楊府博

一、公眾參與的理論基礎

(一)公共信托理論

20世紀60年代，薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，該理論為環(huán)境權和公眾參與的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。他認為，作為大自然對人類的饋贈，自然資源不應為少數(shù)人“自有財產(chǎn)”限制使用，而應作為大多數(shù)人的“共有財產(chǎn)”不限制使用，而其對公共信托理論的合理性分析對公眾環(huán)境權同樣適用。像水、清潔的空氣這種環(huán)境要素以及其他特定的生態(tài)系統(tǒng)應為大多數(shù)人所共有，為人類所共同享有的環(huán)境權[1]。薩克斯教授指出，公民對環(huán)境所享有的權利外在表現(xiàn)為使用權。在“公共信托理論”中，國家的身份是受托人，全體公民作為一個整體是信托人。國家對環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用活動，應當符合全體公民的意識，維護全體公民的特定利益。為了限制受托人的自由裁量權過分擴大，信托人有權參與到環(huán)境和自然資源開發(fā)利用的全過程中，這就是公眾參與權的積極體現(xiàn)。

(二)環(huán)境權理論

20世紀70年代的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》將人類環(huán)境分為兩個方面，一個是天然的，另一個是人為的。到20世紀80年代，《我們的共同未來》這一報告基本上明確了環(huán)境權的內(nèi)容，包括個人環(huán)境權、代際權、人類環(huán)境權等權利。后來，根據(jù)此三項權利又派生出目前大多數(shù)學者較為認同的知情權、參與權、監(jiān)督權和救濟權。

筆者較為贊同的是我國學者汪勁教授對公眾環(huán)境權益的劃分。他認為，公眾環(huán)境權益包括環(huán)境享受權、開發(fā)利用環(huán)境決策與行為的知悉權、開發(fā)利用環(huán)境決策建言權、監(jiān)督舉報權以及受到侵害的救濟請求權[2]。環(huán)境權的提出為公眾參與提供了堅實的理論基礎。

(三)環(huán)境正義理論

20世紀80年代，在歐美等國家“環(huán)境正義運動”涌起，環(huán)境正義論逐漸出現(xiàn)，但是理論至今也沒有形成統(tǒng)一的體系，概念方面也沒有形成統(tǒng)一的定義。但是，環(huán)境正義理論的提出為公眾參與環(huán)境保護、參與環(huán)境決策提供了理論上的保障。目前，較有代表性的觀點有兩種，一是實質(zhì)性環(huán)境正義觀，二是程序性環(huán)境正義觀。

1.實質(zhì)性環(huán)境正義觀

在彼得·S.溫茨《環(huán)境正義論》一書中，他認為分配正義才是環(huán)境正義的第一議題，而環(huán)境正義的焦點所在就是利益與責任(負擔)二者怎樣分配的問題。具體分配包括發(fā)達國家與貧窮國家之間、富人與窮人之間、現(xiàn)代人與后代人之間對利益(自然資源)的分配以及對環(huán)境的保護應該承擔什么樣的負擔(責任)。[3]此觀點本質(zhì)上是利益和分擔的問題，能夠一定程度縮小貧富差距、合理分配自然資源以及代內(nèi)代際的公平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.程序性環(huán)境正義觀

為開發(fā)利用自然資源和保護環(huán)境所出臺的政策、制定的法律，應該對全體公民一視同仁，禁止差別對待。全體公民應積極參與環(huán)境決策，以保護自己的環(huán)境權益[4]。程序性正義觀強調(diào)的是對公民環(huán)境權益的保障與維護，也一定程度強調(diào)公眾參與權。

二、我國自然保護區(qū)公眾參與立法現(xiàn)狀

(一)自然保護區(qū)產(chǎn)權模糊

由于歷史和現(xiàn)實等諸多原因，我國自然保護區(qū)內(nèi)的自然資源產(chǎn)權界定不清，有的屬于國家所有，有的屬于集體所有，有的同屬于國家和集體所有。例如云南西雙版納納板河流域國家級自然保護區(qū)國有土地占73%、集體土地占27%，而保護區(qū)的行政管理部門只能對國有土地依職權盡心管理，無權管理集體土地[5]。在自然保護區(qū)中，集體山林有的是責任山，有的是自留山，如果將此山林劃入自然保護區(qū)，那么所有權、使用權和經(jīng)營權就會相分離。

(二)管理方式滯后

一直以來，我國對環(huán)境監(jiān)管和保護采用的是自上而下的行政主導的監(jiān)管方式(自然保護區(qū)的監(jiān)管和保護也是如此)，即國務院環(huán)境保護主管部門(生態(tài)環(huán)境部)負責全國性的環(huán)境保護和監(jiān)管，其他相關部門在各自的職權范圍內(nèi)對環(huán)境保護實施分工負責的監(jiān)督管理[6]。此方式會出現(xiàn)兩個問題。

