與協(xié)作的過程[14]。張小明認(rèn)為公共危機(jī)管理的主體包括政府部門、非政府部門，也包括企業(yè)等私人部門，甚至可以也包括公民個(gè)人[15]。

以上三種觀點(diǎn)是我國(guó)學(xué)者對(duì)誰應(yīng)該成為公共危機(jī)管理的主體的不同解釋，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府是公共危機(jī)管理的唯一主體；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公共危機(jī)管理的主體可以有很多，包括政府、非政府組織、媒體、公民等，但是在這些主體中，政府是居于主導(dǎo)地位的，其他的一些主體都是要聽從政府的；第三種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)有點(diǎn)相似，但并不相同，這種觀點(diǎn)認(rèn)為公共危機(jī)管理的主體包括政府、非政府組織、媒體、公民等，但是這些主體之間沒有主次之分，地位一律平等，主體之間共同協(xié)同參與公共危機(jī)的管理過程之中。

3 公共危機(jī)管理模式

在對(duì)公共危機(jī)管理的研究過程中，我國(guó)學(xué)者一直在找尋適用于我國(guó)的公共危機(jī)管理模式。學(xué)者們主要從三個(gè)角度來探討公共危機(jī)管理的模式，包括從電子政務(wù)的角度、知識(shí)管理的角度以及協(xié)同治理的角度來探討我國(guó)公共危機(jī)管理的模式。

3.1 電子政務(wù)的角度

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)和新媒體迅速發(fā)展，公共危機(jī)管理也要適應(yīng)現(xiàn)代的發(fā)展?fàn)顩r，因此，電子政務(wù)已逐步成為政府來進(jìn)行公共危機(jī)管理的重要手段。李志萍認(rèn)為從電子政務(wù)的角度來看，公共危機(jī)管理模式應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié)，第一是在預(yù)警和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)方面，要對(duì)有可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種環(huán)境因素進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，并對(duì)這些監(jiān)測(cè)到的信息進(jìn)行識(shí)別與分類，對(duì)可能造成的危機(jī)要制定出相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案；第二，在危機(jī)過程跟蹤方面，要對(duì)采集到的危機(jī)信息利用技術(shù)手段進(jìn)行分析，并將信息通過電子政務(wù)平臺(tái)傳輸?shù)秸C(jī)管理系統(tǒng)中心數(shù)據(jù)庫(kù)，來為危機(jī)的處理提供依據(jù)；第三在危機(jī)決策與指揮方面，要建立危機(jī)決策的機(jī)構(gòu)，要建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)等[16]。郭景濤提出了要構(gòu)建在電子政務(wù)環(huán)境下的公共危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、公共危機(jī)狀態(tài)跟蹤系統(tǒng)、公共危機(jī)決策支持系統(tǒng)、公共危機(jī)指揮調(diào)度系統(tǒng)、公共危機(jī)影響評(píng)估及理賠系統(tǒng)，并指出其運(yùn)作環(huán)境一定要符合電子政務(wù)理念的要求[17]。方磊、張文卿認(rèn)為，在電子政務(wù)的背景下，政府的危機(jī)管理系統(tǒng)應(yīng)包括安全預(yù)警子系統(tǒng)、危機(jī)狀態(tài)跟蹤子系統(tǒng)、危機(jī)應(yīng)急處理子系統(tǒng)、危機(jī)影響評(píng)估及理賠子系統(tǒng)來對(duì)危機(jī)進(jìn)行全方位的管理[18]。

