■郭晨暉，曹 雨

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350000)

在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，鄉(xiāng)村是一個(gè)可以大有作為的廣闊天地，迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇，福建沙縣就是實(shí)例。沙縣立足于城市化進(jìn)程的加快、進(jìn)城務(wù)農(nóng)子弟增加，沙縣小吃全國遍地開花以及老齡化趨勢的國情民情，創(chuàng)造性地誕生出沙縣土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式，簡稱沙縣模式。沙縣模式——基于農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包關(guān)系和土地農(nóng)業(yè)用途穩(wěn)定不變的前提下，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給村民委員會(huì)代理；而村民委員會(huì)作為代理人，基于信任將土地經(jīng)營權(quán)委托給信托公司；信托公司再以自己的名義把土地租賃給經(jīng)營業(yè)主，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。沙縣模式有效避免農(nóng)村因勞動(dòng)力流失造成的土地拋荒問題，克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的土地布局碎片化、個(gè)體經(jīng)營效率低下的弊端，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、高效化發(fā)展；同時(shí)把農(nóng)民從靠天吃飯的自然耕作狀態(tài)中解放出來，拓寬農(nóng)民增收渠道為土地信托收益、務(wù)工薪資、經(jīng)營小吃業(yè)等多元化收入來源；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，能緩解農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移以及城市化進(jìn)程之間的張力……然而沙縣模式的代理人制度存在一些問題，阻礙著沙縣模式健康持續(xù)發(fā)展。

一、沙縣模式中的代理人制度的正當(dāng)性

（一）村民委員會(huì)具有代理的獨(dú)立資格、優(yōu)勢地位

一方面，《村民委員會(huì)組織法》第二條直接以立法的形式明確了村民委員會(huì)是不同于法人、國家機(jī)關(guān)的基層群眾性自治組織，具有作為代理人的獨(dú)立資格。且由于村民委員會(huì)在國家與農(nóng)民關(guān)系格局中處于中間環(huán)節(jié)地位，村民委員會(huì)作為監(jiān)督人能夠減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的治理成本，也能夠更好地維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人的利益[1]。另一方面，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條，村民委員會(huì)是村集體所有土地的所有人，且其職能有為農(nóng)戶服務(wù)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再有農(nóng)戶對村民委員會(huì)擁有深厚的信任基礎(chǔ)并且具有基層群眾性和獨(dú)立自主性，村民委員會(huì)落腳于基層，掌握本村集體土地布局方位、土壤肥沃程度、土地承包權(quán)人等基本信息，村民委員會(huì)扮演該代理人角色具有獨(dú)特優(yōu)勢地位。

（二）村民委員會(huì)具有代理的法律資格，權(quán)利得到有效規(guī)制

首先，沙縣模式中的村民委員會(huì)代理人定位，不同于浙江紹興模式、湖南益陽模式、安徽宿州模式中信托當(dāng)事人的定位，即與我國目前立法關(guān)于受托人資格的《信托法》關(guān)于受托人的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《土地管理法》中農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的受托人必須是具有完全民事行為能力的自然人、法人，以及《農(nóng)村土地承包法》第三十八條受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等相關(guān)規(guī)定不相沖突。其次，村民委員會(huì)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中的角色定位不同于受托人，其權(quán)利受到有效規(guī)制。最后，盡管村民委員會(huì)介入其中不能保證不會(huì)謀取自身利益，但村民委員會(huì)謀取自身利益并不能成為影響村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)的行使人介入農(nóng)村土地信托中的條件，我們完全可以用法律手段規(guī)制謀取私利行為，不能因?yàn)槠溆兄\取私利的可能性就否認(rèn)其介入農(nóng)村土地信托的正當(dāng)性[2]。

（三）村民委員會(huì)具有組織優(yōu)勢，利于平衡信托地位

假若農(nóng)戶作為土地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系的委托人和受益人，對信托公司而言，農(nóng)戶們天然因信息渠道、資金財(cái)力、人力儲(chǔ)備上的不足處于相對弱勢地位。而由農(nóng)戶委托的代理人村民委員會(huì)作為土地信托關(guān)系的委托人，在組織上團(tuán)結(jié)農(nóng)戶集體的人力、物力，有利于平衡與信托公司的不平等地位，真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)然狀態(tài)的平等”到“實(shí)然狀態(tài)的平等”，符合法律的平等原則。再者，由于村民委員會(huì)的介入，農(nóng)戶—村民委員會(huì)—信托公司三者之前形成穩(wěn)定的三角信托法律關(guān)系，外加農(nóng)戶與村民委員會(huì)間的土地經(jīng)營權(quán)委托關(guān)系這層法律保險(xiǎn)，不僅有效限制村民委員會(huì)的權(quán)利，而且有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的利益，實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)的服務(wù)農(nóng)戶的職能，也便利了信托公司信托工作的進(jìn)行[3]。

