張青林 林聰

摘 要 中央集權(quán)制度的演變是教學(xué)中理解中國(guó)古代政治制度的重要線索。但是在教學(xué)實(shí)踐中，對(duì)于中央集權(quán)制度的概念和趨勢(shì)，以及教材中加強(qiáng)中央集權(quán)的舉措還是會(huì)出現(xiàn)理解的細(xì)微偏差，這就會(huì)影響對(duì)于重難點(diǎn)內(nèi)容的突破。今在歷史閱讀的基礎(chǔ)上，對(duì)一些問(wèn)題做簡(jiǎn)要辨析。

關(guān)鍵詞 高中歷史，中央集權(quán)，政治制度

人教版必修一第一單元主要講述中國(guó)古代政治制度史，中央集權(quán)制度和中國(guó)古代君主專制制度以及選官用官制度的變化為三條大的線索，勾勒出中國(guó)古代政治制度的大脈絡(luò)。而在《中外歷史綱要（上）》與《選擇性必修1·國(guó)家制度與社會(huì)治理》中，也將中央集權(quán)制度作為一條重要的線索來(lái)透視中國(guó)古代的政治制度。

中央集權(quán)制度作為中國(guó)古代政治制度的一個(gè)重要特征，它指的是中央政府與地方政府的一種分權(quán)形式。

在領(lǐng)土國(guó)家形成后，把國(guó)土分為不同層級(jí)進(jìn)行管理勢(shì)所必然，中國(guó)從春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)就逐漸形成了對(duì)地方的分層級(jí)管理，而有了中央與地方權(quán)力的劃分。隨著中國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家的形成，“疆域的遼闊則更可能隱含復(fù)雜地形，各地相互隔絕，不同的生產(chǎn)生活方式，更多文化族群，方言或不同文字，意味著民族和族群差異和沖突等問(wèn)題”。①所有這些問(wèn)題都會(huì)挑戰(zhàn)疆域大國(guó)的統(tǒng)一治理的有效性和可能性。也要求大國(guó)必須有一套能有效規(guī)制中央與地方的制度。

人教版必修一和《中外歷史綱要（上）》中，教材重點(diǎn)介紹了中央政府是通過(guò)何種措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方的控制，進(jìn)而達(dá)到中央集權(quán)的目的?！吨型鈿v史綱要（上）》中對(duì)于這個(gè)概念的應(yīng)用似乎比較寬泛，因此在敘述加強(qiáng)中央集權(quán)的舉措時(shí)，是全面鋪陳，幾乎封建王朝的政治、經(jīng)濟(jì)、文化措施都?xì)w類到加強(qiáng)中央集權(quán)的范疇。人教版必修一的教科書中主要以朝代為時(shí)間線索，突出不同朝代的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，及其采取的應(yīng)對(duì)措施。雖然詳略取舍有所側(cè)重，其實(shí)還是主要集中于對(duì)地方政府的行政、財(cái)政、軍事三權(quán)的限制，地方行政組織的層級(jí)設(shè)置，地方行政區(qū)劃的原則三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行闡述。在對(duì)于中央集權(quán)這一歷史趨勢(shì)演進(jìn)的授課和聽(tīng)評(píng)課中，筆者遇到了一些問(wèn)題，通過(guò)對(duì)專業(yè)資料的查閱，有一些體會(huì)和心得，現(xiàn)分享出來(lái)以供大家批評(píng)指正。

一、中央集權(quán)的概念及發(fā)展趨勢(shì)

