◎舒全峰

黨的十八大以來，中國脫貧攻堅事業(yè)取得了舉世矚目的成就。這離不開各級領(lǐng)導干部尤其是基層一線干部的辛勤付出與無私奉獻。尤其是2015 年以來，從中央到地方各級黨委政府開始大規(guī)模下派干部駐村，由外向內(nèi)為領(lǐng)導力嚴重不足的農(nóng)村基層注入了活力與能力，推動我國脫貧攻堅與農(nóng)村事業(yè)發(fā)展走入快車道。[1]但是隨著脫貧攻堅工作進入下半場，越來越多的貧困村莊開始脫貧摘帽，以第一書記為代表的駐村干部和工作隊任期也將陸續(xù)結(jié)束，這種外源領(lǐng)導力的供給將不可持續(xù)。要鞏固脫貧攻堅的成果，實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵是要依靠農(nóng)村基層組織自身的力量。[2]因此，在加強和鞏固黨的領(lǐng)導地位的同時，必須提升我國農(nóng)村基層組織的內(nèi)生領(lǐng)導力。

一、中國農(nóng)村基層組織領(lǐng)導力短板的現(xiàn)象

脫貧攻堅，落實靠基層，關(guān)鍵在領(lǐng)導。全面考察村莊貧困，一個重要的誘因是農(nóng)村基層領(lǐng)導力供給不足。所帶來的一個重要后果就是黨組織渙散、集體經(jīng)濟衰敗和農(nóng)村公共事務(wù)治理低效。反貧困的難處也正是在此。

（一）基層干部隊伍老齡化嚴重，人力資源水平偏低

年齡和知識儲備是領(lǐng)導力的重要基礎(chǔ)。筆者曾于2015 年8 月針對福建沙縣、湖北陽新縣、廣西田東縣——東中西部三個縣所有行政村黨支部書記進行的一項調(diào)查結(jié)果顯示：鄉(xiāng)村干部平均年齡為47.2 歲，年齡結(jié)構(gòu)以中老年為主，其中50 歲以上的占比高達33.86%，60 歲以上的占比1.59%。由此可見干部隊伍老齡化情況相當嚴重。而與此同時，鄉(xiāng)村干部的學歷普遍較低，以小學、初中和高中、中專文化程度為主，占比高達85.45%。2017 年清華大學中國農(nóng)村研究院在全國范圍內(nèi)的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，村里一把手（村支書或者村主任）的文化程度大專以下占比82.8%，比2015 年的三縣調(diào)查數(shù)據(jù)低2.65個百分點，而平均年齡則達到了48 歲，反而比2015 年還增加了0.8 歲。農(nóng)村基層干部老齡化嚴重且文化程度普遍較低，無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代下基層治理變革，無法滿足現(xiàn)代化的農(nóng)村治理需求。因此，成為我國推進脫貧攻堅偉大事業(yè)、促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實難題。

（二）基層干部業(yè)務(wù)能力普遍較弱，領(lǐng)導勝任力不強

領(lǐng)導勝任力是考察領(lǐng)導力的重要指標。農(nóng)村基層干部領(lǐng)導勝任力不足主要體現(xiàn)在3 個方面：一是思想觀念差，跟不上農(nóng)村發(fā)展的步伐，對于新理念、新政策的理解和接受能力弱；二是學習能力差，對于新的治理技術(shù)如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、大數(shù)據(jù)信息管理平臺等掌握不了，甚至普遍存在不會使用電腦的情況；三是執(zhí)行力不強，不能及時準確地把各類涉農(nóng)政策落實到農(nóng)村基層。筆者在中部某村調(diào)研時，竟出現(xiàn)村兩委干部以“破壞風水”的名義反對駐村幫扶干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃。2017 年清華大學中國農(nóng)村研究院“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，有43%的村民認為村莊一把手對于村莊的發(fā)展沒什么貢獻，44.2%的村民認為現(xiàn)任村一把手很少能提出新的想法，37.1%的村民認為村里一把手不能嚴格地落實政府的政策。從這些宏觀數(shù)據(jù)上看，農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導勝任力普遍不高。

（三）基層干部“贏利”與“避責”思維比較普遍

“贏利”思維表現(xiàn)在熱衷于有獲利空間的集體項目或工程事務(wù)。例如積極組織和主動參與新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等各種工程建設(shè)項目，進而獲取利益回報。有的甚至不惜借機實施貪腐行為。“避責”思維則體現(xiàn)為在沒有獲利空間的集體事務(wù)上，村干部明顯缺乏積極性和主觀能動性。有的村兩委干部甚至把精準扶貧的責任完全推給了駐村第一書記，出現(xiàn)“一人苦干，三人加油”的情況。正是農(nóng)村基層干部的這種“贏利”與“避責”思維，不僅弱化了領(lǐng)導力，而且讓農(nóng)民對他們產(chǎn)生不信任和不關(guān)心。2017 年清華大學中國農(nóng)村研究院的“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，高達44.1%的農(nóng)民對村干部履職情況并不關(guān)心，31.5%的農(nóng)民對村干部的政治信任處于不信任狀態(tài)。華中地區(qū)某村莊一個外出工作的企業(yè)家愿意捐贈40 萬元用于村莊的雨污分流改造，但因為不信任，明確拒絕將這筆資金的使用和工程的實施委托給村委會。由于村內(nèi)其他村民更缺乏領(lǐng)導能力，最后這項利民的公益事業(yè)也不得不以失敗告終。

