諶曉芹，張放平

（1.湖南文理學(xué)院 師范學(xué)院，湖南 常德 415000；2.湖南省教育科學(xué)研究院，湖南 長沙 410005）

2014年2月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的舉措。會議將“引導(dǎo)一批普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型”確定為加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的一項重要措施。地方院校轉(zhuǎn)型及其課程改革的政策過程已經(jīng)開啟，并進(jìn)展到政策制定和政策執(zhí)行階段。雖然總體的轉(zhuǎn)型政策框架已制定，但政策執(zhí)行還處于初始階段，具體的改革政策和配套政策還有待制定完善。改革無終期，政策過程的完整與規(guī)范性是改革能否深入的制約因素，沒有完整的政策過程，改革必然是一場不了了之或虎頭蛇尾的運(yùn)動，改革者應(yīng)有完整的政策過程觀。

一、比較的視角：基礎(chǔ)教育課程改革與博洛尼亞進(jìn)程政策過程概述

近百年來，西方教育領(lǐng)域所經(jīng)歷的大變革都是從課程開始并最終落腳于課程改革。譬如，博洛尼亞進(jìn)程所推動的歐洲高等教育一體化改革。因而，分析我國基礎(chǔ)教育課程改革和博洛尼亞進(jìn)程高等教育改革的政策過程的現(xiàn)實(shí)流程與各環(huán)節(jié)形態(tài)特征，對進(jìn)一步深入推進(jìn)地方本科院校的轉(zhuǎn)型改革具有啟示和借鑒意義。

（一）我國基礎(chǔ)教育課程改革政策過程特征歸納

與我國高等教育改革多為注重結(jié)構(gòu)上的宏觀調(diào)整不同，我國基礎(chǔ)教育的改革歷來就深入到課程。自建國以來，我國基礎(chǔ)教育先后經(jīng)歷了八次課程改革，其中第八次基礎(chǔ)教育課程改革是規(guī)模最大的一次改革，它經(jīng)歷了政策開發(fā)、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施推廣和評估等歷程，有著完整的流程，科學(xué)規(guī)范的形態(tài)。一是國家推動。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面素質(zhì)教育的決定》《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》將基礎(chǔ)教育課程改革作為重要的改革政策議題，從國家層面推動了基礎(chǔ)教育課程改革。二是設(shè)立指導(dǎo)和研究機(jī)構(gòu)。教育部設(shè)立“基礎(chǔ)教育課程教材發(fā)展中心”為國家級課程改革的常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，并委托各大學(xué)建立“基礎(chǔ)教育課程研究中心”開展課程改革研究和實(shí)驗(yàn)。三是以研促改。國家撥?？顔踊A(chǔ)教育課程改革項目，通過委托研究和組織申報相結(jié)合的原則，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行課程改革項目研發(fā)招標(biāo)。四是開展試點(diǎn)。按照“積極進(jìn)取、穩(wěn)妥推進(jìn)、先立后破、先實(shí)驗(yàn)后推廣”的工作方針，建設(shè)國家級基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)和省級實(shí)驗(yàn)區(qū)。五是以評促進(jìn)。教育部制定了《基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)工作評估方案》，組織了3次大規(guī)模的評估，反映課程改革實(shí)驗(yàn)進(jìn)展情況，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

