孫喜金，陳海利

（南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽 421001）

一、公共危機(jī)與公眾參與

危機(jī)管理是指對危機(jī)事件整體性的監(jiān)測、預(yù)防或處理的動(dòng)態(tài)過程。它用全新的科學(xué)的思維方法,非程序化的決策模式,有效地預(yù)控或者處理危機(jī)事件，其目標(biāo)是盡可能使危機(jī)的損害最小化和機(jī)遇最大化。公共危機(jī)作為一種社會(huì)客觀存在，在公共環(huán)境中產(chǎn)生，會(huì)對組織產(chǎn)生顯性或者隱性的嚴(yán)重威脅。特別是這類事件一旦發(fā)生，就會(huì)廣泛的引起社會(huì)各界的關(guān)注，使其陷于困境之中。政府作為危機(jī)管理的實(shí)施主體之一，尤其是在公共環(huán)境中，要面臨的環(huán)境瞬息萬變，要面對的危機(jī)也層出不窮，公共危機(jī)事件的發(fā)生也會(huì)對政府公信力造成不同程度的損害。

政府在公共環(huán)境管理中雖然占據(jù)主體地位，但在具體的管理中仍具有不確定性等特點(diǎn)，這就使得公眾參與有存在的必要性。在公共危機(jī)事件的應(yīng)對中，公眾泛指身處在危機(jī)事件當(dāng)中或者關(guān)注危機(jī)事件的個(gè)人或組織。公眾在突發(fā)公共危機(jī)事件各個(gè)方面都受到影響威脅，是最直接的“受害者”。因此，公眾參與某種程度上就是這些“受害者”的自救過程。這種參與，不僅僅體現(xiàn)為個(gè)體的單獨(dú)參與，而是通過各種社會(huì)組織來發(fā)揮公眾參與，可以是社區(qū)組織、志愿者組織或者是民間自發(fā)的組織。在現(xiàn)代西方國家，活躍著大批志愿者組織和其他公益性民間組織，已經(jīng)成為抗擊危機(jī)、參與危機(jī)救援工作的一只重要的輔助力量。例如，我國政府在應(yīng)對SARS事件的后期，已經(jīng)體現(xiàn)出政府與公眾及各類社會(huì)組織合作處置危機(jī)的特點(diǎn)。

事實(shí)上，政府與公眾對公共環(huán)境的合作管理程度的提高，意味著政府治理的目標(biāo)日趨實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。一是這種廣泛有序的公眾參與，不僅能夠提高社會(huì)全體成員應(yīng)對危機(jī)意識(shí)與能力，更有助于在公共環(huán)境下政府面對危機(jī)更好的發(fā)揮其職能；二是公眾參與使危機(jī)管理透明化，公眾擁有了更多的知情權(quán)，對政府在危機(jī)管理過程中政策制定與實(shí)施的各項(xiàng)權(quán)力的監(jiān)督更加有效，可以限制政府組織及其官員在危機(jī)管理中的不作為、失職、瀆職乃至于權(quán)錢交易和以權(quán)謀私的行為。

二、當(dāng)前政府公共危機(jī)管理中公眾參與存在的問題

（一）政府重視程度不夠，相關(guān)制度保障不全

1.政府機(jī)構(gòu)管理理念有待改善，對公眾參與的重視程度不夠。疫情初期，武漢市委市政府、市衛(wèi)健委等部門一直處于觀望狀態(tài)，直到其他省份發(fā)布一級(jí)響應(yīng)才采取措施。部分部門領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”思想嚴(yán)重，甚至對自己管轄范圍內(nèi)的事情“一問三不知”。在此次疫情中，“李文亮事件”反映出有關(guān)部門忽視了公眾和各種社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理，最直接的原因就在于政府已經(jīng)習(xí)慣自上而下的命令式管理，在政府治理和決策中很難看到公眾的力量。

2.公眾參與的法律規(guī)章制度不完善。社會(huì)公眾參與公共危機(jī)管理的權(quán)利以及責(zé)任方面沒有明確規(guī)定，公眾應(yīng)該如何參與公共危機(jī)管理，如何有序有組織的參與公共危機(jī)管理，都沒有明確的規(guī)章制度。公眾參與公共危機(jī)管理缺乏制度與法律的依據(jù)和支撐，公眾參與的過程混亂和無組織，使公眾參與公共危機(jī)管理活動(dòng)具有較大的隨意性，缺乏規(guī)范的程序和規(guī)定。