二、農(nóng)村基層組織領(lǐng)導力何以存在短板

圖1 鄉(xiāng)村干部年齡分布（2015 年抽樣調(diào)查）

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，優(yōu)質(zhì)人力資源大規(guī)模流出

中國農(nóng)村基層組織內(nèi)生領(lǐng)導力短板最根本的原因在于農(nóng)村地區(qū)人力資源的大規(guī)模外流。改革開放以來，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出持續(xù)高速增長的態(tài)勢，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素配置方式的演變，其核心為中國農(nóng)村青壯年勞動力的大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。自1982 年國家政策允許農(nóng)民進城務(wù)工以來，中國農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工的勞動力數(shù)量持續(xù)增長。截至2017 年年末，我國農(nóng)民工數(shù)量高達2.86 億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?9.69%。這些人群的流出本質(zhì)上是鄉(xiāng)村青壯年勞動力、先進知識、先進思想和富余資本等各類優(yōu)質(zhì)資源的流出，為農(nóng)村的公共治理留下了嚴重的人力資源短缺難題，農(nóng)村地區(qū)形成了典型的“三留守”人口結(jié)構(gòu)。農(nóng)村基層干部的選拔自然就走向了老齡化和低學歷化，呈現(xiàn)出一種“矮子里面拔將軍”的態(tài)勢。有些地區(qū)甚至都沒有人愿意當村干部。這些老齡化和低學歷化嚴重的農(nóng)村基層干部，在面對日趨復雜和現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理事務(wù)時，領(lǐng)導力不足的問題就尤為凸顯。

（二）基層干部基本保障不足，缺乏有效激勵

當前農(nóng)村基層干部的基本待遇難以形成有效工作激勵。隨著鄉(xiāng)村治理工作內(nèi)容越來越繁雜，工作量越來越大，尤其是開展精準扶貧工作以來，擔任村干部幾乎成為一份全職工作。但從實地調(diào)研情況來看，我國給予農(nóng)村基層干部的經(jīng)濟收入和職業(yè)空間等基本保障明顯不足，使得基層干部缺乏敢干事、愿干事、能干事、要干事的有效激勵。2018 年初，筆者針對全國基層扶貧干部開展了抽樣問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，絕大部分村干部的月收入水平低于1500 元。尤其是在經(jīng)濟越落后、扶貧工作壓力越大的地方，村干部的工資收入反倒越低。例如甘肅省位于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的某縣，其村委會主任的月工資僅為1000 元左右。而村兩委干部的職業(yè)空間小讓這一群體更加缺了“盼頭”。江西某村干部坦言：“我何必要那么苦了自己，我干得好最多也是個支書，是個農(nóng)民；我干得不好，你把我處理了，我還是個農(nóng)民，我反而還能出去打工掙得更多?！痹谝欢ǔ潭壬?，干與不干都能看到職業(yè)天花板。

（三）基層民主缺陷降低農(nóng)民對基層干部的政治信任

農(nóng)村群眾不信任基層組織干部的一個重要誘因是當前我國農(nóng)村基層民主的缺陷。我國農(nóng)村治理最基本的制度安排是以成文法為基礎(chǔ)的《村民委員會組織法》，核心在于“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）；還有非成文法的村規(guī)民約、民風民俗、宗族文化、宗教文化等多種非正式制度。從全國層面而言，雖然“四個民主”中的民主選舉已成為社會共識和農(nóng)村的基本政治文化，但是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時跟進，造成當前基層民主運轉(zhuǎn)乏力，農(nóng)民的民主參與機會甚少。2015 年清華大學中國農(nóng)村研究院“百村調(diào)查”項目數(shù)據(jù)顯示，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的均值顯著低于民主選舉。缺少了民主參與的機會，村民跟農(nóng)村基層干部的接觸機會和時間太太減少，必然會導致農(nóng)民不夠信任農(nóng)村基層干部，反過來使得農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導力大打折扣。而由于基層民主監(jiān)督和制裁機制的不完善和農(nóng)村社會的封閉特性，使得基層干部政策尋租的實際成本和機會成本都大為減小。尤其是當前舉全國之力推進的精準扶貧政策，大量的資金和項目通過自上而下的渠道向農(nóng)村注入，在治理制度不完善的背景下，“精英俘獲”的政策尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。例如一些村組干部挪用貪污扶貧資金、撈取扶貧項目回扣、借職務(wù)之便為私人謀取不當利益等，又必然會進一步降低農(nóng)民的信任感。

