李全利

一、問題意識(shí)及文獻(xiàn)評(píng)述

在克服生存型貧困之后,沒有農(nóng)戶自身發(fā)展建設(shè)主體性的提升就無(wú)法鞏固并完善脫貧攻堅(jiān)成果,全面建成小康社會(huì)后的農(nóng)民生活型和意識(shí)型貧困也難以克服,鄉(xiāng)村振興將會(huì)任重道遠(yuǎn)?！案刹糠e極干,農(nóng)戶站邊看”及“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”這種制度受益目標(biāo)脫貧主體性不積極的客觀現(xiàn)實(shí)是全面建成小康社會(huì)背景下急切得以認(rèn)識(shí)和研究的關(guān)鍵問題。貧困農(nóng)戶在脫貧行動(dòng)中的主體性是最能反應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村扶貧制度效率與效果的因素,不但體現(xiàn)了貧困農(nóng)戶在基層扶貧接點(diǎn)治理場(chǎng)域中的位置關(guān)系和作用發(fā)揮,也是貧困農(nóng)戶自身理性下自我脫貧意愿和脫貧能力的集中體現(xiàn)[1]。關(guān)于貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足的研究,國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從貧困環(huán)境決定論、扶貧制度形塑論以及貧困個(gè)體理性驅(qū)動(dòng)論三個(gè)層面進(jìn)行解釋。在宏觀制度層面,中國(guó)的扶貧開發(fā)主要依靠?jī)煞N方式進(jìn)行,“一個(gè)是有利于窮人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型,一個(gè)是針對(duì)窮人的扶貧開發(fā)”[2],不論經(jīng)濟(jì)溢出型減貧還是開發(fā)型扶貧都離不開制度的保障,制度構(gòu)建與變遷在不同時(shí)期對(duì)農(nóng)戶脫貧主體性產(chǎn)生不同影響。制度主義認(rèn)為,從制度建立到執(zhí)行,中間還需要對(duì)制度規(guī)則、要素等信息進(jìn)行過渡,因此需要借助媒介或者“傳遞者”(Transmitter)進(jìn)行傳遞[3]143。精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村場(chǎng)域也有具備“傳遞”和“接點(diǎn)”功能的主體或組織介入,在農(nóng)村扶貧政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)就有扶貧干部這一傳遞主體,并發(fā)揮承上啟下的“接點(diǎn)”作用。所以有學(xué)者把第一書記扶貧制度作為農(nóng)村扶貧治理的“接點(diǎn)”并且提出“接點(diǎn)治貧”的概念,并指出以重塑接點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)貧困終結(jié)[4]。但作為制度傳遞者的接點(diǎn)治理主體除了第一駐村書記——“人”的因素之外還有接點(diǎn)治理工具——“民主評(píng)議”和“扶貧資源傳遞模式”等制度構(gòu)成因素。作為制度化的扶貧資源傳遞過程,窮人主體性的建構(gòu)需要調(diào)節(jié)多種利益關(guān)系,通過農(nóng)村場(chǎng)域的社區(qū)發(fā)展及農(nóng)戶與接點(diǎn)主體的互動(dòng)參與來構(gòu)建窮人的脫貧主體意識(shí)和主體狀態(tài)是關(guān)鍵[5]。那么與貧農(nóng)戶有直接扶貧治理關(guān)系的接點(diǎn)主體是如何影響農(nóng)戶脫貧主體性的?接點(diǎn)主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和接點(diǎn)治理方式究竟以什么樣的邏輯影響貧困農(nóng)戶脫貧主體性?這是研究農(nóng)村扶貧“接點(diǎn)治理”并實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶主體性重塑的關(guān)鍵問題。

農(nóng)村基層扶貧治理環(huán)境是貧困農(nóng)戶脫貧主體性培育和發(fā)揮作用的重要場(chǎng)所,農(nóng)村的扶貧治理是一種承上啟下的接點(diǎn)性質(zhì)的治理,對(duì)于貧困農(nóng)戶脫貧主體性作用的發(fā)揮具有直接影響。扶貧制度的制定主體與制度受益主體所屬不同的時(shí)空區(qū)域,雙方在制度理性的驅(qū)使下會(huì)形成制度目標(biāo)分歧與錯(cuò)位,因此不易形成合力達(dá)成制度的真實(shí)目的。從制度理論角度出發(fā),制度要素具有不同的層次劃分,不論制度宏觀層面的理念、價(jià)值和時(shí)空指向問題,還是制度微觀層面中的個(gè)體行為選擇問題,不同的制度理論有不同的層次劃分。而介于宏觀制度層面和微觀個(gè)體層面之間的組織場(chǎng)域問題,卻是制度理論最重要的分析層次,也許是人們最不熟悉的分析層次[6]95-96。根據(jù)迪馬吉奧和鮑威爾對(duì)組織場(chǎng)域的定義,“組織場(chǎng)域是由重要的供應(yīng)者、資源與物質(zhì)消費(fèi)者、規(guī)制性機(jī)構(gòu),以及其他提供相似服務(wù)與產(chǎn)品的組織構(gòu)成的一個(gè)被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”[7]。中觀層面的農(nóng)村扶貧治理場(chǎng)域是由政府組織權(quán)威與農(nóng)村集體的自治權(quán)威共同構(gòu)成的扶貧治理情景,在鄉(xiāng)域扶貧治理場(chǎng)域中,依托政府龐大科層組織建立起來的農(nóng)村扶貧場(chǎng)域在制度動(dòng)員中卻會(huì)根據(jù)科層理性來對(duì)制度進(jìn)行“彈性”的“再造”[8],從而影響貧困農(nóng)戶的脫貧主體性。而農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中的“村民評(píng)議”機(jī)制對(duì)接點(diǎn)治理的功能發(fā)揮產(chǎn)生影響[9],接點(diǎn)治理主體不僅僅限于扶貧干部,接點(diǎn)治理方式不僅限于扶貧資源傳遞,還有貧困農(nóng)戶和一系列組織形式和機(jī)制功能的發(fā)揮。在接點(diǎn)外力激勵(lì)的政策選擇上,積極的社會(huì)政策在于激活貧困者自身的積極性,國(guó)外經(jīng)驗(yàn)就是通過強(qiáng)化貧困者與幫扶者的共同責(zé)任來激發(fā)貧困家庭的自我發(fā)展能力和潛力[10]。因此接點(diǎn)治理既可以是制度傳遞者——人,也可以是制度形式,同時(shí)也可以是一種基層治理理論,在扶貧制度和貧困農(nóng)戶之間起到接點(diǎn)銜接的作用。

二、“接點(diǎn)治理”關(guān)系對(duì)農(nóng)戶脫貧主體性的形塑

研究“接點(diǎn)治理”對(duì)貧困農(nóng)戶脫貧主體性影響這一命題在于解釋和描述行動(dòng)者的行為選擇和行動(dòng)邏輯,研究對(duì)象主要是針對(duì)農(nóng)村基層扶貧治理接點(diǎn)主體(扶貧對(duì)象——貧困戶,扶貧行動(dòng)中介者——以駐村書記為典型代表的一線扶貧工作人員);研究事實(shí)是扶貧接點(diǎn)治理行動(dòng);且研究問題在當(dāng)前、過去和未來都存在,具有時(shí)空性,接點(diǎn)治理關(guān)系的建構(gòu)和接點(diǎn)治理方式的變革等都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)時(shí)間維度的變遷。這一命題滿足國(guó)內(nèi)外關(guān)于質(zhì)性研究方法的前提條件,因此采用深度訪談法對(duì)其進(jìn)行解釋。深度訪談法要求在懸置自己知識(shí)體系和立場(chǎng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思性的觀察,從被訪問者的生活結(jié)構(gòu)入手,探究事件的目的和原因動(dòng)機(jī)以及主客觀方面的意義[11]。通過典型的案例研究分析事情的因果機(jī)制和過程,從而加深了解對(duì)接點(diǎn)治理在貧困農(nóng)戶脫貧主體性建構(gòu)中的作用。本研究主要田野點(diǎn)Y鎮(zhèn)位于豫中南的Z市,是河南“三山一灘”重點(diǎn)扶貧區(qū)域①河南的“三山一灘”地區(qū)是指大別山、伏牛山、太行深山區(qū)以及黃河灘區(qū),這些地區(qū)一直是國(guó)家及河南省扶貧開發(fā)的重點(diǎn)難點(diǎn)區(qū)域,同時(shí)也是14個(gè)國(guó)家集中連片特困地區(qū)之一,規(guī)劃面積占省域面積的50.28%,總貧困人口占全省70.08%,是河南扶貧開發(fā)的一塊“硬骨頭”。。該鎮(zhèn)原隸屬國(guó)家貧困縣,在規(guī)劃為Z市Y區(qū)后扶貧開發(fā)行動(dòng)更為積極,脫貧效果顯著,但仍有新增貧困和一直未能脫貧農(nóng)戶。Y鎮(zhèn)的扶貧脫貧是豫中南的一個(gè)典型,既可以作為集中連片貧困邊緣區(qū)域的代表,又可以作為國(guó)家深度貧困縣扶貧開發(fā)工作的縮影。在訪談對(duì)象的選取上主要涉及貧困農(nóng)戶、基層扶貧干部和普通農(nóng)戶三大群體,訪談內(nèi)容包括與接點(diǎn)治理有關(guān)的個(gè)體基本生活、參與扶貧狀況、主觀感受等內(nèi)容(如表1)。

