張美厚

（鐵道黨校 公司律師，北京100088）

習(xí)近平總書(shū)記指出， 改革與法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪[1]，強(qiáng)調(diào)做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開(kāi)法治，改革開(kāi)放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治[2]。 當(dāng)前，國(guó)鐵企業(yè)正在加快推動(dòng)股份制改造， 全面深化改革，在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，要深刻理解改革和法治的辯證關(guān)系，充分發(fā)揮法治的作用，實(shí)現(xiàn)深化改革與依法治企的有機(jī)統(tǒng)一。

1 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用意義重大

國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用，對(duì)于落實(shí)全面深化改革總目標(biāo)的要求、保證國(guó)鐵企業(yè)改革的正確方向以及實(shí)現(xiàn)國(guó)鐵企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，都具有重要意義。

1.1 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用是對(duì)全面深化改革總目標(biāo)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

習(xí)近平總書(shū)記指出，全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]；全面推進(jìn)依法治國(guó)要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)[4]。 國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)， 是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量，是國(guó)家的重要經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，因此，深化國(guó)有企業(yè)改革是全面深化改革的重要組成。 國(guó)鐵企業(yè)作為承擔(dān)鐵路這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，在深化改革中，帶頭落實(shí)全面依法治國(guó)方略，堅(jiān)持依法設(shè)計(jì)、依法推進(jìn)改革，加快完善治理體系，提高治理能力，這是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐，是對(duì)實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的應(yīng)盡責(zé)任、應(yīng)有貢獻(xiàn)。

1.2 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用是堅(jiān)持正確改革方向的重要保證

習(xí)近平總書(shū)記指出，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，必須一以貫之[5]。 我國(guó)《憲法》規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征[6]。 《公司法》規(guī)定，在公司中，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)[7]。 公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的有效組織形式，我國(guó)法律對(duì)公司的設(shè)立條件、組織結(jié)構(gòu)、股份發(fā)行與轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)與重整以及相關(guān)法律責(zé)任等都作出了明確規(guī)定。 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中，自覺(jué)遵循法律規(guī)定，把黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入到公司治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)到深化改革的實(shí)踐，才能很好地保證堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)鐵企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；進(jìn)一步理清與政府的關(guān)系，明晰母子公司的產(chǎn)權(quán)，完善決策規(guī)則、執(zhí)行程序和監(jiān)督體系，才能很好地保證加快建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)鐵企業(yè)制度。

1.3 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用是實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大的根本保障

習(xí)近平總書(shū)記指出，國(guó)有企業(yè)是壯大國(guó)家綜合實(shí)力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大[8]。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，依法管理、依法經(jīng)營(yíng)、依法維權(quán)是企業(yè)健康發(fā)展的前提，企業(yè)法治文化和法律管理能力已成為企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。 我國(guó)法治建設(shè)不斷深化，依法治國(guó)被確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法執(zhí)政被確立為黨治國(guó)理政的基本方式， 中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，全社會(huì)法治觀(guān)念明顯增強(qiáng)，已形成良好的法治環(huán)境。 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中，自覺(jué)遵守法律規(guī)定，規(guī)范進(jìn)行內(nèi)部管理，誠(chéng)信開(kāi)展對(duì)外交易，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能受到法律的保護(hù)和支持，促進(jìn)和保障企業(yè)不斷增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

2 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用的著力點(diǎn)思考

凡屬重大改革都要于法有據(jù)[9]。 在深化改革中，國(guó)鐵企業(yè)要深入研究并深刻把握法律的本質(zhì)特征，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

2.1 運(yùn)用法治引領(lǐng)改革

法的作用之一就是指引[10]78，通過(guò)規(guī)定哪些應(yīng)為、哪些可為、哪些禁為，影響個(gè)人或組織的決策過(guò)程，引領(lǐng)他們的行動(dòng)。 我國(guó)法律對(duì)企業(yè)改革中的某些事項(xiàng)會(huì)作出確定性的指引， 要求企業(yè)必須做或不做一定的行為；對(duì)某些事項(xiàng)會(huì)作出選擇性的指引，給企業(yè)提供一個(gè)選擇范圍，企業(yè)可以做或不做一定的行為；還有一些事項(xiàng)， 暫時(shí)不作出規(guī)定或根本就不作出規(guī)定，允許企業(yè)先行探索或自主創(chuàng)新。國(guó)鐵企業(yè)在深化改革的進(jìn)程中，要充分研究相關(guān)法律規(guī)定，凡法律要求進(jìn)行某項(xiàng)改革的， 就要積極按照法律的指引謀劃思路、設(shè)計(jì)方案、制定措施，主動(dòng)在法治軌道上推進(jìn)改革； 法律對(duì)改革事項(xiàng)暫時(shí)沒(méi)有作出規(guī)定或不作出規(guī)定的，就可按照法治原則，結(jié)合實(shí)際大膽探索，推動(dòng)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新；法律明令禁止的，絕對(duì)不允許借改革的名義而從事。

