左 停 劉文婧

在減貧與發(fā)展的目標和內容中,教育是其中一個重要組成部分,同時教育也被視為實現(xiàn)減貧與發(fā)展的重要路徑。貧困通常被定義為家庭經濟生活水平較低和物質資源較為匱乏,隨著對貧困的認識從單一的物質維度,向能力、權利匱乏的多維貧困視角轉變,社會開始認識到貧困背后的深層表現(xiàn)是貧困人口人力資本存量不足、自身發(fā)展能力欠缺,這與受教育水平低有直接的關系。教育逐步成反貧困戰(zhàn)略和指標中的一個重要方面。

與此同時,教育也開始被視為反貧困的一個重要路徑,教育的反貧困功能實現(xiàn)主要基于教育提升人力資本以及增加人力資本投資回報的理論構建。對人力資本的研究最早起源與古典經濟學家斯密,他把“社會上一切人民學到的有用才能”歸為固定資本,并提出學習的時候所花的費用,可以得到償還,賺取利潤[1]269,初步闡述了人力資本投資的基本內涵。20世紀60年代,美國經濟學家舒爾茨在美國經濟學年會上正式提出“人力資本”,把教育和培訓看做是增加人力資本的長久而有效的途徑,并認為人力資本投資是經濟增長的主要源泉,也是效益最佳的投資[2]33。美國經濟學家貝克爾通過建構人力資本微觀經濟學分析模型,分別對在職教育培訓、學校正規(guī)教育、其他知識的收入效應進行論證,深入分析了人力資本的分配和收益,證實了人力資本尤其是教育對經濟的重要作用[3]9。20世紀80年代,隨著新經濟增長理論的興起,美國經濟學家羅默和盧卡斯將特殊的知識和專業(yè)化的人力資本作為經濟增長的主要因素,它們不僅能形成遞增的收益,而且能使資本和勞動等要素投入也產生遞增收益,從而使整個經濟的規(guī)模收益遞增[4]129。從個體的發(fā)展和權利的角度,20世紀90年代森提出了能力貧困理論,其核心觀點認為貧困是基本可行能力的絕對剝奪[5]85,如知識技能不足會導致生產力水平低下、衛(wèi)生習慣落后會滋生傳染性疾病、環(huán)保意識淡薄會引發(fā)自然生態(tài)破壞等問題,提出要重視個人發(fā)展的權利和能力的培養(yǎng),而教育則是個人發(fā)展權利和能力獲取的重要途徑。近年來中國不少學者也積極研究教育發(fā)展對減貧的重要作用,認同教育的反貧困的經濟功能,認為教育的經濟功能和人的培養(yǎng)功能是教育的反貧困功能產生的內在依據(jù)[6]140。2000年聯(lián)合國千年發(fā)展目標(MDGs)把“實現(xiàn)普及初等教育”①聯(lián)合國官方網站.千年發(fā)展目標.https:∥www.un.org/zh/millenniumgoals/。作為重要的發(fā)展目標之一。2015年聯(lián)合國在可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)中提出“確保包容和公平的優(yōu)質教育,讓全民終身享有學習機會”②聯(lián)合國官方網站.可持續(xù)發(fā)展目標.https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/。。

教育被視為人力資本生產和積累的重要途徑,對實現(xiàn)貧困地區(qū)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,但現(xiàn)實中的教育與經濟之間并不必然是正向線性的或正相關的關系。現(xiàn)實中的教育兼具基本權利、社會福利和經濟投資等多重性質。從時間維度看,教育也是一個復雜的系統(tǒng)性、過程性問題,從教育作用于受益主體、到受益主體能力的塑造和培養(yǎng)再到教育收益(經濟和社會和收益)有效產出,這個冗長的過程中存在著復雜的限制性條件,如教育的供給障礙、成本障礙、效益障礙、動力和觀念障礙等。從管理和政策角度,現(xiàn)實的教育活動能解決問題,但也能產生問題。脫貧攻堅期間在一些貧困地區(qū)曾發(fā)生多起因適齡學生輟學而引發(fā)的“官告民”事件,背后的原因涉及到教育成本、教學質量、校園環(huán)境、績效等錯綜復雜因素:因家庭眼前的經濟問題而選擇提早中斷學業(yè)外出打工;長期以來學習成績較差對學習喪失興趣和信心;因成績差在校園生活中被邊緣化;等等。因此,實現(xiàn)教育的反貧困功能、解決貧困與教育之間存在的問題,必須要深刻理解貧困與教育的現(xiàn)實關系,本文在從現(xiàn)實和實證的角度來理解貧困與教育的關系基礎上,反思脫貧攻堅中教育領域減貧的階段性成就,并探討下一步相對貧困治理戰(zhàn)略中以教育促減貧、促發(fā)展的政策方向和對策措施。

一、貧困與教育的現(xiàn)實關系解構

貧困和教育之間存在雙向的相互作用關系。隨著對貧困內涵認識的不斷深入,對貧困的測量已經從單一的收入貧困向多維貧困視角轉變,貧困不僅僅表現(xiàn)為經濟發(fā)展水平低下,貧困地區(qū)的教育落后、貧困人口的受教育水平低既是貧困的主要表現(xiàn)也是貧困的重要原因。