為了研究貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足的共性問題,參考2017年國(guó)務(wù)院全國(guó)低收入家庭測(cè)量項(xiàng)目中關(guān)于湖南省湘潭縣和永州市的12戶貧困農(nóng)戶的訪談資料和5名相關(guān)扶貧工作人員的訪談資料,分析扶貧接點(diǎn)治理主體的脫貧治理行動(dòng)以及工作形式,并且了解扶貧接點(diǎn)干部眼中的貧困農(nóng)戶脫貧情況和意愿等信息(如表1)。為增加研究的全面性,本研究還查閱了Y鎮(zhèn)與扶貧接點(diǎn)治理有關(guān)的33份扶貧治理臺(tái)賬,1位扶貧駐村書記的扶貧日志96篇。

表1 Y鎮(zhèn)實(shí)地訪談的對(duì)象分布情況

(一)科層體系的駐村書記無(wú)暇顧及貧困農(nóng)戶脫貧主體性

農(nóng)村扶貧治理的中觀場(chǎng)域存在兩個(gè)層次的結(jié)構(gòu)關(guān)系,一個(gè)是扶貧接點(diǎn)治理主體與貧困農(nóng)戶之間的關(guān)系,另一個(gè)是各扶貧治理接點(diǎn)之間的關(guān)系。扶貧接點(diǎn)治理主體與貧困農(nóng)戶構(gòu)成的幫扶與被扶關(guān)系出現(xiàn)對(duì)立就會(huì)形成扶貧接點(diǎn)治理主體對(duì)貧困農(nóng)戶自身脫貧主體性的忽略,因此形成貧困農(nóng)戶甘愿“坐等”扶貧接點(diǎn)治理主體來“扶”貧的局面。而各扶貧接點(diǎn)治理主體之間因利益沖突和組織關(guān)系等影響形成的非合作博弈關(guān)系則會(huì)把貧困農(nóng)戶置于邊緣化地位,影響貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性,使貧困農(nóng)戶作為扶貧治理的“看客”,影響其脫貧主體性作用的發(fā)揮。

第一駐村書記制度具有特殊的時(shí)代背景:在全面建成小康社會(huì)背景下,從各級(jí)黨委、政府、企事業(yè)單位選派優(yōu)秀年輕黨員或后備干部到基層落實(shí)扶貧幫扶責(zé)任的黨員[12]。所以第一駐村書記具有以下三個(gè)特點(diǎn):第一,黨組關(guān)系隨人下鄉(xiāng),作為黨組織的后備力量,其黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入所在駐村黨支部組織中,因此受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委領(lǐng)導(dǎo);第二,人事、工資關(guān)系在原單位,第一駐村書記一般由縣(市)組織單位派遣駐村,其人事關(guān)系和工資關(guān)系還在原單位。而駐村行動(dòng)由縣委組織部統(tǒng)一安排,因此在成為第一駐村書記之后由縣(區(qū))組織部、鄉(xiāng)黨委和派出單位共同管理;第三,臨時(shí)性駐村幫扶,第一駐村書記一般任期兩年,兩年后回到原單位,任期主要工作是協(xié)助村兩委落實(shí)基層扶貧工作任務(wù)①河南省2010年開始實(shí)施第一駐村書記制度,調(diào)研地點(diǎn)所在的Y鎮(zhèn)共有十三個(gè)村(委)組織,每個(gè)村安排一名駐村書記,因此共有來自Z市Y區(qū)人大、區(qū)委農(nóng)村工作辦公室(區(qū)委農(nóng)辦)、區(qū)委直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)(區(qū)直工委)、民政局、農(nóng)業(yè)局、新農(nóng)合管理中心、扶貧辦等13個(gè)公職單位的13名駐村書記。。

從第一駐村書記的駐村日記發(fā)現(xiàn),第一扶貧駐村書記必須要駐村工作,并且還有來自貧困農(nóng)戶和村兩委的不合作壓力。另外來自上級(jí)的檢查壓力也比較大,迎接檢查,時(shí)刻保持警惕,堅(jiān)守崗位,注意查崗。駐村書記必須堅(jiān)持“五天四夜”駐村在崗,衣食住行,都要自行解決。扶貧駐村書記工作除了要協(xié)助村兩委完成對(duì)貧困農(nóng)戶的識(shí)別、政府扶貧政策的執(zhí)行之外,還要向自己所在單位提交扶貧匯報(bào),并且完成自己的扶貧對(duì)接任務(wù)。其目標(biāo)完成情況直接關(guān)系到駐村干部回原單位后的晉升。因此,所負(fù)責(zé)的接點(diǎn)工作有兩條線,一個(gè)是基層政府的接點(diǎn)工作,另一個(gè)是市(縣)直屬的接點(diǎn)工作。繁重的扶貧工作壓力使其無(wú)暇顧及貧困農(nóng)戶脫貧主體性建設(shè)。而且貧困農(nóng)戶還在其日常扶貧工作中發(fā)生“扯皮”,形成矛盾對(duì)立關(guān)系,這樣的工作安排很難使其去激發(fā)貧困農(nóng)戶的自身脫貧積極性。

(二)扶貧干部重上輕下難與貧困農(nóng)戶真正對(duì)接

不論是扶貧第一駐村書記還是縣區(qū)級(jí)部分下派的扶貧對(duì)接工作人員,都是本著幫扶貧困農(nóng)戶的理念來執(zhí)行所屬部門的工作安排,其首要任務(wù)是完成上級(jí)部門的工作任務(wù)及專門的脫貧目標(biāo)。對(duì)于貧困農(nóng)戶來說,扶貧接點(diǎn)干部雖然處在同一扶貧場(chǎng)域,但隸屬不同的組織:在實(shí)施第一扶貧駐村書記制度之后發(fā)現(xiàn),靠駐村扶貧書記一人難以協(xié)調(diào)與農(nóng)戶及基層政府之間的對(duì)接關(guān)系,國(guó)家為了更加精準(zhǔn)的開展扶貧工作,又在農(nóng)村開展結(jié)對(duì)幫扶工作制度,并再次派遣第一駐村書記所在單位科層及以上級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)駐村扶貧,協(xié)助第一駐村書記進(jìn)行責(zé)任到戶的“一對(duì)一幫扶”。所以,結(jié)對(duì)幫扶是扶貧“責(zé)任到人”工作形式的集中體現(xiàn),駐村干部和第一駐村書記組成農(nóng)村扶貧工作隊(duì),共同協(xié)助村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成扶貧工作任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)每個(gè)村一般分設(shè)兩名駐村干部、一名駐村書記,并且一般由駐村書記擔(dān)任扶貧工作隊(duì)長(zhǎng)。而農(nóng)村扶貧工作隊(duì)除了三名駐村干部以外還配有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具有科級(jí)干部職稱的工作人員加入,最終形成扶貧干部對(duì)接幫扶隊(duì)伍,并建立“一對(duì)一”扶貧責(zé)任落實(shí)機(jī)制(如表2)。

