陳渠仁

（重慶三峽學院財經(jīng)學院 重慶萬州 404100）

自1980年提出一對夫婦只能生一個孩子的政策后，我國人口增長速度在這30多年間得到有效控制，但也由此導致我國在進入21世紀后人口老齡化問題加重。此外，在這一背景下，我國還出現(xiàn)了男女人口比例嚴重不平衡、人口流動的規(guī)模與范圍不斷擴大等一系列社會難題。鑒于隨著人口紅利消失，人口老齡化加劇等問題已經(jīng)嚴重影響到社會可持續(xù)發(fā)展，我國新的“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式生效實施。據(jù)人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國九千多萬獨生子女于2016年陸續(xù)進入生育年齡，育齡婦女數(shù)量達到近10年的峰值。我國迎來第四次人口出生的高峰時段。“全面二孩”政策的實施無疑在很大程度上影響了我國的生育率。同時，由于農(nóng)村的特殊原因，農(nóng)村地區(qū)的出生率大幅度增加。2019年，隨著大量兒童進入學前教育年齡，農(nóng)村學前教育受到嚴重影響，農(nóng)村面臨學前教育資源嚴重不足的困境。學前教育是學齡前兒童必不可少的教育環(huán)節(jié)，是兒童的“起跑線”。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我們應重視農(nóng)村學前教育，不能讓農(nóng)村兒童輸在“起跑線”上。因此，相關(guān)部門需要對學齡前人口趨勢做出科學推斷，合理規(guī)劃學前教育發(fā)展，科學配置學前教育資源。[1]

一、“全面二孩”政策對學前教育的影響

到2019年，“全面二孩”政策實施帶來的影響越來越明顯，尤其是隨著越來越多的兒童進入學齡前年齡，加速促進了學前教育事業(yè)的發(fā)展變化：學前教育的辦學規(guī)模明顯擴大；教學機制也隨著一個家庭有了兩個孩子而發(fā)生變化；各地教委、幼兒園的發(fā)展規(guī)劃中也將“全面二孩”政策作為重要的影響因素。筆者將從這三方面對“全面二孩”政策給學前教育帶來的影響做進一步分析。[2]

（一）從辦學規(guī)模來看，學前教育基于持續(xù)擴大的市場需求，全國幼兒園數(shù)量持續(xù)增多

已有幼兒園也在此前的基礎(chǔ)上一步步擴大。然而，學前教育資源的不足限制了學前教育辦學規(guī)模的快速擴張。據(jù)調(diào)查研究顯示，“二孩”政策全面實施后，育齡婦女的生育意愿是兩個孩子。近3年間，我國新增了1 100萬幼兒，對幼兒園有了新的需求。學前教育市場發(fā)展又一次迎來了春天。然而，由于生源增加過快，學前教育資源的投入未能跟上新增需求。其中，教師資源甚至面臨脫節(jié)的問題。國家規(guī)定學前教育教職工與在校幼兒的數(shù)量比例要求為1∶7，而當前我國的實際情況卻是1∶25，同國家要求比例存在很大差距，且這一差距在“全面二孩”政策影響下恐將持續(xù)擴大。

（二）從教學機制來看，學前教育也在相應做出改變

在80年代實施的“獨生子女”政策影響下，我國當前青年一代多為獨生子女。獨生子女家庭的父母一般會更加溺愛自己的子女。這就造成了這些獨生子女普遍存在對父母依賴性強、以自我為中心等問題。基于此種現(xiàn)象，我國學前教育比較關(guān)注兒童的獨立性以及兒童自我中心的問題。在2016年之后，隨著“全面二孩”政策的實施，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化。二孩的身心特征以及二孩的出現(xiàn)對一孩的影響成為學前教育考慮的重點。學前教育的教學機制也逐漸隨之變化。

（三）從學前教育發(fā)展規(guī)劃來看，幼兒園生源數(shù)量的劇增成為學前教育發(fā)展規(guī)劃中的重要因素

在我國教育體系中，學前教育本就屬于其中的薄弱環(huán)節(jié)?！岸ⅰ闭叩膶嵤┲率剐律鷥簲?shù)量急劇增多，本就存在著學前教育資源不足、城鄉(xiāng)教育不平衡以及學前教育師資隊伍薄弱等問題，再由于發(fā)展規(guī)劃的相對不足使該問題更加嚴重了。