在貧困對教育的影響中,一方面,經濟發(fā)展落后、生活水平低下、生計資本不足的生活狀態(tài)有利于激發(fā)貧困家庭的教育需求和教育投資動力;另一方面,處于貧困狀態(tài)所面臨的風險和脆弱性也會制約貧困地區(qū)和家庭對教育的支付能力和投資意愿,很容易出現(xiàn)一些貧困學生輟學的情況。在教育對貧困的影響中,一方面,教育通過提升個人的知識、能力、技能為貧困地區(qū)增加人力資本積累,也改善貧困地區(qū)的總體發(fā)展環(huán)境;另一方面,教育無疑會增加貧困家庭眼前的經濟負擔和機會成本。有學者把這種現(xiàn)象定義為“教育消費型貧困”[7]327,指的是20世紀初我國義務教育的收費日漸增長、高中和大學費用較高均讓普通農民難以承受[7],隨著資助體系的完善,其內涵轉變?yōu)楦咧屑耙陨系慕逃A段[8]和高等教育階段[9]的家庭教育支出負擔過重,并產生了“因教致貧”的概念。隨后有學者把因教致貧的討論轉向教育收益問題,強調教育收益的不可控性在高等教育走向大眾化后表現(xiàn)較為明顯[10]。

與其他類型的投資相比,教育長期投資的不穩(wěn)定因素較多,所消耗的時間成本和機會成本較大,也會出現(xiàn)教育收益與投入之間失衡的情況?，F(xiàn)實的教育包括多個階段,如學前教育、初等教育、中等教育、職業(yè)技術教育和高等教育,甚至包括學校教育之后的繼續(xù)教育,它們實際功能假定是不一樣的。接受教育首先有利于增強人民對教育權利意識的覺醒,這是受教育權利得到保證的基本前提,也是基本能力獲取的直接途徑,職業(yè)能力的培養(yǎng)也為個人實現(xiàn)社會各種功能性活動奠定基礎。相當程度上教育也具有社會福利性,當教育成為人們既定選項的時候,政府的成本分擔就是公民家庭的一項社會福利,在很多地方教育還成為社會福利的傳遞工具,用以解決兒童貧困進而家庭貧困的問題。

圖1 貧困與教育的現(xiàn)實關系

綜上,就貧困和教育的內在邏輯關系來看,教育與貧困不僅僅表現(xiàn)為教育致貧和教育扶貧,教育反貧困功能的實現(xiàn)取決于二者的相互作用方向和程度(圖1),這其中包含的需要克服的四個方面的障礙要素:教育的可獲得性、可承受性、與個人職業(yè)生涯發(fā)展相關性和長期回報,以下將從上述四個方面對教育與貧困關系進行進一步分析,這四個障礙,前兩者是解決絕對貧困義務教育保障的核心問題,后兩者是解決相對貧困過程中需要面對的長期問題。

(一)教育的可獲得性障礙因素

教育的可獲得性主要包括兩個方面,一是教育的可獲得性的水平,即學齡人口的參與程度;二是教育的可獲得性是否完整,主要是指學齡人口完成教育的質量。獲得全面而完整的教育是實現(xiàn)教育投資預期收益的基本前提。總體來看,目前世界范圍內不同地區(qū)和群體的受教育權利和機會還存在較大差異。21世紀初,世界上半數(shù)以上的國家實行9年及9年以上的義務教育,義務教育年限在10年及以上的國家和地區(qū)占比為40.5%,實行12年及12年以上義務教育的國家比重較低,只占6.5%,主要以美國、英國和德國等發(fā)達國家為主[11]52。當前發(fā)展中國家的初等教育入學率已達到91%,但仍有5 700萬適齡兒童失學①聯(lián)合國官方網站.https:∥www.un.org/sustainabledevelopment/zh/education/。,受教育的權利和機會遭到剝奪。中國在1986年提出并開始實行9年制義務教育[12]2,但實現(xiàn)的水平在不同地區(qū)之間還存在一定差距。中國一些欠發(fā)達地區(qū)對教育經費投入、改善辦學條件的傾斜支持不夠,總體的教育服務供給不足、教育服務的可及性低,偏遠地區(qū)的貧困人口難以獲得便捷有效的教育資源,如一些貧困地區(qū)的農村幼兒園規(guī)模和質量遠不能滿足人口的實際需求。中國西部欠發(fā)達地區(qū)的人口居住較為分散,伴隨著近年來地方政府對學生生源極少的農村學校進行大規(guī)模撤銷或合并,幼兒園和小學的教學點主要集中在行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn),意味著偏遠自然村組的適齡兒童不能就近入園入學,在一些公共基礎設施薄弱的貧困地區(qū),這無疑額外增加了貧困家庭的經濟負擔。在普惠性學前教育資源嚴重不足的地區(qū),學前兒童早早地開始寄宿在學校,使得家庭教育、社會教育嚴重缺位,學校教育壓力加大[13],額外增加了學校進行生活和教學管理的難度、降低了學生家庭的教育可獲得性。

(二)教育的可承受性障礙因素

教育扶貧要降低貧困群體的教育相對剝奪程度、解決每一個適齡學生不因家庭困難而失學的問題,還要解決經濟可承受性問題。經濟性是貧困的第一屬性,即要考慮貧困家庭對不同階段教育成本的投資承受能力。貧困家庭進行教育投資的成本既包括直接成本、還需要認真考慮的是機會成本。直接成本主要指為子女完成整個教育階段的實際貨幣支出,主要包括學費、書本資料費、輔導班、住宿費、交通費、餐費、服裝費、生活費等日常開支。按照教育階段劃分來看,6～15歲兒童屬于接受初等和中等教育的學齡兒童,還不符合能夠進入勞動力市場的基本條件,但一些困難家庭兒童實際上會承擔很多家庭生產勞動(如放牧、家務),所以該階段的教育的機會成本并不真的是零。由于這一階段兒童心智尚未發(fā)育成熟,尤其是普惠性學前教育資源不足的地區(qū),家庭成員需要投入較長的陪讀時間而產生的間接機會成本則大大減少了家庭勞動力的工作時間和收入,額外增加了這些家庭的經濟負擔和其他成員的機會成本。16～24歲適齡學生處于普通高中、職業(yè)教育、大學及以上教育階段,已符合法定的勞動年齡,需要在直接成本的基礎上承擔機會成本,即因上學而放棄進入勞動力市場獲取的收益,機會成本與年齡的增長呈正向的相關關系。對于非學齡階段人員選擇繼續(xù)教育或職業(yè)培訓同樣存在貨幣形式的直接成本和機會成本,這一群體的機會成本主要是指工作時間以外所消耗的時間和精力。

