陸漢文 朱曉玲
2015年底,中共中央、國務(wù)院作出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定,確定到2020年消除絕對貧困的目標任務(wù)。此后,中央和各級地方政府采取超常規(guī)舉措,推進精準識別、精準扶持和精準退出,貧困地區(qū)交通、水利、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè),貧困人口收入狀況和教育、醫(yī)療、住房等條件穩(wěn)步改善。2015—2019年,全國農(nóng)村貧困人口由5 575萬人減少到551萬人,貧困發(fā)生率由5.7%降至0.6%①國家統(tǒng)計局:中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報,2020年2月28日。;全國建檔立卡貧困戶人均純收入由3 416元增加到9 808元,年均增幅30.2%②習(xí)近平:在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話,《人民日報》2020年3月7日第2版。。盡管2020年受到突如其來的新冠肺炎疫情沖擊,但在強大制度優(yōu)勢的支撐下,2020年11月23日,中國歷史性消除絕對貧困,全國832個貧困縣全部脫貧摘帽。在這種背景下,他們脫貧的具體道路以及脫貧之后的發(fā)展形勢與趨勢值得深入思考。
擺脫絕對貧困和邁上發(fā)展階梯是兩種有聯(lián)系也有差異的狀態(tài)。擺脫絕對貧困是指能夠獲得滿足基本生存需要的物質(zhì)條件和公共服務(wù),如實現(xiàn)“兩不愁、三保障”[3]。按照美國學(xué)者薩克斯的觀點,邁上發(fā)展階梯是指形成一定發(fā)展能力,進而能夠在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的作用下,依靠自身能力逐步改善生活條件,走上與其他社會群體共同發(fā)展的道路,如實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧乃至逐步縮小與中等收入群體的差距[2]48-66。貧困是多種因素共同造成的,本來就具有復(fù)雜性。中國地域遼闊,各地地理條件、資源環(huán)境、歷史文化等方面的差異性更突顯了不同區(qū)域貧困問題及脫貧道路的復(fù)雜性。在脫貧攻堅進程中,有很多貧困地區(qū)在擺脫絕對貧困的同時,也踏上了發(fā)展階梯,找到振興發(fā)展的道路。但也有少數(shù)地區(qū),他們順利實現(xiàn)了脫貧目標,卻在未來發(fā)展上面臨一些深層次的挑戰(zhàn)。西藏偏遠地區(qū)就屬于這種情況,本文將以西藏阿里地區(qū)一個建檔立卡貧困村為例進行論述。文章在闡述案例村基本情況的基礎(chǔ)上,對該村脫貧脫貧道路和未來發(fā)展的多重困境進行分析,試圖闡明案例村及其所代表的地區(qū)何以能夠順利擺脫絕對貧困卻無法踏上發(fā)展階梯。
案例村是一個以藏族為主的半農(nóng)半牧邊境村莊,位于阿里地區(qū)西南部,距地區(qū)行署所在地獅泉河鎮(zhèn)180公里(6小時車程),距所在縣黨委政府駐地78公里(2.5小時車程),是所在鄉(xiāng)黨委政府駐地(全鄉(xiāng)共2個行政村)。該村屬于建檔立卡貧困村,建檔立卡時全村共5個村民小組176戶632人,其中建檔立卡貧困戶26戶77人,貧困發(fā)生率為12.2%。全村有草場921 684畝,人均草場面積1 458畝,以牧牦牛和藏綿羊為主。有林地368 504畝,人均林地面積583畝,植被以灌木林為主。有耕地1 308畝,人均耕地面積2畝,主要種植青稞①本文所用數(shù)據(jù)等實證材料主要來自實地調(diào)查所得,亦參考了當(dāng)?shù)毓倬W(wǎng)的有關(guān)資料,以下不再逐一說明。。
案例村所在縣國土面積2.5萬平方公里,平均海拔4 000多米??h城距行署所在地200多公里,4小時車程;距拉薩市1 700多公里,通常為3天車程。阿里地區(qū)轄域面積34.5萬平方公里,平均海拔4 500米以上。距拉薩市1 500公里,通常為3天車程。2019年底,阿里地區(qū)總?cè)丝?2.4萬人;2019年地區(qū)生產(chǎn)總值62.4億元,財政一般公共預(yù)算收入4.3億元,社會消費品零售總額14.2億元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39 879元,農(nóng)村居民人均可支配收入12 281元。
阿里地區(qū)地處西藏自治區(qū)西部、青藏高原北部(羌塘高原),屬高原溫帶、寒帶季風(fēng)干旱氣候區(qū)。氣壓低,空氣稀薄,含氧量少。年平均氣溫1℃,無霜期100余天,冬季極度寒冷且漫長;日照時間長,輻射強;年均降水量140毫米,降水稀少且分布不均。自然災(zāi)害主要有大風(fēng)、干旱、雪災(zāi)、冰雹、山洪、低溫等。