3.政府相關(guān)信息不公開、不透明。危機(jī)本身具有不確定性、突發(fā)性等特點(diǎn)，當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)重大危機(jī)時(shí)、公眾的生存與安全在突然間受到威脅時(shí)，公眾常常會(huì)不由自主的陷入到恐慌中。當(dāng)公眾獲取的信息不足乃至殘缺、不實(shí)、夸大的各種流言產(chǎn)生，這些流言導(dǎo)致危機(jī)的擴(kuò)散或者引發(fā)新一輪的危機(jī)事件。本次疫情初期武漢多次發(fā)布聲明，聲稱這次病毒無人傳人現(xiàn)象，且多日無新增，導(dǎo)致公眾對病毒防范的松懈，甚至存在相關(guān)部門對疫情多次瞞報(bào)，政府官員對公眾封鎖消息最終導(dǎo)致疫情在湖北全省和周邊城市大范圍爆發(fā)。

（二）社會(huì)組織定位不明，社會(huì)信任度低

1.社會(huì)組織定位不明確，行政色彩濃厚。部分社會(huì)組織組織結(jié)構(gòu)官方性與非官方性界定不明，解決問題缺乏靈活性，類似于紅十字會(huì)、工會(huì)等大多是自上而下的政府名下的官辦組織，組織內(nèi)部行政色彩濃厚，缺乏民間團(tuán)體應(yīng)有的靈活性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)，行動(dòng)遲緩，反應(yīng)慢。

2.社會(huì)組織內(nèi)部管理混亂，信息不公開。部分組織基本上是有名無權(quán)、“掛羊頭賣狗肉”、機(jī)構(gòu)混雜人浮于事，這樣的組織怎樣能正確表達(dá)公眾參與的訴求。例如本次疫情中的紅十字會(huì)事件，一邊是大量涌入的社會(huì)捐贈(zèng)，一邊是急缺的醫(yī)療防護(hù)物資，混亂的管理和不透明的物資分配將湖北紅十字會(huì)和武漢紅十字會(huì)推上風(fēng)口浪尖。武漢市公布社會(huì)捐款與物資捐贈(zèng)渠道以來，大量去往湖北的捐贈(zèng)和當(dāng)?shù)蒯t(yī)院的物資求助就形成強(qiáng)烈對比，紅十字會(huì)分配的低效頻頻引發(fā)公眾不滿。針對反映湖北省紅十字會(huì)在捐贈(zèng)款物接收分配中的有關(guān)問題，湖北省紀(jì)委監(jiān)委迅速開展調(diào)查核實(shí)工作。經(jīng)調(diào)查，湖北省紅十字會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部在疫情防控期間接收和分配捐贈(zèng)款物工作中存在不擔(dān)當(dāng)不作為、違反“三重一大”規(guī)定、信息公開錯(cuò)誤等失職失責(zé)問題。

3.社會(huì)組織缺乏與政府部門、公眾的互動(dòng)與溝通合作，信息傳遞差。公眾參與的形式大多是通過各種社會(huì)團(tuán)體和組織，不是以個(gè)人的方式去表達(dá)利益訴求，因此不可能在危機(jī)管理中發(fā)揮具體的功能和作用。社會(huì)組織缺乏參與，不重視，社會(huì)信任度低。當(dāng)前存在的問題，更多的是公眾參與危機(jī)管理缺乏相應(yīng)的組織來搭建與政府溝通之間的橋梁。

（三）公民自身參與意識(shí)薄弱，從眾心理明顯

1.公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，缺少危機(jī)意識(shí)。在公共危機(jī)管理中公眾參與普遍性明顯不足，即使參與其中，參與的主動(dòng)性和自覺性也不高。所以在公共環(huán)境面臨危機(jī)的情境下，公眾中的大多數(shù)人習(xí)慣于等待被施救，或者僅當(dāng)一名旁觀者，缺乏責(zé)任心和主人翁精神，沒有意識(shí)到自身也是危機(jī)管理主體中不可或缺的一部分，這就導(dǎo)致危機(jī)一旦觸發(fā)，帶來不可彌補(bǔ)的損失。從另外一個(gè)角度說，政府對于公眾在應(yīng)對公共危機(jī)方面的宣傳與教育程度不夠，導(dǎo)致公眾缺乏應(yīng)對危機(jī)與解決危機(jī)的常識(shí)，這也是造成公眾參與意識(shí)薄弱、參與能力不高的重要原因。