表2 Y鎮(zhèn)N村扶貧干部分布情況①根據(jù)Y鎮(zhèn)駐村扶貧結(jié)對(duì)干部統(tǒng)計(jì)信息整理所得。

“我們的工作任務(wù)主要就是把我們單位配套的資金下發(fā)給農(nóng)戶,幫助貧困農(nóng)戶脫貧……我們不可能幫他們種地養(yǎng)牛的,也不可能保證住他家,他們?cè)撊绾蚊撠毧隙ㄟ€是要靠國(guó)家的政策幫扶……況且他們也不可能聽你的,有些說了也是白說……”(YG03ZY20181011②本研究訪談對(duì)象的編號(hào)規(guī)律為首字母代表調(diào)研地點(diǎn),之后是扶貧干部G、貧困農(nóng)戶P,由于第一書記是作為接點(diǎn)治理的主要參與主體,因此特此編碼為S,后面數(shù)字代表編號(hào),訪談對(duì)象名字拼音首字母和訪談日期。例如,YP21-DDM20180202代表Y鎮(zhèn)貧困農(nóng)戶第21號(hào),姓名DDM,訪談日期2018年2月2日。,區(qū)委農(nóng)辦扶貧干部,根據(jù)訪談資料整理所得)

Y鎮(zhèn)共有42戶貧困戶,分別由來自區(qū)農(nóng)辦、區(qū)人大、區(qū)直工委和鄉(xiāng)政府四個(gè)單位的18名扶貧工作人員負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)幫扶(如表2)。扶貧工作人員對(duì)接的貧困戶數(shù)量不是很多,但其駐村的時(shí)間相當(dāng)短,甚至有很多貧困農(nóng)戶不知道自己的幫扶責(zé)任人是誰(shuí)。扶貧干部也先入為主的認(rèn)為貧困農(nóng)戶的脫貧“要靠國(guó)家”,而且認(rèn)為貧困農(nóng)戶與自己是一種對(duì)立關(guān)系,認(rèn)為貧困農(nóng)戶不會(huì)“聽”自己的。因此,重上輕下的接點(diǎn)治理主體并未真正發(fā)揮自身的接點(diǎn)功能,與貧困農(nóng)戶的對(duì)接還停留在“幫扶”與“被幫扶”的組織形式層面,沒有轉(zhuǎn)到激發(fā)或者提升貧困農(nóng)戶自身脫貧能力的工作思路上來。扶貧干部重上輕下,與貧困農(nóng)戶對(duì)接無(wú)效,扶貧干部不了解貧困農(nóng)戶所需,但清楚自己的扶貧任務(wù),任務(wù)導(dǎo)向型的扶貧干部往往在工作中忽視貧困農(nóng)戶自身的生產(chǎn)發(fā)展興趣或脫貧所需,貧困農(nóng)戶的脫貧積極性難以調(diào)動(dòng),形成“坐等”扶貧的局面。

(三)扶貧接點(diǎn)各構(gòu)成主體之間形成對(duì)立關(guān)系

當(dāng)前的農(nóng)村基層扶貧場(chǎng)域是一個(gè)接點(diǎn)扶貧場(chǎng)域,多元化的參與機(jī)制把農(nóng)村基層場(chǎng)域的扶貧推向具有接點(diǎn)治理性質(zhì)的行動(dòng)體系。在農(nóng)村基層的扶貧治理場(chǎng)域中,接點(diǎn)治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系有三種:上下級(jí)的科層關(guān)系;外來扶貧干部與村民內(nèi)生組織之間的內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系;政權(quán)組織與村民自治組織之間的政—社關(guān)系(如圖1)。上下科層關(guān)系給扶貧干部帶來諸多壓力,使其無(wú)暇顧及體制外貧困農(nóng)戶的脫貧主體性。政社關(guān)系中貧困農(nóng)戶能參與村民組織的脫貧行動(dòng)但無(wú)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接有效溝通,也影響貧困農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮。內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系中的外來扶貧干部不一定能受到貧困農(nóng)戶信任,而且農(nóng)戶還會(huì)在內(nèi)部組織無(wú)法滿足其利益訴求時(shí)向外來干部尋求利益表達(dá),會(huì)發(fā)生尋求折中的脫貧策略,自身不發(fā)全力脫貧而去“鉆組織空子”,從而使其脫貧主體性受到影響。

圖1 農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中接點(diǎn)治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系

首先,上下權(quán)力關(guān)系使貧困農(nóng)戶“脫域”。從政權(quán)的自上而下傳遞機(jī)制來看,農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中的接點(diǎn)治理主體處于承上啟下的接點(diǎn)位置,駐村干部和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的上級(jí)部門,因此會(huì)形成上級(jí)政府部門與下級(jí)扶貧干部之間的上下權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村是農(nóng)戶家庭單位賴以生存和生活的基本組織,是具有政治和社會(huì)雙重屬性的農(nóng)村組織場(chǎng)域。當(dāng)前農(nóng)村生活環(huán)境不是完全自由的放任型組織,而是由政府統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,以村干部、村黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村社區(qū)和以家庭及熟人網(wǎng)絡(luò)為基本結(jié)構(gòu)的村落組織,它們均會(huì)對(duì)農(nóng)戶行為起到約束作用。根據(jù)新制度主義觀點(diǎn),組織乃是在既定的政治制度和經(jīng)濟(jì)倫理約束條件下被有目的地創(chuàng)立的,同時(shí)就組織目標(biāo)而言,組織是制度變遷的主角(Major Agent)[13]5-6?，F(xiàn)代化可以把時(shí)間虛化,同一時(shí)間維度上的交集減少,形成缺場(chǎng)(Absence),越來越多的人們?cè)谏鐣?huì)關(guān)系中被處于脫域(Disembeding)情境中[14]15。例如扶貧政策的制定者和受益者之間并無(wú)交往,扶貧接點(diǎn)治理是一個(gè)超越了農(nóng)村熟人共同體的現(xiàn)代治理情境。

“其實(shí)就是各干各的,他們也不可能給你干活,自己的事還是自己干,他們干的是工作,我們自己干的才是脫貧,我們?cè)趺锤伤麄円膊还艿摹宜麄兏傻奈覀円膊欢?下來走走看看又多大用處呢?沒有一點(diǎn)用……”(YP07-ZHD20180802,貧困農(nóng)戶,男,根據(jù)扶貧資料整理所得)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),接點(diǎn)治理主體都依附于自身的部門組織行事,而且在科層權(quán)威下很難顧及組織外的貧困農(nóng)戶的實(shí)際需要。由于貧困農(nóng)戶不屬于政權(quán)組織,在扶貧治理環(huán)節(jié)很少參與扶貧干部的扶貧工作安排,其仿佛被扶貧干部置于扶貧治理場(chǎng)域的邊緣?！懊撚颉被秦毨мr(nóng)戶在上下級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系中的狀態(tài),上下結(jié)構(gòu)關(guān)系的政權(quán)型干部扶貧工作與農(nóng)戶自身的脫貧行動(dòng)交集較少,當(dāng)農(nóng)戶被處于脫嵌狀態(tài)時(shí)就不情愿或者不主動(dòng)與扶貧干部進(jìn)行有效溝通。

其次,政社對(duì)立關(guān)系易打亂農(nóng)戶脫貧自主性。如果從國(guó)家與貧困農(nóng)戶的關(guān)系來看,代表國(guó)家一方的接點(diǎn)扶貧干部與村民組織之間形成制度權(quán)威與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系之間的政—社結(jié)構(gòu)關(guān)系[15]。從基層扶貧治理場(chǎng)域的角度來看,農(nóng)村基層自治組織和基層地方政府是傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中的兩個(gè)主要單位。代表貧困農(nóng)戶的村民自治組織本可以有自己的脫貧思路和生產(chǎn)理念,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是扶貧資源的傳遞者,因此會(huì)干預(yù)村民自治組織的正常脫貧行動(dòng)。村民自治組織是最能和貧困農(nóng)戶進(jìn)行直接溝通和信息傳遞的接點(diǎn)治理主體,但村民自治組織卻沒有自身的資源調(diào)配權(quán),因此極大地限制了貧困農(nóng)戶以及代表貧困農(nóng)戶利益的村兩委選擇自身脫貧方案的主動(dòng)性。