（二）博洛尼亞進(jìn)程政策過程特征歸納

選擇博洛尼亞進(jìn)程分析其政策過程，是因?yàn)槠渥鳛橐粓鰴M貫整個歐洲的宏大的高等教育改革，最后還是層層推進(jìn)到課程改革，而掀起一場教學(xué)范式的變革。博洛尼亞進(jìn)程的政策過程有如下特征：一是采用會議推進(jìn)的方式。由博洛尼亞部長會議制定的系列目標(biāo)，通過部長會議公報發(fā)布實(shí)施。二是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，出臺“歐洲高等教育區(qū)資格框架”“歐洲高等教育質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)與指南”“文憑補(bǔ)充”“學(xué)分轉(zhuǎn)換與積累體系”等一系列政策工具。三是實(shí)施整體系統(tǒng)的改革。博洛尼亞進(jìn)程以學(xué)位結(jié)構(gòu)調(diào)整為切入點(diǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)到課程改革、質(zhì)量保證、文憑和學(xué)分的國際認(rèn)可等方面。四是開展多元主體的政策執(zhí)行評估。為了衡量博洛尼亞進(jìn)程成效，博洛尼亞進(jìn)程官方采用清查方式，對政策執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)測與評估。博洛尼亞進(jìn)程中其他機(jī)構(gòu)如，歐洲學(xué)生聯(lián)盟和歐洲大學(xué)協(xié)會等，也獨(dú)立開展了政策執(zhí)行評估[1]。

二、地方本科院校轉(zhuǎn)型政策過程梳理及評價

（一）地方本科院校轉(zhuǎn)型政策過程梳理

一是開展前期調(diào)研。2013年3月，教育部啟動了應(yīng)用技術(shù)大學(xué)（學(xué)院）戰(zhàn)略改革試點(diǎn)，委托黃淮學(xué)院開展教育部委托項目“地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展工程研究”。

二是成立官方機(jī)構(gòu)和非官方的聯(lián)盟。教育部成立學(xué)校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心，通過開創(chuàng)先進(jìn)技術(shù)校企合作平臺、產(chǎn)教融合國際論壇和高校雙創(chuàng)實(shí)戰(zhàn)等平臺，開展了中美應(yīng)用技術(shù)教育“雙百計劃”、中英創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育合作、高校應(yīng)用型課程研究與推廣、中國制造2025產(chǎn)教融合計劃和中興通訊ICT產(chǎn)教融合創(chuàng)新基地等具體的活動，在推動地方院校轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了及其重要的作用。2014年4月成立了全國應(yīng)用技術(shù)大學(xué)（學(xué)院）聯(lián)盟，達(dá)成了《駐馬店共識》。目前，加入聯(lián)盟的地方高校共有260余所。2015年1月由齊齊哈爾工程學(xué)院發(fā)起成立了應(yīng)用型課程建設(shè)聯(lián)盟，聯(lián)盟開展了應(yīng)用型課程建設(shè)大課堂，將應(yīng)用型教育理念轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐。

三是出臺政策，提供經(jīng)費(fèi)支持。在國家層面，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》（教發(fā)[2015]7號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確規(guī)定“加大對試點(diǎn)高校的政策支持”和“改革試點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)支持”；國家發(fā)改委、教育部、人力資源社會保障部聯(lián)合制定了《職業(yè)教育產(chǎn)教融合工程規(guī)劃項目編制工作方案》，規(guī)劃支持100所應(yīng)用型本科高校，按每所高校1億元補(bǔ)助支持；《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（國家[2017]4號），將應(yīng)用轉(zhuǎn)型列入國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃[2]。于是在省級層面，山東、浙江、廣東、湖南等15省市相繼出臺了新建地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)施方案。

（二）地方本科院校轉(zhuǎn)型政策過程評價

教育領(lǐng)域改革政策過程的邏輯程序和一般形態(tài)因國家的教育體制和教育的層次而變化。轉(zhuǎn)型是針對地方本科院校人才培養(yǎng)提出的，是高等教育領(lǐng)域的改革，其政策過程與國外的高教改革以及我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的改革比較，應(yīng)有其特殊的邏輯程序和一般形態(tài)。

1.政策目標(biāo)明確。目標(biāo)是指要達(dá)到的境地和標(biāo)準(zhǔn)。國家層面已經(jīng)將一批地方本科學(xué)院向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型作為高等教育的重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策，從國家政策層面保證了應(yīng)用型本科教育的地位和角色。國家政策對于“誰要轉(zhuǎn)”和“轉(zhuǎn)成什么”表述明確，并確定轉(zhuǎn)型對象是“地方普通本科高?！保秶抻谏锨胤狡胀ū究聘咝Ｖ械摹安糠帧焙汀熬邆錀l件”者。政策明確了轉(zhuǎn)型的對象是普通本科高校中的部分院校?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出：“引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)舉辦本科職業(yè)教育?！薄霸瓌t上中等職業(yè)學(xué)校不升格為或并入高等職業(yè)院校，?？聘叩嚷殬I(yè)院校不升格為或并入本科高等學(xué)校，形成定位清晰、科學(xué)合理的職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)?！薄蔼?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置高等學(xué)校時，鼓勵其定位為應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校?！盵3]

