摘 要：基于多源流理論視角，采用文獻資料、邏輯分析等方法，以《體育強國建設綱要》為分析樣本，對我國體育政策議程創(chuàng)建過程進行了研究，以期為我國體育政策議程科學化創(chuàng)建，進一步完善體育治理體系提供借鑒。研究認為：我國體育事業(yè)“大”而不“強”的客觀事實，民眾能親身感知的眾多體育“危機事件”和現(xiàn)行體育政策效果反饋形成了問題源流;執(zhí)政黨以“人民主體性”的價值取向、政治領(lǐng)袖對體育在實現(xiàn)中華民族偉大復興中的智慧認知以及推進體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化的改革目標構(gòu)成了政治源流;現(xiàn)行體育政策實踐、體育界專家長期理論探索和“兩會”代表的民意表達匯聚成為政策源流。三條源流在“建設強國”戰(zhàn)略目標“溢出”的催化下實現(xiàn)耦合，打開《綱要》創(chuàng)建之窗。通過對《綱要》政策議程創(chuàng)建的分析認為，我國體育政策議程創(chuàng)建主要特征表現(xiàn)為，體育政策議程創(chuàng)建是在政府主導下，以體制內(nèi)輸入為主，多元化主體共同參與為輔，在國家宏觀戰(zhàn)略的催化作用下，實現(xiàn)體育政策議程的創(chuàng)建。研究驗證了運用多源流理論分析我國體育政策議程創(chuàng)建的適切性，并依據(jù)體育政策議程創(chuàng)建過程中的特征，對該理論進行了必要的修正。

關(guān)鍵詞：多源流理論;體育強國;政策議程;體育治理體系

中圖分類號：G80-051 ? 文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2020）04-0039-08

Abstract：From the perspective of Multiple-Streams theory， based on literature data and logical analyses， this paper studies the establishment process of China's sports policy agenda by taking the Outline of Building a Sports Power as the analysis sample， with the hope of providing reference for the scientific establishment of China's sports policy agenda and the further improvement of the sports governance system. According to the research， the objective fact that China's sports cause is "big" but not "strong"， and that the public can personally perceive numerous sports "crisis events" as well as the feedback on the effect of current sports policies form the source and flow of problems. The ruling party's value orientation of "people's subjectivity"， the political leaders' wise cognition of the sports in realizing the great rejuvenation of the Chinese nation and the reform goal of promoting the?modernization of sports governance system and capability constitute the political source. The current sports policy practice， the long-term theoretical exploration of sports experts and the expression of public opinion of the representatives of the "two sessions" have become the source of the policy. The three sources and flows are coupled under the catalysis of the "overflow" of the strategic goal of "building a strong country"， opening the window for the creation of the Outline. Based on the analysis of the policy agenda of the Outline， it is found that sports policy agenda creation in China is government-led， mainly within the system input complemented with outside the system participation. The research verifies the applicability of analyzing the establishment of China's sports policy agenda by using the Multiple-Streams theory， and makes necessary corrections to the theory.

Key words：multiple-streams theory; sports power; policy agenda; sports governance system

公共政策是國家治理體系的重要工具，構(gòu)建科學化公共政策是完善國家治理體系的重要保障和內(nèi)在要求[1]。政策議程創(chuàng)建作為彌合社會問題與政策產(chǎn)出的起始階段，一直是公共政策研究領(lǐng)域中的核心議題之一。黨的十八大以來，體育領(lǐng)域加速推進科學化體育公共政策體系建設工作，制定并出臺了包括全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化等多方面體育公共政策，豐富與完善了我國體育政策體系。在推進國家體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，國務院辦公廳于2019年8月10日印發(fā)《體育強國建設綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》分別從全民健身、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)、青少年健康促進、體育文化與國際體育交流等具體領(lǐng)域，以及2020年、2035年和2050年3個目標維度，全面、細致刻畫了體育強國建設的基本輪廓，標志著推動體育強國建設的全面戰(zhàn)略動員。然而，有關(guān)推動我國由體育大國向體育強國邁進的呼聲由來已久，為何體育強國建設會在此時成為國家行動？是何推動體育強國建設步入國家決策視野？《綱要》的創(chuàng)建又呈現(xiàn)出哪些特征？基于此，本研究從公共政策的過程理論視角出發(fā)，以多源流理論作為分析框架對《綱要》的創(chuàng)建過程進行解讀，以期為我國提升體育政策議程創(chuàng)建能力，進一步完善體育治理體系提供借鑒。