Y鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府在沒有選舉出村支部書記的行政村下放3名村支部書記,分別由民政所所長(zhǎng)、扶貧大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)掛職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村接點(diǎn)治理場(chǎng)域中負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基層項(xiàng)目規(guī)劃、扶貧脫貧等任務(wù)。與縣(區(qū))政府對(duì)接,分配扶貧資源;與村兩委對(duì)接,傳遞扶貧治理信息。調(diào)研發(fā)現(xiàn),村兩委和農(nóng)民苦于沒有土地使用權(quán),村集體的土地資源本可以用來開發(fā)利用,但往往得不到鎮(zhèn)政府的允許,因此常常錯(cuò)過很多有利時(shí)機(jī)。長(zhǎng)久以來,村民自治組織和貧困農(nóng)戶就漸漸失去了尋找脫貧好點(diǎn)子及構(gòu)建自身脫貧方案的積極性。

最后,內(nèi)外對(duì)立關(guān)系易引發(fā)農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)類脫貧。從政治權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控機(jī)制來看,縣級(jí)政府是承上啟下、中央到地方的“接點(diǎn)”行政主體[16],扶貧接點(diǎn)治理主體很多是縣級(jí)及以上單位下派到鄉(xiāng)村進(jìn)行扶貧的政府或事業(yè)單位工作人員。從基層扶貧治理接點(diǎn)構(gòu)成的角度來看,以第一駐村書記和駐村扶貧干部構(gòu)成的外來權(quán)力與鄉(xiāng)村本土化權(quán)力之間會(huì)形成內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系。貧困農(nóng)戶會(huì)通過內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行自我定位,如果本地扶貧干部不能滿足貧困農(nóng)戶的利益訴求,農(nóng)戶就會(huì)向外來扶貧干部尋求利益表達(dá)。因此,內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系隔離了貧困農(nóng)戶與本地扶貧干部之間尋求合作的可能性,從而影響貧困農(nóng)戶脫貧行動(dòng)積極性。

村兩委是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一級(jí)行政村的組織機(jī)構(gòu),即村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì),簡(jiǎn)稱“村兩委”。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,由村長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo),而村長(zhǎng)由村民選舉產(chǎn)生。村黨支部委員會(huì)是農(nóng)村一切組織和全部工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,也由全村的黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,領(lǐng)導(dǎo)村委對(duì)本村重大事項(xiàng)和重要問題作決策建議①Y鎮(zhèn)N村的黨員力量比較龐大,村內(nèi)黨員人數(shù)共計(jì)65人,村兩委人員共計(jì)4人,全部為黨員,其中村黨支部書記1人(ZGJ,男,46歲),村支部委員1人(ZDS,男,40歲,訪談中以村長(zhǎng)相稱),村計(jì)生專干1人,村婦聯(lián)主任1人。如果Y鎮(zhèn)有的行政村未能選舉出黨支書,目前則由Y鎮(zhèn)政府下派一名扶貧干部作為其支部書記。他們?cè)诜鲐毥狱c(diǎn)治理行動(dòng)中都發(fā)揮了積極作用。。在扶貧工作中,村兩委是Y鎮(zhèn)N村的主體力量,在貧困農(nóng)戶確認(rèn)上最有權(quán)威,并且貧困戶名單也都是在村兩委的指導(dǎo)下確立的。在農(nóng)村扶貧接點(diǎn)治理場(chǎng)域中,村兩委主要負(fù)責(zé)對(duì)下的入戶核算和對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計(jì)匯報(bào)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),駐村扶貧干部的組織結(jié)構(gòu)和本地扶貧干部不同。本地扶貧干部在基層扶貧治理場(chǎng)域中由村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧專干構(gòu)成,二者處于農(nóng)村熟人社會(huì)關(guān)系中,接點(diǎn)工作效率較高,村兩委對(duì)于鄉(xiāng)政府情況匯報(bào)比較積極,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較認(rèn)可村兩委的工作績(jī)效。而外來的駐村干部只有第一駐村書記的黨組關(guān)系在村黨支部,其他駐村扶貧干部都是臨時(shí)性的,其黨組織關(guān)系和工資關(guān)系都在上級(jí)部門,對(duì)于當(dāng)?shù)貎?nèi)生組織而言,他們都是“外來的”扶貧力量。當(dāng)貧困農(nóng)戶無(wú)法從村民自治組織中表達(dá)利益訴求時(shí)就會(huì)向駐村干部等外來力量尋求幫助,因此呈現(xiàn)出“這頭不頂事就找那頭”的選擇性爭(zhēng)貧策略行動(dòng)。其結(jié)果就是外來扶貧力量與村民自治組織不能有效合作,貧困農(nóng)戶不能向一個(gè)統(tǒng)一的幫扶主體性組織靠攏,因此養(yǎng)成消極脫貧的爭(zhēng)當(dāng)貧困戶慣習(xí)。

三、“接點(diǎn)治理”方式對(duì)農(nóng)戶脫貧主體性的形塑

決定扶貧制度有效落實(shí)到扶貧受益主體的關(guān)鍵一環(huán)就是基層扶貧干部接點(diǎn)功能的發(fā)揮。農(nóng)村扶貧治理行動(dòng)的失效有時(shí)是扶貧治理技術(shù)失準(zhǔn)、政治過程執(zhí)行偏差的后果[17]。農(nóng)村扶貧接點(diǎn)功能的發(fā)揮是通過不同的接點(diǎn)治理方式或機(jī)制進(jìn)行的,貧困農(nóng)戶處于扶貧制度接點(diǎn)治理的最底端,首先,需要借助各接點(diǎn)主體進(jìn)行扶貧信息傳遞,當(dāng)接點(diǎn)主體不能充分傳遞扶貧信息時(shí)就會(huì)造成貧困農(nóng)戶的被動(dòng)脫貧。其次,扶貧資源的獲取也需要借助接點(diǎn)主體來分配,接點(diǎn)治理主體與貧困農(nóng)戶之間如果出現(xiàn)資源匹配錯(cuò)位不但會(huì)造成扶貧資源浪費(fèi),還會(huì)造成貧困農(nóng)戶脫貧行動(dòng)的無(wú)效。最后,從農(nóng)村基層扶貧治理的組織機(jī)制來看,貧困農(nóng)戶自我主體性作用的發(fā)揮也需要借助接點(diǎn)組織來實(shí)現(xiàn),農(nóng)戶參與脫貧的保障措施不到位也會(huì)限制貧困農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮。

(一)農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中的接點(diǎn)信息傳遞機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)到戶,扶貧對(duì)接責(zé)任人要對(duì)貧困農(nóng)戶有深入了解,并且依據(jù)政策幫扶貧困農(nóng)戶脫貧。數(shù)字下鄉(xiāng)是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧技術(shù)治理的重要內(nèi)容,由于數(shù)字技術(shù)的下包、傳遞、生產(chǎn)等會(huì)經(jīng)過層層的滲透,各參與主體有時(shí)候會(huì)為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù),因接點(diǎn)主體的行動(dòng)目標(biāo)和激勵(lì)因素不同導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)和反饋的失準(zhǔn),從而形成數(shù)字上的失準(zhǔn)[18]。從政府扶貧治理的角度出發(fā),幫扶干部要對(duì)所幫扶貧困農(nóng)戶的人口、能力、經(jīng)濟(jì)水平、住房情況、醫(yī)療、教育等信息進(jìn)行清楚的備案,并且以數(shù)字信息的形式整理合并和檔案卡片一起上交縣區(qū)級(jí)的扶貧辦。這種工作需要借助技術(shù)工具,將扶貧信息指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化、信息庫(kù)化。但數(shù)字時(shí)代的鄉(xiāng)村治理,最重要的不是數(shù)字技術(shù),而是數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力關(guān)系、社會(huì)機(jī)制和公私領(lǐng)域的演變[19]?；鶎咏狱c(diǎn)治理場(chǎng)域中的行動(dòng)主體會(huì)因科層壓力、政策的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行和數(shù)字化要求而形成政策執(zhí)行變異和信息失真。