（一）“中央”“地方”概念的澄清

中國(guó)政治制度濫觴于夏商西周時(shí)期，人教版必修一的教材中也提道：“夏商時(shí)期已經(jīng)初步建立起一套從中央到地方的行政管理制度?！雹谠凇吨型鈿v史綱要（上）》中也明確說(shuō)：“夏王是最高統(tǒng)治者。中央設(shè)有主管行政、軍事、司法和宗教的機(jī)構(gòu)與職官?！雹鄣俏覀冎乐醒肱c地方這一對(duì)概念是相對(duì)的，沒(méi)有中央，地方肯定無(wú)從說(shuō)起。夏商時(shí)期的中國(guó)正處于早期國(guó)家萌芽的時(shí)期，正在從部落聯(lián)盟到方國(guó)聯(lián)盟過(guò)渡。所以其時(shí)不存在所謂的中央。西周疆域擴(kuò)大，外籍方國(guó)以及廣大的殷商遺民的困擾使得西周選擇了封建制的形態(tài)，進(jìn)而形成了《左傳》中所說(shuō)的“天子建國(guó)，諸侯立家，卿置側(cè)室，大夫有貳宗，士有隸子弟”這樣一種等級(jí)森嚴(yán)的制度。也有了后世“齊家治國(guó)平天下”的地理背景依據(jù)。而這樣就容易給人造成一種周初曾將大片土地整塊整塊加以區(qū)劃的印象。但實(shí)際上“分土而治就是各自為政，既各自為政，則無(wú)所謂中央與地方的行政關(guān)系”。①那西周時(shí)期的地域差別主要體現(xiàn)在什么地方呢？西周這一時(shí)期的地域差異，只存在于國(guó)與野之間。例如，《詩(shī)經(jīng)》的《雅》《頌》部分，就不斷提到國(guó)和野。陜西師范大學(xué)趙世超教授認(rèn)為“所謂國(guó)，實(shí)事上就是指少數(shù)先進(jìn)的中心”。②“野”則是相對(duì)較為落后的“面”。國(guó)人以周族及其同盟各族為主體，包括部分被征服者;野人的成分有“亡王之后”、落后部族和“流裔之人”等幾大類。由于生產(chǎn)力水平的限制，國(guó)、野都沒(méi)有真正做到按地區(qū)劃分國(guó)民。因此《周禮》的開(kāi)頭“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，分官設(shè)職”只能是一種理想，并不存在真正意義上的中央政府。

變化發(fā)生在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。隨著鐵制農(nóng)具的使用，對(duì)私有土地的開(kāi)發(fā)，逐漸瓦解了井田制度，國(guó)人與野人的身份地位差異也漸漸消失，國(guó)與野的分界也逐漸淡化。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，郡縣制逐漸形成，起初郡和縣的“性質(zhì)還比較模糊，后來(lái)逐漸演變?yōu)榫哂幸欢ǖ赜蚍秶男姓^(qū)”。③秦始皇統(tǒng)一天下時(shí)，將郡縣制進(jìn)一步推廣固定下來(lái)。

秦始皇在戰(zhàn)國(guó)末期的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)中，對(duì)新吞并的六國(guó)舊地，不斷設(shè)立新郡，廢除舊的封邑。至秦始皇完全統(tǒng)一天下后，發(fā)布詔令，議論分封和郡縣的異同。李斯力排眾議，認(rèn)為分封制是主要依靠血緣關(guān)系為維系，年代久遠(yuǎn)，勢(shì)必造成血緣關(guān)系疏遠(yuǎn)而產(chǎn)生的封國(guó)問(wèn)題。秦始皇最終也站在李斯一邊，決定“罷侯置守”，“廢封建立郡縣”，分全國(guó)為36郡，由中央直接管轄。此后，中國(guó)的行政區(qū)劃和地方政府組織就在這36郡及其所統(tǒng)屬的縣的基礎(chǔ)上發(fā)展和變化。

所以，真正的“中央”與“地方”的概念應(yīng)該是在春秋戰(zhàn)國(guó)郡縣制逐步形成后才出現(xiàn)的。我們?cè)谶\(yùn)用這樣一些概念的時(shí)候不能想當(dāng)然而為之，看似簡(jiǎn)單的名詞背后，恰恰代表的是地方制度史的發(fā)展演變。

（二）中央集權(quán)的內(nèi)在邏輯

在學(xué)習(xí)中央集權(quán)的過(guò)程中，學(xué)生們提出了一些特別有創(chuàng)見(jiàn)的問(wèn)題，例如：為什么中央集權(quán)的趨勢(shì)是逐步加強(qiáng)的，而不能做到中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合呢？這樣不是能做到更好的統(tǒng)治？遇到此類問(wèn)題，教師應(yīng)該是欣喜的。這證明學(xué)生在學(xué)習(xí)過(guò)程中思維是活躍的，也能刺激老師不斷研究有關(guān)問(wèn)題，所謂“教學(xué)相長(zhǎng)”也。

中央集權(quán)下的地方分權(quán)是一種理想狀態(tài)，如果既能加強(qiáng)中央集權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)一定的地方分權(quán)——一方面促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面不至于產(chǎn)生分裂割據(jù)——固然是一種完美的解決方案。但是這種平衡是很難做到的，一旦處置失當(dāng)，天平要么滑向高度的集權(quán)，要么走向地方割據(jù)。

中國(guó)古代的封建王朝，其實(shí)質(zhì)是一家一姓的皇位傳承，保持王朝的長(zhǎng)治久安才是他們的終極目的，因此對(duì)地方安寧的考慮就會(huì)超過(guò)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)心，這決定了天平往往是偏向中央集權(quán)的一邊發(fā)展。宋太宗就說(shuō)過(guò)：“外憂不過(guò)邊事，皆可預(yù)防。惟奸邪無(wú)狀，若為內(nèi)患，深可懼也。帝王用心，常須謹(jǐn)此?！雹?/p>