1 多源流理論概要

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)為解決公共問題，實現(xiàn)對整個社會價值的權(quán)威性分配，通過特定的政治過程而制定和出臺的合法性方案[2]。在紛繁復雜的社會公共問題中，某項社會問題為何能吸引決策者的關(guān)注，并由“狀況”轉(zhuǎn)化為“問題”，進而被政府納入議事日程之中，直至最終形成政策實踐，一直是政策科學界研究的焦點問題。自20世紀20年代中葉政治學家拉斯韋爾提出“政策科學”以來，政策學界提出了多種政策過程理論，如“階段模型”“制度分析模型”“垃圾桶模型”“多源流理論”和“倡導聯(lián)盟框架”等，其中由美國政策學家金登在“垃圾桶模型”基礎(chǔ)上提出的“多源流理論”，因其在公共政策議程創(chuàng)建方面具有較強的解釋力和適用性，成為政策議程創(chuàng)建的主流分析模型之一。

1.1 多源流理論的基本要素

多源流理論既吸納了其他理論有關(guān)政策議程創(chuàng)建的優(yōu)點，又區(qū)別于傳統(tǒng)的理性決策和漸進決策等政策過程理論，是對非理性主義“垃圾桶模型”的修正與補充。金登認為：“政策議程創(chuàng)建很難用單一的因素進行解釋，因為政策議程創(chuàng)建是在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果”[3]225，理論重視偶發(fā)因素在政策議程創(chuàng)建中的作用，旨在探索議程創(chuàng)建的影響因素及其邏輯關(guān)系。多源流理論主要包括問題源流、政策源流、政治源流以及政策窗口等核心要素（詳見圖1）。

1.2 多源流理論運用于政策議程創(chuàng)建的優(yōu)勢及實踐

多源流理論對諸如決策者為何會對諸多社會問題中某項議題保持較高敏感度，政策試驗與政策備選方案選擇的相互關(guān)系，決定政策議程創(chuàng)建的政治因素等重要但長期被忽視的問題進行系統(tǒng)分析，并呈現(xiàn)多元參與主體在政策議程創(chuàng)建過程中的利益偏好，全景式地展現(xiàn)政策議程創(chuàng)建過程。具言之，多源流理論將模糊性貫穿于現(xiàn)狀與問題的轉(zhuǎn)換、政策備選方案的選擇、多元參與主體的行動策略等政策議程創(chuàng)建之中，重視偶發(fā)因素的積極作用與意義，認為問題源流、政策源流、政治源流以及其他政策的外溢影響等因素對政策之窗開啟都極具偶然性。

多源流理論是以美國的社會制度作為分析背景創(chuàng)建的政策過程理論，對于西方國家，甚至國際組織的國際機制的議程創(chuàng)建具有較強的解釋力[4]，目前被廣泛應用于教育、文化、環(huán)境和衛(wèi)生等政策領(lǐng)域。在體育政策領(lǐng)域的運用首見于查理普教授有關(guān)新西蘭體育政策議程創(chuàng)建的討論[5]。拉夫堡大學體育政策學家胡里漢教授對該理論進行修正與完善，并將之運用于對學校體育政策[6]、體育俱樂部政策[7]以及國際興奮劑機構(gòu)政策效能[8]等體育政策議程創(chuàng)建研究。

自2007年起多源流理論受到我國政策學界的關(guān)注。國內(nèi)關(guān)于多源流理論的文獻主要集中于運用該理論對我國政策制定研究適切性的理論探討和具體政策議程創(chuàng)建的案例分析兩個方面。在運用多源流理論的理論探討方面，學者認為該理論對我國政策議程創(chuàng)建具有一定的解釋力，但是有必要根據(jù)我國社會主義法治體系和社會現(xiàn)實等客觀條件對理論進行適當修正[9-11]。在具體案例分析方面成果頗豐，例如在社區(qū)治理、青年發(fā)展規(guī)劃、教師教育等政策議程的創(chuàng)建過程研究。在體育政策研究領(lǐng)域，有學者運用多源流理論分析我國學校體育政策議程創(chuàng)建與政策變遷[12-13]。國內(nèi)外有關(guān)多源流理論的學理分析與應用實踐為本研究運用該理論分析我國體育政策議程創(chuàng)建奠定了理論與實踐基礎(chǔ)。