我國高等教育分層為?？?、本科和研究生教育，本科教育按招生成績分類為一本、二本和三本。轉(zhuǎn)型開啟了本科人才的分類培養(yǎng)，在本科層次劃分出了應(yīng)用型高校，涉及了近千所高校的轉(zhuǎn)型，涉及了每年幾千萬學(xué)生的培養(yǎng)，規(guī)模之大，動作之大，堪稱結(jié)構(gòu)上的大調(diào)整。本科教育的類別由政府統(tǒng)一劃分、確認(rèn)和調(diào)整，而是否能轉(zhuǎn)型成為應(yīng)用型類則需要高校自覺自主的轉(zhuǎn)化。隨著轉(zhuǎn)型的深入，在中國的高等教育體系中，應(yīng)用型高校的類屬特征將越來越明顯，應(yīng)用型高校將對國家社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的獨(dú)特作用。

當(dāng)然在政策明朗前存在一些認(rèn)識偏差，轉(zhuǎn)型被簡單理解為轉(zhuǎn)成職業(yè)技術(shù)教育。為此學(xué)界開展理論探討，政府組織專題研討，教育部領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人通過新聞媒體進(jìn)行解釋，到《指導(dǎo)意見》的出臺，對于轉(zhuǎn)型的理解已經(jīng)達(dá)成共識?！吨笇?dǎo)意見》清晰表明轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵是“推動轉(zhuǎn)型發(fā)展高校把辦學(xué)思路真正轉(zhuǎn)到服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，轉(zhuǎn)到產(chǎn)教融合校企合作上來，轉(zhuǎn)到培養(yǎng)應(yīng)用型技術(shù)技能型人才上來，轉(zhuǎn)到增強(qiáng)學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力上來，全面提高學(xué)校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的能力”。明確轉(zhuǎn)型發(fā)展的本質(zhì)是人才培養(yǎng)的轉(zhuǎn)型，通過“產(chǎn)教融合校企合作”的人才培養(yǎng)方式，培養(yǎng)“應(yīng)用型技術(shù)技能型人才”，從而“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。

2.政策過程有待完整。政策過程的理想流程是從政策制定到政策執(zhí)行再到政策評估的遞進(jìn)循環(huán)過程。不同政策的現(xiàn)實(shí)過程卻是多種多樣的，或制定的政策不一定都能遞進(jìn)到執(zhí)行和評估；或政策制定后，沒有相應(yīng)的政策工具使得執(zhí)行困難；或政策評估的結(jié)果得不到應(yīng)用，對于政策制定和執(zhí)行沒有實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)、改進(jìn)和監(jiān)督作用。轉(zhuǎn)型政策過程經(jīng)歷了從政策制定，已進(jìn)展到政策執(zhí)行的階段。在政策制定方面，雖然出臺了總體性的文件，但還沒有形成完整的政策體系。雖然政策方向很明朗，但沒有相應(yīng)的政策工具出臺，因而政策難以執(zhí)行。

轉(zhuǎn)型前段的調(diào)研、政策制定與政策宣傳充分、宏大。教育部委托相關(guān)高校開展課題研究，經(jīng)過一段時間的醞釀，2014年2月，國務(wù)院作出“引導(dǎo)一批普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型”重大部署?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014.6），明確了應(yīng)用型本科教育既是普通本科高等教育體系中的一種類型，同時也被納入到現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的一個層次?！吨笇?dǎo)意見》構(gòu)建了轉(zhuǎn)型改革的總體框架。但在院校設(shè)置、招生、撥款、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式、師資隊伍建設(shè)和招生考試制度等各領(lǐng)域的改革還沒有形成系統(tǒng)性、整體性的改革體系。