二、供給-需求下的學前教育公平問題

學者界普遍認為教育公平即為教育權(quán)利與教育機會均等。教育權(quán)利均等指的是全體公民均享有受教育的權(quán)利，教育機會均等則包含起點均等（人人都有機會接受教育）、過程均等（受教育過程中環(huán)境、師資和基礎(chǔ)設(shè)施等大同小異）和結(jié)果均等（受教育后都有機會走向成功）。我國雖然尚未將學前教育納入義務(wù)教育體系，但不可否認其作為基礎(chǔ)教育的開端，是尤其重要的一環(huán)。從教育公平理論看，我國任何適齡兒童均有權(quán)利和機會接受同等的學前教育，并享有相同水平的教育資源，即環(huán)境相似的場所、水平相當?shù)膸熧Y隊伍等。

從供給-需求理論看，學前教育資源是適齡兒童的必需品，一個地方對其需求增大會引起當?shù)貙ζ涔┙o的增加。國家城鎮(zhèn)化過程中，大量人口遷向城鎮(zhèn)地區(qū)，導致城鎮(zhèn)地區(qū)對學前教育資源的需求劇增。為滿足這部分需求，政府在學前教育資源配置上則傾向于城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)聚集了豐富的教學資源，又吸引了農(nóng)村地區(qū)人口的遷入，人口的遷入又吸引著教學資源的投入，如此就形成一個循環(huán)，造成城鎮(zhèn)人口增多，教學資源集聚，城鄉(xiāng)教學資源極度不平衡?；谖覈鴮W前教育發(fā)展現(xiàn)狀，我國在學前教育公平性上主要表現(xiàn)為地區(qū)差異，如東部沿海與西部山區(qū)的差異、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差異等。筆者以萬州區(qū)為例，對“二孩”政策影響下的農(nóng)村-城鎮(zhèn)教育資源差異問題進行分析，并提出對策建議。[3]

三、實證分析——以萬州區(qū)為例

（一）教育發(fā)展現(xiàn)狀

萬州區(qū)教委2017年開始不斷完善教育基礎(chǔ)設(shè)施，全面推進10個相關(guān)項目，使薄弱學校的辦學條件得到持續(xù)改善。城區(qū)義務(wù)教育擴容項目有力推進，萬二中高峰校區(qū)、江南校區(qū)啟動實施。學前教育第三期三年行動計劃編制基本完成，走馬鎮(zhèn)中心幼兒園、電報路幼兒園雙河口分園基本建成，南京幼兒園、鐘鼓樓幼兒園改擴建項目啟動實施。三峽水電校綜合實訓樓基本完成，職教中心天城校區(qū)、電子信息工程學校拆遷復建工程順利推進。實質(zhì)整合區(qū)電大、進修校、教科所，教師進修學院創(chuàng)建工作于4月26日接受市級專家組評估驗收。教育資源布局逐步優(yōu)化，高鐵片區(qū)塘坊初中、天城小學遷擴建實質(zhì)啟動，沙龍片區(qū)、觀音巖片區(qū)小學布點得以充分論證，鐘鼓樓片區(qū)學校布點規(guī)劃落地。

推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。認真貫徹落實《萬州區(qū)關(guān)于城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的實施意見》，嚴格按照學校建設(shè)標準、教師編制標準、生均公用經(jīng)費基準定額、基本裝備配置標準“四統(tǒng)一”要求，推進辦學條件、師資建設(shè)、教育保障、質(zhì)量提升一體化發(fā)展。實施義務(wù)教育質(zhì)量提升行動計劃，強化“領(lǐng)雁工程”“學區(qū)制管理”“九年一貫制”“城鄉(xiāng)結(jié)對”等措施，依法落實鄉(xiāng)村教師待遇傾斜政策，讓鄉(xiāng)村教師下得去、留得住、教得好，切實提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，穩(wěn)住鄉(xiāng)村生源，逐步消除“大班額”，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，一定程度緩解了“城市擠”“鄉(xiāng)村弱”的問題，但城鄉(xiāng)教育資源分配不平衡問題仍然存在。此外，重點辦好教育民生實事。啟動實施農(nóng)村普惠性學前教育兒童營養(yǎng)改善計劃，妥善安排進城務(wù)工人員隨遷子女平等入學，匯聚多方力量，關(guān)愛留守兒童。我們要進一步做好控輟保學工作，提高殘疾兒童義務(wù)教育普及水平，努力讓每個孩子享有公平而有質(zhì)量的教育。

在2018年，萬州區(qū)為促進學前教育普惠健康發(fā)展，啟動實施了第三期學前教育三年行動計劃，嚴格落實城市住宅小區(qū)配套幼兒園政策，通過新建、改建、收回等方式多渠道增加公辦學前教育資源供給。截止目前，萬州區(qū)已實現(xiàn)學前三年毛入園率達到87%以上，普惠率達到89%以上，公辦幼兒園占比達到35%的年度目標，初步構(gòu)建了覆蓋城鄉(xiāng)的學前教育公共服務(wù)體系。