從減貧與發(fā)展的視角看,案例村及所在地區(qū)最突出的特征是地廣人稀、生態(tài)脆弱、遠離區(qū)域經(jīng)濟中心(最近的區(qū)域經(jīng)濟中心為拉薩市)。
2015年全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)以來,案例村貫徹落實中央和地方各級黨委政府決策部署,大力推進精準扶貧、精準脫貧,取得突出成效。
一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2019年底,案例村5個村民小組到村委、鄉(xiāng)政府的主要道路均通柏油路;有3個村民小組已經(jīng)通生產(chǎn)用電,其余兩個村民小組為家用太陽能光伏電;已完成集中供水點等農(nóng)村飲水工程建設(shè),所有農(nóng)牧民均實現(xiàn)飲水安全有保障。二是衛(wèi)生室和文化設(shè)施建設(shè)。脫貧攻堅以來,案例村對原來的村衛(wèi)生室進行了修繕,新建了包括新圖書室和文化室的村級標準化活動場所,增加了衛(wèi)生室的藥品種類以及圖書室書籍?dāng)?shù)量。三是2017年起開始實施易地扶貧搬遷和邊境小康村建設(shè),2019年底已全部完成易地扶貧搬遷,所有農(nóng)牧民均入住安全住房。
案例村農(nóng)牧民收入可分為財政性收入和市場化收入兩大類。財政性收入主要包括生態(tài)補貼、邊民補助和公益崗位工資等,其來源是財政預(yù)算資金。一是草原生態(tài)保護補助和林地補貼等生態(tài)補貼。根據(jù)西藏自治區(qū)草原生態(tài)保護補助政策,案例村自然草場(草畜平衡補助)、禁牧區(qū)草場(禁牧補助)和人工草場三類草場分別享受每畝1.5元、6元和10元的補助(每人每年5 500元封頂)。即使以1.5元標準計算,全村人均每年也可得約2 200元草原補助。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計,整個西藏農(nóng)牧民人均草原補助均達到近3 000元①龍新:草原補獎成西藏牧民重要收入來源,農(nóng)民日報,2018-08-11(4)。。按照林地補助政策,案例村每畝林地可享受4.8元補助,全村人均每年可得約2 800元補助。二是邊民補助。根據(jù)《西藏自治區(qū)關(guān)于進一步加強邊境地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》,全區(qū)21個邊境縣、93個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)中16周歲以上(含16周歲)邊民(不含在校學(xué)生)可以獲得補助,補助標準按邊境一線、二線鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以區(qū)分②郝桂娟:精準施策促進邊境地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展,http://www.rmzxb.com.cn/c/2016-01-29/684564.shtml。。2012年,邊境一線、二線鄉(xiāng)鎮(zhèn)每人每年補助標準分別為1 000元和800元。2017年,補助標準提高到每人每年2 700元和2 500元。據(jù)此,案例村16周歲以上(含16周歲)的農(nóng)牧民(不含在校學(xué)生)每人每年可獲得2 700元邊民補助。三是公益崗位就業(yè)收入。案例村農(nóng)牧民中年齡在18~60歲(特殊情況下可適當(dāng)調(diào)寬至16~75歲)期間的勞動力(不含在校學(xué)生),可按照如下順序獲得一個公益崗位:具備勞動能力和勞動意愿的建檔立卡貧困人口;具備勞動能力和勞動意愿、未納入建檔立卡范圍的農(nóng)村低保人口;具備勞動能力和勞動意愿、家庭人均收入在當(dāng)年貧困線至次年貧困線(次年貧困線按上年貧困線16%的增幅測算)之間的低收入農(nóng)村人口。公益崗位主要有護林員、野生動物保護員、濕地監(jiān)測員、草場監(jiān)測員、水生態(tài)保護員、沙化地監(jiān)測員等,每個崗位每年可獲得工資3 500元。對于已實現(xiàn)脫貧的人員,自脫貧之日起可再享受3年過渡期公益崗位,過渡期結(jié)束后再退出公益崗位。概括而言,案例村包含建檔立卡戶在內(nèi)的所有農(nóng)牧民家庭的生態(tài)補貼可達到年人均5 000元以上,加上其他補貼和公益崗位工資,年人均財政性收入達到8 000元以上。