不過(guò)這種高度的集權(quán)又不能總能維持在一個(gè)水準(zhǔn)上，當(dāng)?shù)胤皆庥龆嗍轮铮T如農(nóng)民起義等內(nèi)亂的發(fā)生，往往又需要統(tǒng)治者分給地方一定的權(quán)力。周振鶴先生曾舉過(guò)一個(gè)例子，東漢末年的黃巾軍起義規(guī)模宏大，已不是漢代一個(gè)小小的郡守能夠鎮(zhèn)壓的，“朝廷才不得不派中央的高級(jí)官員——九卿出任州牧，授與兵權(quán)、財(cái)權(quán)和行政權(quán)，以與農(nóng)民軍對(duì)抗”。①由是地方權(quán)力日增，進(jìn)而形成割據(jù)的勢(shì)力。

新的王朝在成立之初，必然吸取前朝的教訓(xùn)，重新進(jìn)行新的中央集權(quán)，于是天平就這樣在兩端來(lái)回?cái)[動(dòng)。而從宋代開(kāi)始，統(tǒng)治者們強(qiáng)化了中央對(duì)地方的統(tǒng)治力，但在推動(dòng)中央集權(quán)的過(guò)程中，由于內(nèi)外情勢(shì)的轉(zhuǎn)變，南宋以地方精英為主的地方勢(shì)力，逐漸彰顯出其在基層的影響力。明清以來(lái)，基本上是沿襲了元代以中央官分掌地方事務(wù)的傳統(tǒng)，中央集權(quán)日益加重。

二、強(qiáng)化中央集權(quán)的舉措辨析

中央集權(quán)的強(qiáng)化有賴于具體得當(dāng)?shù)呐e措，而這些內(nèi)容教材往往沒(méi)有詳細(xì)敘述，一些教輔資料也往往語(yǔ)焉不詳，存在一些錯(cuò)誤。

（一）地方政府的層級(jí)變化意味著什么？

學(xué)生們?cè)趯W(xué)習(xí)地方行政區(qū)劃時(shí)，大致會(huì)注意到秦是典型的郡縣兩級(jí)制。到元代時(shí)，人教版教科書是這樣表述的：“行省之下，分設(shè)路、府、州、縣，邊遠(yuǎn)民族地區(qū)設(shè)宣慰司進(jìn)行管理。”②所以我們?cè)谥v解完地方行政制度的層級(jí)時(shí)，很多教師會(huì)提供給學(xué)生一個(gè)從秦至元明清的地方組織層級(jí)變化的圖表，以利于學(xué)生形成一個(gè)整體直觀的印象，如表1。

從這種層級(jí)變化的圖表中，我們看到地方行政組織呈現(xiàn)往復(fù)式的規(guī)律變化，大致在兩級(jí)制、三級(jí)制、多級(jí)制這樣的一個(gè)范圍內(nèi)。但是這種層級(jí)的變化與中央集權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系是什么呢？如果不能說(shuō)清楚，那提供給學(xué)生這個(gè)表格就是無(wú)效信息，是單純的識(shí)記內(nèi)容。

行政層級(jí)的增減，涉及層面很多，如官員、財(cái)政，等等，不能把政區(qū)設(shè)置簡(jiǎn)單看作中央和地方角力的結(jié)果。

我國(guó)從秦漢大一統(tǒng)以來(lái)主要實(shí)施的是郡縣兩級(jí)制，秦一代總郡數(shù)從37郡（包括內(nèi)史——首都周圍特區(qū)）增至后來(lái)的49郡，平均下來(lái)，一個(gè)郡轄20個(gè)縣左右。西漢末年，總郡國(guó)數(shù)增至103個(gè)，每郡轄15個(gè)縣左右，整體上管理幅度都比較合理。所以錢穆先生也稱“單就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的”。③漢代郡守長(zhǎng)官太守，與中央的九卿一樣，都是兩千石官?？な卦诘胤綋碛休^大的權(quán)力，組織地方政府，頒布地方法規(guī)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，推行封建教化，有利于地方的發(fā)展。但與后來(lái)很多的一級(jí)行政區(qū)劃相比，郡的行政區(qū)劃幅員又比較小，所以難以形成割據(jù)的財(cái)力、物力、人力基礎(chǔ)，因此中央集權(quán)其實(shí)也是得到加強(qiáng)的。而且層級(jí)少，使得上下之間的交流也比較順通，中央集權(quán)與地方分權(quán)處置比較得當(dāng)。