（二）學前教育資源配置不平衡的問題

1.農(nóng)村財政投入力度偏小。當前階段，我國學前教育是否要納入義務(wù)教育中來還正在商議，也并沒有明確規(guī)定學前教育經(jīng)費占財政性經(jīng)費的比例。直接后果就是農(nóng)村地區(qū)的學前教育經(jīng)費沒有得到制度性保障。近幾年，萬州區(qū)對于農(nóng)村學前教育經(jīng)費的投入雖然在慢慢增加，但與城鎮(zhèn)投入相比依然存在較大的差距。由于上文提到的人口遷移-資源集聚，萬州區(qū)對學前教育的財政性資金投入方面偏向城鎮(zhèn)地區(qū)。然而，隨著“二孩”政策的實施，農(nóng)村學前教育毛入園率的確是持續(xù)上升。這就導致農(nóng)村地區(qū)開辦幼兒園的資金缺口越來越大。農(nóng)村幼兒園的發(fā)展受到直接影響。

2.農(nóng)村幼兒園環(huán)境差。重慶發(fā)布的《重慶市幼兒園辦園標準》中明確規(guī)定：所有幼兒園每個班級都要有配套的活動室（大于50㎡）、寢室（大于50㎡）和盥洗室（大于15㎡），且幼兒園建筑面積應保證生均定額不低于8.8㎡。然而，在萬州，由于辦學條件落后，大部分農(nóng)村地區(qū)都沒有獨立的幼兒園，大多依靠當?shù)鼐徒W的閑置教室進行辦學，幼兒生均建筑面積不足4㎡，寢室也是教室改建，基本沒有盥洗室。這與《標準》的規(guī)定存在很大差距。這樣的農(nóng)村幼兒園僅具備最基本的教學功能，不利于農(nóng)村幼兒的全面發(fā)展，與城區(qū)的獨立幼兒園相比，可以說是十分落后。另外，受“二孩”政策的影響，農(nóng)村幼兒對幼兒園的新增需求與日俱增。然而，由于農(nóng)村地區(qū)整體條件不足、幼兒園辦園能力弱的原因，農(nóng)村幼兒的新增需求難以得到滿足，開始出現(xiàn)部分幼兒入園難等問題。

3.農(nóng)村幼兒園師資匱乏。萬州區(qū)農(nóng)村學前教育與城鎮(zhèn)的學前教育相比，存在著教育教師數(shù)量不足，教師資源匱乏的問題。尤其是在“全面二孩”政策實施后，這些問題愈演愈烈。根據(jù)《重慶全日制、寄宿制幼兒園編制標準（試行）》，教職工與幼兒比應以1∶7為基準。無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，幼兒教師都存在巨大缺口。然而，與城鎮(zhèn)相比，我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的缺口問題更加嚴重。要解決這個問題，我們就要大量地“招兵買馬”，尤其是農(nóng)村。由于農(nóng)村經(jīng)濟缺乏活力，發(fā)展緩慢甚至滯后，許多幼兒教師不會選擇在農(nóng)村從教。

農(nóng)村地區(qū)的幼兒教師不僅數(shù)量少，質(zhì)量也堪憂。從幼兒教師入園門檻來看，進入幼兒園的教師學歷普遍是中學，有的甚至是小學，學習階段處于九年義務(wù)教育。他們沒有系統(tǒng)、專門地學習過幼兒心理學、教育學。入園后，幼兒教師也不能達到教育幼兒的基本要求。在生活上，幼師對幼兒僅停留在照顧層面，沒有科學的育兒知識，不了解孩子發(fā)展的心理、生理特征，靠經(jīng)驗判斷。在學習上，幼師傳授的是偏小學方面的知識。這不符合幼兒的智力發(fā)展規(guī)律，也違背了兒童身心發(fā)展的階段性規(guī)律。

（三）萬州農(nóng)村地區(qū)學前教育發(fā)展問題的對策

1.加大對農(nóng)村地區(qū)學前教育財政投入的力度。國家的財政支持力度是農(nóng)村學前教育發(fā)展的最主要因素。在“二孩”政策下，廣闊的學前教育市場吸引了大量的投資，但這部分投資都集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。因此，推動農(nóng)村學前教育發(fā)展，政府首先應從政策方面來考慮，擴大教育經(jīng)費在財政性經(jīng)費支出中的比例，使其逐步達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。其次，在教育經(jīng)費中，政府要擴大學前教育經(jīng)費的占比。同時，各地方政府在農(nóng)村與城鎮(zhèn)的資源分配上，要重點考慮農(nóng)村學前教育的發(fā)展。萬州政府應加大對農(nóng)村學前教育的財政性經(jīng)費投入，在財政支出中設(shè)立農(nóng)村學前教育支出項目，進行?？顚Ｓ茫鐖@地建設(shè)經(jīng)費、重點扶持貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)費和民辦幼兒園補助費等等。