二、沙縣模式代理人制度存在的問題

（一）立法上權(quán)利義務(wù)不明晰，缺乏可操作性

法律法規(guī)中缺乏對土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中的代理人義務(wù)的因地制宜的規(guī)定，不利于沙縣模式中村民委員會(huì)具體行使權(quán)利和履行義務(wù)的實(shí)際操作。沙縣模式代理人制度中代理人的權(quán)利和職責(zé)只能通過《民法典》中關(guān)于代理人法律關(guān)系中的誠實(shí)信用原則來籠統(tǒng)歸納，缺乏系統(tǒng)脈絡(luò)的法律法規(guī)。在地方辦法中村民委員會(huì)常是協(xié)助信托進(jìn)行的配角，其義務(wù)包括為受益人利益最大化而行事、善良管理人義務(wù)、忠誠義務(wù)、謹(jǐn)慎投資義務(wù)、親自和分別管理業(yè)務(wù)、給予信托收益以及接受委托人監(jiān)督，權(quán)利包括獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)管理權(quán)、報(bào)酬請求權(quán)和信托費(fèi)用請求權(quán)等還需要地方法律的逐步健全完善[4]。

（二）普法宣傳不到位，農(nóng)戶法律素質(zhì)待提高

在對沙縣流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)較為集中的夏茂鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)地區(qū)問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在部分農(nóng)戶對政府頒布的相關(guān)土地政策知悉程度低、一問三不知的現(xiàn)象，還有的農(nóng)戶因不了解信托程序而不愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶過時(shí)的“耕者有其田”思想觀念仍發(fā)揮著余溫，不利于信托的推行實(shí)施。甚至出現(xiàn)農(nóng)戶因不滿土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的租金而單方毀約，阻礙經(jīng)營業(yè)主實(shí)施正常的經(jīng)營行為，要求提高租金或不愿流轉(zhuǎn)?；?yàn)榱司S護(hù)正當(dāng)合法利益，卻以不法暴力方式維權(quán)。

（三）監(jiān)督缺位，強(qiáng)租、代簽、耕地非糧化問題突出

村民委員會(huì)作為代理人在農(nóng)戶是否進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)信托的過程中存在違背當(dāng)事人自身意愿而強(qiáng)行人情勸說的行為；或者實(shí)際上未經(jīng)當(dāng)事人許可而讓他人代簽的程序問題，因?yàn)楸O(jiān)督缺位而常常不了了之。雖然在簽訂信托合同過程中，信托公司對信托登記表進(jìn)行審核，如若不符合要求，則告知委托協(xié)議無效，但僅僅是進(jìn)行形式審查，外加農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)程序中參與度低和簽訂信托合同的過程透明度不高，信托公司難易對登記表一一比對進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，審核過程難發(fā)揮應(yīng)有之義。

眾所周知，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本趨向是產(chǎn)業(yè)化、高效化，土地流轉(zhuǎn)通常與企業(yè)化的規(guī)模生產(chǎn)、特色經(jīng)營聯(lián)系在一起，耕地非糧化問題顯著。且我國只是規(guī)定了18億畝的農(nóng)地紅線，并沒有對18億畝農(nóng)地如何保證其必須用在種糧上作出具體規(guī)定，且經(jīng)濟(jì)作物比稻米種植收益高，因此才有大面積的非糧化現(xiàn)象。而沙縣也不例外，村民委員會(huì)對信托公司及經(jīng)營業(yè)主的經(jīng)營行為監(jiān)督缺位問題突出。

三、沙縣模式代理人制度的完善建議

（一）立法明確法律地位，規(guī)定職能和職責(zé)

