胡 冰

長期以來，“試錯式（摸著石頭過河）”“結(jié)果導(dǎo)向型”“問題導(dǎo)向型”公共管理模式不僅成為中國公共管理實踐的共識路徑，也被很多學(xué)者從理論上進行了權(quán)威性背書。預(yù)測型公共管理被視為一種缺乏可行性的理想化模式。這些結(jié)論似乎也得到了心理學(xué)關(guān)于人的認知局限性和管理學(xué)中漸進式?jīng)Q策模式的有力支持。但以大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的智能化時代的到來，將改變這一觀點，并為預(yù)測型公共管理帶來了新的技術(shù)支持。

一、傳統(tǒng)公共管理的預(yù)測困境

公共管理不僅要善于管理當(dāng)下，更要善于管理未來。在實踐中，我們常常遇到管理尷尬：這些問題如果不發(fā)生該有多好？這些矛盾如果能提前預(yù)知并加以防范該有多好？但無論是制度主義的還是管理主義的公共管理似乎都無法回答這些拷問。

經(jīng)驗主義的管理理論認為，政策分析和政策分析人員需要掌握多種經(jīng)驗方法和技能，社會進步可能起源于經(jīng)驗的決策方法。①[澳]歐文·E·休斯：《公共管理學(xué)導(dǎo)論第二版》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年，第157-158頁。并提出了成本效益分析、最佳水平分析、最佳組合分析、時間最優(yōu)化模式等經(jīng)驗分析方法。但經(jīng)驗主義管理所依據(jù)的是過去的或少量現(xiàn)有信息，無法對未來做出預(yù)測性管理。

西蒙基于對客觀理性——“經(jīng)濟人”假設(shè)和有限理性——“行政人”假設(shè)的認識和分析，提出了應(yīng)該用“令人滿意的”準(zhǔn)則取代“最優(yōu)化”準(zhǔn)則。所謂“令人滿意的”決策就是指，在決策時決定一套標(biāo)準(zhǔn)，用來說明什么是令人滿意的最低限度的備選方案，如果擬采用的備選方案滿足了或者過了所有這些標(biāo)準(zhǔn)，那么這個方案就是令人滿意的。②丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2004年，第181-182頁。西蒙的有限理性和決策準(zhǔn)則理論，在20世紀(jì)中葉無疑具有劃時代的意義，也符合那個時代人的認知能力水平和科技發(fā)展水平。令人驚嘆的是，西蒙還致力于運籌學(xué)以及計算機科學(xué)等決策技術(shù)的研究，他認為，計算機可以和人一樣做到閱讀、思維、學(xué)習(xí)以至創(chuàng)造工作，它將對人類組織、社會、經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。但受限于歷史條件和科技發(fā)展水平，西蒙也沒能對預(yù)測性管理提出自己的思考。

林德布魯姆在批判傳統(tǒng)決策模式的基礎(chǔ)上，提出了“漸進決策理論”。所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采取漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐步實現(xiàn)決策目標(biāo)。①丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2004年，第246頁。他強調(diào)決策的穩(wěn)中求變、積小變?yōu)榇笞兊脑瓌t，因為決策者所面臨的問題是不確定的，不同的人有不同的看法。而且決策分析不是萬能的，決策要受到時間的限制。換言之，決策者獲得的信息是有限的，未來具有不確定性。在當(dāng)時的歷史條件下，林德布魯姆的理論是務(wù)實的，是可行的。人們無法預(yù)測未來也是客觀的。

新中國成立后，特別是改革開放40年來，我國的公共管理實踐，無論是“摸著石頭過河”還是“漸進式改革”、無論是“問題導(dǎo)向”還是“結(jié)果導(dǎo)向”等，要么是國情下的自我探索，要么是對西方理論的借鑒和應(yīng)用。這些管理或決策模式，取得了很大成就，但同時，我們的管理模式也被頻繁地打上了“被動的”“滯后的”“運動式的”“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”等標(biāo)簽。

