李 平，胡 堅，馮宏偉

(1.中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122;2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214)

0 前 言

自上個世紀90年代初期，從三峽工程提出移民綜合監(jiān)理概念，并于1994年由黃河水利委員會移民局作為首個移民監(jiān)理單位承擔小浪底水庫移民安置的移民監(jiān)理工作以來，至今我國的水電移民綜合監(jiān)理工作已經(jīng)歷了20余年，在此期間，隨著工程監(jiān)理理論和實踐的逐步成熟，移民綜合監(jiān)理在借鑒工程監(jiān)理的理論基礎(chǔ)上，并結(jié)合移民工作的特點，在實踐過程中逐步完善。

然而，由于水利水電工程移民工作比較復(fù)雜，涉及到政治、經(jīng)濟、社會等多個方面，移民綜合監(jiān)理在工作開展中，所面臨的問題較工程監(jiān)理相比更為復(fù)雜。筆者結(jié)合多年的水利水電移民綜合監(jiān)理工作實踐經(jīng)驗，談?wù)勊姽こ探ㄔO(shè)征地移民綜合監(jiān)理與水利水電工程監(jiān)理的差異。

1 概 念

1.1 水利水電工程移民綜合監(jiān)理

水利水電工程移民綜合監(jiān)理指接受水利水電工程業(yè)主及有關(guān)單位的委托和授權(quán)，根據(jù)國家批準的移民工作的文件、法律法規(guī)和各項合同、協(xié)議、責任書等各類移民政策法規(guī)，對建設(shè)征地移民工作的質(zhì)量、進度、投資等方面，通過目標規(guī)劃、動態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)、信息管理、合同管理等方法進行綜合性的全過程監(jiān)督檢查、記錄、審核、協(xié)調(diào)和報告。以下簡稱：移民綜合監(jiān)理。

1.2 水利水電工程監(jiān)理

水利水電工程監(jiān)理是指由具有法定資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位，根據(jù)水利水電項目發(fā)包人的委托，依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的建設(shè)工程技術(shù)標準、設(shè)計施工合同，對承包人在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表發(fā)包人對工程建設(shè)過程實施監(jiān)督的專門活動。以下簡稱：工程監(jiān)理。

2 二者之間的差異分析

2.1 監(jiān)理對象

工程監(jiān)理的對象是承包商具體的工程建設(shè)活動。水利水電工程建設(shè)項目的實施單位即承包商通常是企業(yè)法人，是通過公開招標來確定的。承包商都具有專業(yè)的資質(zhì)，熟悉建設(shè)項目的建設(shè)程序和技術(shù)，按照市場規(guī)律辦事，以追求良好的企業(yè)效益或以盈利為目的。工程監(jiān)理單位與工程承包單位之間，形成了企業(yè)面對企業(yè)的關(guān)系。

移民綜合監(jiān)理的對象是地方政府進行移民安置的活動。移民安置工作由于其實施的復(fù)雜性，牽涉到地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號令)等有關(guān)政策規(guī)定，移民安置工程實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理體制，由此可見，移民工作皆由地方政府負責并組織實施，因此，征地移民項目實施單位具有惟一性或者說是獨占性。建設(shè)征地移民安置實施中涉及到工程所在地各級政府以及相關(guān)部門，如水利、交通、通訊、電力、文物等，具體的實施機構(gòu)還包括相應(yīng)的村組集體組織和專業(yè)項目的實施企業(yè)。鑒于征地移民實施單位的此種特點，使得移民綜合監(jiān)理工作任務(wù)繁雜。作為移民實施機構(gòu)的政府職能部門與企業(yè)相比，有著截然不同的特點：政府職能部門是行政機關(guān)，征地移民安置是行政行為，是管理社會事務(wù)的活動，具有非盈利性。移民綜合監(jiān)理單位與監(jiān)督的對象之間形成了企業(yè)面對政府的關(guān)系。

2.2 監(jiān)理內(nèi)容

工程監(jiān)理內(nèi)容屬微觀層次。工程監(jiān)理是針對一個具體的工程項目展開的，是緊緊圍繞著工程項目建設(shè)的各項投資活動和生產(chǎn)活動所進行的監(jiān)督管理，注重具體工程項目的安全、質(zhì)量、建設(shè)工期等。另外，針對具體的工程項目而言，不可預(yù)見的變更相對較少，人為干擾的因素相對也較少，而且對于工程的變更已有成熟的處理辦法，因此工程監(jiān)理的內(nèi)容相對確定。