2 基于多源流理論的《綱要》創(chuàng)建分析

2.1 問題源流：現(xiàn)實的體育大國與體育強國之間的差距

解決社會問題是公共政策的基本功能。社會問題先于公共政策存在，并能夠借助指標、焦點事件（危機、符號）和反饋信息等引起政府和公眾注意力的變化，最終使得社會問題轉(zhuǎn)化成為政策議題。正如金登所言：“當我們開始相信我們應該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題?！盵3]108

2.1.1 重要指標：缺乏內(nèi)涵式發(fā)展的“體育大國”之現(xiàn)實

體育強國是一個相對的概念，包含歷史縱向比較和國家間的橫向比較兩個維度[14]。從縱向比較看，新中國成立后，特別是黨的十八大以來，我國雖在競技體育、全民健身、體育產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域改革舉措收效顯著，成績頗豐，但是，隨著體育事業(yè)規(guī)模的不斷擴大和結(jié)構(gòu)日益復雜[15]，體育也如其他各項事業(yè)一樣面臨著新問題。從國家間橫向比較看，與世界體育強國之間還存在差距。具體可以概況為以下方面：1）競技體育項目發(fā)展失衡。例如，相較于我國在夏季奧運會上的優(yōu)異表現(xiàn)，冬奧項目的發(fā)展仍處于相對落后的尷尬境地。近5屆夏季奧運會中均名列獎牌榜前3名，而在冬奧會中，名次最好為第七名（詳見表1）。同時，“雪上項目”約占冬奧會獎牌總數(shù)的七成，但從表2可以看出，我國冰、雪項目發(fā)展失衡，“雪上項目”僅占已獲獎牌數(shù)的20%。2）體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體質(zhì)量不高。體育產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻率與體育產(chǎn)業(yè)強國相比仍處于低位，2013年美國體育產(chǎn)業(yè)占GDP的2.93%[16]，而我國同年度僅為0.63%，2018年度為1.1%。3）人民群眾日益增長的多元化、多層次體育需求與全民健身的有效供給不足之間的矛盾突出，特別是區(qū)域發(fā)展的非均衡性、城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡性、參與人群的非均衡性等已經(jīng)成為全民健身事業(yè)發(fā)展的主要痛點。依據(jù)國家體育總局最新全國體育場地調(diào)查結(jié)果顯示，截至2018年12月31日，我國現(xiàn)有體育場地面積為25.94億m2，其中，包括企業(yè)、事業(yè)單位、居委會等在內(nèi)的城鎮(zhèn)體育場地面積為21.63億m2，村委會為4.31億m2[17]，按照同期國家總?cè)丝谟嬎?，人均體育場地占地面積為1.86 m2，城鎮(zhèn)人均為2.60 m2，而鄉(xiāng)村人均僅為0.76 m2。4）體育文化建設與國際體育交流與我國現(xiàn)有國際地位不相適應。就體育文化建設而言，傳統(tǒng)體育項目（如武術(shù)、龍舟等）文化內(nèi)涵整理與挖掘不充分。在國際體育交流領(lǐng)域，我國缺乏參與全球體育治理長效機制、話語權(quán)弱，為全球體育治理體系提供中國方案、中國經(jīng)驗和中國智慧的內(nèi)生動力不足。綜合各方面的發(fā)展現(xiàn)狀，對我國體育的定位是尚處于缺乏內(nèi)涵式發(fā)展的體育大國階段，與國際公認的體育強國之間還存在較大差距。