那么，主動式的、預(yù)見性的公共管理能實現(xiàn)嗎？

二、智能化時代為預(yù)測性公共管理帶來可能性

秦麟征認為，預(yù)測是人們利用已經(jīng)掌握的知識和手段，預(yù)先推知和判斷事物未來或未知狀況的結(jié)果。即是說，預(yù)測概念由五個要素組成：人(預(yù)測者）、知識(預(yù)測依據(jù)）、手段（預(yù)測方法）、事物未來或未知狀況（預(yù)測對象）、預(yù)先推知和判斷（預(yù)測結(jié)果）。②秦麟征：《預(yù)測科學(xué)：未來研究學(xué)》，北京：方志出版社，2007年。在諸要素中，人們用來進行預(yù)測的手段和方法是影響預(yù)測質(zhì)量的重要因素，手段和方式是否先進恰當(dāng)，是決定一個預(yù)測是否科學(xué)的關(guān)鍵。③任超：《基于智能計算的預(yù)測模型研究及其在公共危機管理中的應(yīng)用》，蘭州大學(xué)，2013年。傳統(tǒng)的預(yù)測方法如趨勢外推預(yù)測技術(shù)、回歸預(yù)測技術(shù)、時間序列預(yù)測技術(shù)、灰色預(yù)測技術(shù)、專家及經(jīng)驗預(yù)測模型等，在工業(yè)管理等領(lǐng)域應(yīng)用較為廣泛，但在公共管理領(lǐng)域，主要應(yīng)用于公共危機管理。由于受到手段和方法的局限，在公共政策、公共決策、政策執(zhí)行、偏差糾正等方面，預(yù)測性管理并未有效使用。預(yù)測性公共管理不僅是要對公共事務(wù)的未知狀況做出推知和判斷，而且是要做出應(yīng)對，要在一定程度上解決問題。

預(yù)測性公共管理作為一種善治理想，一直是理論家和實踐者的夢想和追求，以大數(shù)據(jù)、算法、人工智能等為核心技術(shù)的智能化時代到來，為這種理想提供了實現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能性。

它以大數(shù)據(jù)和算法為基礎(chǔ)，對公共管理的環(huán)境進行動態(tài)分析，對可能產(chǎn)生的各種結(jié)果（好的和不好的）進行分析預(yù)測，最大限度地提高公共政策的科學(xué)性、執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和有效性，把公共管理的負面效應(yīng)降到最小。大數(shù)據(jù)分析的一個重要應(yīng)用是對未來變化趨勢做出預(yù)測，通過挖掘和分析相關(guān)數(shù)據(jù)的變化趨勢，人們可以洞見事物產(chǎn)生發(fā)展的路線圖。所有信息都具備預(yù)測能力，只是等待何時被解鎖。④Staffan Truvy：Big Data For the Future: Unknowing the Predictive Power of Web，2015-1-23，http://www.recordedfuture.com/bigdata-future-unlocking-predictive-power-web/.西方學(xué)者和一些研究機構(gòu)依靠技術(shù)優(yōu)勢率先起步，現(xiàn)已在大數(shù)據(jù)預(yù)測的實踐運用方面取得了令人矚目的成就，其著重體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)預(yù)測運用的兩個途徑，一是探尋社會活動規(guī)律的大數(shù)據(jù)預(yù)測，二是面向危機預(yù)警的大數(shù)據(jù)預(yù)測。

無論是西方的公共管理理論還是中國的實踐探索，之所以無法實現(xiàn)預(yù)測性超越，關(guān)鍵是信息獲取的有限性和信息分析處理的復(fù)雜性、靜態(tài)性。信息獲取的有限性是指途徑、方法、量和時間的有限。傳統(tǒng)的信息獲取途徑和方法主要是文獻分析、抽樣調(diào)查、個案研究等，這些途徑與方法在信息爆炸時代顯然是十分有限的，同時，獲取信息的量也是冰山一角，而且耗時巨大。即便是大普查獲得的數(shù)據(jù)，也因為其數(shù)據(jù)的滯后和靜態(tài)性，而不能對未來情勢做出準(zhǔn)確和動態(tài)的判斷?；谏倭啃畔⒑脱訒r性的決策判斷，必定是滯后的甚至是有誤的，對問題的應(yīng)對處理也必定是被動的。信息時代海量的信息帶來了分析處理的復(fù)雜性，依靠傳統(tǒng)的人的認知根本無法應(yīng)對，即使依靠計算機進行處理，也只是提高了運算速度，其人的認知判斷的機器延伸本質(zhì)并沒有改變。