通常情況下,只有當教育投資的預期收益大于現(xiàn)期投資成本時,投資者才會決定投資做出這項現(xiàn)期支出,同時貧困家庭也會根據(jù)家庭各類支出項目的優(yōu)先次序進行選擇。因教育支出過大而產生的新增貧困和返貧也是之前脫貧攻堅中關注的主要問題,如高等教育階段的學生面臨的直接成本和機會成本遠超過許多貧困家庭自身的承受力,對于現(xiàn)實生活負擔較重的家庭,不得不迫于減輕生活壓力而選擇提前中斷學業(yè)(輟學、失學)進入勞動力市場。

(三)與個人職業(yè)生涯發(fā)展的相關性障礙因素

就業(yè)與產業(yè)是貧困家庭擺脫貧困的一個重要路徑。接受的教育能否有效地促進貧困家庭的勞動力就業(yè)和發(fā)展產業(yè),是貧困家庭家計決策中的一個重要因素。就業(yè)是教育聯(lián)系社會經濟發(fā)展的重要橋梁,然而很多地區(qū)并沒有形成適合當?shù)刈陨戆l(fā)展特點和人才培養(yǎng)需要的教育,雖然越來越多的人滿足了上學的需要,但并未充分掌握相應的知識和技能。本課題組曾對國家級貧困縣Y縣建檔立卡數(shù)據(jù)(2015—2018年)中勞動力進行教育收益率分析,結果發(fā)現(xiàn)收入水平相關性按照職業(yè)高中、初中、高中、小學和文盲或半文盲的順序依次遞減,其中職業(yè)高中教育的收益最高,初中和高中學歷的收益差距不大。

在中國當前的教育結構中,職業(yè)教育的吸引力和制度支持相對不足,現(xiàn)有勞動力供給難以滿足技術和資本密集型產業(yè)的需要。受“唯學歷論”的人才觀和社會用人觀等傳統(tǒng)觀念影響,貧困地區(qū)長期以來所形成的固有觀念認為通過應試教育的升學路徑來脫離長期生活的貧困地區(qū)才能得到更好的發(fā)展,對職業(yè)教育的觀念認識存在誤區(qū)?，F(xiàn)有招生體制和教育政策是普通高中優(yōu)先招生,間接誘導農戶將職業(yè)教育歸為“二流教育”,從而出現(xiàn)中高職學校存在所招收的優(yōu)質生源少、轉化率低,學生并沒有學到應有的技能和本領。那些未能直接升入大學等接受高等教育的人進入勞動力市場或返回家鄉(xiāng)缺少職業(yè)發(fā)展優(yōu)勢,出現(xiàn)了“種田不如老子,挑擔不如妹子”的就業(yè)創(chuàng)業(yè)困難的尷尬局面[14]83。

(四)教育投資的長期回報障礙因素

教育回報率低是影響教育投資的重要因素,也是我國社會結構發(fā)展中的階段性問題。社會結構在一定程度上影響和制約著教育投資的人力資本結構,社會分層帶來教育機會和教育收益的差異,進而影響個人的社會地位和職業(yè)發(fā)展,父母的家庭背景不僅嚴重影響了人們教育的獲得,還影響人們初次就業(yè)職業(yè)的階層地位和現(xiàn)就業(yè)職業(yè)的階層地位[14]257。對不少家庭而言,教育在很大程度上已經高度世俗化,其目的具有顯著的功利取向,而非單純的人的和諧發(fā)展[15]。

作為發(fā)展中國家,中國的當前的社會經濟結構也沒有對教育投資的回報做出及時、公平的回應。教育回報率與當?shù)氐漠a業(yè)結構關系密切。貧困地區(qū)產業(yè)結構單一,主要是傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖行業(yè),從事簡單的勞動生產活動。即使有勞動密集型行業(yè)的地區(qū),也主要涉及農業(yè)、林業(yè)、紡織、服裝、皮革等傳統(tǒng)制造業(yè)以及飲食、旅店、理發(fā)、運輸?shù)葌鹘y(tǒng)服務業(yè),大量人口只能從事技術含量較低的初級加工和提供服務?？傮w來看,當前我國農村地區(qū)的經濟結構較為單一、對農業(yè)的依賴程度較高,產業(yè)結構處于低發(fā)展水平。即使是外出務工,相關的就業(yè)崗位也以一般的制造業(yè)和基礎服務業(yè)為主,現(xiàn)有的產業(yè)結構基礎并沒有真正形成人力資本的知識紅利。

教育投資的低效或無效則誘使貧困學生在初中或高中階段較早輟學、進入勞動力市場,對這部分貧困家庭來說,中斷教育投資其實是一種迫于現(xiàn)實的無奈選擇。這些貧困家庭囿于自身生計系統(tǒng)、視野狹小和局促,在工具理性驅動下功利性地追求教育投資的生產力和收益率,但迫于現(xiàn)實較長的時間機會成本和投資收益率的不確定性,進行長期教育投入的意愿和動力明顯不足,也難以真正打破貧困惡性循環(huán)。