2.1.2 焦點事件：為《綱要》制定積蓄輿論張力

問題并不因數(shù)據(jù)指標而自明，它們需要一些推動力來引起政府及公眾的關(guān)注。這些推動力是由能引發(fā)人們關(guān)注這個社會問題的一次危機、一種變得流行的符號或者是政策制定者的親身經(jīng)歷等焦點事件所提供的[18]。中國體育健兒在競技場上的表現(xiàn)往往被聚焦于媒體的閃光燈下，在相對不固定的階段內(nèi)，某個項目的成功或失敗都能提高特定領(lǐng)域中問題的“能見度”，成功的案例可以轉(zhuǎn)化為一種流行的符號，失敗的案例可能引發(fā)一次危機。如，就中國在“三大球”方面的表現(xiàn)而言，中國女子排球隊在2019年成功衛(wèi)冕世界杯賽冠軍，“團結(jié)奮斗、頑強拼搏、勇攀高峰”的女排精神成為一種精神符號，讓國人對體育強國模糊的、籠統(tǒng)的概念變得清晰。相反，中國男子籃球隊在2019年世錦賽中表現(xiàn)欠佳，未能獲得直通東京奧運會的資格，中國男子足球隊在世界杯亞洲區(qū)預選賽中接連失利，喪失了晉級2022年世界杯的主動權(quán)，諸如此類的“危機事件”，引發(fā)公眾對競技體育體制、職業(yè)體育發(fā)展和青少年體育后備人才培養(yǎng)等問題的廣發(fā)討論。無論是發(fā)生在競技體育領(lǐng)域內(nèi)的“危機事件”或“流行符號”，還是在體育事業(yè)發(fā)展過程中，其他子系統(tǒng)中出現(xiàn)的焦點事件都為《綱要》制定積蓄輿論張力。

2.1.3 反饋信息：對現(xiàn)行體育政策的執(zhí)行評估

政府可以通過現(xiàn)行政策的反饋信息，諸如政策的運行現(xiàn)狀與結(jié)果評估等，掌握社會問題的發(fā)展趨勢，這些反饋信息能加強政府對某些社會問題的關(guān)注度。目前，我國已基本建立了體育事業(yè)評估體系。在群眾體育方面，國家體育總局自2014年以來，已連續(xù)6年發(fā)布群眾體育發(fā)展藍皮書——《中國群眾體育發(fā)展報告》，報告對我國群眾體育發(fā)展現(xiàn)狀及瓶頸問題進行分析與研判。在體育產(chǎn)業(yè)方面，國家統(tǒng)計局聯(lián)合國家體育總局發(fā)布年度全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模與增加值數(shù)據(jù)，洞悉體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和未來方向。在對外交流領(lǐng)域，中國外文局對外傳播研究中心聯(lián)合調(diào)查機構(gòu)發(fā)布的年度中國國家形象全球調(diào)查報告，可以分析我國體育對外交流現(xiàn)實狀況，如2018年的調(diào)查報告中，武術(shù)與中餐、中醫(yī)藥是海外受訪者認為最能代表中華文化的元素[19]。此外，中國青少年體育發(fā)展報告、競技體育發(fā)展報告等組成了我國體育事業(yè)發(fā)展的評估與監(jiān)測體系。反饋信息構(gòu)建了社會問題與政策結(jié)果間可預測的連接通道，從實踐端到理論端的有效映射加速了體育強國建設問題源流的形成。

2.2 政策源流：多元化主體參與體育強國建設理論探索

政策制定就是提出智力難題，使人們陷入智力困境，再使人們走出這些困境的過程[3]119。社會狀況逐漸累積形成社會問題，體制內(nèi)的政府官員和體制外的專家智庫針對社會問題提出政策備選方案，這些方案漂浮于金登所形容的“政策原湯”中，伴隨著政策方案的核心價值觀念互動與碰撞，最終那些在技術(shù)上具有可行性、價值觀念具有可接受性和符合當前政治環(huán)境的方案逐漸凸顯出來，成為解決問題的政策備選方案進入議程設置環(huán)節(jié)。體育強國建設政策源流主要由體育領(lǐng)域內(nèi)廣泛的政策實踐、體育界專家智庫長期學術(shù)探索以及“兩會”的民意表達所構(gòu)成。