市場化收入主要包括農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入、市場務(wù)工收入和入股分紅收入等,收入水平受市場變化而存在波動。一是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入。案例村一個普通的有勞動力的四口之家,大約有牦牛10頭、成年羊20~30只。按一年平均出欄8~9只羊計算(牦牛較少出售因而不納入估算范圍),若均價800元/只,每戶一年在牧業(yè)方面可獲得7 000元左右收入。種植業(yè)也是農(nóng)牧民家庭收入的一項來源,但所占份額較低,可忽略不計。二是市場務(wù)工收入。脫貧攻堅期,因道路、住房等項目建設(shè)具有較多用工需求,案例村勞動力可在附近工地打工,工資標準為大工每天400元、小工每天200元,一個勞動力一年實際可得到1萬元左右打工收入。三是入股分紅收入。案例村2017年成立養(yǎng)殖合作社和砂石合作社,貧困戶每年可獲得一定比例的分紅收入,效益較好的年份戶均可達5 000元以上。概括而言,在脫貧攻堅期,案例村一個擁有正常勞動力的建檔立卡戶一年的人均市場化收入可以達到5 000元的水平。
教育和醫(yī)療保障由政府提供,案例村同所在縣其他村的相關(guān)政策是一樣的,與阿里地區(qū)其他村莊也差不多。有些政策在整個西藏自治區(qū)都是統(tǒng)一的。
教育方面,西藏自治區(qū)實行學(xué)前至高中15年學(xué)費、住宿費和生活費“三包”政策,案例村農(nóng)牧民家庭適齡學(xué)生可享受15年免費教育,建檔立卡戶脫貧攻堅階段均無義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生。所在縣建檔立卡貧困家庭子女,接受高等教育可獲得覆蓋學(xué)費、住宿費、書本費、生活費的補貼。首先由自治區(qū)給予每生每年7 000元補助,余下的差額部分由地區(qū)承擔(dān)30%、縣級承擔(dān)70%。書本費無法確定實際收費標準的,每生每年按400元標準進行補助。生活費每生每月按500元標準補助,一年按10個月計算,共計5 000元。交通費按汽車、火車特快硬座以下的票據(jù)金額獲得全額補助。所在縣對非建檔立卡貧困家庭在校大學(xué)生也給予教育資助:具有該縣戶籍、通過高考錄取、在區(qū)內(nèi)外全日制普通本???含高職)高等學(xué)校(含民辦院校)就讀的農(nóng)牧民、城鎮(zhèn)低保家庭子女在校本??粕?不包含研究生),可享受定額資助。在區(qū)外的本科生第一至四學(xué)年分別可享受5 000元、4 000元、3 000元、2 000元補助。在區(qū)內(nèi)的本科生第一至四學(xué)年分別可享受4 000元、3 000元、2 000元、1 000元補助。在區(qū)外的??粕谝恢寥龑W(xué)年分別可享受4 000年、3 000元、2 000元補助,在區(qū)內(nèi)的專科生第一至三學(xué)年分別可享受3 000元、2 000元、1 000元補助。
醫(yī)療方面,案例村農(nóng)牧民全部參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病醫(yī)療保險。在縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院治療的,可從新型農(nóng)村合作醫(yī)療大病統(tǒng)籌基金中報銷90%的住院治療費;在縣衛(wèi)生服務(wù)中心(縣中心醫(yī)院)住院治療的,可從新型農(nóng)村合作醫(yī)療大病統(tǒng)籌基金中報銷85%的住院治療費;在本縣以外的醫(yī)療機構(gòu)住院治療的,可從新型農(nóng)村合作醫(yī)療大病統(tǒng)籌基金中報銷70%的住院治療費。所在縣建檔立卡貧困戶外出住院治療可享受住宿及交通補助,建檔立卡貧困戶患者外出住院治療所產(chǎn)生的交通費和住宿費,可按照2人(一名患者和一名陪同人員)標準享受支出額60%的補助。若為急、重癥病人,必須乘坐飛機外出轉(zhuǎn)院治療的建檔立卡貧困戶,提供醫(yī)院的診斷證明、轉(zhuǎn)出院的相關(guān)證明后可享受機票票價60%的補助(返回時可享受火車票硬臥票價60%的補助)。
無論從收入水平、飲水安全,還是從義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”來看,案例村均順利實現(xiàn)脫貧攻堅目標。但值得思考的是,這并不意味著案例村未來發(fā)展的道路平坦通暢。恰恰相反,從內(nèi)生發(fā)展、長期發(fā)展及與全國其他地區(qū)共同發(fā)展的角度來看,案例村的未來面臨著多重困境。
從道路設(shè)施來看,案例村通柏油路,達到了通達通暢的標準。但這并不意味著解決了出行難、運輸難的問題。一是道路較遠且曲折,實際通行時間較長。案例村到縣城約需2.5小時車程,到阿里地區(qū)行署駐地約需6小時車程,到自治區(qū)首府拉薩市約需3天車程。二是交通運輸服務(wù)的可及性差。因為地廣人稀,客流量極小,至縣城的客運服務(wù)很難正常運營??h城至地區(qū)行署駐地和自治區(qū)首府的客運服務(wù)也具有班次稀少的突出特征。同樣道理,因為貨運需求量少,缺乏規(guī)模效益,生產(chǎn)資料和生活用品運進來、農(nóng)特產(chǎn)品運出去均存在運輸時間長、運輸成本高的問題。