但是在漢代，隨著疆域的擴(kuò)大，103個(gè)郡國(guó)的規(guī)模對(duì)于中央政府的管理其實(shí)又顯得幅度過(guò)大了。所以從漢武帝起，在郡級(jí)政區(qū)之上又設(shè)立了13個(gè)刺史部，又稱“十三州”，作為監(jiān)察區(qū)，不管理地方事務(wù)。到東漢末年，隨著黃巾起義規(guī)模的擴(kuò)大，最終又授予州牧兵權(quán)、財(cái)權(quán)和行政權(quán)，這樣州就自然演變成郡以上的一級(jí)行政區(qū)劃，兩級(jí)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)制。這樣一來(lái)，州的幅員就比較大，容易形成分裂割據(jù)的基礎(chǔ)，對(duì)統(tǒng)治者來(lái)講其實(shí)是不利的。

因此，研究者認(rèn)為統(tǒng)治者是偏向于兩級(jí)制的，三級(jí)制實(shí)乃形勢(shì)發(fā)展所迫。④

魏晉南北朝分裂割據(jù)時(shí)期，地方政區(qū)仍然以三級(jí)制為主。隋至唐中期加強(qiáng)了中央集權(quán)，因此在政區(qū)組織層級(jí)上又明顯回到了州郡兩級(jí)制。唐代后期，隨著安史之亂對(duì)中央集權(quán)的破壞，唐又回到了三級(jí)制。元代是典型的省、路、府、州、縣多級(jí)制，但是“由于是少數(shù)民族入主中原實(shí)行統(tǒng)治，每級(jí)政區(qū)首長(zhǎng)都是由蒙古人或色目人擔(dān)任，所以分層雖多，并不削弱控制力量，而是加強(qiáng)層級(jí)間的監(jiān)督”。①進(jìn)而可以加強(qiáng)中央集權(quán)，這是與其他朝代又有區(qū)別的地方。

（二）犬牙相入始于元代？

講到中央集權(quán)，必須要講到行政區(qū)劃的原則。尤其是在元代行省的講解中，相信很多教師都會(huì)要提到元代行省設(shè)置的一個(gè)特點(diǎn)就是犬牙相入，進(jìn)而達(dá)到中央集權(quán)的目的。通常老師在授課過(guò)程中會(huì)有意或無(wú)意的視犬牙相入是元代才開(kāi)始的劃界原則，似乎之前的行政區(qū)劃均為山川形便。

行政區(qū)劃的一個(gè)要素就是邊界，邊界的概念應(yīng)該是隨著行政區(qū)劃的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。因?yàn)椤爸钡轿髦芊饨〞r(shí)期，所建立的還是據(jù)點(diǎn)式的城邦國(guó)家，星羅棋布的封國(guó)呈點(diǎn)狀分布，各國(guó)之間存在大塊無(wú)主的土地和田野，尚無(wú)明顯的邊界。這種情況即使在中原地帶也不例外”。②

趙世超教授也認(rèn)為“西周時(shí)，國(guó)的范圍既很狹小，則它們就仍可看作是與面相對(duì)的一些點(diǎn)。周通過(guò)滅商、東征，進(jìn)而分封諸侯，帶來(lái)的只是點(diǎn)的增加，與后世理解的開(kāi)拓封疆還不完全相同”。③直到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著兼并爭(zhēng)霸戰(zhàn)爭(zhēng)，人口的增加，邊區(qū)的開(kāi)發(fā)，敵對(duì)雙方才開(kāi)始了對(duì)隙地的爭(zhēng)奪，邊界的概念也由此產(chǎn)生。而且越到后來(lái)，邊界的概念也越來(lái)越清晰，這就產(chǎn)生了如何劃界的問(wèn)題。一方面，地方政區(qū)的劃界要以對(duì)加強(qiáng)中央集權(quán)有利為原則。另一方面，地方政區(qū)的劃界也要與地理環(huán)境相一致，以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這兩種考慮下就產(chǎn)生了山川形便和犬牙相入兩種指導(dǎo)思想。由于大山大河是人類空間擴(kuò)展的重要障礙，往往就成了政權(quán)之間的界限，后來(lái)，就把這種原則稱為“山川形便”。這樣劃分政區(qū)往往就會(huì)形成一個(gè)完整的自然地理區(qū)域，與我們國(guó)家以農(nóng)立國(guó)的傳統(tǒng)是相契合的。因?yàn)樵谶@樣一個(gè)土壤氣候相似的地理區(qū)域，進(jìn)行同一類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)似乎更為有利，同時(shí)人文習(xí)俗也相近，所以中國(guó)才有“一方水土養(yǎng)一方人”的俗語(yǔ)。但它的弊端則是會(huì)出現(xiàn)憑險(xiǎn)割據(jù)的現(xiàn)象，易守難攻。而“犬牙相入”劃界強(qiáng)調(diào)“界限選擇不一定與山川形勢(shì)完全一致，這一原則下山川之險(xiǎn)融入?yún)^(qū)域之內(nèi)，不僅形成政區(qū)之間互相牽制的地理形勢(shì)，且在一定程度上消融了割據(jù)者擁險(xiǎn)自守的屏障”。④但弊端則是對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。