2.2.1 體育領(lǐng)域內(nèi)的政策實踐

我國長期的體育政策實踐為體育強國建設提供了政策經(jīng)驗。就國家層面的政策實踐而言，在體育法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性和制度性文件中，多次強調(diào)體育強國建設。如，在我國體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃中強調(diào)建設競技體育強國，在“十二五”規(guī)劃中提出全面推進體育強國建設，在“十三五”規(guī)劃中提供實現(xiàn)建設體育強國的目標，努力將體育建設成為中華民族偉大復興的標志性事業(yè)。此外，通過梳理2012年以來現(xiàn)行的體育政策網(wǎng)絡發(fā)現(xiàn)，體育強國建設扎根于全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、競技體育、青少年體育和體育文化與國際體育交流等諸多領(lǐng)域的政策安排（見表3）。就局部區(qū)域的政策試驗而言，地方的政策創(chuàng)新會引發(fā)國家層面政策安排的調(diào)適[20]。上海市體育改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃中提出，建設全球著名體育城市，打造國際體育賽事名都，為體育強國建設作出突出貢獻[21]。江蘇省體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃中關(guān)于全民公共體育服務體系的探索，特別是蘇南與蘇北協(xié)調(diào)發(fā)展，全面推進公共體育服務體系示范區(qū)建設，為體育強國建設中區(qū)域體育均衡化、城鄉(xiāng)體育均衡化發(fā)展提供了政策試驗[22]?？傊诂F(xiàn)行的體育政策網(wǎng)絡之中，無論是國家現(xiàn)行的政策實踐，還是局部區(qū)域的政策試驗都為《綱要》的創(chuàng)建奠定政策基礎(chǔ)。

2.2.2 體育專家智庫長期的理論探索

政策源流闡述的是由政策共同體中的專家提出的政策建議和政策方案的產(chǎn)生、討論、重新設計以及受到重視的過程[23]。體育學術(shù)智庫有關(guān)“體育強國建設”的理論研究成果，對《綱要》的創(chuàng)建具有促進作用。體育界專家智庫通過舉辦學術(shù)研討會、發(fā)表學術(shù)論文等形式闡釋對體育強國的概念、內(nèi)涵以及實現(xiàn)路徑的理解。“體育強國”一詞首現(xiàn)于1984年中共中央《關(guān)于進一步發(fā)展體育運動的通知》，通知中提出爭取在20世紀內(nèi)把我國建設成為體育強國，體育學術(shù)界關(guān)于“體育強國”的研究也發(fā)軔于此。梳理有關(guān)體育強國建設的學術(shù)成果發(fā)現(xiàn)，在1984年至2018年間，有關(guān)體育強國的學術(shù)論文2126篇。在2009年至2018年間，國家社科基金有關(guān)“體育強國”立項招標課題28項。此外，2018年國家體育總局匯聚了一批資深體育界專家學者，以《邁向體育強國之路》為主題，設立12項決策咨詢研究項目。體育界專家智庫的研究主要聚焦于“何為體育強國”和“如何建設體育強國”兩個方面，這些知識、觀點和思想逐漸累積，形成創(chuàng)新性、實效性與前瞻性的政策備選方案，彌補了理論研究與政策實踐之間的鴻溝。

2.2.3 人大議案和政協(xié)提案的民意表達

我國的根本政治制度是人民代表大會制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度。這決定了人大議案和政協(xié)提案對國家政策決策具有一定的影響力。全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議是匯集社會各界意見，提出個改議題和形成政策方案的重要平臺。通過國家體育總局在2015年3月至2019年1月期間，對39條人大議案和53條政協(xié)提案的答復情況中，有關(guān)完善全民健身公共服務體系、健全體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、構(gòu)建體育文化體系和發(fā)展冰雪運動等提案、議案均屬于代表們關(guān)注的焦點領(lǐng)域，進一步拓寬了有關(guān)體育強國建設政策備選方案的廣度。

2.3 政治源流：執(zhí)政黨和政治領(lǐng)袖對建設體育強國的政治關(guān)切

金登認為政治源流是由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成[3]137，是政策議程創(chuàng)建的直接作用因素。從我國的體育政策議程創(chuàng)建實踐來看，執(zhí)政黨的價值取向、政治領(lǐng)袖對體育事業(yè)在實現(xiàn)中華民族偉大復興中的智慧認知以及推進國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化3個因素共同構(gòu)成了體育強國建設的政治源流。

2.3.1 執(zhí)政黨的價值取向：滿足人民群眾不斷增長的體育需求

公共政策在很大程度上是執(zhí)政黨的政策，是其推行執(zhí)政理念和實現(xiàn)執(zhí)政目標的重要載體[24]。黨的十九大報告作出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾這一重大政治論斷?！鞍l(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念體現(xiàn)在體育發(fā)展的多個方面。如2016年國家將“健康中國戰(zhàn)略”和“全民健身戰(zhàn)略”上升為國家戰(zhàn)略，推動全民健身戰(zhàn)略與健康中國戰(zhàn)略的深度融合，讓體育事業(yè)的發(fā)展惠及人民。加快推進體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、健康、有序發(fā)展，讓人民有獲得感;推進競技體育體制改革，讓人民有榮譽感;挖掘中國傳統(tǒng)體育文化與推進國際體育交流工作，讓人民有自豪感?！耙匀嗣駷橹黧w性”實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的基本價值取向，是《綱要》創(chuàng)建的重要推動力。