農(nóng)村場(chǎng)域中的扶貧信息一般是通過熟人社會(huì)而非正規(guī)渠道傳播,貧困農(nóng)戶的脫貧行動(dòng)很大程度上是以其他村民為參照。而且貧困本身就會(huì)降低貧困者的活動(dòng)參與積極性,從而形成與其他成員之間的心理距離,最終被邊緣化。在正式權(quán)威關(guān)系中出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)脫靶有時(shí)候是因?yàn)榛鶎臃鲐毟刹康摹皶r(shí)間壓力”和“利害關(guān)系”影響了他們之間的“正式談判博弈”機(jī)制,他們會(huì)選擇盡快完成目標(biāo)的策略[20]。這種面臨組織壓力所進(jìn)行的“合乎理性”的決策折中機(jī)制會(huì)形成基于非正式權(quán)威下的“消極執(zhí)行”策略[21],從而影響貧困農(nóng)戶的信息獲取和資源利用。外來的駐村扶貧干部和村干部對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行信息傳遞除了借助村民大會(huì)等有形的程序工具外,還會(huì)利用信息技術(shù)手段,尤其是在信息技術(shù)普及的今天,手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村已經(jīng)是可及性較強(qiáng)的信息傳遞工具。調(diào)研發(fā)現(xiàn),接點(diǎn)治理主體在信息傳遞過程中的接點(diǎn)統(tǒng)計(jì)信息失真,為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù),扶貧對(duì)接信息不對(duì)稱情況明顯(表3)。貧困農(nóng)戶對(duì)信息獲取和資源利用是其脫貧主體性發(fā)揮作用的重要依據(jù),在貧困農(nóng)戶不能充分得到扶貧信息或者扶貧資源時(shí)就不能發(fā)揮其主體作用。

表3 Z市扶貧辦對(duì)全市扶貧貧困農(nóng)戶電話信息數(shù)據(jù)抽樣核查情況① 以《Z市扶貧辦對(duì)全市扶貧信息數(shù)據(jù)抽樣核查反饋問題的整改臺(tái)賬》為例,Z市扶貧辦對(duì)下屬的多個(gè)縣鎮(zhèn)進(jìn)行貧困農(nóng)戶號(hào)碼的抽查,在436份樣本中,是本人接聽電話號(hào)碼是本人的291戶,占總抽查樣本數(shù)量66.7%。其他均不是本人號(hào)碼或空號(hào)、錯(cuò)號(hào),共145戶,占總抽查樣本數(shù)量的33.3%。其中,聯(lián)系方式為空號(hào)的33戶,占總抽查樣本數(shù)量的7.6%;聯(lián)系方式重復(fù)的76戶,占總抽查樣本數(shù)量的17.4%;親戚、鄰居或村干部號(hào)碼的58戶,占總抽查樣本數(shù)量的13.3%;而且還有9戶是異地陌生人號(hào)碼(如表3)。

扶貧接點(diǎn)治理主體的信息傳遞機(jī)制也同樣存在漏洞。責(zé)任落實(shí)不到位、政策宣傳不到位等問題凸顯,貧困農(nóng)戶在不能充分獲取扶貧信息的背景下很難發(fā)揮自身的脫貧作用,對(duì)扶貧資源的利用率自然降低。根據(jù)Y鎮(zhèn)N村《關(guān)于Z市扶貧辦對(duì)Z市Y區(qū)扶貧信息數(shù)據(jù)抽樣核查反饋問題的整改臺(tái)賬》可以看出,責(zé)任落實(shí)不到位、和政策宣傳不透明等問題是影響脫貧農(nóng)戶和扶貧對(duì)接工作人員之間互動(dòng)的重要因素。當(dāng)貧困農(nóng)戶不能有效獲取扶貧信息和扶貧資源傳遞過程時(shí),即使有能夠借助外力實(shí)現(xiàn)自身應(yīng)對(duì)貧困的機(jī)會(huì)也難以利用。扶貧接點(diǎn)信息傳遞機(jī)制低效是降低貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性的關(guān)鍵因素(如表4)。

從表3和表4中可以看出,扶貧接點(diǎn)主體對(duì)扶貧信息的上傳過程中存在信息失準(zhǔn)、錯(cuò)漏的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),這是扶貧正式權(quán)威接點(diǎn)執(zhí)行主體之間信息傳遞失誤造成的。調(diào)研發(fā)現(xiàn),扶貧建檔立卡的資料信息是扶貧對(duì)接責(zé)任人根據(jù)貧困農(nóng)戶情況自行填報(bào),然后交由駐村書記、村兩委審核,再交予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一上交到縣(市)級(jí)扶貧辦。由于扶貧干部之間面臨的工作任務(wù)都具有政治屬性,在扶貧目標(biāo)也一致性時(shí),如果出現(xiàn)內(nèi)部決策分歧,駐村干部和扶貧干部之間就會(huì)形成“合乎理性”的決策折中策略,并且都認(rèn)可填寫扶貧干部號(hào)碼或者造假(即使知道也不愿意拆穿)。

由于扶貧干部對(duì)貧困農(nóng)戶的互動(dòng)實(shí)踐是治理接點(diǎn)主體在非正式權(quán)威下進(jìn)行的,貧困農(nóng)戶作為扶貧對(duì)象在對(duì)扶貧資源的信息汲取過程中處于劣勢(shì),關(guān)于名額分配或者資源分配等信息只能是自上而下的單一傳遞過程。當(dāng)貧困農(nóng)戶處于信息不充分的劣勢(shì)地位時(shí)可能被置于邊緣化風(fēng)險(xiǎn)中,但他們還可能會(huì)通過利害關(guān)系來主觀性的評(píng)價(jià)接點(diǎn)治理主體的工作質(zhì)量,從而給接點(diǎn)治理主體形成外在的監(jiān)督和輿論壓力,甚至造成支配扶貧干部的反俘獲后果[22]。而且在信息汲取能力強(qiáng)的貧困農(nóng)戶“先來”獲取扶貧資源信息后,自然會(huì)被“后到”貧困農(nóng)戶模仿,在清楚或者完全理解有爭(zhēng)搶契機(jī)后而對(duì)扶貧資源進(jìn)行效仿爭(zhēng)奪。對(duì)于那些沒有掌握信息的貧困農(nóng)戶就很難去充分利用扶貧資源,甚至不懂得報(bào)銷或者不知道可以通過申請(qǐng)無(wú)息或者低息貸款的扶貧政策實(shí)現(xiàn)自我脫貧。因此總會(huì)有一部分因信息不充分而被邊緣化的貧困農(nóng)戶不能被有效的融入到接點(diǎn)治理行動(dòng)中。

表4 Z市扶貧辦對(duì)Y區(qū)扶貧信息傳遞執(zhí)行的抽樣核查情況① 根據(jù)Z市扶貧辦抽樣走訪的450戶貧困農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn):(1)扶貧干部責(zé)任落實(shí)不到位問題涉及71人,主要問題8個(gè):不認(rèn)識(shí)村干部的貧困農(nóng)戶有16人;危房改造問題,19戶危房未改造,9戶改造不達(dá)標(biāo),7戶沒住房(臨時(shí)住親戚家);殘疾保障未覆蓋,12戶漏辦殘疾證,三人殘疾人補(bǔ)貼不到位;教育扶貧有漏洞,6戶未得教育補(bǔ)貼;Y鎮(zhèn)P村小額信貸達(dá)到條件但未能貸款成功4人,建檔立卡農(nóng)戶未領(lǐng)取2018年產(chǎn)業(yè)扶貧增收分紅14戶,自主創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼未領(lǐng)取1戶,自主發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼未領(lǐng)取1戶。(2)政策宣傳死角,涉及貧困農(nóng)戶244戶,主要問題有:香山街道辦楊樓村貧困戶LG,不知道自己享受低保、產(chǎn)業(yè)分紅、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和電費(fèi)補(bǔ)貼各項(xiàng)政策;諸市鎮(zhèn)石莊村五保貧困戶ZHZ,不知道所享受的用電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);脫貧戶HLX對(duì)Y區(qū)社會(huì)養(yǎng)老中心為其代繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金100元不知情;走訪過程中共發(fā)現(xiàn)有85人對(duì)扶貧政策不了解,不清楚貧困戶評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、退出程序,110人不知道扶貧貸款政策和自己的信用評(píng)級(jí)等級(jí);46人對(duì)貧困戶看病報(bào)銷比例不知曉(如表4)。