案例村的醫(yī)療困境,實際上也是所在縣乃至整個阿里地區(qū)的醫(yī)療困境。雖然所在縣在醫(yī)療保障、救助政策和補貼政策上力度較大,緩解了農(nóng)牧民看病貴的問題;但由于醫(yī)護人員少、科室和醫(yī)療設(shè)施不齊全、以及交通不便等原因,當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民看病難、看病不方便的問題依然突出。
案例村所在縣建有縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療體系。在村級,由于收入較低(一個月大約1 200元),村醫(yī)思想很不穩(wěn)定、難以安心開展工作,專業(yè)技能和診療水平也較差。在鄉(xiāng)級,鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)護人員最多不超過6人,通常為1個西醫(yī)、1個藏醫(yī)和1到3個護士。在縣級,縣衛(wèi)生服務(wù)中心(縣中心醫(yī)院)是全縣最好的醫(yī)院,但全院只有10多位醫(yī)生和20多位護理人員。很少有外面的醫(yī)科畢業(yè)生愿意到該縣就職,全院52個編制長期沒有用滿。一些重要崗位主要依靠對口幫扶和對口援藏的醫(yī)生承擔(dān)。
在醫(yī)療條件最好的縣衛(wèi)生服務(wù)中心,也只設(shè)有五個科室(內(nèi)科、外科、婦科、兒科和五官科)。醫(yī)院除B超、X光機外,基本沒有其他大型醫(yī)療設(shè)備;只能開展正常的分娩手術(shù),其他住院手術(shù)都沒有條件。由于沒有輸血設(shè)施,分娩產(chǎn)婦若出現(xiàn)需要輸血的意外情況,就只能緊急送往阿里地區(qū)醫(yī)院,路途中存在很高的不可控風(fēng)險。
由于路程遠、交通不便,農(nóng)牧民不到萬不得已通常不會到縣衛(wèi)生服務(wù)中心就診??h衛(wèi)生服務(wù)中心每年組織醫(yī)護人員進行巡回檢查,為農(nóng)牧民提供免費體檢和現(xiàn)場看診,很受歡迎。將下鄉(xiāng)巡回檢查時看診人數(shù)計算在內(nèi),縣衛(wèi)生服務(wù)中心一年的門診量約2萬人次,一年住院約200人次。住院人員以分娩產(chǎn)婦和內(nèi)科病人居多。
案例村農(nóng)牧業(yè)發(fā)展面臨生態(tài)約束和市場限制兩方面困境。生態(tài)約束方面,案例村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主要是畜牧業(yè)和種植業(yè)。由于海拔高,積溫低,種植業(yè)一直處于次要地位,沒有多大發(fā)展空間。畜牧業(yè)屬于西藏特色產(chǎn)業(yè),但超載過度放牧問題一直比較嚴重,草畜矛盾突出,草原退化、沙化和鹽堿化的問題尖銳,對生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。為此,按照《草原法》規(guī)定,案例村嚴格實行以草定畜、草畜平衡制度。在給定保護生態(tài)安全這個大前提下,即使將人工種草考慮在內(nèi),案例村擴大畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的空間也非常有限。
市場限制方面,其一,農(nóng)牧產(chǎn)品銷售限制,案例村農(nóng)牧產(chǎn)品總產(chǎn)量較小,除自給外主要在本地銷售,如農(nóng)牧民家的酥油和蔬菜若有富余,通常都是賣到本鄉(xiāng)的小學(xué),很少有賣到縣城的。即使拉薩或內(nèi)地市場相關(guān)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品的需求量增大或價格升高,對案例村來說也沒有實質(zhì)意義。其二,生產(chǎn)生活資料購買限制,案例村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個別小賣部,售賣少數(shù)常見的日用品和生產(chǎn)資料。更豐富的產(chǎn)品供給,則依賴外地流動商販。他們大約一個季度會來一次,每一次停留2天左右。但一些需求量極小的生產(chǎn)生活資料,流動商販也不提供,只能到縣城乃至更遠地方購買。概言之,內(nèi)部市場小,外部市場遠,這種局面構(gòu)成了案例村提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效益的深層障礙。
非農(nóng)就業(yè)是我國農(nóng)民增收的主要途徑,工資性收入占農(nóng)村居民可支配收入的四成以上。在這個大背景下,西藏自治區(qū)農(nóng)牧民的務(wù)工收入近幾年也逐步增加。特別是政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和脫貧攻堅工程,給農(nóng)牧民帶來較多就業(yè)增收機會。但從案例村的實踐來看,西藏偏遠地區(qū)農(nóng)牧民通過非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道實現(xiàn)增收的愿景面臨不少挑戰(zhàn)。
