范寧寧

(江蘇省設(shè)備成套股份有限公司 南京 210005)

前言

PPP模式是一種通過社會資金來緩解政府財政壓力，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效方式。在PPP模式當中，政府方與投資方各自具有各自的權(quán)利和義務(wù)，二者之間屬于利益相關(guān)者，存在著互相監(jiān)督、制約的關(guān)系。

1 PPP項目

PPP項目指的是應(yīng)用了PPP融資模式的建筑工程項目。PPP融資模式是一種基于建筑領(lǐng)域而誕生的新型融資方式，其適合應(yīng)用于大型的建筑工程項目當中，強調(diào)政府與資本之間的聯(lián)系。將PPP融資模式視為一種針對政府的貸款模式。在這種模式下，建筑工程項目投入使用之后的收益則是政府用于償還貸款的主要資金來源，且償還貸款期間會將建筑主體作為抵押。PPP融資模式的最大優(yōu)勢在于可以保證資金的充足性，避免在施工過程中出現(xiàn)資金鏈中斷而造成的工程爛尾現(xiàn)象。[1]

PPP模式的優(yōu)勢眾多，首先PPP模式可以幫助地方政府降低其財政負擔。眾所周知，地方政府不僅承擔著促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重任。而在PPP模式之下，政府可以憑借自身在社會中的公信力和權(quán)威吸引大量社會資本進入工程項目當中，從而在一定程度上緩解政府的財政壓力，保證工程項目所需資金的充足性，避免爛尾現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，PPP模式可以進一步提高資源的利用率以及服務(wù)水平。最后，PPP模式有利于控制項目風(fēng)險。

2 PPP項目的造價控制動力

2.1 經(jīng)營性項目

對于經(jīng)營性項目而言，政府并不需要負責付費，故此類項目的資金投入以及資本方的收益主要來源于用戶付費。用戶付費又可以劃分為以下兩種情況：一是付費標準與工程建設(shè)成本無關(guān)。在這種模式下，控制工程造價就成為了保證投資方經(jīng)濟收益的主要方式和途徑。二是付費標準與工程建設(shè)成本相關(guān)。在很多PPP項目當中，依據(jù)工程建設(shè)成本而確定用戶付費標準的現(xiàn)象并不少見，這也是確保投資方基本受益的主要方式。

2.2 非經(jīng)營性項目

在非經(jīng)營性項目當中，政府是付費的主體，故造價控制對于政府方更加重要。一般情況下，非經(jīng)營性項目具有一定的公益性，其主要承擔了部分政府職能。而在傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式當中，此類項目由地方政府財政直接承擔，包括教育、醫(yī)療、交通、文化設(shè)施等。非經(jīng)營性項目的特殊性質(zhì)決定了投資方無法提起造價控制和管理的積極性，甚至?xí)榱嗽黾邮找娑鴮㈩~外的成本轉(zhuǎn)移給政府方承擔。

3 造價管理與控制措施

3.1 設(shè)置追責條款

PPP合同當中設(shè)置追責條款是一種成本控制的有效方式，追責條款一般針對設(shè)計變更現(xiàn)象，會根據(jù)設(shè)計變更所造成的成本減少或增加而給予一定的獎勵或懲罰。在實際當中，追責條款的應(yīng)用具有一定的實用價值，其不僅可以成為控制造價的主要手段，更能夠用于衡量設(shè)計方的綜合實力和責任意識。從某種角度來看，追責條款在本質(zhì)上屬于一種預(yù)防措施，并非保證成本控制效果的兜底條款。當PPP合同中存在有追責條款時，設(shè)計方會更加設(shè)計方案的合理性，盡量通過優(yōu)化設(shè)計的方式來減少設(shè)計變更出現(xiàn)的可能性。因此，為保證追責條款的作用可以充分發(fā)揮，應(yīng)當構(gòu)建由多方參與、多方制約的互相監(jiān)督體系，從根本上保證設(shè)計方案的合理性。[3]