二、中國脫貧攻堅中教育領域精準扶貧的政策實踐

貧困地區(qū)人口具有二重性,他們既是幫扶的客體對象也應是反貧困主體,貧困人口能否有效成為反貧困主體,取決于瞄準貧困人口的人力資本建設情況。在中國教育則是促進貧困地區(qū)人力資本增值的重要途徑,因而一直也被視為解決貧困特別是長期貧困、代際貧困的重要議題。本課題組通過中國知網(CNKI)使用“篇關摘”檢索“貧困”或“脫貧”或“扶貧”或“減貧”或“反貧困”相關的CSSCI期刊論文(1995年使用核心期刊論文),并剔除會議綜述、前言、通訊等,分別在1990—1999年、2000—2010年、2011—2020年三個時間段各自選取了兩個年份作為代表年份,我們發(fā)現(xiàn),教育扶貧作為關鍵詞出現(xiàn)的相對頻度①相對頻度=關鍵詞所在文章數(shù)/文章總數(shù)X100%。1995年核心期刊、1999年CSSCI期刊論文共825篇,教育扶貧81篇;2005年、2009年檢索到CSSCI期刊相關論文共1177篇,教育扶貧265篇;2015年、2019年CSSCI期刊論文共2 205篇,教育扶貧216篇。分別為9.82%、22.51%、9.8%,無論是在哪一個階段,教育扶貧一直是排名領先的核心關鍵詞之一,也是反貧困中的一個熱點話題(圖2)。

圖2 中國學術界關于扶貧研究文獻中的關鍵詞三階段相對頻度分布圖

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出精準扶貧新戰(zhàn)略的同時,將“發(fā)展教育脫貧一批”作為精準減貧脫貧的重要途徑,更加強調“治貧先治愚,扶貧先扶智”。2013年教育部等7部門出臺的《關于實施教育扶貧工程的意見》搭建了教育扶貧的系統(tǒng)性的政策體系框架。2016年的《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》作為首個教育脫貧的五年規(guī)劃,明確將“精準”教育扶貧政策瞄準到貧困群體,規(guī)劃圍繞夯實教育脫貧根基、提升教育脫貧能力、拓寬教育脫貧通道、拓展教育脫貧制定了具體的政策安排。2018年教育部與國扶辦聯(lián)合出臺的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》要求對深度貧困地區(qū)加大教育資源傾斜和教育政策優(yōu)惠力度。脫貧攻堅以來中國教育領域精準扶貧的實踐探索體現(xiàn)在以下四個方面。

(一)針對基礎設施薄弱環(huán)節(jié),改善貧困地區(qū)辦學條件

為實現(xiàn)教育資源的合理配置,推動城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展,2013年教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合出臺了《關于全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》(教基一〔2013〕10號),該意見主要圍繞改善集中連片特困地區(qū)辦學條件和學生的生活設施明確了工作重點。2014—2017年,中央財政投入針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等義務教育薄弱地區(qū),國家持續(xù)加大轉移支付力度,實現(xiàn)連續(xù)四年有增長,累計投入專項資金1 336億元,帶動地方投入2 500多億元①教育部.教育部財政部強調六個“進一步”扎實推進全面改薄工作.2017 07 06.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201707/t20170706_308789.html。。投資的重點一方面著力優(yōu)化農村義務教學點的布局,重點解決偏遠地區(qū)兒童上學距離遙遠、教育成本較高的問題。從教育文化設施的便利性來看,2018年農村貧困人口所在自然村上幼兒園、上小學便利的農戶比例分別為87.1%和89.8%,義務教育階段的兒童中有九成多兒童上學花費時間在半小時以內,其中,62.6%在15分鐘以內,29.2%在15～30分鐘之間,8.1%在半小時以上②國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室:《2019年中國農村貧困監(jiān)測報告》,中國統(tǒng)計出版社,2019年,第33頁。。投資的另一方面通過因地制宜地新建、擴建、改造農村校舍改善貧困地區(qū)薄弱的辦學條件,完善學校住宿、食堂、飲水、洗浴等設施來改善農村寄宿學生的生活條件。為縮短貧困地區(qū)與其他地區(qū)教育資源的差距,教育部門還加大對學校寬帶、多媒體及教學平臺的投入力度,促進農村地區(qū)教育信息化基礎設施建設,實現(xiàn)地區(qū)之間的優(yōu)質教育資源共享。

(二)擴大資助覆蓋面,構建全學段、全類型教育扶貧資助體系

教育扶貧政策的實施范圍以11個集中連片特殊困難地區(qū)和三區(qū)三州地區(qū)的縣和村為主戰(zhàn)場,以及這些地區(qū)之外的貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等。中國的教育扶貧資助體系堅持精準性和普惠性相統(tǒng)一的原則,目的是防止貧困家庭的孩子出現(xiàn)因家庭困難而失學的現(xiàn)象。在瞄準對象上,既有整村推進的統(tǒng)一規(guī)劃,從學前教育開始,包括義務教育、普通高中、職業(yè)教育、高等教育階段符合條件的學生應助盡助,實現(xiàn)了各教育階段貧困學生資助體系的全覆蓋,也注重對特殊地區(qū)和特殊群體的專門性幫扶,將教育資助的范圍由貧困家庭學生拓展到農村低保、特困供養(yǎng)學生、孤殘學生、留守兒童等特殊群體,保障適齡學生資助的入學機會和教育公平。2012—2018年全國共資助學生6.19億人次,資助總金額累計突破1萬億元,達到10 907億元,成為一項重大、重要的民生支出,2018年學生資助資金中,財政投入共計1 290.08億元(不含義務教育免費教科書和營養(yǎng)膳食補助),占當年資助資金比例為63.15%③人民網.《2018年中國學生資助發(fā)展報告》.2019 03 11.http:∥society.people.com.cn/n1/2019/0311/c1008-30968103.html。。同時為進一步減輕貧困地區(qū)的家庭負擔,在提高貧困地區(qū)少年兒童健康水平方面實施營養(yǎng)改善計劃,各貧困地區(qū)開展義務教育階段營養(yǎng)改善試點,有條件的地區(qū)已擴展到學前教育階段,逐漸實現(xiàn)全面覆蓋。為了進一步開發(fā)貧困地區(qū)的人力資源,保證學生接受更高程度的教育,國家對深度貧困和三區(qū)三州地區(qū)的學生加大傾斜力度,實施定向招生計劃,基本形成了以貧困個體教育生命周期全過程的教育扶貧資助閉環(huán)。

