董 飛，馮海軍，李會(huì)甫

(1.中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.云南省搬遷安置辦公室，云南 昆明 650051)

1 項(xiàng)目概況

烏江沙沱水電站是烏江流域水電梯級(jí)開發(fā)的第9級(jí)，電站壩址位于貴州銅仁地區(qū)沿河縣的淇灘鎮(zhèn)，下距沿河縣城7 km。水庫(kù)正常蓄水位365.00 m時(shí)，庫(kù)容7.7億m3，相應(yīng)水庫(kù)面積29.96 km2。電站裝機(jī)容量1 120 MW，保證出力322.9 MW，多年平均發(fā)電量45.52億kW·h。工程開發(fā)任務(wù)以發(fā)電為主，其次為航運(yùn)，兼顧防洪等綜合開發(fā)任務(wù)。

依據(jù)《烏江沙沱水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告》《烏江沙沱水電站移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告》以及《烏江沙沱水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃調(diào)整報(bào)告》，沙沱水電站建設(shè)征地涉及德江、思南、沿河3縣18個(gè)鄉(xiāng)，138個(gè)村582個(gè)村民組，影響人口13 506人，各類房屋建筑總面積47.35萬(wàn)m2，各類土地2 168.31 hm2，(其中耕地1 091.59 hm2，園地16.81 hm2，林地499.85 hm2)。另外，沙陀水電站建設(shè)征地還影響涉及交通、通訊、電力、工礦企業(yè)等專業(yè)項(xiàng)目。

根據(jù)國(guó)家和貴州省審批的沙沱水電站建設(shè)征地移民安置有關(guān)設(shè)計(jì)文件，結(jié)合移民安置意愿及3縣實(shí)際情況，規(guī)劃搬遷安置人口13 270人。其中，集鎮(zhèn)安置5 927人、農(nóng)村集中安置點(diǎn)安置3 126人、分散安置4 217人；規(guī)劃生產(chǎn)安置人口11 836人，其中長(zhǎng)效補(bǔ)償安置8 231人、自謀職業(yè)125人、有土安置3 480人。影響涉及專項(xiàng)工程，根據(jù)其在項(xiàng)目影響區(qū)域的地位和作用，采取遷(改)建或一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆桨高M(jìn)行處理。

2 農(nóng)村移民安置實(shí)施效果

2.1 農(nóng)村移民安置規(guī)劃實(shí)施情況

截至2015年底，沙沱水電站在德江、沿河、思南等3縣共實(shí)際搬遷安置移民13 024人，其中集鎮(zhèn)安置5 076人，農(nóng)村集中安置5 758人，分散安置2 190人；實(shí)際生產(chǎn)安置人口共11 691人，其中長(zhǎng)效補(bǔ)償安置8 086人、自謀職業(yè)安置125人、有土安置3 480人。從沙沱水電站移民安置實(shí)施情況來看，基本遵循了農(nóng)村移民搬遷安置方式采用集中安置和分散安置相結(jié)合的安置方式；生產(chǎn)安置方式采取長(zhǎng)期補(bǔ)償為主，有土安置和自謀職業(yè)等其他安置方式為輔安置方式。

沙沱水電站庫(kù)區(qū)關(guān)鍵性控制工程“8路2橋”和集鎮(zhèn)建設(shè)均由沙沱水電站業(yè)主烏江公司代建，庫(kù)區(qū)關(guān)鍵性控制工程已完工，工程功能已基本恢復(fù)。

2.2 農(nóng)村移民安置實(shí)施效果

根據(jù)《烏江沙沱水電站2015年度移民安置獨(dú)立評(píng)估報(bào)告》，在已經(jīng)安置的農(nóng)村移民中，移民安置房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量均明顯優(yōu)于原有住房；有土從農(nóng)安置農(nóng)村移民的土地調(diào)劑已到位，長(zhǎng)期補(bǔ)償資金按照貴州省相關(guān)政策法規(guī)發(fā)放；庫(kù)區(qū)交通工程等專項(xiàng)設(shè)施以及各移民安置點(diǎn)水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)服務(wù)設(shè)施均較搬遷前明顯改善，移民就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)收入得到較大提高。

