郭磊磊

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

西藏自治區(qū)是我國水能資源大省，其水能資源豐富，全區(qū)水能資源理論蘊藏量超過2億kW，居全國首位，技術可開發(fā)量1.1億kW，居全國第2[1]。由于西藏偏遠的地理位置、落后的基礎設施和開發(fā)條件，水電開發(fā)的規(guī)模和深度還遠遠達不到國內(nèi)平均水平，移民安置涉及的政策體系、經(jīng)驗積累、人才建設等較內(nèi)地也有較大差距。隨著西藏自治區(qū)水電開發(fā)的大步伐，藏區(qū)移民安置實施工作也將廣泛展開。瀾滄江西藏境內(nèi)，從昌都市卡若區(qū)扎曲與昂曲匯合口開始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉(xiāng)古學村附近為止，干流長317 km，落差877 m，規(guī)劃采用“一庫七級”方案開發(fā)，分別為側(cè)格水電站、約龍水電站、卡貢水電站、班達水電站、如美水電站、邦多水電站和古學水電站，規(guī)劃總裝機總?cè)萘?84萬kW，多年平均年發(fā)電量294億kW·h。瀾滄江流域(西藏部分)水電開發(fā)及移民安置工作也呈枕戈待旦之勢，充分做好轄區(qū)內(nèi)移民安置相關工作受到西藏自治區(qū)各級人民政府和水電開發(fā)項目法人的高度重視。

1 瀾滄江(西藏部分)水電開發(fā)及移民安置特點

1.1 區(qū)域經(jīng)濟社會特點

(1)區(qū)域自然環(huán)境惡劣。瀾滄江流域(西藏境內(nèi))主要位于西藏昌都市區(qū)域內(nèi)，屬高原溫帶氣候，氣候寒冷，具有垂直分布明顯和區(qū)域性差異大的特點；區(qū)域以高原、山地地形為主，平原面積較少，耕地資源較為欠缺和寶貴，地形地貌復雜；區(qū)域植被稀少、景觀單一，缺少生態(tài)屏障，降雨稀少，蒸發(fā)強烈，水土流失、荒漠化、土壤鹽漬化等土質(zhì)退化現(xiàn)象嚴重，自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱[2]。生態(tài)環(huán)境的脆弱性等環(huán)境狀況，對于瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電開發(fā)移民安置的安置區(qū)域、安置方式等都具有深遠的影響。

(2)區(qū)域民族特點濃厚。在漫長的歷史進程中，藏族受其他民族的影響較小。由于藏區(qū)特有的地理環(huán)境，從原古社會時期藏族就逐漸形成了依靠打獵和逐漸的畜養(yǎng)牛羊的游牧文化。同時，佛教文化在藏區(qū)發(fā)展的淵源呈現(xiàn)佛教已與藏民族和文化無法分割的現(xiàn)象，形成了獨特的藏傳佛教。

(3)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展起點低?！笆濉逼陂g，昌都市(原昌都行署)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，大力實施“強工興市、東西發(fā)展，創(chuàng)建基地、夯實三基”的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷發(fā)展改善交通基礎設施、綜合能源體系、通訊保障體系和特色產(chǎn)業(yè)等，并取得了較好成效。期間，總投資66.3億元的川藏聯(lián)網(wǎng)工程竣工投運；果多、覺巴水電站首臺機組并網(wǎng)發(fā)電，昌都市電力總裝機容量達20.3萬kW。由于特殊的歷史和自然原因，昌都地區(qū)也有西藏自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起步晚、底子薄、實力弱、欠賬多，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不足、不平衡、不協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明和精神文明建設不同步等特點。但目前，我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展已為區(qū)域內(nèi)積累了大量的可借鑒的發(fā)展經(jīng)驗。

1.2 區(qū)域水電開發(fā)現(xiàn)狀及特點

瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水資源極為豐富，根據(jù)瀾滄江上游“一庫七級”梯級布局及資源規(guī)劃方案，區(qū)域范圍自昌都市卡若區(qū)扎曲與昂曲匯合口開始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉(xiāng)古學村附近止，干流長317 km，落差877 m，總裝機總?cè)萘?84萬kW，多年平均年發(fā)電量294億kW·h，涉及直遷人口2 980人。目前，瀾滄江干流(西藏境內(nèi))水電工程尚未開發(fā)，暫處于前期規(guī)劃階段。

隨著四川、云南等地區(qū)水能資源深入開發(fā)，西藏自治區(qū)將是今后我國持續(xù)“西電東送”的主要能源基地。由于西藏偏遠的地理位置、落后的基礎設施和開發(fā)條件，水電開發(fā)的規(guī)模和深度還遠遠達不到云南、四川等其他水能資源大省的水平。從國家能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和西藏地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需求來看，西藏地區(qū)水電開發(fā)高峰期即將到來[3]，瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電開發(fā)日趨臨近。

1.3 區(qū)域水電開發(fā)移民安置特點

由于瀾滄江干流(西藏境內(nèi))水電工程暫處于前期規(guī)劃階段，涉及的移民安置實施工作暫未展開。僅其支流登曲河覺巴水電站和如美水電站業(yè)主營地涉及的約246人正在實施。

目前昌都地區(qū)水電移民管理工作在西藏地區(qū)走在前列，率先成了地級政府層面的專門移民管理機構。但在具體政策制度、管理體制、水電移民安置經(jīng)驗積累、縣級移民管理等方面仍較為薄弱。