3.政策執(zhí)行性有待加強(qiáng)?！罢吖ぞ呤钦咴O(shè)計與政策執(zhí)行之間的聯(lián)接”“政策方案必須通過有效的政策工具來確實(shí)執(zhí)行，才能達(dá)到政策設(shè)計時的理想狀態(tài)。”[4]103地方本科院校是轉(zhuǎn)型改革的主體和對象，其改革必須在已有的制度框架下進(jìn)行，各個領(lǐng)域應(yīng)推出相應(yīng)的政策工具，形成合力，推進(jìn)改革。政策的執(zhí)行需要有政策工具，政策工具服務(wù)于政策目標(biāo)。政府作為轉(zhuǎn)型方向的引導(dǎo)者、觀念的倡導(dǎo)者，制度的保證者，轉(zhuǎn)型的督促者[5]，對應(yīng)政策目標(biāo)，應(yīng)推出相應(yīng)的政策工具?！吨笇?dǎo)意見》提出的“建立高等學(xué)校分類體系，實(shí)行分類管理，加快建立分類設(shè)置、評價、指導(dǎo)、撥款制度。招生、投入等政策措施向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校傾斜?！边@些高等學(xué)校分類體系、分類的管理制度和措施，是關(guān)系到政策能否執(zhí)行的政策工具，因而有待出臺具體的政策工具加強(qiáng)轉(zhuǎn)型政策的執(zhí)行性。

人才培養(yǎng)主要以課程教學(xué)進(jìn)行，因而課程改革是轉(zhuǎn)型改革的落腳點(diǎn)。轉(zhuǎn)型改革應(yīng)落實(shí)在改革“重教輕學(xué)，重講輕思，重理論輕實(shí)踐”的課程教學(xué)方式，也就是改革“以教為中心”的傳統(tǒng)課程教學(xué)方式。2018年教育部發(fā)布我國高等教育領(lǐng)域首個教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》（簡稱《國標(biāo)》），涵蓋了普通高校本科專業(yè)目錄中全部92個本科專業(yè)類，依據(jù)政策過程的邏輯，“高校要動起來”，要根據(jù)《國標(biāo)》修訂人才培養(yǎng)方案，實(shí)施基于《國標(biāo)》的課程改革是執(zhí)行《國標(biāo)》的根本途徑，但又有多少轉(zhuǎn)型高校真正動起來呢？調(diào)查發(fā)現(xiàn)：目前地方本科院校課程教學(xué)存在的主要問題是“專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的課程教學(xué)不一致”，應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)往往停留在文本表述上，課程體系的構(gòu)建，課程內(nèi)容、教學(xué)方法與手段的選擇，沒能整體一致地指向培養(yǎng)應(yīng)用型人才的目標(biāo)。

三、制定政策工具，完善政策過程，推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）精心設(shè)計政策工具