(三)著力提高貧困地區(qū)的教學質量

在個體的受教育歷程中,教育質量的高低是影響學生可持續(xù)學習能力和學業(yè)程度的關鍵因素,其中貧困地區(qū)教師儲備知識的深度和廣度則是影響當?shù)亟逃|量的重要因素。為解決當前貧困地區(qū)人力資源中的人力資本“價值”不高的問題,《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020)》圍繞提高農村貧困地區(qū)教師的數(shù)量和質量,引進和留住優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村任教做了具體的安排部署,不斷加強教師隊伍建設如教師待遇、教師管理和教師培訓。通過擴大農村義務教育特崗教師的規(guī)模、鼓勵免費師范生到偏遠地區(qū)從教、退休的高級、優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)講學的方式來彌補教師數(shù)量不足,截至2018年底,全國共有鄉(xiāng)村教師290多萬人,其中中小學近250萬人,幼兒園42萬多人,40歲以下的青年教師占58.3%①新華網.全國共有鄉(xiāng)村教師290余萬人.2019 02 26.http:∥www.xinhuanet.com/2019 02/26/c_1210068385.htm。,2018年出臺的《銀齡講學計劃實施方案》就是通過選拔退休教師、校長到鄉(xiāng)村學校來重點解決深度貧困地區(qū)師資力量不足的問題;通過艱苦地區(qū)實施教師周轉房、提高教師生活補助及社會保險費、職稱評定傾斜及獎勵措施來保障教師基本生活、穩(wěn)定教師隊伍;通過城鎮(zhèn)與農村教師流動交流輪崗、對教師進行思想政治、師德和教學技能培訓來提高教學質量。

(四)加大對職業(yè)教育的支持力度

2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出“鼓勵職業(yè)院校和技工學校招收貧困家庭子女,確保貧困家庭勞動力至少掌握一門致富技能,實現(xiàn)靠技能脫貧”②中央政府門戶網站.中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定.2015 12 07.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2019n/2019_zl43/201910/t20191017_404093.html。。職業(yè)教育精準扶貧是一種典型的“造血式”開發(fā)扶貧模式,其目的開發(fā)貧困地區(qū)的技能型人力資源,提升貧困人口的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力,進而保障貧困地區(qū)的人群實現(xiàn)“真脫貧、脫真貧”。為鼓勵深度貧困地區(qū)發(fā)展好服務于當?shù)亟洕鐣l(fā)展的職業(yè)教育,2019年教育部辦公廳出臺的《關于辦好深度貧困地區(qū)職業(yè)教育助力脫貧攻堅的指導意見》(教職成廳〔2019〕4號)從普職教育融合、中等職業(yè)學校能力建設、面向社會人員的技能培訓等幾個方面做出了具體的安排,并將貧困地區(qū)鄉(xiāng)土資源與職業(yè)學校的專業(yè)相結合,鼓勵創(chuàng)新職業(yè)教育扶貧和產業(yè)發(fā)展的結合形式,如通過搭建校企合作平臺來提高技能培訓質量,為貧困地區(qū)的經濟發(fā)展提供技能型人才支持。同時面向貧困地區(qū)學齡后人口廣泛開展公益性培訓,通過開展“雨露計劃”“陽光工程”和“春風行動”等各類技能型培訓項目促進貧困地區(qū)的勞動力轉移就業(yè)。此外,為充分發(fā)揮職業(yè)教育作用,實現(xiàn)職業(yè)教育供給和貧困人口需求之間的平衡,職業(yè)教育東西協(xié)作行動在技能培訓、勞務協(xié)作、校企合作等方面,充分整合東部發(fā)達地區(qū)教育、產業(yè)和就業(yè)資源,進一步提高西部地區(qū)職業(yè)教育和人力資本的發(fā)展水平。

綜上,脫貧攻堅戰(zhàn)中教育扶貧緊扣絕對貧困的“義務教育有保障”問題,在解決可獲得性和可承受性方面取得了突出和有效的進展。在破除教育可獲得性障礙中,聚焦于教育的公平發(fā)展和質量提升來提高貧困地區(qū)教育資源的可及性,保障貧困人口享受教育扶貧的紅利;在解決貧困家庭的可承受性問題中,針對貧困地區(qū)學生的基本需求采用普惠性和針對性的雙重幫扶措施。針對發(fā)展性教育障礙問題,脫貧攻堅中有些教育扶貧政策(如職業(yè)教育)在這一方面也進行了積極拓展,但這可能應該是解決絕對貧困之后的相對貧困治理的一個重點方向。

三、脫貧攻堅中教育領域精準扶貧實踐中面臨的挑戰(zhàn)

脫貧攻堅中,各級政府非常重視與減貧有關的教育目標的實現(xiàn)。教育領域精準扶貧根據(jù)“兩不愁、三保障”的目標,圍繞義務教育可獲得性和可承受性這兩個方面著力構建基本保障。但從整個人力資本成長周期和教育投資周期角度,貧困地區(qū)教育的供給、成本、效益和動力等方面還存在不足,與人力資本績效整體提升、經濟社會發(fā)展有效對接以及為貧困地區(qū)提供持續(xù)發(fā)展動力等方面還存在很大的提升空間。從解決相對貧困、實現(xiàn)人類發(fā)展的長遠目標角度,我國的貧困地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展還存在幾個薄弱環(huán)節(jié)。