(1)生產(chǎn)條件。①沙沱水電站移民生產(chǎn)安置方式主要以長(zhǎng)期補(bǔ)償安置為主。長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)單位依據(jù)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母孛娣e及對(duì)應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測(cè)算出統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)相關(guān)各方共同認(rèn)可并報(bào)省移民局確認(rèn)，以后每3～5 a視其產(chǎn)量產(chǎn)值情況進(jìn)行一次評(píng)估調(diào)整。因此移民搬遷后均獲得一定長(zhǎng)期補(bǔ)償收入。②有土從農(nóng)安置移民安置前，人均耕地為0.097 hm2，均處于山區(qū)，耕地條件和配套農(nóng)田水利設(shè)施較差，質(zhì)量相對(duì)較差。移民安置后，耕地質(zhì)量、水源、交通等條件較好的區(qū)域耕地配置標(biāo)準(zhǔn)按人均0.046～0.067 hm2配置，在條件一般的區(qū)域，耕地配置標(biāo)準(zhǔn)按人均0.087 hm2配置，土地質(zhì)量較搬遷前有較大改善。③自謀職業(yè)和自謀出路等方式移民具有一定生產(chǎn)技能，同時(shí)居住地主要在縣城、城鎮(zhèn)周邊，交通便利，二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)較多，移民依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，也能獲得一定收入。

(2)居住條件。農(nóng)村移民搬遷前人均房屋居住面積為20～32 m2之間，房屋磚混結(jié)構(gòu)比例僅為46.81%，同時(shí)存在不少磚木和板木結(jié)構(gòu)房屋。移民搬遷征地搬遷后(2015年)，人均房屋居住面積達(dá)移民人均住房面積達(dá)到46.42 m2，房屋磚混結(jié)構(gòu)比例超過84.55%。因此，移民住房從質(zhì)量到人均居住面積較搬遷前均有了較大程度的提高。

(3)環(huán)境衛(wèi)生條件。移民搬遷前移民家庭生活污水、垃圾處理均為分散自流、分散處理，環(huán)境衛(wèi)生條件總體較差，環(huán)境衛(wèi)生處理措施較為落后。移民搬遷后，移民生活污水集中排放比例和生活垃圾集中處理比例分別達(dá)到47.36%和54.30%。移民環(huán)境衛(wèi)生條件較征地搬遷前得到了明顯改善。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施。移民搬遷前，居住在山區(qū)，山高地少，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施相對(duì)落后；搬遷后，隨著庫(kù)區(qū)集鎮(zhèn)和農(nóng)村安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施逐步完工并投入運(yùn)營(yíng)，移民基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施條件較搬遷前有了明顯改善和提高，其服務(wù)等級(jí)和服務(wù)輻射范圍明顯擴(kuò)大，其中移民距文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商品集貿(mào)設(shè)施距離較搬遷前分別縮短10.82%、14.29%和10.40%。

(5)生活水平。移民搬遷后，移民勞動(dòng)力就業(yè)比例穩(wěn)步提升，增幅比例為5.19%。其中，非農(nóng)就業(yè)比例增長(zhǎng)明顯，增長(zhǎng)比例為9.70%，從事產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要為建筑業(yè)和工業(yè)。因此，除了能獲得一定長(zhǎng)補(bǔ)收入外，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力基本上以外出務(wù)工為主。征地搬遷后(2015年)移民人均純收入已達(dá)6 566.29元，與逐步恢復(fù)或超過征地搬遷前水平。