“政策工具是公共政策的重心，沒有政策工具，就無法實(shí)施政策方案”[4]104，因而在政策過程中，精確設(shè)計政策工具是非常必要的。推動高校轉(zhuǎn)型的政策工具，從層次上來分，應(yīng)制定應(yīng)用型高校評估標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與課程標(biāo)準(zhǔn)等，分別作為設(shè)置應(yīng)用型高校及專業(yè)、審核學(xué)校及專業(yè)轉(zhuǎn)型的參照。應(yīng)用型高校評估標(biāo)準(zhǔn)是對學(xué)校整體上是否轉(zhuǎn)型的評價，當(dāng)形成了相對穩(wěn)定的應(yīng)用型高校類，政府就要實(shí)行分類管理，應(yīng)用型高校的設(shè)置、合格評估、審核評估應(yīng)符合應(yīng)用型類的特征。高校以專業(yè)組織教學(xué)，通過課程教學(xué)培養(yǎng)人才，應(yīng)用型高校主要培養(yǎng)應(yīng)用型技術(shù)技能型人才，對于應(yīng)用型高校專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)的達(dá)成情況，需要通過專業(yè)認(rèn)證和專業(yè)評價進(jìn)行，因而需制定應(yīng)用型高校專業(yè)評價和認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)專業(yè)評價和專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定相應(yīng)的課程標(biāo)準(zhǔn)，作為應(yīng)用型高校課程設(shè)置的參考。從類型上來分，要制定適合應(yīng)用型高校的招生、撥款、評估制度。現(xiàn)行不分類別按成績錄取的高考制度，難以吸引優(yōu)秀人才就讀應(yīng)用型高校，也難以保證應(yīng)用型高校能按類的特性和方式培育人才，因而必須從招生制度給予應(yīng)用型高校以平衡發(fā)展空間。建立多渠道多途徑的招生方式，打通中職—高職—應(yīng)用型高校的上升通道；實(shí)施不同類別招生考試制度，應(yīng)用型高校的招生標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別于普通學(xué)術(shù)型高校。人才培養(yǎng)離不開投入，產(chǎn)教融合校企合作培養(yǎng)應(yīng)用型技術(shù)技能型人才，需要更多投入建設(shè)實(shí)習(xí)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)環(huán)境、平臺和基地建設(shè)。國家已推出了應(yīng)用型高校建設(shè)項目，是繼中西部高等教育振興計劃、“雙一流”建設(shè)之后，在高等教育領(lǐng)域的又一重大工程。

政策工具的設(shè)計是系統(tǒng)思考的行為，需要組織專業(yè)人員和相關(guān)人員進(jìn)行工具設(shè)計，政策工具設(shè)計要吸納相關(guān)人員的意見，相關(guān)人員覆蓋了轉(zhuǎn)型高校的教師、管理人員和校領(lǐng)導(dǎo)以及畢業(yè)生，政府及行業(yè)、企業(yè)的相關(guān)人員等，相關(guān)人員的政策參與是政策工具推行成功的必要條件。

（二）建立評估跟蹤機(jī)制

我國政策執(zhí)行評估方興未艾，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的督學(xué)制度，對于義務(wù)教育均衡發(fā)展起到一定的督促考核作用。在高等教育領(lǐng)域，本科教學(xué)質(zhì)量工程實(shí)行項目年度檢查與結(jié)題驗(yàn)收，后來推出了項目績效報告。對于應(yīng)用型轉(zhuǎn)型的總體執(zhí)行情況，官方非官方均沒有組織評估，也沒有調(diào)研數(shù)據(jù)支持政策的調(diào)整。而且檢查或驗(yàn)收主要由教育行政職能部門組織。

轉(zhuǎn)型改革是長期的復(fù)雜的過程，高校是否按照標(biāo)準(zhǔn)和要求轉(zhuǎn)型呢？這些標(biāo)準(zhǔn)和要求的達(dá)到和實(shí)施的難度大嗎？轉(zhuǎn)型的程度和效果如何？等等這些問題需要建立評估跟蹤機(jī)制。政策執(zhí)行評估既要評估政策執(zhí)行的過程，也要評估政策及政策工具。政策執(zhí)行評估機(jī)制包括建立政策執(zhí)行評估組織、評估方式以及評估結(jié)果應(yīng)用。政策執(zhí)行評估組織是組織實(shí)施政策執(zhí)行評估的機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為國家調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略任務(wù)，是國家的意志，政策執(zhí)行評估的主體應(yīng)是政府?！吨笇?dǎo)意見》提出轉(zhuǎn)型由省級統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)。各省應(yīng)成立教育、財政、人力資源與社會保障等相關(guān)行政職能部門、行業(yè)企業(yè)、高校等參與的組織機(jī)構(gòu)，制定改革行動路線和計劃，定期召開會議，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)研和評估，評估跟蹤轉(zhuǎn)型進(jìn)展、效果，調(diào)整轉(zhuǎn)型政策。