第一是自然保護區(qū)的建設發(fā)展是否能夠與當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展銜接恰當。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾一直是長期存在的問題，我國自建立第一個自然保護區(qū)以來，此問題就凸顯了出來。很多自然保護區(qū)的建設發(fā)展與所屬當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，導致了環(huán)境與發(fā)展、開發(fā)與保護矛盾的加深，使得自然保護區(qū)所屬地方政府對自然保護區(qū)建設發(fā)展的積極性不高。

第二是各部門之間權限和職責的重疊和交叉。眾所周知，很多自然保護區(qū)內(nèi)由于地理位置的原因尚未被開發(fā)，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)較為完整。而且大多數(shù)自然保護區(qū)由于規(guī)劃時就涉及跨區(qū)域的問題，所以我國一直以來對跨區(qū)域的自然保護區(qū)都是進行“分塊”管理，即針對不同的區(qū)域劃定不同的管轄范圍，分別由不同的行政主管部門管理，而此種管理方式容易導致各部門之間權限和職責的重疊和交叉。

(三)矛盾激化

一直以來，自然保護區(qū)與社區(qū)居民之間的關系很復雜，難以找到妥善的解決方式。自然保護區(qū)中的居民都很大程度依賴于保護區(qū)中的自然資源，可以說是“靠山吃山，靠水吃水”。現(xiàn)行《自然保護區(qū)條例》規(guī)定的各項管理制度實際上犧牲當?shù)鼐用竦睦鎭頁Q取社會大多數(shù)人從自然保護區(qū)中受益，這也限制了當?shù)鼐用袷褂帽Ｗo區(qū)內(nèi)的自然資源，直接威脅到他們的生存權，這種方式必定會激化矛盾。

三、完善我國自然保護區(qū)公眾參與制度的建議

(一)明確自然保護區(qū)產(chǎn)權

1.明確產(chǎn)權主體結(jié)構(gòu)

2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公出臺了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，其是解決自然資源資產(chǎn)管理突出問題的現(xiàn)實需要，其中提出要明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體。明確自然資源產(chǎn)權主體首先要明確自然資源產(chǎn)權的三種主體結(jié)構(gòu)：一是國家，在產(chǎn)權結(jié)構(gòu)中占支配地位，二是集體，在耕地、草場等農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權主體結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位；三是企業(yè)等主體，通過讓渡形式獲得國家和集體的自然資源的使用權或者經(jīng)營權。要明確自然保護區(qū)產(chǎn)權主體，就要充分考慮自然保護區(qū)歷史和現(xiàn)實的遺留問題，發(fā)揮政府的規(guī)制作用，充分保障自然保護區(qū)居民的自然資源權利。

2.設置地役權

我國有些學者認為，可以用地役權來明確自然資源產(chǎn)權主體關系。如國有自然資源中國有產(chǎn)權主體是地役權人，其可以設立地役權，在地役權合同中明確規(guī)定作為供役地人的集體產(chǎn)權主體不得從事何種活動以及在規(guī)定范圍內(nèi)可以某種活動[7]。此種方式在雙方地位平等的基礎上經(jīng)協(xié)商達成一致，可以避免雙方之間的沖突。地役權的設置是限制而非禁止土地使用權人、所有權人、經(jīng)營權人的權利，這有利于調(diào)動其積極性，實現(xiàn)自然資源的合理利用。筆者認為，自然保護區(qū)地役權設置也不失為解決自然保護區(qū)產(chǎn)權不清的一種方式。

(二)建立生態(tài)補償機制

針對自然保護區(qū)的建設發(fā)展是否能夠與當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展銜接恰當?shù)膯栴}，我國很多學者認為應該建立完善的生態(tài)補償機制，建立生態(tài)補償機制能夠保證社區(qū)居民利用保護區(qū)域內(nèi)資源的權利。當自然保護區(qū)的建設發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟脫節(jié)時，能夠根據(jù)此機制對當?shù)卣M行補償，以便化解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護這種傳統(tǒng)矛盾，提高當?shù)卣慕ㄔO自然保護區(qū)的積極性。

(三)走新型社區(qū)管理方式

自然保護區(qū)的建設應該是為當?shù)鼐用裨旄ｌ?，讓他們獲得更多實惠，而不是加劇貧窮。筆者認為，走新型的政府管理和社區(qū)居民共管的方式，讓社區(qū)居民參與到自然保護區(qū)管理的過程中來[8]?？蓮囊韵聨追矫姹Ｕ险蜕鐓^(qū)居民共管方式的實現(xiàn)：第一，從法律層面明確公眾參與自然保護區(qū)管理的方式、途徑、監(jiān)督管理機制；第二，開展生態(tài)旅游，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，減少當?shù)鼐用駥ΡＷo區(qū)內(nèi)自然資源的依賴程度；第三，加強宣傳教育，提高當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)保意識。