3.2 構(gòu)建協(xié)商解決體系

從PPP模式的實際應(yīng)用情況來看，當甲乙雙方存在矛盾問題時，現(xiàn)有的協(xié)商解決體系很難客觀處理任何問題。例如：在某PPP項目當中，合同中標注投資方負責建筑工程項目施工圖紙的設(shè)計，而政府方卻提出了異議，并要求資本方在規(guī)定時間內(nèi)提交書面回復(fù)，而這種異議解決體系存在著問題解決周期長的弊端，很有可能會造成工期的延誤。為了優(yōu)化協(xié)商解決體系，政府方和資本方在簽訂PPP合同時，應(yīng)當在合同中約定公立的第三方為仲裁方，雙方合同的簽訂意味著均認可了第三方仲裁方的存在，仲裁方則在雙方存在矛盾沖突時要履行仲裁的義務(wù)，督促問題的解決，當雙方長期爭執(zhí)不下時，則由仲裁方出面直接裁決，避免協(xié)商周期過長的情況出現(xiàn)。一般情況下，PPP項目的監(jiān)理方可以承擔起仲裁的責任和義務(wù)，因為監(jiān)理方對于PPP項目的了解程度較深，且與雙方無直接的利益沖突，可以基于客觀角度作出準確的裁決。需要注意的是，當仲裁方是由政府方委托，為了保證投資方的基本權(quán)益，應(yīng)當在合同中明確標注這一客觀事實，并在經(jīng)過投資方同意的基礎(chǔ)上簽訂PPP合同。[4]

3.3 重視工程費用分類指標的控制

在PPP項目的采購環(huán)節(jié)當中，一般會引入競爭性的機制，從而保證投資方的基本收益以及控制項目的工程造價。由于政府方與投資方在PPP項目中各自具有各自的職能范圍，且投資方往往對于建筑行業(yè)的認識程度更深，若能夠提高投資方在成本控制方面的積極性，則可以有效達到控制成本和造價的目的。為了達到激勵投資方的目的，政府方可以考慮在PPP合同當中明確標注各類計價標準以及條款。例如：PPP項目的計價標準需要由雙方約定，且需要包括造價調(diào)整的范圍。需要注意的是，造價調(diào)整問題在實際當中不可避免，由于PPP融資模式主要服務(wù)大型建筑工程項目，故建筑工程項目的實際建設(shè)周期往往相對較長，因而工程造價可能會因為市場供需關(guān)系的變化而出現(xiàn)相應(yīng)的變化，故這種情況下就需要對造價進行適當?shù)恼{(diào)整，但必須要明確規(guī)定造價調(diào)整的范圍，否則將會導(dǎo)致工程造價管理工作失去應(yīng)有的作用價值。其次，預(yù)算標準中需要明確投資方需要承擔的事項責任，避免在結(jié)算階段出現(xiàn)結(jié)算價格變動或調(diào)整的情況，若結(jié)算時發(fā)現(xiàn)存在缺少計價標準的材料時，則需要委托第三方造價咨詢公司進行市場調(diào)查，依據(jù)市場實際價格進行計價。[5]

3.4 重視施工方案的優(yōu)化

在PPP項目當中，資本方是PPP項目的主要資金投入者，其利益來源則包括施工利潤和項目建成后的運營利潤。后者的資金回籠周期較長，且利益獲取可能會受到市場因素的影響，具有一定的不確定性特點。前者的獲取時間較短，且資本方往往在專業(yè)性方面要強于政府方，因而資本方有提高工程造價的內(nèi)在動力。一般情況下，PPP項目的方案設(shè)計主要由政府方委派第三方設(shè)計單位負責，其目的是強化政府方的權(quán)利，提高政府方的參與度。但是，第三方設(shè)計單位直接PPP項目設(shè)計的方式會影響到投資方的經(jīng)濟效益，同時也會對后續(xù)的建設(shè)環(huán)節(jié)造成一定的影響，因而在實際當中建議由投資方負責PPP項目的設(shè)計，再由政府方委派第三方設(shè)計單位對設(shè)計方案進行優(yōu)化。這種模式不僅兼顧了雙方的利益，同時也可以有效減少矛盾問題，保證施工順利開展。

4 結(jié)語

綜合來看，PPP融資模式是一種全新的資金運作模式，其在大型建筑工程項目中具有較高的實用價值。無論是政府方還是投資方均要積極看待PPP模式對于建筑行業(yè)的發(fā)展影響，明確PPP模式下成本管理和造價控制的要點，切實提高成本管理和造價控制水平。