2 區(qū)域內(nèi)水電移民安置難點及不足

結合瀾滄江上游西藏部分主要位于昌都市境內(nèi)及昌都市在建的水電工程移民安置實施相關情況，區(qū)域范圍內(nèi)的水電移民安置有以下幾方面特點：

(1)組織機構不夠健全。目前，昌都市在西藏地區(qū)率先成立專門的移民安置管理機構，但瀾滄江流域(西藏境內(nèi))涉及的幾個縣區(qū)則無相應的移民安置機構，往往是采用政府抽調(diào)人員方式來應對移民工作，機構臨時、人員不穩(wěn)定。移民安置是一項系統(tǒng)性的工作，從前期的預可研、可研至后期扶持工作，是一項連續(xù)性較強的工作，臨時機構可以解決部分問題，但不能夠系統(tǒng)解決移民安置所有問題。

(2)政策法規(guī)體系不完善。參考國內(nèi)一些水電開發(fā)成熟省份的做法，西藏自治區(qū)關于移民安置的缺乏相關政策法規(guī)，關于資金管理、設計變更管理、綜合設計管理、綜合監(jiān)理管理、獨立評估管理、移民安置進度考核等一系列的政策文件建設未成體系；同時，針對具體項目，四川和云南兩省份涉及的縣區(qū)也會出臺相應的政策文件或管理辦法，以規(guī)范移民安置管理、實施和資金使用等，例如縣級移民資金管理辦法、移民安置實施管理費管理暫行規(guī)定、機關工作手冊等一系列政策文件。而昌都市各水電工程涉及的縣區(qū)層面缺少制度建設。

(3)相關移民安置管理經(jīng)驗不足。目前，瀾滄江流域(西藏境內(nèi))水電資源開發(fā)項目較少，在水電開發(fā)方面，各級政府在移民安置管理方面缺乏經(jīng)驗豐富的工作人員。此外，地方從事移民安置的領導和工作者往往不固定，多數(shù)成員有其他工作，難以全面投入到移民安置實施工作中。同時，因移民安置工作是一項政策性較強的工作，如果人員不夠固定，則應對具體工作人員進行系統(tǒng)有效的培訓。移民工作者專業(yè)能力的不足，往往會給工作帶來巨大影響。如，地方在處理移民搬遷臨時過渡事宜，由于知識和經(jīng)驗不足，采用臨時過渡標準顯著高于永久性的逐年補償，導致移民搬遷安置進度滯后、過渡階段生產(chǎn)生活不便、工程投資增加、移民政策難銜接等問題。

3 相關建議

3.1 明確移民安置實施任務

現(xiàn)階段水電工程移民安置實施工作的任務已有較為明確的界定。從內(nèi)容角度，移民安置實施工作涉及面廣，涵蓋人口、資金、專項、庫底清理、環(huán)水保、檔案、信訪、后扶及監(jiān)督管理等多個方面；從時間角度，移民安置實施工作貫穿項目全過程，時間跨度較長；從專業(yè)角度，移民安置實施工作涉及多個專業(yè)，需要各方單位和專業(yè)人員協(xié)同配合。

結合瀾滄江流域(西藏境內(nèi))移民安置工作實際，主要可以歸納為簽訂移民安置工作協(xié)議、組建移民安置實施機構、制訂實施工作計劃、實物指標復核與分解、落實移民安置方案、兌付補償補助資金、臨時用地復墾、專業(yè)項目處理、庫底清理、環(huán)境保護和水土保持、設計變更處理、移民工作檔案管理、移民培訓、政策宣傳與信訪接待、移民資金管理、后期扶持、監(jiān)督管理、移民安置驗收等。

3.2 理清移民安置實施工作程序

根據(jù)流域移民安置任務、內(nèi)容及特點，可將實施工作分為實施計劃編制、組織開展實施工作、進行設計變成處理、監(jiān)督檢查移民安置實施工作和組織建設征地移民安置竣工驗收5個步驟。

3.3 設立移民管理機構并明確相關方職責

為了維護國家移民政策的嚴肅性，保障移民合法權益，推動移民安置工作順利進行，破除當前臨時機構、臨時人員等現(xiàn)象，做好瀾滄江流域(西藏境內(nèi))管理體制建設是必要的。移民機構是移民安置實施的組織保證手段，建立和完善市、縣移民實施機構，有移民安置任務的縣設立科級移民管理局，對于移民安置工作來說是發(fā)展的必然趨勢。移民工作的責任主體是縣級人民政府，明確縣級人民政府及縣級移民機構職責[5]，并賦予相應的管理權限和執(zhí)法職能也是瀾滄江流域(西藏境內(nèi))的重點和關鍵。

3.4 完善移民安置實施管理體制和機制

體制是一個系統(tǒng)的概念，是一個系統(tǒng)內(nèi)組織、制度和機制的綜合，可以理解為體系結構、體系機制和體系制度的有機組合體[6]。目前，無論是西藏自治區(qū)層面，還是地級市和縣級人民政府層面，水電工程移民安置管理工作體制和機制都是缺乏的。往往是通過水電開發(fā)企業(yè)帶進去的做法、主體設計單位的慣性做法、部分援藏干部的管理經(jīng)驗等被動地開展區(qū)域水電移民安置工作?？梢哉f，系涵蓋組織構建、制度建設和機制設立等體制建設工作應盡早啟動和完善，化被動移民管理為主動移民管理。