3.2 知識(shí)管理的角度

不同的學(xué)者從知識(shí)管理的角度提出了構(gòu)建公共危機(jī)管理的模式。李志宏等認(rèn)為知識(shí)管理有助于提高政府危機(jī)管理的效率。通過知識(shí)共享與運(yùn)用集體的智慧, 可以提高政府的應(yīng)變和創(chuàng)新能力，并形成了突發(fā)性公共危機(jī)的 “三層” 管理模式, 該模式包括管理流程層面、管理系統(tǒng)層面以及管理組織層面[19]。尚士雄等基于知識(shí)管理的角度提出了建立公共危機(jī)管理的系統(tǒng)模式，包括監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)、危機(jī)應(yīng)急處理系統(tǒng)、危機(jī)評(píng)價(jià)及理賠系統(tǒng)四大部門[20]。

3.3 協(xié)同治理的角度

張立榮等在協(xié)同學(xué)語境下探討了公共危機(jī)管理模式的構(gòu)建，提出了“公共危機(jī)協(xié)同治理”的概念，他們認(rèn)為，公共危機(jī)管理的多元主體，要自覺地通過信息技術(shù)等現(xiàn)代的手段，把公共危機(jī)管理體系中混亂的要素統(tǒng)一起來，形成一個(gè)具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)、相互協(xié)同的狀態(tài)，以此來預(yù)防以及解除危機(jī)，并提出了公共危機(jī)協(xié)同治理模式構(gòu)建的路徑，第一是要完善協(xié)同治理的相關(guān)法律法規(guī)，第二是優(yōu)化協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系；第三點(diǎn)是加強(qiáng)協(xié)同治理的資源保障；第四點(diǎn)是搭建協(xié)同治理的信息平臺(tái)；第五點(diǎn)是培育協(xié)同治理的社會(huì)資本[21]。佟林杰在整合與協(xié)同視角下認(rèn)為政府公共危機(jī)管理要增強(qiáng)政府的公共危機(jī)意識(shí)、更新治理理念、完善危機(jī)信息管理機(jī)制、構(gòu)建多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)、整合利用媒體資源、完善公共危機(jī)治理的組織構(gòu)建、完善政府危機(jī)治理的法治建設(shè)[22]。

以上三種公共危機(jī)管理模式的構(gòu)建是從不同的視角來進(jìn)行界定的，第一種從電子政務(wù)的視角來進(jìn)行構(gòu)建，是把公共危機(jī)管理與當(dāng)前我國(guó)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化的高速發(fā)展相結(jié)合，利用數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析與預(yù)測(cè)，以此來對(duì)公共危機(jī)實(shí)踐進(jìn)行管理；第二種是從知識(shí)管理的角度，從知識(shí)管理的視角下來構(gòu)建公共危機(jī)管理的模式，能夠有效提高政府對(duì)公共危機(jī)管理的效率。通過知識(shí)共享與運(yùn)用集體的智慧,使政府能夠更好地對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理；第三種是從協(xié)同治理的角度來探索構(gòu)建公共危機(jī)管理的模式，多元主體協(xié)同治理有助于提高危機(jī)管理的水平。

4 公共危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)建

關(guān)于公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建，學(xué)者們提出了不同的內(nèi)容及對(duì)策?？v觀這些對(duì)策，可以把它們分為四個(gè)相互連接的環(huán)節(jié)，包括危機(jī)處理的預(yù)防預(yù)控環(huán)節(jié)、危機(jī)處理環(huán)節(jié)、危機(jī)善后環(huán)節(jié)以及危機(jī)恢復(fù)環(huán)節(jié)。