大數(shù)據(jù)在傳統(tǒng)的量數(shù)基礎(chǔ)上引入了據(jù)數(shù)概念，①涂子沛：《數(shù)文明》，北京：中信出版集團股份有限公司，2018年。使得數(shù)據(jù)量成幾何級數(shù)增長，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益成熟使得大數(shù)據(jù)的收集變得十分便捷。任何人類行為的演變以及自然現(xiàn)象的發(fā)生，都不是無中生有的，都會有其因果關(guān)系。有了大數(shù)據(jù)，就可以對這種因果關(guān)系進行分析和判斷，預(yù)測性管理就有了可能。正如涂子沛所說：

官方天網(wǎng)、民間天網(wǎng) ，再加上車載移動天網(wǎng)，構(gòu)成了中國天網(wǎng)的“三體”，把這“三體”所有的攝像頭數(shù)量加起來，中國天網(wǎng)的攝像頭總數(shù)至少有三億。我認為，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件、推動民間天網(wǎng)相連，它們一旦相連，將會釋放出更為驚人的力量。②涂子沛：《數(shù)文明》，北京：中信出版集團股份有限公司，2018年。

近幾年來分布式數(shù)據(jù)處理技術(shù)突飛猛進的發(fā)展，極大地提高了運算能力，大數(shù)據(jù)的分析處理變得更加容易。

人工智能的發(fā)展不僅僅解決了人類生產(chǎn)生活的高效與便捷問題，其深度學(xué)習(xí)能力及決策水平也超出了我們的想象。泰格馬克指出：一個人腦大小的人工智能的意識主體每秒擁有的體驗可能比我們?nèi)祟惗鄮装偃f倍，因為電磁信號以光速傳播，比神經(jīng)元信號快數(shù)百萬倍。③[美]邁克斯·泰格馬克：《生命3.0.》，杭州：浙江教育出版社，2018年，第408頁。歐米茄團隊以及AlphaGoZero的傳奇故事給我們帶來的震撼是巨大的，同時也告訴我們，人工智能的預(yù)測性判斷能力和多情景決策水平，能為人類的預(yù)測性管理提供極大的輔助。

隨著人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)研究的進一步深入，超級人工智能就能對海量的數(shù)據(jù)進行高速處理，并對數(shù)種可能性進行智能化模擬，以發(fā)展出各種情形下的決策模型和處置方案，并能預(yù)測不同決策模型和處理方案的不同實踐結(jié)果，并進行動態(tài)調(diào)整。如果有大數(shù)據(jù)、人工智能的有效參與，很多社會矛盾及由此產(chǎn)生的分級式的各種推進路徑，以及政府公共政策的調(diào)整、危機的預(yù)防和處理等，都是可以通過預(yù)測型管理來前置判斷、分析和路演的，其負面影響力也是可以消除或消減的。

正如陳振明教授所言，網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化與智能化及量子化大大增強了人類行為的可預(yù)測性，有助于揭示人類管理及決策行為的規(guī)律性，改變了我們發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題以及將政策方案付諸執(zhí)行的方式，推動決策的民主化和科學(xué)化。④陳振明：《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6期。

三、智能化時代預(yù)測性公共管理實現(xiàn)的條件

大數(shù)據(jù)和人工智能為預(yù)測型公共管理的實現(xiàn)提供了技術(shù)基礎(chǔ)，但預(yù)測性公共管理的實現(xiàn)還需要一些條件做保障。

一是政府必須擁有足夠大和涵蓋廣的數(shù)據(jù)。目前，商業(yè)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的數(shù)據(jù)來源廣、數(shù)據(jù)量大，但政府由于其性質(zhì)的特殊性，加之受科層制影響，一方面數(shù)據(jù)量有限，而且分散在各個信息孤島上，利用率低；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)的相互融合少，數(shù)據(jù)共享困難。政府預(yù)測性管理必須要有大量數(shù)據(jù)做支撐，一是要豐富政府的數(shù)據(jù)，分級分類地完善數(shù)據(jù)庫；二是要整合政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源，建設(shè)國家、省、市的數(shù)據(jù)中心，并互聯(lián)互通；三是要在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，打通政府、社會、市場三者之間的數(shù)據(jù)壁壘，做到融合共享。