2.3.2 政治領(lǐng)袖對體育事業(yè)在實現(xiàn)中華民族偉大復興夢中的智慧認知

政治領(lǐng)袖作為執(zhí)政黨意志的代表，在政策議程創(chuàng)建過程中具有較大的影響力。習近平總書記高度重視，并親自謀劃與推動我國體育事業(yè)的發(fā)展。他在2008年作為中央領(lǐng)導擔任北京奧運會、殘奧會工作領(lǐng)導小組組長的工作實踐中，就提出體育事業(yè)的發(fā)展是中華民族偉大復興不可分割的一部分。黨的十八大以來，習近平總書記發(fā)表有關(guān)體育事業(yè)的相關(guān)文獻報道63次，總書記通過座談、演講和發(fā)文等多種形式表達了對我國體育強國建設的關(guān)心[25]。2017年8月27日，習近平總書記在會見全國體育工作者代表時強調(diào)，體育承載著國家強盛、民族振興的夢想。體育強則中國強，國運興則體育興。要把發(fā)展體育工作擺上重要日程，精心謀劃，狠抓落實，不斷開創(chuàng)我國體育事業(yè)發(fā)展新局面，加快把我國建設成為體育強國[26]。黨和國家領(lǐng)導人有關(guān)體育事業(yè)在實現(xiàn)中華民族偉大復興中的目標與定位，對《綱要》創(chuàng)建具有重要的指導作用。

2.3.3 建設體育強國是推進國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化的必然要求

新時代全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局性戰(zhàn)略部署下，推進國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代是體育強國建設政策議程創(chuàng)建的催化劑。體育法律和體育政策是體育治理規(guī)范體系的組成部分，是進一步完善體育治理體系的重要方面。體育政策與具有的相對穩(wěn)定性的體育法不同，體育政策能根據(jù)迅疾變化的社會情勢，發(fā)揮其靈活性特點，對社會問題作出及時的應對和政策性調(diào)整，是當前政府體育治理的重要工具和基本保障。推進國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)性工程。就體育治理規(guī)范性體系的構(gòu)建而言，必須要從頂層設計、系統(tǒng)謀劃的角度完善體育政策體系，以改善當前體育政策條塊化、協(xié)同性不足的現(xiàn)狀，不斷完善規(guī)范的體育治理體系，并將之與體育治理能力有機結(jié)合，充分發(fā)揮體育治理體系的效能，才能有效推進體育事業(yè)的改革與發(fā)展。

2.4 政策之窗開啟

金登形象地將政策之窗比喻成為航天發(fā)射中的窗口期，但是和此類具有規(guī)律性的窗口期不同，政策議程創(chuàng)建之窗受源流耦合動力和方式的影響，具有不確定性。就我國體育政策議程創(chuàng)建實踐而言，3條源流之間的相互嵌套為政策之窗的開啟提供了動力。首先，問題源流與政治源流嵌套的作用。一方面，在政策形成的前決策階段，政治源流增強了體育強國建設問題的可識別性，讓“體育強國”概念由模糊漸變清晰。從改革開放之初提出的“沖出亞洲，走向世界”，到2008年夏季奧運會登頂獎牌榜之首后，“由體育大國向體育強國邁進”，再到以“人民為主體性”理念全面引領(lǐng)體育事業(yè)的發(fā)展，政治領(lǐng)袖對體育強國建設在實現(xiàn)偉大中華民族復興夢中的智慧認知，使體育強國逐漸由單一的競技強國向體育全領(lǐng)域輻射，勾勒出體育強國建設清晰的輪廓線。另一方面，受“有限承載力”因素影響，并非所有的議題都會轉(zhuǎn)化成為政策實踐，而體育事業(yè)發(fā)展過程中的重要指標和焦點事件等，引發(fā)政策決策者的關(guān)注，進而提升了“體育強國建設”議程的重要性排序。