移民綜合監(jiān)理內(nèi)容屬于宏觀、中觀和微觀相結(jié)合，以中觀層面為主。因為移民綜合監(jiān)理首先需要從總體上對移民征地的實施進度進行控制，這屬于宏觀層次；其次，移民綜合監(jiān)理對移民搬遷安置過程中各區(qū)域、各單項工程是否依國家法律法規(guī)、政策規(guī)定和規(guī)劃設(shè)計方案組織實施，是否達到預(yù)期目標進行監(jiān)控，這屬于中觀層次；再次，移民綜合監(jiān)理一般不介入具體工程的監(jiān)理工作，但需對具體工程的實施進度、質(zhì)量、投資方面的工程監(jiān)理效果予以檢查，按照有關(guān)規(guī)定，移民單項工程監(jiān)理應(yīng)接受移民綜合監(jiān)理的業(yè)務(wù)管理，工程監(jiān)理應(yīng)協(xié)助配合移民綜合監(jiān)理開展移民項目的監(jiān)督管控。移民綜合監(jiān)理對移民生產(chǎn)生活安置、企事業(yè)單位遷建、專業(yè)項目復(fù)建實施和移民補償補助資金兌付等過程進行監(jiān)督，這屬于微觀層次。

移民項目在實施中涉及人為的因素較多，具有較大的不確定性，比如：移民意愿的變化、政府領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)思想等引起的安置方案變化及安置點變更，企事業(yè)單位及專業(yè)項目復(fù)建(實施方案變化)以及征地補償政策調(diào)整等因素影響，在實施中可能會有較大的調(diào)整和完善。另外，在處理設(shè)計變更時，受各項目所在區(qū)域的移民實施體制不同而導(dǎo)致變更流程及處理方式不盡相同。

2.3 控制目標

在此所說的目標控制主要為進度控制、質(zhì)量控制以及資金控制，也就是平時常說的“三控制”。下面就分別談?wù)劰こ瘫O(jiān)理與移民綜合監(jiān)理在“三控制”方面的差異。

2.3.1進度控制

工程項目的進度控制，是以關(guān)鍵線路圖為依據(jù)，嚴格按照關(guān)鍵線路劃定的時間來執(zhí)行，強調(diào)總體上的把握，通過橫道圖及網(wǎng)絡(luò)圖等方法分析工程施工中的時差，并以組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟措施及合同措施等手段對工程進度進行糾偏。

移民綜合監(jiān)理工作中的進度控制，是以經(jīng)批準的移民安置總體進度計劃以及下達的年度工作計劃為依據(jù)，對移民搬遷、生產(chǎn)安置、補償補助資金兌付項目和移民單項工程建設(shè)項目的完成情況等移民安置實施綜合進度進行控制，確保征地拆遷和移民安置的進度符合主體工程的總體進度。對于實施進度滯后的，移民綜合監(jiān)理應(yīng)督促移民安置實施單位加快進度；對計劃進度實施影響嚴重的，應(yīng)向?qū)嵤﹩挝话l(fā)監(jiān)理文件或召開監(jiān)理會議要求組織整改，對未能達到整改要求的還應(yīng)報請省級移民管理機構(gòu)督辦。因此，移民綜合監(jiān)理進度控制側(cè)重于整個移民過程是否協(xié)調(diào)進行。

2.3.2質(zhì)量控制

工程監(jiān)理對工程項目的質(zhì)量控制側(cè)重于關(guān)注使用的原材料是否合格達標、在施工過程中是否偷工減料、工程質(zhì)量檢驗是否達到硬性指標等規(guī)定要求。