外出務(wù)工方面,我國的非農(nóng)就業(yè)機會主要集中在內(nèi)地特別是東部沿海地區(qū),案例村農(nóng)牧民到內(nèi)地就業(yè)面臨語言、生活習(xí)慣和就業(yè)技能等方面障礙。除正在接受教育的學(xué)生外,案例村農(nóng)牧民絕大多數(shù)只會說藏語,這是他們到西藏外打工的最大障礙。即使能夠說普通話,風(fēng)土人情和生活習(xí)慣的差異,就業(yè)技能的缺乏,也構(gòu)成了將案例村農(nóng)牧民屏蔽在內(nèi)地非農(nóng)就業(yè)市場之外的一張大網(wǎng)。拉薩等西藏經(jīng)濟中心是西藏農(nóng)牧民非農(nóng)就業(yè)的重要目的地,但拉薩等地的就業(yè)崗位多為餐飲住宿等服務(wù)業(yè)且數(shù)量有限,求職者若不掌握國家通用語言文字,在拉薩這樣的地方也沒有就業(yè)競爭力。
就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面,脫貧攻堅戰(zhàn)以來,國家在西藏基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)牧民住房建設(shè)方面加大投入,創(chuàng)造了很多就地就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機會。在案例村,邊境小康村建設(shè)工程是最大的增收機會,許多有勞動力的家庭通過在工程項目上打工獲得了工資性收入,案例村砂石合作社等經(jīng)濟組織也因此而生且生意興隆。但是,這些工程項目所帶來的機會常常是短期的、一過性的,一旦工程建設(shè)完工,農(nóng)牧民就會失去這些就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。能夠提供長期就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會的第二、第三產(chǎn)業(yè)和市場化工程項目頗為罕見,案例村所在縣規(guī)劃中的文化旅游項目雖有旅游資源方面的基礎(chǔ),但受交通等因素影響,相當(dāng)長時間內(nèi)也難以創(chuàng)造出具有明顯效益的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。
十八大以來,中央實施精準扶貧精準脫貧基本方略,啟動脫貧攻堅戰(zhàn),大量資源和優(yōu)惠政策向貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)集中,西藏偏遠地區(qū)面貌發(fā)生翻天覆地的變化,案例村及所在地區(qū)亦不例外。一方面,農(nóng)牧民生態(tài)補貼、公益崗位工資等各種財政性收入明顯提高;另一方面,產(chǎn)業(yè)扶貧政策和工程項目帶來的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會,使得農(nóng)牧民的經(jīng)營性收入和工資性收入也得到一定程度增加。案例村人均可支配收入和建檔立卡戶人均可支配收入在2019年均達到萬元以上,遠高于國家扶貧標準,收入“脫貧”一帆風(fēng)順。同樣道理,隨著基礎(chǔ)設(shè)施和邊境小康村工程建設(shè)的推進,案例村道路、供水、電力和住房等方面硬件也明顯改善,本就具有較高水準的教育保障越來越扎實,醫(yī)療保障政策全部到位,飲水安全和義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”全部達標。這些地區(qū)非常順利地實現(xiàn)了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標。
不難看出,案例村走的是一條財政投入保障脫貧的特殊道路。這種支持總體而言符合我國發(fā)展趨勢。例如,為案例村農(nóng)牧民人均貢獻了約5 000元收入的生態(tài)補貼(草場補貼、林地補貼),符合青藏高原地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)需要,符合建設(shè)社會主義生態(tài)文明的需要,是一項利在當(dāng)代功在千秋的好政策,適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平,具有穩(wěn)定性、延續(xù)性。盡管如此,從發(fā)展的視角來看,案例村的問題和困難依然突出,特別是出行、醫(yī)療和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方面面臨的未來挑戰(zhàn)值得深思。