2.合理利用可用資源，改善幼兒園環(huán)境。幼兒園規(guī)模小且環(huán)境差的一個重要原因是因為在可用資源的利用上存在不合理性。只有科學規(guī)劃一切資源，才能在資源不足的情況下，有效提升教育資源配置效率，使資源效用最大化，并在一定程度上緩解“二孩”政策給農(nóng)村學前教育發(fā)展帶來的沖擊。第一，擴大幼兒園規(guī)模以達到集群效果，從而擴大收益，以此形成良性循環(huán)。萬州各級政府應鼓勵農(nóng)村地區(qū)按《標準》中的規(guī)定來改建、擴建和新建現(xiàn)代化幼兒園，讓農(nóng)村地區(qū)幼兒能享有城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒同等的教育環(huán)境。第二，萬州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應充分考察各自地區(qū)，提前規(guī)劃并預留出幼兒園修建土地，使萬州農(nóng)村幼兒園在布局上更加科學合理，使各鄉(xiāng)村幼兒可以就近入學。第三，實行寄宿留校制試點。萬州區(qū)面積寬廣，部分村落人口稀少、位置偏遠且村落之間的距離也十分遙遠?；谶@一現(xiàn)狀，政府應加強建設(shè)和完善幼兒園保育基礎(chǔ)設(shè)施，讓農(nóng)村幼兒園擁有可供幼兒寄宿的條件。[4]

3.加強教師隊伍建設(shè)。針對“二孩”政策下農(nóng)村幼兒園教師隊伍存在的問題，政府應主要從學前教育教師資源和教師隊伍整體素質(zhì)兩方面入手。第一，針對教師資源不足的問題。首先，國家要做長遠打算，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)幼師人才。各大高校要加強對農(nóng)村學前教師的定向培養(yǎng)，保證農(nóng)村地區(qū)高素質(zhì)人才的流入。其次，國家也要擴大范圍征集志愿者，并將其納入考評、績效機制。第二，嚴格把控學前教育教師的準入制度。首先，當前農(nóng)村地區(qū)雖然急需大量學前教師，但這不意味著要濫竽充數(shù)，在某種程度上來看，教師對兒童的影響程度超過其父母。因此，學校在聘任學前教師時，應對專業(yè)知識和綜合素質(zhì)進行嚴格考核，杜絕因供給不足而放低對質(zhì)量的要求。其次，學校要進一步提高教師隊伍的職業(yè)技能與道德水平。萬州區(qū)要開辦學前教育相關(guān)職業(yè)培訓機構(gòu)，如保育員資格培訓，爭取做到所有在崗人員都持證上崗。對于農(nóng)村幼兒園已在崗但無證的人員，相關(guān)部門應要求他們在規(guī)定期限內(nèi)參加培訓，并取得相關(guān)職業(yè)證書，達到任職資格。對于在崗有證的人員，相關(guān)部門也要要求他們定期參加繼續(xù)教育，并進行考核，以獲得繼續(xù)任職資格。

四、結(jié)束語

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，科學分析“全面二孩”政策的影響，把握學齡前人口與學前教育資源之間的關(guān)系，了解分析“全面二孩”政策實施以來萬州區(qū)農(nóng)村學前教育資源配置的現(xiàn)狀和伴隨著的問題具有現(xiàn)實意義。萬州區(qū)存在的問題不是個例。很明顯，我們可以從萬州這一實例中看到兩個關(guān)系：首先是人口變動與教育的關(guān)系。人口變動與教育是相互影響的。然而，人口變動對教育的影響要先于教育對人口變動的影響。其次是人口變動與教育資源配置的關(guān)系。人口變動與教育資源的影響是相互的。教育資源的配置隨人口變動而變化，人口變動又能引起教育資源配置的變化?！岸ⅰ闭咭鹆巳丝诘拿黠@變動。尤其是農(nóng)村地區(qū)，這一變化更加明顯，農(nóng)村學前教育資源配置規(guī)劃也由此改變。因此，科學準確地把握人口政策帶來的影響，分析在人口政策下各地區(qū)學齡前人口分布、流動等情況，并結(jié)合各地實際，才能因地制宜地發(fā)展帶有地方特色的學前教育，合理規(guī)劃學前教育資源配置，推動各地方學前教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，為我國實現(xiàn)人才強國打下堅實的基礎(chǔ)。