移民綜合監(jiān)理工作中的質(zhì)量控制在于主要對移民安置實施方案、實施標準、移民工作的合規(guī)性等移民安置實施綜合質(zhì)量進行控制。對移民實施機構(gòu)的工作效果(發(fā)放補償金是否足額及時、移民培訓質(zhì)量是否過關(guān)、移民生活水平恢復(fù)情況、移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等)等軟指標的質(zhì)量控制，以及企事業(yè)單位遷建、專項設(shè)施復(fù)建實施情況是否按實施方案批復(fù)的質(zhì)量要求進行實施。移民綜合監(jiān)理對具體涉及到的遷改建專項設(shè)施的質(zhì)量控制，主要在于監(jiān)督工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督體系是否完善有效。因此，移民綜合監(jiān)理在質(zhì)量控制方面屬于宏觀綜合控制，更多的是體現(xiàn)在對移民安置實施的效果和實施過程中操作程序是否合規(guī)等方面。

2.3.3投資控制(資金監(jiān)督)

投資控制是監(jiān)理工作的關(guān)鍵和難點。工程投資控制側(cè)重于一個工程項目的總投資按照一個合理的目標，在一定范圍內(nèi)得以控制，總體指導(dǎo)思想是使該項目的實際總投資小于該項目的計劃投資，而且要實現(xiàn)內(nèi)在質(zhì)量、外觀造型及工期要求的多贏局面。

移民綜合監(jiān)理對移民工程投資的控制性較弱，更多的是宏觀把握，以起到監(jiān)督監(jiān)控、保證資金安全的作用。為此，在2014年國家能源局發(fā)布的NB/T 35038—2014《水電工程建設(shè)征地移民安置綜合監(jiān)理規(guī)范》中稱為資金監(jiān)督。移民監(jiān)理資金監(jiān)督的主要任務(wù)在于依據(jù)移民資金概算，按照農(nóng)村部分補償補償費用、城市集鎮(zhèn)部分補償費用、專業(yè)項目處理補償費用、庫底清理費用、環(huán)境保護和水土保持費用及預(yù)備費的費用劃分，監(jiān)督檢查項目費用撥付使用情況和移民資金補償資金兌付情況。在具體工作中，根據(jù)年度資金計劃，檢查資金是否及時到位；檢查移民資金使用的去向、數(shù)量和效果，審查和確認移民資金的使用，強調(diào)合理補償，包括對移民工程建設(shè)、征地和移民地面附著物數(shù)量(包括房屋、樹木等相關(guān)補償項目)、企事業(yè)單位遷建、專項設(shè)施復(fù)建補償項目的復(fù)核、認定以及補償項目變更情況的了解，以達到按標準控制資金的目的；移民綜合監(jiān)理參與移民投資概算審查、調(diào)整，以及移民項目結(jié)算，對移民投資費用進行監(jiān)督。

因此，移民綜合監(jiān)理更關(guān)注征地移民專項資金的流程是否規(guī)范，有無挪用、擠占、滯留，移民資金是否專款專用。

2.4 合同管理、信息管理

2.4.1合同管理

工程監(jiān)理合同管理的對象主要是業(yè)主和承包商、承包商和分包商、材料供應(yīng)單位之間簽訂的合同。

移民綜合監(jiān)理合同管理中的合同有特殊且寬泛的含義。首先，這些合同主要存在于政府上下級、移民實施機構(gòu)各部門、移民集體和個人以及承包簽訂的工程建設(shè)合同等；其次，根據(jù)NB/T 35038—2014《水電工程建設(shè)征地移民安置綜合監(jiān)理規(guī)范》，移民綜合監(jiān)理合同管理的具體工作內(nèi)容是根據(jù)移民安置協(xié)議，上級有關(guān)部門下達的移民安置任務(wù)書)(責任書)，地方移民管理機構(gòu)、移民安置實施單位與移民工程的實施責任單位、設(shè)計單位、建設(shè)監(jiān)理單位、承包商簽訂的合同、協(xié)議，以及移民安置實施單位與被安置對象簽訂的補償補助與安置協(xié)議等進行合同備案與履約情況檢查。為此，移民綜合監(jiān)理的合同管理中和合同除了規(guī)范的合同外，還有類似合同的有關(guān)協(xié)議等。

2.4.2信息管理

工程項目的信息管理主要與工程施工情況有關(guān)，如：工程進度信息、工程質(zhì)量、工程投資以及工程質(zhì)量安全事故等方面的信息，涉及的范圍主要在工程這一領(lǐng)域內(nèi)。