一是出行。案例村及所在地區(qū)地廣人稀,居住分散,即使投入大量財力建好道路,也會因為出行人員少、路程遠而導(dǎo)致班車運行成本高、班次少,出行難問題不易解決。二是醫(yī)療。由于所在縣及整個阿里地區(qū)總?cè)丝跇O少、居住極分散,醫(yī)務(wù)人員數(shù)量很少,醫(yī)療科室和設(shè)備不齊全。門診人數(shù)、住院人數(shù)與醫(yī)護人員數(shù)量、醫(yī)療設(shè)備種類形成一種“低水平鎖定關(guān)系”或“低水平均衡陷阱”,醫(yī)療服務(wù)的可及性和質(zhì)量很難提升。三是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展。由于生態(tài)環(huán)境脆弱和位置偏遠、物流成本高,當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)既難以擴大規(guī)模,也不容易延伸產(chǎn)業(yè)鏈,缺乏大規(guī)模商品化的條件,通過農(nóng)牧業(yè)實現(xiàn)增收的空間非常狹窄。究其原因,案例村這樣的西藏偏遠地區(qū)地廣人稀、生態(tài)脆弱、遠離區(qū)域經(jīng)濟中心,形成了人與自然環(huán)境的特定適應(yīng)關(guān)系(均衡狀態(tài)),無法開展有深度的產(chǎn)業(yè)建設(shè),也支撐不了需要規(guī)?;拍芴岣哔|(zhì)量的公共服務(wù)。
綜上所述,西藏偏遠地區(qū)能夠成功擺脫絕對貧困,并且這種脫貧局面特別是收入來源具有穩(wěn)定性、延續(xù)性。但是這些地區(qū)未能形成按照經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律實現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展的能力,并不具備與其他地區(qū)跟進發(fā)展、同步發(fā)展、共同發(fā)展的條件和能力,并沒有踏上發(fā)展階梯。換言之,西藏偏遠地區(qū)擺脫了絕對貧困,但探索解決相對貧困長效機制的工作依然迷霧重重。
2020年11月23日,中華民族歷史性地消除絕對貧困。此后,我國扶貧開發(fā)工作將進入鞏固脫貧成果、治理相對貧困的新階段。在這個階段,培養(yǎng)振興發(fā)展能力乃扶貧開發(fā)的根本任務(wù)。那些在擺脫絕對貧困進程中已經(jīng)找到振興發(fā)展道路的地區(qū),可沿著既有道路進一步加快前進步伐,著力縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距。案例村所代表的西藏偏遠地區(qū)及其他尚未踏上發(fā)展階梯的地區(qū),則需要在穩(wěn)定現(xiàn)行政策和脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上,致力探索提升振興發(fā)展能力的新途徑。
本研究認為,西藏偏遠地區(qū)應(yīng)結(jié)合全國經(jīng)濟社會發(fā)展格局及趨勢,主要從三方面構(gòu)建其振興發(fā)展的戰(zhàn)略框架。一是引入?yún)^(qū)域發(fā)展的視角,突出西藏偏遠地區(qū)在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊生態(tài)地位,走生態(tài)扶貧、生態(tài)興區(qū)的道路,包括完善生態(tài)補償機制、建立國家公園、發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)及低碳旅游業(yè)等[3]。二是走新型集體化道路,將股份化集體經(jīng)濟作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本組織形式,提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化水平和跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合經(jīng)營能力,促進人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城聚集。通過聚集發(fā)展為獲得更高水平的公共服務(wù)和市場供給創(chuàng)造條件;以新型集體觀念和組織文化主導(dǎo)民間意識,推動農(nóng)牧民以組織化方式進入開放社會。三是維持教育扶貧政策的穩(wěn)定性,持續(xù)推進15年免費教育,通過教育讓新生代既能夠獲得支撐生態(tài)興區(qū)戰(zhàn)略和參與發(fā)展特色新興產(chǎn)業(yè)的能力,以及通過轉(zhuǎn)移就業(yè)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟中心以及更大外部世界。