(二)農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中的接點(diǎn)資源分配機(jī)制

由于扶貧資源直接涉及到貧困農(nóng)戶切身利益,所以是貧困農(nóng)戶最關(guān)心也最容易出現(xiàn)問題的地方。在農(nóng)村扶貧接點(diǎn)治理的場(chǎng)域組織中,扶貧資源主要是以國(guó)家正式權(quán)力為主線進(jìn)行分配,從上級(jí)政府逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊,然后通過扶貧接點(diǎn)主體分配給貧困農(nóng)戶。但農(nóng)村基層的扶貧接點(diǎn)主體是由外派的駐村干部和內(nèi)生的村兩委兩個(gè)權(quán)力組織構(gòu)成,在扶貧資源的分配中可能會(huì)因場(chǎng)域格局矛盾而發(fā)生分歧。在扶貧資源分配環(huán)節(jié),貧困農(nóng)戶干預(yù)扶貧干部很大程度上是依據(jù)機(jī)遇正義原則進(jìn)行。分配正義是人的正義,人的同一性與差異性決定了分配正義的同一性原則和差異性原則,二者在缺位的情況下就容易造成精準(zhǔn)扶貧資源分配實(shí)踐困境[23]。由于農(nóng)戶也有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和眼前利益最大化的有限理性決策邏輯,所以會(huì)形成扶貧資源或者項(xiàng)目的預(yù)期與執(zhí)行之間的裂變。而農(nóng)村扶貧治理場(chǎng)域既存在政府自上而下的資源供給,還有自下而上的村民對(duì)資源的選擇性汲取,二者體現(xiàn)了鄉(xiāng)村場(chǎng)域的“雙規(guī)治理”格局[24]146,其中基層政府和駐村干部扮演國(guó)家自上而下的權(quán)力格局,村兩委和農(nóng)戶代表則扮演自下而上的自治格局。在這種模式下,貧困農(nóng)戶雖然可以參與,但卻不能發(fā)揮有效脫貧主體作用,“有形無(wú)實(shí)”的無(wú)效參與格局使得貧困農(nóng)戶的參與積極性代替其真正的有效脫貧主體性,形成“積極反被積極誤”的無(wú)效脫貧主體性局面。作為接點(diǎn)治理主體的駐村干部的“后盾”單位和行政層級(jí)越高,其社會(huì)資源的動(dòng)員能力也越強(qiáng),所參與的扶貧項(xiàng)目與資源分配績(jī)效也越高[25]。在扶貧技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的“精準(zhǔn)”機(jī)制運(yùn)作還蘊(yùn)含著接點(diǎn)行動(dòng)主體的孤立和治理能力的弱化,形成行政機(jī)制對(duì)社會(huì)要素的排斥與治理規(guī)則的“空轉(zhuǎn)”[26]。從接點(diǎn)治理的“后盾”角度來看,駐村干部和村干部所擁有的社會(huì)資本和權(quán)力資源能夠形成對(duì)自身所在治理場(chǎng)域內(nèi)的扶貧資源調(diào)配吸納機(jī)制,后盾單位越強(qiáng),形成層級(jí)越高或者資源調(diào)配能力越強(qiáng),對(duì)本單位駐村干部或者扶貧點(diǎn)下方扶貧項(xiàng)目或自愿的機(jī)會(huì)就會(huì)越多。但是在“啟下”環(huán)節(jié),扶貧干部、基層政府和村兩委容易形成權(quán)力體制下的執(zhí)行壟斷與資源分配變遷機(jī)制,再加上貧困農(nóng)戶的無(wú)效參與,甚至?xí)斐伞捌骄髁x”“供需失配”“決策壟斷”等負(fù)面變遷行動(dòng),從而降低扶貧資源的供需匹配績(jī)效(如圖2)。

圖2 農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中的接點(diǎn)資源分配機(jī)制

接點(diǎn)治理主體作為農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域的精英,在向上級(jí)政府或后盾單位汲取扶貧資源的同時(shí)還必須擔(dān)履行扶貧資源的分配職能。由于社會(huì)化小農(nóng)具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)和以眼前經(jīng)濟(jì)利益為主要行動(dòng)契機(jī)的特點(diǎn),而地方政府的自利行為則表現(xiàn)在借助重點(diǎn)示范工程項(xiàng)目來彰顯自己的行政績(jī)效[27]。再加上貧困農(nóng)戶自身本來就具有目標(biāo)缺失型、文化取向型、信心不足型等類型學(xué)層面的內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足特質(zhì),在基層扶貧治理場(chǎng)域中,農(nóng)戶的非理性行為同樣會(huì)干預(yù)扶貧干部的治理行動(dòng)[28]。對(duì)雙方都起到規(guī)范約束作用的村民自治組織認(rèn)識(shí)到其權(quán)力來源于農(nóng)民,對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的意識(shí)逐漸加強(qiáng),因此通過村民大會(huì)的形式對(duì)基層政府的權(quán)威進(jìn)行執(zhí)行性變通。

以Y鎮(zhèn)N村的特色產(chǎn)業(yè)為例:政府下發(fā)一批發(fā)展貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金,可以給每個(gè)行政村提供30萬(wàn)的財(cái)政投資,用于發(fā)展具有良好社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。N村扶貧工作隊(duì)成立專門項(xiàng)目建設(shè)小組,由4名村委和3名駐村干部組成,經(jīng)過討論最先決定再Y鎮(zhèn)建立一個(gè)養(yǎng)羊場(chǎng)項(xiàng)目,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未通過。但制定了《Y鎮(zhèn)N村扶貧農(nóng)家樂項(xiàng)目》,最先村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不同意,3名駐村干部所在的區(qū)級(jí)單位答應(yīng)給出相應(yīng)的6萬(wàn)配套資金,并對(duì)資金投入和利益分配進(jìn)行調(diào)整后才通過。他們共同對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、建設(shè)單位、建設(shè)規(guī)模、投資額度、發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型、項(xiàng)目收益情況、項(xiàng)目可行性進(jìn)行詳盡的規(guī)劃和分析,還形成了6千多字的項(xiàng)目計(jì)劃書。但是村民代表大會(huì)卻沒有通過。原因是村民最關(guān)心的項(xiàng)目收益預(yù)期:項(xiàng)目建成后,可以為當(dāng)?shù)靥峁?5個(gè)就業(yè)崗位,可帶動(dòng)貧困戶25戶25人穩(wěn)定就業(yè),預(yù)計(jì)在扶貧農(nóng)家樂就業(yè)的貧困戶年工資收入不低于21 600元/人/年。扶貧資金注入后,南老莊村委會(huì)每年收益為2.1萬(wàn)元,占總收益的7%。收益作為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入,用于未直接安排就業(yè)崗位的其他貧困戶人員(村內(nèi)現(xiàn)共有貧困戶43戶,共計(jì)136人,除去項(xiàng)目本身安排的25個(gè)貧困人員,還剩111個(gè)貧困人員)增收,平均每個(gè)貧困人員每年增收189元。由于扶貧項(xiàng)目本身就是根據(jù)上級(jí)政府的要求進(jìn)行扶貧,但是竟然還有貧困農(nóng)戶也反對(duì),認(rèn)為受益要到兩年后了,而且每年那么少,于是干脆提出“平均分錢”的建議。

于是,《Y鎮(zhèn)N村扶貧農(nóng)家樂項(xiàng)目》遭到夭折,而且根據(jù)會(huì)議精神不能發(fā)放資金,后來扶貧工作隊(duì)成員和鎮(zhèn)政府商量,干脆實(shí)行適合小農(nóng)發(fā)展的“牲畜養(yǎng)殖項(xiàng)目”。外來駐村干部所在單位業(yè)也拒絕再給與資金支持。于是決定把農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展成養(yǎng)殖項(xiàng)目,并為每家貧困農(nóng)戶發(fā)放牲畜幼崽的形式把30萬(wàn)農(nóng)村特色扶貧產(chǎn)業(yè)資金分配給貧困農(nóng)戶。通過后期訪談發(fā)現(xiàn),貧困農(nóng)戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取幼崽時(shí)也一樣特別積極,但是事后評(píng)價(jià)卻是“不滿意”“不如養(yǎng)其他”“不如給錢自己生產(chǎn)”“我想把它賣了”等態(tài)度,而且還真有轉(zhuǎn)手賣出的農(nóng)戶。