(一)貧困地區(qū)的教育資源仍存在系統(tǒng)性的差距,貧困地區(qū)發(fā)展不充分和發(fā)不平衡問題仍然突出

2012年,國家教育財政經費占GDP為4.3%,以后幾年一直圍繞4.1%波動,當前雖然我國已成功邁入中等偏高收入國家①依據(jù)世界銀行的界定標準:人均GDP低于為4 126～12 735美元之間為中等偏上收入國家,高于12 736美元為高收入國家。行列,但與高收入國家的教育投資力度還存在一定的差距,如在2010—2014年期間高收入國家該比值一直處于4.5%以上,峰值為2010年的5.41%[16],同時也低于世界平均水平(2012—2016年處于4.6%～4.9%[17])。我國的教育經費來源主要由國家財政性教育經費、捐贈收入和事業(yè)收入等幾個部分組成,其中國家財政性教育經費是占比最高,2012—2018年的比重都保持在80%以上。各地區(qū)在教育經費的投入中也存在著差距,尤其是西部欠發(fā)達地區(qū),財政性教育經費是當?shù)亟逃涃M的主要來源,社會辦學和捐贈投入比重較低。

當前教育領域精準扶貧的工作重點是保障每個學生擁有受教育的機會,距離發(fā)展公平而有質量的教育還有一定的差距。由于地區(qū)之間的教育資源分配仍不平衡,在一些貧困地區(qū)各教育階段的資源不足、經費短缺等問題依然存在,區(qū)域性教育財政投入差異帶來的寄宿學校辦學條件落后、教育基礎設施薄弱,偏遠地區(qū)的教師待遇較低、教師隊伍流動性較大,有些貧困地區(qū)的教師結構以當?shù)啬挲g較大的退休老教師為主,音、體、美、信息技術等學科教師短缺等突出問題嚴重影響了貧困地區(qū)的教育發(fā)展。此外,學前教育(0～6歲)作為個人教育和成長的根基,也面臨著發(fā)展不平衡和不充分的問題。2019年全國共有幼兒園28.12萬所,其中民辦幼兒園17.32萬所,占比為62%②教育部.2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報.2020 05 20.http:∥www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。,學前教育以普惠性民辦園為主,公辦園的占比并不高。在深度貧困地區(qū),普惠性學前教育資源的覆蓋率和公共教育服務水平較低,是當前我國教育現(xiàn)代化發(fā)展進程中的薄弱的環(huán)節(jié)。

(二)教育成本分擔機制不合理,難以完全解決貧困代際傳遞的問題

當前貧困家庭適齡子女義務教育有保障的目標已基本實現(xiàn),但總體來看,在更高階段的教育投入的保障水平還不高,現(xiàn)有的費用資助力度尚不能根本解決貧困家庭的教育負擔問題,貧困的代際傳遞問題難以根本解決。以本課題組調查獲得的中西部某貧困縣的建檔立卡貧困家庭的教育成本分擔情況為例(表1),教育直接成本主要涉及保育管理費、交通費、伙食費、保險費和教輔用具、住宿費和學費等,當?shù)氐慕逃鲐氄邔πW和初中階段的住宿費和學費減免,其中義務教育階段中小學的自付費用最低,占當年該地農村人均可支配收入(12 620元)約為7.9%,初中占比為25.25%,反映了義務教育階段教育資助的力度和成效,家庭負擔較重的主要是處于高中和大學階段的學生家庭,高中階段和大學階段的貧困家庭自費費用約為當年該地農村人均可支配收入的64.98%和79.23%。由此來看,教育的直接成本隨著教育階段的升高而增加,逐步成為家庭基本支出的重要組成部分。

除了以上的幾項直接成本之外,偏遠地區(qū)的幼兒園、小學和初中生存在因陪讀產生額外費用,義務教育和高中階段學生還會產生興趣提升班、補習班費用。現(xiàn)階段我國教育扶貧政策的重點是保障貧困家庭孩子接受九年義務教育,確保每一個困難學生不因家庭經濟困難而失學,然而高等教育的投資成本給貧困家庭帶來的負擔較重,特別是有兩名及以上大學生的貧困家庭,其教育剛性支出大于家庭財力的承受范圍時容易造成支出型貧困,那些暫時性脫貧家庭易會陷入已脫貧又返貧的窘境,此刻,如果將教育支出作為家庭所有支出項目的優(yōu)先項,則會延緩家庭剛性支出的其他項目如看病、建房、農業(yè)生產的支出計劃,并對家庭的可持續(xù)生計造成一定的影響?？傮w來看,完成基礎教育到高等教育這一完整的教育歷程,需要投入學費、書本資料費、培訓費、興趣班、衣食住行費用等直接成本,到勞動力年齡階段時用于投資教育的時間和金錢替代了打工的時間和收入也會產生機會成本,在校大學生每年付出的間接成本相當于全國職工平均收入水平的72%,且近年來間接成本的增速高于直接成本[18]。在既定的收入條件下,一些貧困家庭容易出現(xiàn)因眼前的教育支出負擔過大陷入暫時性、支出型或長時間貧困的狀態(tài),從而限制了貧困人口的受教育機會和人力資源的開發(fā)。