以本次疫情為例，武漢市長周先旺稱因春節(jié)和疫情的因素，有將近500多萬人離開了這座城市，武漢市政府在2020年1月22日晚宣布，1月23日上午10時(shí)起，武漢市的公車、地鐵、輪渡、長途客運(yùn)暫停運(yùn)營；機(jī)場、火車站離漢（武漢）通道暫時(shí)關(guān)閉。但就在封城實(shí)施前，數(shù)十萬人離開了這座令人恐懼的“疫城”。僅在22日當(dāng)天，有29.96萬名旅客從武漢站、漢口站、武昌站通過搭火車離開了武漢。說明公眾對于公共危機(jī)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，防范能力差，進(jìn)而引發(fā)全國各地發(fā)布一級(jí)響應(yīng)，控制疫情進(jìn)一步擴(kuò)散。

2.受到社會(huì)文化環(huán)境的影響，社會(huì)從眾心理較強(qiáng)。一方面，我國長期形成的順民思想，公民具有的從屬性認(rèn)為管理公共危機(jī)事件就是政府的事情，是政府的責(zé)任，潛意識(shí)里把自己作為危機(jī)管理的客體。受官本位等傳統(tǒng)思想的影響，我國公眾已經(jīng)形成了固定的從屬性政治文化和從屬性參與傾向。當(dāng)危機(jī)來臨，公眾已經(jīng)習(xí)慣把自己當(dāng)作政府危機(jī)管理的對象，完全沒有自覺規(guī)避危機(jī)、防范危機(jī)的意識(shí)。另一方面，雙黃連口服液哄搶事件，充分說明面對危機(jī)公眾心理素質(zhì)普遍較差，容易采取一些非理性行為。普通公眾缺乏專業(yè)知識(shí)和信息鑒別能力，看到別人搶，自己不分情況就去搶，看到別人做什么，自己就不分清紅皂白的去做什么，社會(huì)從眾心理較強(qiáng)。

三、增強(qiáng)政府公共危機(jī)管理中公眾參與的對策建議

（一）政府：建立制度保障，重視公眾參與

1.政府改變理念，尋求多方合作，重視公共參與。需要改變政府治理理念，拋棄過去的“全能型”政府管理模式，政府放低自己的地位，把公眾當(dāng)做平等合作主體。心理狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境在平等的關(guān)系影響下更容易形成一種心理契約，形成患難與共的心理狀態(tài)，這就需要政府把社會(huì)民眾作為處理危機(jī)的重要合作和依靠力量，吸納公眾平等的參與到危機(jī)處理中來，這樣也有利于提升公民信心。將社會(huì)公眾吸納到政府危機(jī)管理體系中，建立相關(guān)的合作機(jī)制，不僅能激發(fā)社會(huì)公眾的積極性和主動(dòng)性，還能有效地整合社會(huì)公眾力量，增強(qiáng)社會(huì)公眾對危機(jī)管理實(shí)務(wù)的理解和支持，增加公眾在公共危機(jī)的處理中對危機(jī)實(shí)務(wù)處理的參與和認(rèn)同，提高政府管理的效益和針對性。因此政府需要引入社會(huì)主體共同對公共安全進(jìn)行治理，努力提高社會(huì)主體參與公共安全治理的積極性，鼓勵(lì)他們?yōu)樯鐣?huì)提供精細(xì)化、多樣化的公共安全產(chǎn)品，最終能夠與政府一道形成一個(gè)多元共治的公共安全治理體系。

2.明確公眾參與的主體范圍、實(shí)現(xiàn)途徑，做好制度法規(guī)保障。政府應(yīng)該切實(shí)保障公眾參與的權(quán)力落實(shí)到實(shí)處。衡量一個(gè)國家危機(jī)管理是否成熟的一個(gè)重要標(biāo)志，就是這個(gè)國家是否在法律方面對危機(jī)事件管理進(jìn)行了制度性的規(guī)定。只有在充分、有效的法律規(guī)范前提下，才能使政府部門和相關(guān)人員的職權(quán)得以發(fā)揮，社會(huì)資源能充分而有序地實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)。針對公眾在公共危機(jī)參與中的新要求、新情況及時(shí)制定相應(yīng)的法律，可以借鑒國外公共危機(jī)參與的科學(xué)立法，使法律制度更加科學(xué)。