3 經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

3.1 以耕地為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期補(bǔ)償政策

沙沱水電站庫(kù)區(qū)按照有政策依據(jù)、符合相關(guān)征地政策規(guī)定、便于操作、實(shí)施方便、不引發(fā)攀比、有利于庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定等原則要求，積極開展了以移民淹沒耕地為基礎(chǔ)的逐年補(bǔ)償安置方式的探索，一致確定了同庫(kù)同策標(biāo)準(zhǔn)，庫(kù)區(qū)3縣采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)處理。具體方法是2013年的長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以銅仁市政府下發(fā)《銅仁市人民政府關(guān)于實(shí)施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)的公告》([2013]199號(hào))文件公布的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算，由設(shè)計(jì)單位依據(jù)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母孛娣e及對(duì)應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測(cè)算出統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)相關(guān)各方共同認(rèn)可并報(bào)省移民局確認(rèn)，并且確定一般情況下5年調(diào)整1次。

(1)充分尊重移民意愿。在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)《烏江沙沱水電站移民長(zhǎng)期補(bǔ)償有關(guān)問題協(xié)商會(huì)議紀(jì)要》相關(guān)文件要求，沙沱水電站在耕地補(bǔ)償方式上實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償和一次性補(bǔ)償相結(jié)合，重點(diǎn)引導(dǎo)移民群眾選擇長(zhǎng)期補(bǔ)償，移民可根據(jù)自己實(shí)際情況，選擇利于自己的補(bǔ)償方式。從生產(chǎn)安置措施實(shí)施效果分析，約95%的農(nóng)村移民戶都愿意選擇長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式，為移民提供了一個(gè)較為穩(wěn)定的收入來源。

(2)銜接新、舊征地補(bǔ)償政策。2010年征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)綜合地價(jià)實(shí)施后，沙沱水電站長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再區(qū)分水田和旱地，采取統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效做好了新、舊征地補(bǔ)償政策統(tǒng)一，無形中提高了旱地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，維護(hù)移民的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)了移民選擇長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆e極性，促進(jìn)了移民安置工作順利開展。

(3)構(gòu)建長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。按照貴州省移民局《烏江沙沱水電站移民長(zhǎng)期補(bǔ)償有關(guān)問題協(xié)商會(huì)議紀(jì)要》相關(guān)文件要求，每3～5年視其產(chǎn)量產(chǎn)值情況對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次評(píng)估調(diào)整進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，具體調(diào)整方法設(shè)計(jì)單位依據(jù)每個(gè)時(shí)期各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母孛娣e及對(duì)應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測(cè)算出統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)相關(guān)各方共同認(rèn)可并報(bào)省移民局確認(rèn)，構(gòu)建起長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，建立起長(zhǎng)期補(bǔ)償增長(zhǎng)機(jī)制。

(4)產(chǎn)生大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。選擇長(zhǎng)期補(bǔ)償安置后，庫(kù)區(qū)將產(chǎn)生大量原從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力剩余，特別是年齡較大無任何生產(chǎn)技能的農(nóng)民，只能賦閑在家；而轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)的移民勞動(dòng)力，只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，存在隱性失業(yè)的隱患，一定程度上會(huì)對(duì)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

3.2 專項(xiàng)工程實(shí)行“返包業(yè)主代建制”

移民安置規(guī)劃報(bào)告中的專業(yè)項(xiàng)目、移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等移民工程的建設(shè)是移民搬遷安置工作的重要組成部分。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行移民管理體制，移民工程的建設(shè)主體或權(quán)屬單位是縣級(jí)政府。而縣級(jí)政府及其移民管理部門主要精力用于組織移民搬遷安置和有關(guān)問題的協(xié)調(diào)處理，缺乏工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，因而組織和管理移民工程建設(shè)進(jìn)度往往比較緩慢，工程質(zhì)量和安全控制比較困難，可能影響工程建設(shè)的正常推進(jìn)。