其次，問題源流與政策源流的嵌套作用。我國體育事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的問題并非線性，體育政策也應根據(jù)所要解決的問題進行不斷調(diào)適，即“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題（政策生產(chǎn)）—出現(xiàn)新問題—政策調(diào)適（政策創(chuàng)新）”這樣的往復過程。一方面，多元化主體針對體育事業(yè)發(fā)展過程中被識別問題的理論探索，形成了在技術(shù)上具有可行性、價值觀念具有可接受性和能適應當前政治環(huán)境的政策備選方案，為《綱要》的出臺積累了政策經(jīng)驗。另一方面，在既往的政策實踐之中，無論是局部區(qū)域的政策試驗還是在個別領(lǐng)域的政策反饋，都未能回答“何為體育強國”“如何建設體育強國”等根本性問題，《綱要》的出臺恰逢其時，彌補了體育強國建設國家宏觀層面的政策缺失。

再者，政治源流與政策源流的嵌套作用。中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的價值取向，國家治理理念由權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)向，為建設體育強國政策備選方案的形成提供了內(nèi)在的制度邏輯。從反向?qū)用婵?，黨中央對我國體育事業(yè)發(fā)展的要求，為《綱要》形成提供了必備的政治氣候。近年來，我國不斷完善體育法律、法規(guī)，逐步形成了體育治理規(guī)范體系，但與“制造、科技、人才”等方面比較，體育治理體系建設仍相對滯后，《綱要》正是對政治源流的積極回應。

最后，“強國戰(zhàn)略”的催化作用?！皬妵鴳?zhàn)略”是國家建設社會主義現(xiàn)代化強國對各項事業(yè)發(fā)展提出的具體要求，涵蓋了制造強國、科技強國、文化強國和教育強國等13個領(lǐng)域?！皬妵鴳?zhàn)略”中其他多領(lǐng)域強國建設的政策溢出促進《綱要》的創(chuàng)建。3條源流相互嵌套為《綱要》創(chuàng)建提供動力，并在“強國戰(zhàn)略”政策溢出的催化下實現(xiàn)源流耦合，最終開啟了政策創(chuàng)建之窗，國家體育總局按照國務院法制部門要求，于2017年11月啟動了《綱要》起草的相關(guān)工作，把對體育強國建設的問題認知轉(zhuǎn)化成為政策實踐。

3 結(jié)論與啟示

運用多源流理論分析我國體育政策議程創(chuàng)建具有一定的適切性。同時也應認識到，由于政策過程與政治過程的同構(gòu)性，政策議程創(chuàng)建方式的復雜性，國家不同歷史時期意識形態(tài)和治理目標的動態(tài)性，以及各國基本體制存在的差異性，政策議程創(chuàng)建具有階段性特征[27]，所以，依樣畫葫蘆將此理論僵硬地應用于對我國體育政策議程創(chuàng)建研究恐將淺嘗輒止。就我國體育政策議程的創(chuàng)建而言，體現(xiàn)出一定的特殊性。首先，體育政策的外部環(huán)境相對穩(wěn)定。我國政治制度相對穩(wěn)定，不同歷史時期的體育政策內(nèi)容表現(xiàn)出較強的繼承性，為體育政策議程與其他政策學習提供政治保證。其次，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，政治領(lǐng)袖作為黨的領(lǐng)導，密切關(guān)注民眾的體育需求。再者，我國政治制度所具有的獨特優(yōu)勢，使體育領(lǐng)域的相關(guān)問題、國家政治傾向以及體育政策備選方案的產(chǎn)生在起始順序上有明晰的時間線，這有別于多源流理論中關(guān)于源流順序模糊性的假定。

圖2 我國體育政策議程創(chuàng)建分析框架 ?鑒于此，結(jié)合《綱要》創(chuàng)建的主要特征，為運用多源流理論分析我國體育政策議程創(chuàng)建進行了必要的修正（詳見圖2）。分析新時代背景下，我國體育政策議程創(chuàng)建各要素之間的邏輯關(guān)系發(fā)現(xiàn)，體育政策議程創(chuàng)建是在政府主導下，以體制內(nèi)輸入為主，多元化主體共同參與為輔，國家宏觀戰(zhàn)略的外溢催化作用，使問題源流、政治源流和政策源流實現(xiàn)耦合的過程。體育政策作為國家體育治理體系的重要組成部分，把握體育政策議程創(chuàng)建的規(guī)律，實現(xiàn)體育政策議程的科學化創(chuàng)建是我國進一步完善體育治理體系的必經(jīng)之路。

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