3.打通公眾參與的渠道，建立云服務(wù)信息平臺(tái)。一方面，政府要積極鼓勵(lì)支持公眾參與，特別是基層組織參與。最大程度地動(dòng)員廣大人民群眾參與到危機(jī)治理中來。將廣泛而分散的群眾力量進(jìn)行有效的整合，公眾組織對于我國無疑是危機(jī)管理的又一支主力軍，這具有其長遠(yuǎn)而重要的意義。另一方面，應(yīng)積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布官方信息，動(dòng)態(tài)響應(yīng)；明確目前政府安排進(jìn)度，明確管理供需。依托政府系統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)，充分整合信息系統(tǒng)資源，拓展信息回饋渠道，對公共政策的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查，監(jiān)督政府的行政行為，以便提高政策的效果性和政府部門工作的效率性。

（二）社會(huì)組織：注重溝通合作，增強(qiáng)專業(yè)性與獨(dú)立性

1.加強(qiáng)溝通，注重合作。一方面要注重與政府相關(guān)部門的信息溝通，合作磨合；另一方面是注重與公眾的互動(dòng)，加強(qiáng)與政府的合作，與政府建立信息共享平臺(tái)，定期溝通，探討管理技巧，加強(qiáng)雙方信任與合作。雙方應(yīng)在公開透明的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，保證雙方的行為都合理合法。社區(qū)自治組織在社會(huì)的危機(jī)宣傳、教育培訓(xùn)、危機(jī)預(yù)防、危機(jī)監(jiān)控和相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)急過程中，都能發(fā)揮重要的輔助作用。社區(qū)組織的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，對突發(fā)事件進(jìn)行危機(jī)預(yù)防、監(jiān)控，以居委會(huì)（村委會(huì)）為自治核心充分發(fā)揮其在參與公共危機(jī)管理中的重要輔助作用，以減少參與的盲目性和隨意性，保證參與的規(guī)范性和有效性。

2.增強(qiáng)組織獨(dú)立性，加強(qiáng)專業(yè)化管理。目前社會(huì)組織數(shù)量龐雜且大多專業(yè)性不強(qiáng)，彼此之間的組織目標(biāo)差距不大，導(dǎo)致同構(gòu)型的民間組織太多，相互之間無法形成互為補(bǔ)充的作用。民間組織要明確自身定位，堅(jiān)持理解合作的原則，積極配合政府的統(tǒng)一安排，實(shí)現(xiàn)官民之間的相互補(bǔ)充。采用現(xiàn)代的管理模式，從松散管理轉(zhuǎn)向行業(yè)自律。社會(huì)組織構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部管理體制和監(jiān)督機(jī)制，杜絕貪污腐敗，及時(shí)將組織的相關(guān)信息特別是財(cái)務(wù)信息公開，讓公眾了解自身的運(yùn)行情況。危機(jī)發(fā)生時(shí)第一時(shí)間積極應(yīng)對，代表公眾表達(dá)訴求，真正成為公眾的代言人。樹立正確的心態(tài)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立提供服務(wù)，自己解決問題。團(tuán)體組織要提高應(yīng)急速度、專業(yè)性，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍，讓擁有專業(yè)知識(shí)的人員第一時(shí)間負(fù)責(zé)。

3.充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)支持，增強(qiáng)公眾的信任。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)支持，保持公眾捐贈(zèng)信息、組織運(yùn)行透明。通過信息公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)站公開，主流媒體監(jiān)督，從而增強(qiáng)公眾的信任。

（三）社會(huì)公眾：加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，明辨是非敢于質(zhì)疑