這兩種原則其實(shí)是并用的，并不是說(shuō)到元代才有了犬牙相入的特點(diǎn)，只不過(guò)元代是把這種制度運(yùn)用到了極致而已。

秦代中央集權(quán)的舉措突出郡縣制的推廣，通過(guò)對(duì)郡縣長(zhǎng)官的直接任命，體現(xiàn)“公天下”的特色。人教版必修一只是簡(jiǎn)單提到秦代設(shè)置了36郡，并未對(duì)郡縣行政區(qū)劃的設(shè)置做過(guò)多解釋。其實(shí)在秦代已經(jīng)是兩種原則并用了。周振鶴先生舉例說(shuō)，漢文帝與當(dāng)時(shí)割據(jù)南越趙佗的通信中就提到兩國(guó)犬牙相入的邊界其實(shí)是在秦代遺留下來(lái)的舊制。⑤

只不過(guò)從歷史上看，秦漢時(shí)代總體上是以山川形便原則為主，對(duì)一些形勝地區(qū)輔以犬牙相入的原則。隋唐時(shí)期，大部分州郡都遵從山川形便的原則，但也并未完全放棄對(duì)于犬牙相入的運(yùn)用。很多學(xué)者都提到隋煬帝時(shí)江都郡（揚(yáng)州）的設(shè)置——該郡地跨長(zhǎng)江南北，目的就是為了防止地方官員利用長(zhǎng)江天險(xiǎn)與運(yùn)河通道割據(jù)自守。宋代鑒于隋唐五代藩鎮(zhèn)割據(jù)之亂，對(duì)犬牙相入原則的運(yùn)用更為普遍。

到了元代，作為少數(shù)民族入主中原，對(duì)政權(quán)穩(wěn)定性的擔(dān)憂比以往朝代更甚，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，元代把“犬牙相入”原則運(yùn)用到了極端。完全無(wú)視歷來(lái)與劃界密切相關(guān)的山川邊界，如秦嶺、淮河、南嶺、太行山的存在。其中，河南、江北行省統(tǒng)轄黃河以南和長(zhǎng)江以北的廣大地區(qū)，江西行省則分割五嶺地區(qū)，中書省直轄地跨太行山東西兩側(cè)。但是這樣的劃界也導(dǎo)致了任何一個(gè)行省幾乎都無(wú)天險(xiǎn)可守，所以清人儲(chǔ)大文論述道：

極論元代分省建制，惟務(wù)侈闊，盡廢《禹貢》分州、唐宋分道之舊。合河南、河北為一，而黃河之險(xiǎn)失;合江南、江北為一，而長(zhǎng)江之險(xiǎn)失;合湖南、湖北為一，而洞庭之險(xiǎn)失;合浙東、浙西為一，而錢塘之險(xiǎn)失;淮東、淮西、漢南、漢北州縣錯(cuò)隸，而淮、漢之險(xiǎn)失;漢中隸秦，歸州隸楚，又合內(nèi)江、外江為一，而蜀之險(xiǎn)失。故元、明二季流賊之起也，來(lái)無(wú)所堵，去無(wú)所偵，破一縣，一府震;破一府，一省震;破一省，各直省皆震。①

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題的爬梳與分析，筆者深以為，歷史教師在授課過(guò)程中要以教材為基礎(chǔ)，挖掘教材背后的歷史線索，并有的放矢地關(guān)注有關(guān)領(lǐng)域的前沿知識(shí)，努力成為專家型教師。如果僅僅局限在自己的一畝三分地之上，職業(yè)倦怠安能擺脫？又如何能充分發(fā)揮歷史學(xué)科的育人功能？只有教師本身成為閱讀者、思考者，才能夠更為有效的引領(lǐng)學(xué)生。

【作者簡(jiǎn)介】張青林，中學(xué)二級(jí)教師，鄭州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校歷史教師。

林聰，中學(xué)一級(jí)教師，鄭州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校歷史教師。

【責(zé)任編輯：王湉湉】