三、補齊農(nóng)村基層組織領(lǐng)導力短板的對策措施

圖2 村莊一把手文化程度分布（2017 年抽樣調(diào)查）

2018 年8 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》明確指出，要堅持脫貧攻堅與錘煉作風、鍛煉隊伍相統(tǒng)一，把脫貧攻堅戰(zhàn)場作為培養(yǎng)干部的重要陣地，強化基層幫扶力量，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，提高干部干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，培養(yǎng)了解國情和農(nóng)村實際的干部隊伍。這一意見顯然是對農(nóng)村基層組織領(lǐng)導力的重視。從短期來看，發(fā)揮駐村幫扶干部的外源領(lǐng)導力優(yōu)勢，對于實現(xiàn)2020 年完全消除絕對貧困的脫貧攻堅目標有重要價值；而從長期來看，提升農(nóng)村基層組織的內(nèi)生領(lǐng)導力，打造脫貧攻堅“不走的工作隊”，對于實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定脫貧、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展則更有深遠意義。

（一）深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展吸引領(lǐng)導力回流

隨著我國全面進入新時代，鄉(xiāng)村開始走向全面振興的道路，對優(yōu)秀人力資源和領(lǐng)導人才的需求大大提升。我們需要深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，以發(fā)展吸引領(lǐng)導力資源回流，用好回流領(lǐng)導力資源，進一步促進高質(zhì)量脫貧和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村有著更大的發(fā)展空間、更多的發(fā)展機會和巨大的獲利商機。只要有合理的制度和機制，不僅能留得住農(nóng)村人才，召喚回外出人才，同樣還能吸引城市人才到農(nóng)村來。一方面要因地制宜大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，吸引經(jīng)濟能人和資本回村，提升村莊領(lǐng)導力資源儲備；另一方面要著力改善和提升村莊環(huán)境建設(shè)，既要改善硬環(huán)境，把基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為融合優(yōu)勢，又要提升軟環(huán)境，解決好政策和制度體系、教育、治安、醫(yī)療等外部環(huán)境建設(shè)，真正讓鄉(xiāng)村能吸引人才，留住人才，用好人才，增加村莊人力資源儲備，提升基層組織內(nèi)生領(lǐng)導力。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村干部薪酬體系設(shè)計，完善制度性激勵與制裁機制

薪酬體系的合理設(shè)計對干部的公共服務(wù)動機具有至關(guān)重要的作用。目前我國廣大農(nóng)村基層干部的薪酬是一種狹義上的薪酬，即有“薪”而無“酬”，并且薪資水平較低，缺乏吸引力和激勵作用。解決這一問題的關(guān)鍵在于優(yōu)化鄉(xiāng)村干部薪酬體系設(shè)計，增加公共財政撥款，將狹義上的固定薪資擴展到既包含固定薪資，又包含績效獎勵、扶貧補貼、離任補貼、培訓機會等多方面酬勞的廣義薪酬。例如河南濮陽建立了“村支部書記培訓學院”，成為全國首家農(nóng)村干部培訓基地，專門為農(nóng)村基層干部提供培訓項目。同時要完善激勵和制裁機制設(shè)計：村干部的工作以群眾民主考核為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核為輔，考核優(yōu)秀的可以獲得額外績效獎金；村干部離任時進行離任審計，工作成績突出的干部離任后可以繼續(xù)享受一定期限的補貼作為獎勵；在任期間存在貪腐行為的，則在沒收所有貪腐所得的基礎(chǔ)上，對其過去任該職期間所有的工資和績效收入進行追繳返還。此外，要進一步深化人事制度改革，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選錄村干部比例，破除村干部職業(yè)天花板，促進優(yōu)秀領(lǐng)導力資源的合理流通。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善發(fā)展農(nóng)村基層民主

黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層。要完善基層治理體系，就必須提高基層黨組織公共領(lǐng)導力水平。在勞動力外流短期內(nèi)難以實現(xiàn)顯著性扭轉(zhuǎn)的情況下，需要進一步加強農(nóng)村流動黨員管理，強化黨內(nèi)民主建設(shè)，通過微信群、QQ 群等互聯(lián)網(wǎng)工具，讓在村務(wù)農(nóng)與在外務(wù)工的黨員都能夠及時參與到村莊公共事務(wù)的討論與決策中。同時要大力整頓貧困村和軟弱渙散村黨組織，堅決撤換不勝任、不合格、不盡職的村黨組織書記，重點從外出務(wù)工經(jīng)商創(chuàng)業(yè)人員、大學生村官、本村致富能手中選配。本村沒有合適人員的，從縣鄉(xiāng)機關(guān)公職人員中派任。在條件允許的情況下，可以成立村莊顧問委員會，將村莊外出的知識分子、經(jīng)濟能人、政治精英以及本村德高望重的老人、老干部納入顧問委員會，為村莊發(fā)展和村干部履職出謀劃策。另外，要全面落實村兩委聯(lián)席會議、“四議兩公開”和村務(wù)監(jiān)督等工作制度，將基層民主制度落實情況和群眾的政治效能感納入績效考評范疇。在有條件的地方也可逐步試點推行村干部職業(yè)化改革，村支部書記直接選舉前對候選人要廣泛聽取村民意見，村委會主任采取職業(yè)化選聘制，其工資薪酬采取市場定價，以此來打通農(nóng)村地區(qū)領(lǐng)導力資源的自由流通，促進領(lǐng)導力資源的有效配置。