移民綜合監(jiān)理工作中的信息管理，主要通過對移民農(nóng)村移民部分、企事業(yè)單位、專項設(shè)施遷改建等工作進度、質(zhì)量、投資的數(shù)據(jù)收集、整理、分析，為移民工作各方提供有用的信息資料，同時按照真實性、及時性、完整性、和有效傳遞的原則進行信息管理。由于移民工作涉及的信息種類和范圍比工程監(jiān)理更多、更廣，在移民安置項目實施過程中，必須建立完善移民綜合監(jiān)理項目部信息檔案管理制度，及時收集、整理、加工相關(guān)信息，處理往來文件，做好檔案的歸檔與管理工作，包括監(jiān)理本身檔案的管理和整理工作，定期向主管單位和上級有關(guān)部門提交監(jiān)理報告，為移民工作的順利進行提供信息支撐。

2.5 工作協(xié)調(diào)

工程項目中，工程監(jiān)理可以完全代表業(yè)主方與施工單位進行協(xié)調(diào)，監(jiān)理在協(xié)調(diào)中發(fā)揮的作用比較大，協(xié)調(diào)工作基本上可以做到位。

移民綜合監(jiān)理協(xié)調(diào)難度相對較大，具體體現(xiàn)在：(1)協(xié)調(diào)涉及內(nèi)容繁雜。移民工作錯綜復(fù)雜，工作雖有政策法規(guī)，但也有一些軟指標(政府領(lǐng)導(dǎo)觀念、移民思想意識等)，很多的工作都需在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上完成;(2)涉及層面多，協(xié)調(diào)難度大。移民工作屬政府行為，涉及層面較多，上到省市縣多層級政府，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和移民戶，涉及方方面面的關(guān)系，監(jiān)理人員在具體協(xié)調(diào)工作中易受牽制，尤其是面對較復(fù)雜的問題時，往往需要上一級政府出面協(xié)調(diào)，移民監(jiān)理作用較難充分發(fā)揮。由此可見，移民監(jiān)理協(xié)調(diào)工作較工程監(jiān)理協(xié)調(diào)難度更大。

3 結(jié) 語

(1)通過以上工程監(jiān)理與移民綜合監(jiān)理的差異分析，可以看出，移民綜合監(jiān)理在開展工作中，由于監(jiān)理的內(nèi)容、對象以及移民工程管理體制等特殊性，相比工程監(jiān)理工作來說更加復(fù)雜。移民綜合監(jiān)理工作受到各方影響因素較大，在開展“三控制”工作過程中，其實更多的是對移民工程實施過程的監(jiān)督、咨詢和建議，很難完全做到控制這個層面。

(2)水電業(yè)主及移民實施各級政府部門應(yīng)正確理解建設(shè)征地移民綜合監(jiān)理單位的性質(zhì)及工作內(nèi)容，移民綜合監(jiān)理單位才能在移民安置實施過程中更好的開展相關(guān)工作。

(3)在開展水電工程建設(shè)征地移民工作中，為更好的開展移民綜合監(jiān)理工作，移民綜合監(jiān)理單位首先應(yīng)找準角色定位，協(xié)調(diào)處理好與各方的關(guān)系(與項目業(yè)主、移民實施機構(gòu)、設(shè)計單位等各方)；其次，移民監(jiān)理單位應(yīng)始終堅持“獨立、客觀、公正、科學”的原則。面對錯綜復(fù)雜的移民問題，移民監(jiān)理應(yīng)維護項目相關(guān)方的合法權(quán)益，秉持科學的工作態(tài)度和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，實事求是、創(chuàng)造性地開展工作；再次，從業(yè)移民綜合監(jiān)理的單位及人員，應(yīng)熟悉掌握移民規(guī)劃相關(guān)知識，了解移民項目規(guī)劃設(shè)計的思路，理解移民安置實施規(guī)劃報告中各項內(nèi)容以及移民概算構(gòu)成。

(4)在移民實施工作中，協(xié)調(diào)是解決存在問題的主要方式和途徑。移民綜合監(jiān)理在參加各類協(xié)調(diào)會議之前，務(wù)必對即將上會討論的問題了解清楚，此時，既要把握宏觀意識，也要有微觀的探求精神。尤其針對那些歷史遺留問題，應(yīng)對當時的背景，問題的產(chǎn)生以及對移民工作造成的影響等方面進行積極的思考，并結(jié)合現(xiàn)行的政策法規(guī)，提出處理意見供委托方及各方參考。