從Y鎮(zhèn)最初“農(nóng)家樂項(xiàng)目”到“牲畜養(yǎng)殖項(xiàng)目”的轉(zhuǎn)變中可以看出,農(nóng)村扶貧接點(diǎn)治理場(chǎng)域中的農(nóng)民具有“平均分配主義”傾向,從提出“分錢”建議及“賣羊”行為中可以發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶在扶貧行動(dòng)中的“積極”參與和“無(wú)效”脫貧主體性作用的發(fā)揮?；鶎诱诜鲐氻?xiàng)目和扶貧資源的選擇及配置并不一定服從貧困農(nóng)戶愿意或者雙方都認(rèn)可的角度出發(fā),但從鄉(xiāng)村與基層政府的關(guān)系來看,農(nóng)民在保證自己參與權(quán)利的同時(shí)卻沒能履行自身積極脫貧的義務(wù)。除了貧困農(nóng)戶自身的因素以外,接點(diǎn)治理主體對(duì)扶貧資源需方的情況不了解,會(huì)因事先缺少與貧困農(nóng)戶之間的有效溝通而造成扶貧資源的浪費(fèi)。所以,農(nóng)村基層扶貧接點(diǎn)治理出題雖然能從后盾單位汲取扶貧項(xiàng)目與資源,但卻在資源下沉和分配環(huán)節(jié)受到自身行政組織特性和小農(nóng)理性特質(zhì)的雙重干預(yù),從而造成農(nóng)戶在資源匹配環(huán)節(jié)出現(xiàn)無(wú)效參與和主體脫貧行動(dòng)的不足。

(三)農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中的接點(diǎn)民主評(píng)議方式

民主評(píng)議方式有效彌補(bǔ)了當(dāng)前國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)之間的分歧,逐漸成為農(nóng)村新型扶貧制度場(chǎng)域中的重要工作形式和接點(diǎn)治理方式[29]。在農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中,政府權(quán)威和鄉(xiāng)村精英之間的互動(dòng)合法化機(jī)制是有效防止政府權(quán)威壟斷和精英俘獲的有效治理工具,是農(nóng)村扶貧治理場(chǎng)域中接點(diǎn)治理的一種重要議事機(jī)制。民主的議事方式允許并鼓勵(lì)公開對(duì)話與討論,這不但有利于規(guī)范社會(huì)價(jià)值,而且社會(huì)中的共識(shí)和信念也需要借助民主評(píng)議方式來建構(gòu)[30]246。阿馬蒂亞·森指出,民主不但具有“公共投票”的議事形式,還有“公共理性”的內(nèi)容,而且其內(nèi)在價(jià)值、工具價(jià)值和建構(gòu)價(jià)值對(duì)于社會(huì)發(fā)展和普遍價(jià)值的形成分別具有各自優(yōu)勢(shì)[31]。村民代表大會(huì)是當(dāng)今農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中的重要民主自治協(xié)商議事組織,不但可以發(fā)揮村民自治制度的功能和價(jià)值,在解決基層價(jià)值沖突和形成村民共識(shí)方面也可以發(fā)揮其工具價(jià)值和建構(gòu)功能。但農(nóng)村基層扶貧治理場(chǎng)域中的民主評(píng)議方式并不是以農(nóng)民自身為主體的參與機(jī)制,而是由代表政府權(quán)威的扶貧工作小組和具有基層政府代理關(guān)系的村兩委成員組織參與,并通過提議、決議、審議、再?zèng)Q議公開的形式規(guī)范扶貧對(duì)象確立、扶貧資源分配和農(nóng)村扶貧開發(fā)等工作(如圖3)。民主評(píng)議的接點(diǎn)治理方式雖然在一定程度上能夠避免接點(diǎn)治理主體的壟斷性決議,但小農(nóng)理性也會(huì)影響民主評(píng)議功能的正常發(fā)揮。如果扶貧接點(diǎn)精英俘獲還會(huì)把貧困農(nóng)戶置于工具理性之外,使其不能有效參與民主評(píng)議,當(dāng)貧困農(nóng)戶自我脫貧主體意愿無(wú)法有效表達(dá)時(shí),就會(huì)限制其脫貧主體性作用的發(fā)揮。

精準(zhǔn)扶貧本身就是一個(gè)政治過程,基層民主評(píng)議方式同樣會(huì)造成“瞄準(zhǔn)失誤”?；鶎臃鲐氈卫韴?chǎng)域中的扶貧干部入戶必須要由在同一生活區(qū)域中的村干部“帶領(lǐng)”,并且在基層扶貧過程中有可能會(huì)出現(xiàn)“幫窮”與“幫弱”“幫親”“幫能”“幫需”之間的施政倫理問題[32]。當(dāng)前農(nóng)村技術(shù)治理體制促使村委會(huì)組織深度嵌套在政府官僚科層體,村級(jí)治理邏輯發(fā)生從自治向行政轉(zhuǎn)變,村民自治被消解[33]。因此,從貧困農(nóng)戶整體范圍來看,瞄準(zhǔn)脫靶和基層政策執(zhí)行張力會(huì)影響一部分貧困農(nóng)戶的脫貧積極性。

圖3 Y鎮(zhèn)N村貧困戶民主確立機(jī)制

Y鎮(zhèn)N村的建檔立卡過程遵循召開村民代表大會(huì)的原則并根據(jù)民主評(píng)議方式進(jìn)行。由于農(nóng)村扶貧工作小組是由外來駐村干部、政府扶貧干部共同構(gòu)成,并根據(jù)結(jié)對(duì)幫扶原則確立責(zé)任人,確定扶貧對(duì)象。第一步,扶貧工作小組入戶走訪,確定擬推薦對(duì)象。在這一程序中,駐村扶貧工作隊(duì)和基層政府幫扶責(zé)任人并不會(huì)直接入戶,而是先和村兩委溝通,由村干部帶領(lǐng)入戶了解情況。第二步,農(nóng)戶本人申請(qǐng)的基礎(chǔ)上,對(duì)擬推薦的扶貧對(duì)象進(jìn)行民主審議。按照黨支部會(huì)提議、村兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議的篩選程序,形成初選名單,由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示,時(shí)間不少于7天。這一環(huán)節(jié)是村民發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié),他們通過熟人社會(huì)影響扶貧干部的決策,并且關(guān)系要好的貧困農(nóng)戶會(huì)站在一起說話。第三步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。經(jīng)第一次公示無(wú)異議后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)初選對(duì)象進(jìn)行審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)初選對(duì)象必須逐戶核查,做到不錯(cuò)不漏。對(duì)確定的扶貧對(duì)象名單,必須要有駐村第一書記或駐村工作隊(duì)長(zhǎng)、包村干部、村委會(huì)主任、村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“六簽字”①根據(jù)Z市扶貧應(yīng)知應(yīng)會(huì)資料,六簽字工作方法是指對(duì)確定的扶貧對(duì)象名單,必須有駐村第一書記或駐村工作隊(duì)長(zhǎng)、包村干部、村委會(huì)主任、村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記(6個(gè)主體)簽字。,并在各行政村進(jìn)行第二次公示(如圖3)。第四步,縣級(jí)復(fù)審。經(jīng)第二次公示無(wú)異議后,報(bào)縣(市、區(qū))扶貧辦復(fù)審,復(fù)審結(jié)束后在各行政村內(nèi)公告。這時(shí)候政府權(quán)威則會(huì)因“時(shí)間壓力”和“精力受限”而不能依正當(dāng)程序進(jìn)行,而是通過行政權(quán)威介入,從而影響扶貧瞄準(zhǔn)程度。而且在后兩個(gè)環(huán)節(jié)中,如果公示后有異議,就要返回前一程序,重新進(jìn)行評(píng)議。