4.1 危機(jī)預(yù)防預(yù)控

在危機(jī)預(yù)防預(yù)控環(huán)節(jié)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該從增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)出發(fā)。例如王樂夫等認(rèn)為政府的大多數(shù)部門應(yīng)該具有危機(jī)管理的意識(shí)，如果政府部門沒有這種危機(jī)意識(shí)，那么他們就不會(huì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或者去收集與危機(jī)有關(guān)的信息[23]?？祩ヌ岢龉参C(jī)預(yù)防控制的主要策略應(yīng)該包括培育社會(huì)的危機(jī)意識(shí)，建立有效的社會(huì)動(dòng)員與救助機(jī)制，也要重視對(duì)個(gè)人的心理素質(zhì)和社會(huì)環(huán)境的培育[24]。潘攀認(rèn)為在危機(jī)預(yù)防方面，應(yīng)建立宣傳教育機(jī)制，樹立危機(jī)意識(shí)[25]。第二種觀點(diǎn)是從建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的各個(gè)階段來探討。張小明提出公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制主要由預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評(píng)估子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)警指標(biāo)子系統(tǒng)、危機(jī)警報(bào)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)等六個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成[26]。黃順康認(rèn)為建立危機(jī)預(yù)警的關(guān)鍵是建立包括危機(jī)預(yù)警綜合信息系統(tǒng)、氣象、地震、海洋災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的高效信息系統(tǒng)[27]。馮希瑩認(rèn)為預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)包括兩個(gè)部分，首先是危機(jī)來臨時(shí)的警報(bào)部分，其次是預(yù)警演練的部分。社會(huì)大眾可以通過不同的顏色來判斷危機(jī)的強(qiáng)弱。其次，政府應(yīng)該高度重視對(duì)公共危機(jī)管理的實(shí)地演練，要經(jīng)常性地、針對(duì)不同的危機(jī)類型來進(jìn)行演練，以此來提高應(yīng)對(duì)不同危機(jī)的能力與水平[28]。第三種觀點(diǎn)是從構(gòu)建法律機(jī)制、設(shè)置專門的組織機(jī)構(gòu)的角度來研究，比如譚衛(wèi)國(guó)認(rèn)為需要從設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)、構(gòu)建法律體系等幾個(gè)方面來完善政府有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防機(jī)制[29]。李昕認(rèn)為構(gòu)建高效的信息預(yù)警系統(tǒng)，包括完善信息溝通機(jī)制，健全信息指揮系統(tǒng)，加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警法制建設(shè)，構(gòu)建合理的預(yù)警管理機(jī)構(gòu)[30]。

4.2 危機(jī)處理

在危機(jī)處理環(huán)節(jié)，馬品仲提出應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)流程和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)。陳楠提出建立完善的公共危機(jī)時(shí)期信息公開的法律制度規(guī)范，建立獨(dú)立的危機(jī)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，注意公共危機(jī)事件中政府信息發(fā)布的梯度問題[31]。蔡志強(qiáng)提出要通過社會(huì)動(dòng)員的方式動(dòng)員社會(huì)組織和大眾來處理配合政府來處理危機(jī)[32]。李軍芳等認(rèn)為動(dòng)員和安排各類社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論主動(dòng)參與公共危機(jī)的應(yīng)急處理，實(shí)現(xiàn)資源整合與協(xié)同決策 ,把握最佳時(shí)機(jī)將危機(jī)帶來的災(zāi)害減小到最低[33]。王革認(rèn)為要對(duì)危機(jī)進(jìn)行處理，首先要分析處理危機(jī)時(shí)所要涉及到的相關(guān)因素，針對(duì)不同的因素的特點(diǎn)，做出不同的應(yīng)對(duì)措施[34]。

4.3 危機(jī)善后

在危機(jī)善后環(huán)節(jié)，劉娟等主要從經(jīng)濟(jì)的視角，提出要建立相關(guān)的善后資金監(jiān)管機(jī)制，也要健全公共危機(jī)的保險(xiǎn)體系，加強(qiáng)災(zāi)后的審計(jì)工作，同時(shí)她也提出要建立災(zāi)后的心理援助計(jì)劃等[35]。周海生是從災(zāi)后賠償?shù)囊暯?，認(rèn)為危機(jī)善后的內(nèi)容既包括對(duì)政府在危機(jī)管理過程中的錯(cuò)誤、違法行為造成的損失進(jìn)行賠償，還包括對(duì)政府危機(jī)管理中無過錯(cuò)、合法行為所造成的損失進(jìn)行賠償[36]。王學(xué)軍從處罰的視角，認(rèn)為危機(jī)的善后應(yīng)該包括對(duì)危機(jī)直接負(fù)責(zé)人員的處罰。應(yīng)查明危機(jī)發(fā)生的原因，界定事故的性質(zhì)和責(zé)任，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處理[37]。