表1 農村建檔立卡貧困家庭教育成本分擔情況 單位:元

(三)教育回報的長期性和低效率抑制了貧困家庭和地區(qū)的投資動力

教育投資的收益期具有長期性的特征,教育投資的過程是連續(xù)、不可中斷的,如果提前中斷學業(yè)就會導致教育投資的沉沒成本付之東流,對貧困家庭而言,特別是進入初中階段產生的直接成本和機會成本越來越大,這些家庭承擔著較大的教育投資風險和不確定性。教育投資所產生的各種投資成本及投資效益是影響貧困家庭投資意愿的重要因素。一方面,相比于長遠的教育投資收益,一些貧困地區(qū)家庭迫于眼前現(xiàn)實的困難會選擇即期收益大于即期支出的發(fā)展方式,從而出現(xiàn)教育投資的“短視行為”;另一方面,貧困地區(qū)的教學質量和升學機會也與其他地區(qū)存在一定差距。2018年中國貧困地區(qū)17歲以下的兒童及青少年中途輟學的比例為0.5%,主要原因是不愿意讀書,占77.9%,輟學孩子中初中階段比重最多高達69.6%,高中階段占比為16%①國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室:《2019年中國農村貧困監(jiān)測報告》,中國統(tǒng)計出版社,2019年,第33頁。,不同于因貧輟學,因厭學而主動輟學與當?shù)氐慕逃找嬗嘘P。很多縣城學校還頻繁以實驗班招收的手段,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學的尖子生選拔到城里的學校[15],促使貧困地區(qū)的優(yōu)秀人才的向上流動,導致人力資源流失嚴重,從一定程度上加劇了這些地區(qū)的教育資源和教育質量不平衡。職業(yè)教育在培養(yǎng)本地人才中發(fā)揮著重要作用,但因農村貧困勞動力整體年齡結構偏大、思想觀念落后,接受能力和學習能力欠缺,短期內職業(yè)技能和素質的提升有限,教育收益的低效或無效與教育投資期望形成鮮明的落差,地方政府更傾向于把有限的資源投入到能帶來眼前收益的經濟發(fā)展項目。

四、相對貧困治理目標下農村教育發(fā)展的思考

2020年后,中國將進入消除絕對貧困后的相對貧困治理階段,收入差距和不平等成為需要重點解決的社會問題。教育的外溢效益不僅有助于當?shù)氐慕洕a出和個人收入的提高,還可以通過提升人力資本質量對社會和經濟的發(fā)展產生積極作用。人力資本結構與個體職業(yè)發(fā)展和地區(qū)產業(yè)結構之間有密切的聯(lián)系,人力資本的投資和積累通過影響供給變化推動產業(yè)結構的可持續(xù)調整[19]52。人力資本結構的調整重點要依靠優(yōu)化當前的教育結構來實現(xiàn),通過教育來整體提升人力資本存量和質量的結構。從鞏固農村教育領域精準扶貧的工作成效來看,中國的教育扶貧政策也應逐步從應對絕對貧困的基本保障型的政策體系向應對相對貧困的發(fā)展促進型的政策體系轉變,注重將貧困地區(qū)的教育發(fā)展同貧困人口的長遠發(fā)展結合起來,真正實現(xiàn)從解決基本需求貧困到解決能力貧困的轉變。

真正實現(xiàn)以教育促減貧、促發(fā)展的路徑和目標是一個較長的過程,需要建立長遠發(fā)展的人力資本投資回報機制,將義務教育階段的保障性投資政策要向學前教育和高中教育階段延伸,特別要重視補齊學前教育短板,改善職業(yè)教育地位、積極發(fā)展普通高中教育,提升貧困地區(qū)人力資本的整體質量和水平。

(一)教育是應對相對貧困重要的、基礎性的政策工具

絕對貧困與基本需求相聯(lián)系,相對貧困則與發(fā)展差距關系密切。當前中國即將解決現(xiàn)行標準下的絕對貧困問題,但我們應該清醒認識到,我們解決教育基本需求的標準還不高,特別是農村教育的短板仍然存在。教育發(fā)展兼有社會性和經濟性。作為社會主義大國,教育首先應該是一項社會福利和社會發(fā)展政策,應該始終成為國家投資政策的重點。教育基本需求保障水平的提升可以直接改善社會相對貧困群體的生計狀況,特別是對解決兒童貧困具有直接功效。脫貧攻堅我們還發(fā)現(xiàn),通過學校學生影響貧困家庭,教育還是扶貧資源的有效傳遞手段。

長遠來看,教育還要體現(xiàn)發(fā)展促進,這樣才能真正解決相對貧困和貧困的代際傳遞。中國在解決絕對貧困過程中,重點是以就地的生產資源開發(fā)為主;解決相對貧困必須以人力資本開發(fā)為中心。教育是應對相對貧困的基礎性的政策工具,主要是著眼于教育的人力資本提升功能,教育要圍繞人力資本提升進行發(fā)展和創(chuàng)新,增強可及性、公平性和有效性。作為發(fā)展中的人口大國,要圍繞就業(yè)切實發(fā)展好學校內的職業(yè)教育和學校后的培訓和終身學習。

(二)堅持以人民為中心的發(fā)展理念,強化教育投資中的政府的首要責任

教育的人力資本建設反貧困功能的實現(xiàn)不是一蹴而就的,應是國家現(xiàn)代化發(fā)展的長期戰(zhàn)略,要強化政府在教育投資中的首要責任。教育回報兼具經濟收益和非經濟收益。教育的非經濟收益包括通過更新思想觀念、增長知識技能來全面提升個人的綜合能力,改變貧困家庭落后的生活方式、不良嗜好和生活習慣等,同時教育投資也具有一定的外部性,有利于國家安全穩(wěn)定和社會文明進步。與經濟建設的投資相比,教育作為一種長期投資其收益具有一定的延遲性和間接性,而優(yōu)質的教育資源具有準公共服務產品的特征,具有一定的排他性和競爭性。治理相對貧困,更需要踐行以人民為中心的教育發(fā)展理念,加大政府為主導的教育投資力度來優(yōu)化貧困地區(qū)教育資源配置、合理分擔家庭教育成本緩解家庭教育投資不足的困難。對深度貧困地區(qū)的教師隊伍建設、教學資源不足問題仍要實行一系列超常規(guī)的政策舉措。