駐村扶貧工作隊(duì)成員來自不同的組織場(chǎng)域和生活區(qū)域,對(duì)貧困農(nóng)戶和幫扶對(duì)象并不熟悉,而真正到了發(fā)揮村民共識(shí)價(jià)值的時(shí)候反而會(huì)因小農(nóng)理性的介入而影響民主的力量和效率[34]。家族勢(shì)力龐大的則占據(jù)話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)和選票優(yōu)勢(shì),而且熟人關(guān)系也會(huì)影響村民代表的民主理性,再加上事不關(guān)己的一般貧困農(nóng)戶也可能會(huì)受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的影響而采取“沒有制度就不會(huì)爭(zhēng)搶”或“是弱者就該幫扶”的意識(shí)慣習(xí)。農(nóng)村的基層扶貧治理場(chǎng)域本身就有結(jié)構(gòu)性缺陷,小農(nóng)理性很容易介入到政府權(quán)威的決策當(dāng)中。到最后也會(huì)因受限于權(quán)威的工作規(guī)則而使得農(nóng)村基層扶貧定位的精準(zhǔn)性給“時(shí)間壓力”讓步,從而把農(nóng)村的扶貧接點(diǎn)干部置于“軍令狀”性質(zhì)的“壓力型陷阱”中。所以,基層扶貧場(chǎng)域中的民主評(píng)議接點(diǎn)治理方式不同于完全的村民自治,不但有可能會(huì)淪為小農(nóng)理性的非正當(dāng)參與工具,也可能成為政府權(quán)威的機(jī)會(huì)成本陷阱。不但會(huì)成為精英貧困農(nóng)戶表達(dá)利益需求的工具,也會(huì)把參與及決策能力低的貧困農(nóng)戶置于“邊緣化”的惡性循環(huán)之中,其脫貧活力和積極性長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法激發(fā)。

四、以接點(diǎn)治理重塑農(nóng)戶脫貧主體性的深層探討

在全面建成小康社會(huì)的時(shí)代背景下,貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性不高的問題將對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固產(chǎn)生重大影響。貧困農(nóng)戶脫貧主體性的研究不僅僅是扶貧制度形塑的結(jié)果,也是貧困農(nóng)戶自身理性驅(qū)動(dòng)的結(jié)果,同時(shí)也是制度執(zhí)行、政策權(quán)變、資源下沉以及扶貧干部接點(diǎn)治理行動(dòng)調(diào)試的結(jié)果。因此,在扶貧領(lǐng)域中對(duì)接點(diǎn)治理關(guān)系進(jìn)行調(diào)試是關(guān)鍵。在扶貧接點(diǎn)治理領(lǐng)域的選擇上,構(gòu)建以接點(diǎn)民主傳遞工具為治理理性的制度銜接機(jī)制是保障。從理論建構(gòu)的角度來看,早日實(shí)現(xiàn)以接點(diǎn)治理理念為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型是當(dāng)前及今后農(nóng)村民生事業(yè)建設(shè)走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。

(一)建立以人為接點(diǎn)治理主體的關(guān)系調(diào)試

接點(diǎn)治理首先是作為一種在制度與貧困農(nóng)戶之間起到溝通與銜接作用的行動(dòng)主體。貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足很大程度上是緣自其與接點(diǎn)治理主體互動(dòng)效率不高的結(jié)果,因此要建構(gòu)接點(diǎn)治理主體與貧困農(nóng)戶之間的接點(diǎn)互動(dòng)關(guān)系。駐村書記、基層扶貧干部等接點(diǎn)主體要明確自身的施政目標(biāo),根據(jù)目標(biāo)調(diào)整施政手段與技術(shù),而不能因過程障礙而自我行事,不但要尋求“幫窮”的政治合法性,還要把“扶貧”原則和價(jià)值置于小農(nóng)理性之上,并且盡可能尋求和基層社群倫理之間的一致性。接點(diǎn)治理主體要融入基層社群,認(rèn)識(shí)農(nóng)戶所需所求,然后理解并化解小農(nóng)理性的非正當(dāng)性訴求,把扶貧資源傳遞到最能發(fā)揮農(nóng)民自身脫貧主體性的行動(dòng)上來。接點(diǎn)治理過程也是貧困農(nóng)戶與接點(diǎn)治理主體互動(dòng)的過程,貧困農(nóng)戶的互動(dòng)主體性作用的發(fā)揮需要完善扶貧治理過程中能夠滿足貧困農(nóng)戶參與的條件。接點(diǎn)參與主體之間及其貧困農(nóng)戶與接點(diǎn)干部之間的官民隔閡需要借助明確扶貧供需雙方主體責(zé)任去消除。增加貧困農(nóng)戶的參與,尤其是把貧困農(nóng)戶組織起來是扶貧干部和村兩委的重要工作,提高扶貧干部與貧困農(nóng)戶之間對(duì)話的效率,增加貧困農(nóng)戶群體性決策的機(jī)會(huì)。

(二)構(gòu)建以工具為接點(diǎn)治理理性的制度銜接機(jī)制

接點(diǎn)治理也是作為一種扶貧治理工具來約束扶貧過程中貧困農(nóng)戶“爭(zhēng)奪扶貧資源”等道德風(fēng)險(xiǎn)的。除了宏觀層面的扶貧制度體系之外,第一駐村書記制度、村民自治制度、結(jié)對(duì)幫扶工作機(jī)制、建檔立卡工作機(jī)制等都是可以對(duì)接點(diǎn)治理過程進(jìn)行規(guī)范的制度工具。對(duì)于重塑貧困農(nóng)戶脫貧主體性,要構(gòu)建有貧困農(nóng)戶和農(nóng)民參與的接點(diǎn)治理機(jī)制,轉(zhuǎn)變政權(quán)類接點(diǎn)治理主體的信息和資源壟斷行為,把“邊緣化”和“客體化”的貧困農(nóng)戶納入到基層脫貧接點(diǎn)治理體系中,實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶在接點(diǎn)脫貧場(chǎng)域中的話語(yǔ)權(quán)利,防止多元化的接點(diǎn)主體形成農(nóng)村基層扶貧治理的精英俘獲并避免“逼民脫貧”等行為發(fā)生。通過社會(huì)工作介入的形式發(fā)現(xiàn)民生治理證據(jù),通過社會(huì)工作的形式與貧困農(nóng)戶展開情感溝通,真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶所需所求。采用人文及“柔性”的合作治理與溝通模式與貧困農(nóng)戶展開對(duì)話,通過參與、共享、共治的形式做好接點(diǎn)治理環(huán)節(jié)的“接”。對(duì)于貧困農(nóng)戶,作為農(nóng)村扶貧治理場(chǎng)域中對(duì)接的“點(diǎn)”,制度自上而下的傳遞過程中也有農(nóng)戶個(gè)體的“適當(dāng)性邏輯”調(diào)試行為,因此接點(diǎn)主體要把利于實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧的“結(jié)果性邏輯”放在首位,防止因小農(nóng)理性對(duì)接點(diǎn)治理的負(fù)面干預(yù)和影響。接點(diǎn)治理一定從實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶的脫貧目標(biāo)出發(fā),構(gòu)建接點(diǎn)治理過程理性和工具理性。

(三)實(shí)現(xiàn)以接點(diǎn)治理理念為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型

接點(diǎn)治理還作為一種鄉(xiāng)域治理理論影響著當(dāng)前及后脫貧時(shí)代農(nóng)村扶貧脫貧效果及鄉(xiāng)村振興的步伐。重塑貧困農(nóng)戶脫貧主體性的過程也是激活農(nóng)村社會(huì)發(fā)展主體活力的過程,接點(diǎn)治理理論解釋了扶貧接點(diǎn)治理場(chǎng)域中的結(jié)構(gòu)關(guān)系,對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理行動(dòng)具有積極影響。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,農(nóng)村的扶貧工作需要朝著治理的方向發(fā)展,多元參與和協(xié)同推進(jìn)等現(xiàn)代化的治理理念是增加貧困農(nóng)戶自我脫貧積極性和農(nóng)村基層扶貧治理行動(dòng)效率的關(guān)鍵。貧困農(nóng)戶脫貧積極性問題也是農(nóng)村基層社會(huì)治理的問題,反應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)中不同主體之間互動(dòng)機(jī)制的問題。所以,需要發(fā)揮接點(diǎn)治理理論的優(yōu)勢(shì),在農(nóng)村扶貧治理環(huán)境、理念、機(jī)制、技術(shù)選擇等做出調(diào)整。這不僅是研究貧困農(nóng)戶脫貧積極性的有力工具,也是完善農(nóng)村扶貧治理理論的重要組成部分。提高貧困農(nóng)戶積極性,在農(nóng)村基層扶貧治理參與主體的行動(dòng)過程中分析貧困農(nóng)戶積極性的各種影響因素,不但是現(xiàn)實(shí)所需,也是實(shí)現(xiàn)整體農(nóng)村社會(huì)治理理論轉(zhuǎn)型所需。