4.4 危機(jī)恢復(fù)

在危機(jī)恢復(fù)環(huán)節(jié)，游志斌提出了公共危機(jī)恢復(fù)的基本原則、主要的參與者、恢復(fù)的基本步驟和策略[38]。張嚴(yán)嚴(yán)認(rèn)為在危機(jī)恢復(fù)方面應(yīng)重塑公民文化、提升危機(jī)決策能力以及完善危機(jī)恢復(fù)的法律機(jī)制[39]。吳興軍提出在危機(jī)恢復(fù)的環(huán)節(jié)，一方面要對(duì)危機(jī)管理中存在的問題進(jìn)行分類總結(jié)，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以此來積累經(jīng)驗(yàn)，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。另一方面要及時(shí)對(duì)公共危機(jī)管理的體制進(jìn)行變革，以此來預(yù)防危機(jī)的發(fā)生[40]。

5 總結(jié)及未來研究方向

通過對(duì)公共危機(jī)管理的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研讀，可以發(fā)現(xiàn)首先學(xué)者對(duì)公共危機(jī)管理的具體內(nèi)涵理解有差別，一種是認(rèn)為公共危機(jī)管理就是對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行的管理，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為公共危機(jī)管理是對(duì)公共危機(jī)全過程進(jìn)行的管理；其次，在公共共危機(jī)管理的主體方面，存在著三種不同的觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府是公共危機(jī)管理的主體，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公共危機(jī)管理是多元主體共同來進(jìn)行管理，但是在其中起主導(dǎo)作用的是政府，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為公共危機(jī)管理是多元主體，而且多元主體在公共危機(jī)管理中的地位是平等的?，F(xiàn)在大多學(xué)者都比較認(rèn)同的觀點(diǎn)是第二種和第三種觀點(diǎn)；再次，在公共危機(jī)管理的模式方面不同的學(xué)者從不同的視角提出了公共危機(jī)管理的模式，分別是從電子政務(wù)的視角、知識(shí)管理的視角預(yù)計(jì)協(xié)同治理的視角來進(jìn)行公共危機(jī)管理模式的構(gòu)建；最后學(xué)者關(guān)注比較多的就是對(duì)公共危機(jī)管理體制機(jī)制的構(gòu)建，包括對(duì)公共危機(jī)管理的預(yù)防預(yù)控環(huán)節(jié)、危機(jī)處理環(huán)節(jié)、危機(jī)善后環(huán)節(jié)以及危機(jī)恢復(fù)環(huán)節(jié)的研究。

對(duì)于公共危機(jī)管理的主體而言，現(xiàn)在的研究大都集中在對(duì)政府、非政府組織、新媒體、公民的研究方面，對(duì)其他的比如慈善組織、婦聯(lián)、青聯(lián)等相關(guān)組織的研究較少；對(duì)于公共危機(jī)管理研究的領(lǐng)域而言，我國(guó)學(xué)者對(duì)于民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的公共危機(jī)事件研究相對(duì)于城市的公共危機(jī)管理研究來說比較少。在未來的研究方面，筆者認(rèn)為首先應(yīng)該多加強(qiáng)對(duì)其他社會(huì)組織以及民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的公共危機(jī)管理的相關(guān)研究；其次，我國(guó)現(xiàn)在正處于信息化高速發(fā)展的時(shí)代，也要把公共危機(jī)管理和大數(shù)據(jù)的運(yùn)用結(jié)合起來，通過對(duì)公共危機(jī)事件數(shù)據(jù)的相關(guān)分析來進(jìn)行更具針對(duì)性、適用性公共危機(jī)的管理。