(三)繼續(xù)加強欠發(fā)達地區(qū)教育事業(yè),促進教育均衡發(fā)展

當前我國不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的教育資源還不平衡。各地在貫徹落實國家出臺的教育扶貧政策過程中,要根據(jù)當?shù)爻青l(xiāng)義務教育的發(fā)展情況,將更多的教育資金投放到貧困地區(qū),繼續(xù)加大在公共教育服務方面的財政支出和扶持力度,確保辦學經費足以推進農村義務教育健康發(fā)展,通過改善農村地區(qū)薄弱的辦學條件、提高教育信息化水平來為學生提供良好的校園環(huán)境和學習條件。目前仍有一些地區(qū)家庭經濟條件和生計結構不利于學生學習,其自身學習習慣、學習態(tài)度的培養(yǎng)和學習成績的提高很大程度上要依托學校提供的教育公共服務。要重點關注貧困地區(qū)基礎教育的全面提升,如學校課程開發(fā)、教學改革、課堂資源和教師隊伍建設等方面,滿足貧困地區(qū)學生“上好學”的需求。例如,在完善學?；A設施的基礎上積極推進信息化校園建設和數(shù)字化管理平臺,實現(xiàn)地區(qū)之間的教育資源共享,通過貧困學生的升學和就業(yè)提供信息咨詢和服務來提高貧困地區(qū)的教育質量、解決貧困地區(qū)信息傳遞不暢、資源不均的問題。

(四)把兒童早期發(fā)展和學前教育納入國家基本社會福利體系和教育體系

針對目前貧困地區(qū)普惠性學前教育相對不足的問題,要進一步增擴普惠性幼兒園,公辦幼兒園在提供普惠、優(yōu)質、公平的學前教育公共服務中發(fā)揮著重要作用。加大對貧困地區(qū)公辦園的建設投資力度,進一步完善對普惠性民辦園的認定標準、補助標準及優(yōu)惠政策,有效解決偏遠農村幼兒入園距離遠、成本高的問題,緩解貧困地區(qū)兒童接受保育保教的就學壓力,保障適齡兒童的入園機會和權利。兒童早期發(fā)展也需要獲得有關部門的關注,重視兒童早期成長在個人成長歷程的重要意義,并將學前教育服務對象拓展至0～3歲幼兒[20]。完善學前教育資助和成本分擔制度,加大對貧困地區(qū)學前教育兒童的支持,推進家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童等困境兒童接受普惠性學前教育。在提供公平而有質量的學前教育方面,通過嚴格規(guī)范辦園標準,健全農村幼兒園教師補充長效機制來不斷提高保教水平。

(五)重視貧困地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展,提升貧困勞動力市場參與能力

從時間維度來看,基礎教育扶貧的效果呈現(xiàn)具有一定滯后性,需要經過穩(wěn)定持續(xù)的時間才會發(fā)揮顯現(xiàn)作用,而職業(yè)教育的扶貧效果則體現(xiàn)在短時間內[21],在中短期內體現(xiàn)出性價比較高的“投入—產出”優(yōu)勢,對貧困地區(qū)人力資本的開發(fā)和培養(yǎng)有著極其重要的影響。中國作為一個人口大國,應該重視對技能人才的培養(yǎng),通過政策引導塑造平等的人才觀和良性的人才培養(yǎng)激勵機制,營造弘揚工匠精神、尊重勞動的社會氛圍,提升職業(yè)教育社會影響力。

農村人口的穩(wěn)定就業(yè)是相對貧困治理的重要保障措施,脫貧攻堅中也存在勞動力就業(yè)不穩(wěn)定、收入不可持續(xù)、市場參與不夠的的問題。職業(yè)教育重點圍繞當?shù)禺a業(yè)發(fā)展和市場需求,有針對性地進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓,努力擴大技能扶貧培訓規(guī)模,職業(yè)教育只有與地方經濟協(xié)調發(fā)展、形成良性互動,才能發(fā)揮高等職業(yè)教育對人力資本形成的重要作用。要創(chuàng)新職業(yè)教育發(fā)展模式,如探索“本土化定向”指培養(yǎng)的,聚焦貧困地區(qū)學生,支持學生畢業(yè)后返鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)[22]。

(六)創(chuàng)新學校教育之后和之外的農民能力建設政策和機制

當前雖然我國各階段教育體系不斷完善,但隨著現(xiàn)代社會不斷發(fā)展,知識更新?lián)Q代周期大大縮短,存在教育培訓與職業(yè)發(fā)展銜接脫節(jié)的問題,個人的發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和風險,而且一些勞動人口已經沒有學校教育的條件或可能,終身教育則是幫助個人適應社會變遷、防范化解風險的有力途徑。貧困地區(qū)勞動力文化程度普遍低于全國勞動力的平均水平,需要通過學校以外和學校以后的終身學習和能力建設項目持續(xù)提高他們在勞動力市場的競爭性和適應性,提升他們的勞動報酬,解決“工作中貧困”問題(working poor)。創(chuàng)新學校外和學校后終身教育和能力建設模式即圍繞“以人為本”的發(fā)展理念對可行能力的內涵和外延進行拓展,把滿足人的全面發(fā)展作為出發(fā)點,建設有效的適應性強的培訓體系,過去一些地方組織的農民田間學校、雨露工程崗位培訓等都很有意義。要在知識和技能的培育同時,重視農民個體可持續(xù)的學習能力的培養(yǎng),將對貧困人口個體所習得的知識性能力逐漸延伸到自身發(fā)展的能力包括社會融入能力、人際交往能力、獲取資源和信息能力、自我管理能力、市場參與能力和創(chuàng)新能力等綜合能力的培育和提升。