1.增強(qiáng)參與意識(shí)，加強(qiáng)危機(jī)教育。完善危機(jī)管理教育機(jī)制，建立完備的危機(jī)管理教育機(jī)制，改革教學(xué)形式，危機(jī)管理知識(shí)和技能的教育應(yīng)該進(jìn)入義務(wù)教育體系，得到一定程度的重視，課堂不應(yīng)流于形式，授課采用專業(yè)人員，講授專業(yè)知識(shí)，納入素質(zhì)教育。組織公民的危機(jī)救援訓(xùn)練，培養(yǎng)實(shí)際的危機(jī)應(yīng)急能力，把理論學(xué)習(xí)和實(shí)際運(yùn)用結(jié)合起來，組織相關(guān)部門和公眾的危機(jī)應(yīng)對演習(xí)。提高社會(huì)公眾的操作能力，培養(yǎng)社會(huì)公眾成為理性和合格的危機(jī)實(shí)務(wù)參與型公民。通過發(fā)放應(yīng)急知識(shí)宣傳手冊、建立應(yīng)急宣傳網(wǎng)站等形式，進(jìn)行應(yīng)急科普知識(shí)宣教活動(dòng)，不斷增強(qiáng)公眾維護(hù)公共安全和自我防護(hù)意識(shí)。

2.充分發(fā)揮公眾媒體的作用，明辨是非，敢于質(zhì)疑敢于發(fā)聲。在社會(huì)的大環(huán)境下，是非觀念便被凸顯出來，明辨是非變得重中之重。人身處何處，都會(huì)與生俱來地具有一份責(zé)任感，即知道什么是自己該做的，什么是不該做的，并加以實(shí)施以維持個(gè)人與群體的和諧。客觀地說，圍繞新冠肺炎疫情這一全國性的突發(fā)公共衛(wèi)生緊急事件，有不同的聲音是正常的，有輿論紛爭也是正常的。公眾參與到危機(jī)管理之中，就應(yīng)該深度分析疫情輿論內(nèi)容，區(qū)分政治問題、學(xué)術(shù)問題、認(rèn)識(shí)問題。面對疫情輿論中的錯(cuò)誤思潮和錯(cuò)誤傾向，要提高政治鑒別力和戰(zhàn)斗力，敢于亮劍，敢于斗爭，堅(jiān)決抵制和反對錯(cuò)誤觀點(diǎn)。同時(shí)也要敢于發(fā)聲，通過抖音、微博、微信等多元平臺(tái)發(fā)布信息，既報(bào)喜，也報(bào)憂，全面真實(shí)客觀地發(fā)布信息。

3.積極參與營造公共危機(jī)應(yīng)急文化，樹立危機(jī)管理主體觀念。一個(gè)國家力量是否強(qiáng)大，除了物質(zhì)方面的保障，也與這個(gè)國家是否有凝聚力息息相關(guān)。而公共危機(jī)時(shí)期的公眾參與程度往往是這個(gè)國家凝聚力的集中體現(xiàn)。公眾在危機(jī)中的常態(tài)化參與，通過危機(jī)意識(shí)的提升、危機(jī)心態(tài)的調(diào)適、危機(jī)響應(yīng)的社會(huì)機(jī)制的構(gòu)建，形成了公眾相互安慰與愛國熱情的互相激發(fā)態(tài)勢，這也正是公眾參與的危機(jī)文化價(jià)值取向。公民應(yīng)急文化，即培養(yǎng)一種公民在危機(jī)中應(yīng)有的社會(huì)意識(shí)和觀念，也就是安全意識(shí)和安全能力以及因此而表現(xiàn)出來的行為模式。

結(jié)語

社會(huì)治理歸根到底是為公眾服務(wù)的，對于“服務(wù)什么、如何服務(wù)”，公眾最熟知、最有發(fā)言權(quán)。唯有廣泛發(fā)動(dòng)公眾力量參與社會(huì)治理，才能取得良好的治理成效。特別是在處置突發(fā)性公共事件、維護(hù)社會(huì)公共安全的過程中，公眾參與具有無可替代的基礎(chǔ)性作用。面對疫情，習(xí)近平總書記明確指出：“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾”。疫情防控絕不是一省一市一縣之事，而是事關(guān)廣大人民群眾生命安全和身體健康的大事、要事，唯有舉全民之力抗擊疫情，廣大人民群眾眾志成城、守望相助，才能徹底戰(zhàn)勝疫情。在此進(jìn)程中，我們不斷健全防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機(jī)制，深刻認(rèn)識(shí)到只有廣泛聯(lián)系群眾、發(fā)動(dòng)群眾、凝聚群眾，才能有效確保各項(xiàng)措施的貫徹落實(shí)，筑牢抗擊疫情的人民防線。