根據(jù)沙沱水電站移民工作面臨異常艱巨的任務(wù)，為加快移民工程建設(shè)進(jìn)度，確保工程質(zhì)量和安全，貴州省政府對(duì)沙沱水電站工程庫(kù)區(qū)移民復(fù)建專項(xiàng)工程的建設(shè)進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新，確立了“地方政府管民生，電站業(yè)主管工程”的工作原則，實(shí)施移民復(fù)建專項(xiàng)工程返包業(yè)主代建制。在省移民局支持下，烏江公司積極主動(dòng)挑起了移民工程建設(shè)的重任，充分發(fā)揮電站業(yè)主在工程建設(shè)中管理經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)設(shè)備先進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，按照審定的設(shè)計(jì)方案，返包代建了沙沱水電站庫(kù)區(qū)共“8橋2路”、3個(gè)集鎮(zhèn)和2個(gè)中心村安置點(diǎn)新址基礎(chǔ)設(shè)施以及思南縣城防護(hù)工程的建設(shè)。

(1)降低移民前期工作協(xié)調(diào)難度。由于移民專業(yè)項(xiàng)目投資由電站業(yè)主承擔(dān)，在項(xiàng)目審查時(shí)，只要按照條例規(guī)定確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，地方政府和電站業(yè)主均避免了為項(xiàng)目投資概算扯皮現(xiàn)象，避免了一些項(xiàng)目由于投資不足委托不出去的問題，降低了移民前期工作協(xié)調(diào)難度，加快了前期工作進(jìn)度。

(2)有利于電站建設(shè)和移民項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度協(xié)調(diào)推進(jìn)。電站業(yè)主將項(xiàng)目完成工期作為控制工期安排電站建設(shè)進(jìn)度，避免了許多庫(kù)區(qū)專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)滯后于電站建設(shè)進(jìn)度；避免了下閘蓄水時(shí)，只好采取臨時(shí)應(yīng)急措施或強(qiáng)制搬遷或臨時(shí)過渡安置，而可能激發(fā)的庫(kù)區(qū)矛盾，影響庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。這減輕了地方政府移民搬遷安置工作的壓力和負(fù)擔(dān)。

(3)有利于地方政府抓好做實(shí)移民搬遷安置工作。由于地方政府作為移民安置實(shí)施工作主體、實(shí)施主體和責(zé)任主體，將較大人力和物力主要傾注在移民搬遷安置工作上。因此，地方政府騰出更多的精力來抓好、做實(shí)移民搬遷安置工作，回歸了地方政府和移民部門的職能本位，確保了移民搬遷安置的進(jìn)度和質(zhì)量。

(4)促進(jìn)移民安置專項(xiàng)工程順利實(shí)施。貴州烏江水電開發(fā)有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“烏江公司”)通過組建高效復(fù)建工程管理機(jī)構(gòu)，組建了隸屬于沙沱水電站建設(shè)公司的德江移民復(fù)建工程項(xiàng)目部專門負(fù)責(zé)庫(kù)區(qū)德江縣境內(nèi)的移民復(fù)建工程管理。同時(shí)，按照業(yè)主負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制要求，快速建章立制，完善管理流程，加強(qiáng)移民安置專項(xiàng)工程檢查監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)管理，強(qiáng)化安全和質(zhì)量管理，加強(qiáng)技術(shù)把關(guān)，開展設(shè)計(jì)、施工優(yōu)化，構(gòu)建與當(dāng)?shù)鼗バ呕ブ臋C(jī)制，為工程施工創(chuàng)造和諧安定的施工環(huán)境。烏江公司對(duì)工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資實(shí)行全面管理，充分發(fā)揮了電站業(yè)主在工程管理方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)；因此移民安置專項(xiàng)工程順利完成，工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資都得到了有效控制，為沙沱水電站移民安置工作順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(5)項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目前期推進(jìn)、后期竣工移交工作中風(fēng)險(xiǎn)較大。由于運(yùn)用代建制，移民專項(xiàng)工程組織實(shí)施工作由項(xiàng)目管理公司來完成，移民專項(xiàng)工程征占地或房屋拆遷存在不可控風(fēng)險(xiǎn)。過去這些工作往往依靠政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，并適時(shí)制定相關(guān)政策來保證工作進(jìn)度，表現(xiàn)的是政府行為；而運(yùn)用代建制以后，企業(yè)行為往往舉步維艱，工程前期征地拆遷工作存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。移民專項(xiàng)工程建成以后對(duì)工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴等情況普遍存在。移民專項(xiàng)工程責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不能因?yàn)榇ǘD(zhuǎn)移，同時(shí)在移民專項(xiàng)工程建設(shè)過程中，政府相關(guān)行業(yè)主管部門往往深入?yún)⑴c其中；因此，待竣工驗(yàn)收或開展移交工作時(shí)，當(dāng)?shù)卣幱谧陨硪?guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，往往對(duì)工程竣工、移交、維護(hù)等工作不積極。