二是必須有一套區(qū)分于商業(yè)模式、社會模式的新算法。商業(yè)領(lǐng)域的算法以營利為目的，社會領(lǐng)域的算法以交往為目的，公共管理的算法要以公正為目的，帶有明顯的公共價值特征。這是個極大的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)侵犯、數(shù)據(jù)災(zāi)難、數(shù)據(jù)造成新的社會不公等問題已經(jīng)不是一個可能性問題，而是已經(jīng)成為了事實。隨著通用人工智能、超級智能一步步變?yōu)楝F(xiàn)實，人工智能的意識問題、價值判斷問題會逐步凸顯。公共管理智能化的算法必須研究這些問題，并加以有效控制，才能確保預(yù)測性公共管理的價值目標(biāo)。正如克勞斯· 施瓦布和尼古拉斯·戴維斯所說，我們要為技術(shù)賦予價值觀。①[德]克勞斯·施瓦布、[澳]尼古拉斯·戴維斯：《第四次工業(yè)革命》，北京：中信出版集團股份有限公司，2018年。

三是必須變革組織體系和管理方式，以應(yīng)對智能化時代的開放性和不確實性。現(xiàn)有的公共管理體系是傳統(tǒng)社會的產(chǎn)物，能應(yīng)對傳統(tǒng)型管理的需要，以穩(wěn)定為前提，也以穩(wěn)定為目標(biāo)。但智能化時代的開放性和不確定性特征，要求政府的組織體系和管理方式發(fā)生革命性變革。傳統(tǒng)的縱向分級、橫向分工的科層制將無法適應(yīng)新要求，平面化的、網(wǎng)狀式的、點對點的組織體系才有可能更具靈活性和高效性。涂子沛在展望城市治理未來時提出：

智慧城市的建設(shè)將迎來這樣一個時代，在這個新時代，城市的治理結(jié)構(gòu)將由“分層”轉(zhuǎn)向“結(jié)網(wǎng)”，個人的作用和主體價值將被前所未有地放大，大眾將和政府一起治理城市，這個時代可以稱為“共治時代”。這個新的共治時代，西方也有學(xué)者將其稱為參與式民主時代，即這個時代，人人都可以參與社會治理。②涂子沛：《數(shù)據(jù)之巔》，北京：中信出版集團股份有限公司，2019年。

傳統(tǒng)的實物式載體管理方式、面對面的管理方法等，也將無法適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能發(fā)展的步伐，智能化的管理手段，無感、非接觸、零距離、非人工等的管理與服務(wù)方式將成為時尚。有了新的組織體系和管理方式，預(yù)測性管理才有實現(xiàn)的體制保障。

四是要有一套全新的智能化時代的規(guī)制，以規(guī)范和約束智能化的各個進程，同時規(guī)范和約束政府、公民及市場的行為。人類文明發(fā)展的實踐證明，科技永遠是把雙刃劍，有利還是有害，不完全取決于技術(shù)自身，而是取決于人類的積極作為。關(guān)于大數(shù)據(jù)、算法、人工智能的爭議越多、越尖銳，越有利于我們把握技術(shù)發(fā)展的價值方向。人類在克隆技術(shù)、基因技術(shù)方面積極干預(yù)，就是很好的證明。智能化時代的規(guī)制應(yīng)該由外部控制和內(nèi)部控制構(gòu)成。內(nèi)部控制是指技術(shù)的倫理規(guī)范，是行業(yè)性質(zhì)的，是自我約束和監(jiān)督。外部控制，按照羅森布魯姆的理論，應(yīng)該通過政治的、法律的和管理的途徑來實現(xiàn)。政治的途徑以保證預(yù)測性管理符合人類基本的價值方向，保證民主與公平。法律的途徑要求先立法再辦事，以保證預(yù)測性管理不逾矩，盡可能消減技術(shù)發(fā)展帶來的傷害。管理的途徑要求政府加強控制，嚴(yán)格執(zhí)行政治規(guī)范和法律規(guī)范。