2.2 運(yùn)用法治推動(dòng)改革

法本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)[10]69-70。 我國(guó)法律代表最廣大人民的意愿， 體現(xiàn)最廣大人民的意志，遵循法律規(guī)定，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)深化改革，就是踐行良法善治，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。 國(guó)鐵企業(yè)深化改革既代表最廣大職工的意志，也需要最廣大職工的積極參與，要在改革的進(jìn)程中加強(qiáng)法治宣傳教育，通過(guò)法律的共識(shí)凝聚改革的共識(shí)，激發(fā)改革的動(dòng)力，助推改革不斷取得新成果。 改革必然進(jìn)行利益的再分配，特別是國(guó)鐵企業(yè)正在推動(dòng)的混合所有制改革、 市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、“三項(xiàng)制度”改革等，會(huì)面臨很多難啃的硬骨頭，遭遇更加突出的矛盾，要注重以法律作為判斷是非對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)， 運(yùn)用法治思維和法治方式破解難題、解決矛盾。

2.3 運(yùn)用法治規(guī)范改革

法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的行為規(guī)范[10]73-74。 國(guó)鐵企業(yè)深化改革必須按照法律的規(guī)定確定方案，在法治軌道上推進(jìn)，確保改革的正當(dāng)性和權(quán)威性。 從決策程序看，實(shí)體的正義要靠程序的正義保障，按照相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)改革方案有的必須經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門(mén)審批， 有的必須經(jīng)中介機(jī)構(gòu)出具報(bào)告或推薦，有的必須經(jīng)內(nèi)部決策程序?qū)徸h，凡此種種，必須嚴(yán)格規(guī)范履行，不能借口效率規(guī)避法定程序。 從實(shí)施方式看，可以是自上而下的改革，也可以是自下而上的改革；可以是全面推進(jìn)的改革，也可以是以點(diǎn)帶面的改革； 可以是先行先試成熟了再推開(kāi)的改革，也可以是看準(zhǔn)了就直接展開(kāi)的改革，無(wú)論怎么選擇，實(shí)施措施不能觸碰法律的底線(xiàn)、逾越法律的紅線(xiàn)。

2.4 運(yùn)用法治保障改革

法是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范[10]74-76。在企業(yè)改革的進(jìn)程中，對(duì)阻礙或干擾改革的違法乃至犯罪行為，國(guó)家將通過(guò)法定程序?qū)π袨檎哌M(jìn)行制裁，以法的強(qiáng)制力保障改革順利推進(jìn)。 企業(yè)也可以通過(guò)建立制度，運(yùn)用法治方式鞏固和擴(kuò)大改革的成果，這是法治對(duì)改革保障作用的重要體現(xiàn)。 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革的進(jìn)程中，要積極研究并提出立法需求和建議，推動(dòng)完善相關(guān)立法，遇到嚴(yán)重干擾或破壞行為時(shí)，要依法及時(shí)向執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)，或向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，從立法源頭并通過(guò)法的強(qiáng)制力懲處違法人員、制止違法行為，保護(hù)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)管理者和其他職工的合法權(quán)益，保障改革順利實(shí)施。 對(duì)于在改革中取得的先進(jìn)成果和成功經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)總結(jié)并上升為制度， 使改革成果和經(jīng)驗(yàn)得以定型鞏固，可以復(fù)制再現(xiàn)，產(chǎn)生固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的正能量、正效應(yīng)。

3 國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用的基礎(chǔ)工作建議

法治思維和法治方式是有效推進(jìn)改革的重要手段。 在深化改革中，國(guó)鐵企業(yè)要加強(qiáng)法治建設(shè)，提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，為充分發(fā)揮法治作用創(chuàng)造條件、提供支撐。

3.1 加強(qiáng)黨對(duì)法治工作領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中發(fā)揮法治作用的根本保證，必須加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)鐵企業(yè)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)。 一是堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入公司章程，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治企的全過(guò)程和各方面，重大法律事項(xiàng)必須按規(guī)定由黨組織決定或經(jīng)黨組織先行研究討論。 二是堅(jiān)持主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，黨委（組）書(shū)記對(duì)深化改革中的重要法治工作要親自部署，重大法律問(wèn)題要親自過(guò)問(wèn)，重點(diǎn)法治任務(wù)要親自督辦，推動(dòng)深化改革各項(xiàng)工作全面納入法治轉(zhuǎn)道。 三是堅(jiān)持黨管干部的原則，把能不能遵守法律法規(guī)、 能不能依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，通過(guò)法定程序優(yōu)先選拔法治素養(yǎng)好和依法辦事能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀(guān)念淡薄的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