3.3 外遷安置移民后期遺留問題較為突出

在沙沱水電站移民安置工作實(shí)施過程中，德江縣少部分移民強(qiáng)烈要求外遷至縣城或中心鎮(zhèn)附近集中安置。因此地方政府根據(jù)該部分移民意愿，在理解移民向往便利、舒適城市生活的基礎(chǔ)上，為順利推進(jìn)移民安置工作，調(diào)整該部分移民移民安置方案，由原先后靠集中安置調(diào)整到外遷集中安置，分別在德江縣城和煎茶鎮(zhèn)附近分別建設(shè)楠木園安置點(diǎn)和煎茶金三角安置點(diǎn)，分別安置移民232戶964人和262戶1 190人。采取外遷移民安置方式促進(jìn)移民搬遷安置工作順利開展，外遷移民居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件等生活條件較搬遷前得到較大改善；但是，外遷安置移民后期遺留問題不容忽視。

(1)移民需經(jīng)歷漫長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)期。由于沙沱水電站建設(shè)征地影響區(qū)域多屬經(jīng)濟(jì)、文化、教育落后貧困地區(qū)，庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，庫(kù)區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)職能明顯，耕地依存度大，移民多以從事傳統(tǒng)種植業(yè)為主，非農(nóng)就業(yè)率較低，就業(yè)渠道不多，生產(chǎn)技術(shù)水平較落后、文化素質(zhì)較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)自我發(fā)展能力較弱；同時(shí)，由于外遷安置移民生產(chǎn)安置方式均采取以耕地為標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式，又遠(yuǎn)離森林、草地、草坡等自然資源，該部分移民傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植技能無用武之地，特別是生產(chǎn)技能較弱的老弱群體，存在隱性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；該部分移民也由于集中安置而容易抱團(tuán)，普遍存在等、靠、要等消極意識(shí)。

(2)移民需重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。移民從原先熟悉社會(huì)環(huán)境外遷至陌生環(huán)境，一定程度上擾亂了移民原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)關(guān)系分解、裂化、重建、磨合，社會(huì)組織和人際關(guān)系的平臺(tái)被破壞，親屬關(guān)系淡化。生產(chǎn)生活初期肯定會(huì)有不習(xí)慣、不適應(yīng)，有的還會(huì)感到受歧視、受冷落，甚至感到安全受到威脅，外遷移民與當(dāng)?shù)鼐用衩苋菀准せ?/p>

4 結(jié) 語(yǔ)

沙沱水電站為促進(jìn)移民搬遷安置工作順利開展，研究探索“長(zhǎng)效逐年補(bǔ)償”的安置方式創(chuàng)新地破解了移民安置難題；移民工程由項(xiàng)目法人代為建設(shè)的“返包代建”方式的推行，則為移民工程的順利實(shí)施提供了新思路；同時(shí)，外遷安置移民，導(dǎo)致一些遺留問題?？傮w而言，沙沱水電站移民安置工作始終堅(jiān)持以人為本、關(guān)注民生、心系移民的基本思想，以現(xiàn)行水電法規(guī)和政策為支撐，兼顧了政府、移民、業(yè)主三方的利益，基本上取得了三方都滿意的結(jié)果，贏得了水電工程順利推進(jìn)與庫(kù)區(qū)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的和諧共贏良好局面。