3.2 構(gòu)建完善管理制度體系

以章程為核心的企業(yè)管理制度體系是國(guó)有企業(yè)在深化改革中充分發(fā)揮法治作用的前提，國(guó)鐵企業(yè)要高質(zhì)量高效率健全管理制度體系。 一是制定一個(gè)類(lèi)似《立法法》的管理制度建設(shè)管理辦法，對(duì)企業(yè)管理制度的要素、體系、效力范圍、沖突解決等基本問(wèn)題作出相應(yīng)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)依制度制定制度，保證制度的合法性、實(shí)用性。 二是參考國(guó)家法律體系、結(jié)合企業(yè)實(shí)際科學(xué)設(shè)計(jì)企業(yè)管理制度框架，制定制度建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃，有組織有步驟地加快完善制度體系，為深化改革提供遵循，同時(shí)，要加強(qiáng)管理制度的學(xué)習(xí)宣傳和執(zhí)行監(jiān)督，保證有效實(shí)施。 三是加強(qiáng)管理制度的適時(shí)清理，跟蹤制度的實(shí)施情況，定期組織對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，分析存在問(wèn)題，整理有關(guān)內(nèi)容，做出繼續(xù)適用、需要修改、廢止或失效的決定，并對(duì)需要修改的及時(shí)組織修改完善，實(shí)現(xiàn)制度的優(yōu)化升級(jí)。

3.3 推進(jìn)治理主體規(guī)范運(yùn)行

法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)鐵企業(yè)在深化改革中發(fā)揮法治作用的關(guān)鍵和核心，國(guó)鐵企業(yè)要依法完善法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范各治理主體依法履職行權(quán)。 一是科學(xué)界定母公司與子公司的權(quán)責(zé)邊界，編制母公司作為出資人對(duì)所出資企業(yè)的權(quán)力清單和實(shí)施程序，優(yōu)化集團(tuán)管控，以法治原則、市場(chǎng)規(guī)則處理企業(yè)間的關(guān)系， 充分發(fā)揮各企業(yè)的市場(chǎng)主體作用。 二是加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，配齊配強(qiáng)專(zhuān)職外部董事，通過(guò)針對(duì)性的法律培訓(xùn)、選拔法律專(zhuān)業(yè)人員擔(dān)任外部董事等方式，提高董事會(huì)依法決策和依法監(jiān)督的水平。 三是進(jìn)一步理清董事會(huì)、經(jīng)理層及董事長(zhǎng)、總經(jīng)理的職責(zé)邊界，確保董事會(huì)堅(jiān)持謀大事、議大事，董事長(zhǎng)堅(jiān)持依據(jù)法律、公司章程的規(guī)定及董事會(huì)的授權(quán)履職；推行職業(yè)經(jīng)理人制度，以改革激發(fā)經(jīng)理層活力，調(diào)動(dòng)經(jīng)理層切實(shí)負(fù)起依法經(jīng)營(yíng)、依法管理、依法維權(quán)職責(zé)。

3.4 健全法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

法律風(fēng)險(xiǎn)防控是保障國(guó)鐵企業(yè)深化改革順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，國(guó)鐵企業(yè)要健全法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，有效防控法律風(fēng)險(xiǎn)。 一是完善以事前防范和事中控制為主、 事后補(bǔ)救為輔的法律風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，堅(jiān)持對(duì)重大決策、合同、管理制度實(shí)施100%的合法性審查，著力提高法律審查質(zhì)量，加大源頭防控力度。 二是健全法律風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控機(jī)制，明確各治理主體、各職能部門(mén)法律風(fēng)險(xiǎn)防控及協(xié)同配合防控的職責(zé)， 把法律風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿于經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、評(píng)估，合理選擇防控策略，全面防控法律風(fēng)險(xiǎn)。 三是健全法律風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任追究機(jī)制，明確法律風(fēng)險(xiǎn)防控管理的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)防控管理的監(jiān)督檢查，對(duì)不履行或不按規(guī)定履行法律風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失或不良影響的，嚴(yán)格按照法律規(guī)定或企業(yè)管理制度追究責(zé)任。

3.5 強(qiáng)化法治國(guó)鐵人才支撐

改革決策者、執(zhí)行者的法治理念、法治能力直接決定著深化改革中發(fā)揮法治作用的程度，國(guó)鐵企業(yè)要高度重視提高全員的法律素質(zhì)。 一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，黨組織中心組學(xué)習(xí)、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)必須安排一定數(shù)量的法治內(nèi)容，推行領(lǐng)導(dǎo)干部考法制度和旁聽(tīng)庭審制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。 二是建立以總法律顧問(wèn)為核心的法律顧問(wèn)制度，推進(jìn)法律隊(duì)伍的正規(guī)化專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，把精通法律又懂經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)秀人才選拔到總法律顧問(wèn)崗位， 加大法律人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，配齊配強(qiáng)法律專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，提高深化改革的法律專(zhuān)業(yè)服務(wù)和支撐水平。 三是加強(qiáng)法治文化建設(shè)，精準(zhǔn)開(kāi)展法治宣傳教育，進(jìn)一步營(yíng)造尊法學(xué)法守法用法的法治氛圍，培育崇尚法治、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、忠實(shí)履職、嚴(yán)格守章的企業(yè)法治文化，提高全員遇事找法、解決問(wèn)題用法的自覺(jué)。

4 結(jié)束語(yǔ)

法律是治國(guó)之重器，法治是深化改革的基本遵循。 國(guó)鐵企業(yè)要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全面依法治國(guó)的新理念新思想新戰(zhàn)略， 強(qiáng)化法治基石，在法治的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范、保障下深化改革，加快建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)鐵企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。