非法人組織的村民委員會(huì)，由于不是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)關(guān)系中的當(dāng)事人，未取得一席之地。正所謂：“沒有規(guī)矩，不成方圓”，規(guī)矩就是制度規(guī)則。為促使村民委員會(huì)在沙縣模式中發(fā)揮重要作用，維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，在制定農(nóng)村土地承包辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)以立法形式明確村民委員會(huì)的職能和職責(zé)?？梢砸?guī)定農(nóng)戶以信托方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，必須向村民委員會(huì)登記報(bào)備，以加強(qiáng)對農(nóng)村土地的監(jiān)管；村民委員會(huì)代理農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，違背善良謹(jǐn)慎原則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)損害賠償責(zé)任；村民委員會(huì)代理農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，不得謀取私利等具體規(guī)則，增強(qiáng)法律的可實(shí)際操作性；村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對信托公司的資質(zhì)、信用度和對客商的經(jīng)營能力、信用，以及對其經(jīng)營范圍是否符合本縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查，嚴(yán)格審查等。

（二）加強(qiáng)普法宣傳，提高農(nóng)戶法律素質(zhì)

村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)積極對農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)惠農(nóng)土地政策的宣傳，可通過深入淺出的“土地信托流轉(zhuǎn)”進(jìn)基層的普法宣傳，無形中轉(zhuǎn)變植根已久的“耕者有其田”的傳統(tǒng)小農(nóng)思想，推動(dòng)“善耕者耕其田”的新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)思想深入人心。畢竟在社會(huì)分工如此之細(xì)的今天，什么事情都親力親為不見得效果就好?！巴恋亟?jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度”就是讓有豐富種植經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營大戶代替?zhèn)€體農(nóng)戶進(jìn)行專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化的規(guī)模耕種，并且改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、壯大現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過這種農(nóng)戶喜聞樂見的形式，讓農(nóng)戶更了解土地信托流轉(zhuǎn)帶來的益處，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與其中的熱情，提高配合度，有利于系列土地政策的下行實(shí)施，并且提高農(nóng)戶的法律維權(quán)意識(shí)，有利于農(nóng)村和諧法治發(fā)展。

（三）運(yùn)用土地經(jīng)營權(quán)互換制度，規(guī)范農(nóng)地用途，強(qiáng)化服務(wù)職能

首先，靈活運(yùn)用農(nóng)地互換制度。面對強(qiáng)租、代簽問題，尤其是面對在一整片連塊土地中不愿信托土地經(jīng)營權(quán)的個(gè)別農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)先曉之以理，詳細(xì)分析土地信托的利弊，切忌采取強(qiáng)硬行為。如若農(nóng)戶仍不愿信托，可靈活運(yùn)用土地經(jīng)營權(quán)互換制度——在遵守平等協(xié)商自愿原則、保障農(nóng)戶自行耕種需求、尊重農(nóng)戶自主權(quán)的前提下，變通處理、調(diào)和個(gè)體利益和集體利益之間的矛盾，并且原則上以同等質(zhì)量甚至更好質(zhì)量的土地進(jìn)行互換，若無法同等互換，對有自行耕種需求的農(nóng)戶基于一定的補(bǔ)償，保證他們的利益。

其次，立法規(guī)范農(nóng)地用途。面對土地非糧化問題，一方面我國在立法上可以借鑒日本，可以劃定一些專門用于種植糧食作物的優(yōu)良農(nóng)地，國家給予一定程度的農(nóng)業(yè)扶持，任何人和機(jī)構(gòu)均不得將優(yōu)良農(nóng)地轉(zhuǎn)作他用。另一方面村民委員會(huì)負(fù)有保障農(nóng)村農(nóng)地資源安全的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在土地信托流轉(zhuǎn)的全過程中監(jiān)督信托公司、經(jīng)營業(yè)主的經(jīng)營行為，可以定期每兩個(gè)月派人到流轉(zhuǎn)土地上勘察種植情況，并記錄留底。

最后，強(qiáng)化服務(wù)職能。村民委員會(huì)可以積極輔助政府相關(guān)部門搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，積極鼓勵(lì)登記整合土地流轉(zhuǎn)信息，增強(qiáng)信托流轉(zhuǎn)程序的透明度，有利于促成雙方信息互通?？梢詫π磐泄拘枨蟮耐恋厍闆r進(jìn)行公示，以信托方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行公示。在代理過程中，如果發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向農(nóng)戶反饋；信托流轉(zhuǎn)過程中，定期向農(nóng)戶通知經(jīng)營行為、收益情況、事后返還土地經(jīng)營權(quán)情形，信托關(guān)系結(jié)束時(shí)，村民委員會(huì)及時(shí)督促信托公司返還土地經(jīng)營權(quán)以及土地返還后可持續(xù)發(fā)展耕種條件等。通過提供信息平和中間服務(wù)的方式減少交易雙方的信息不對稱、降低交易成本、平衡委托人和受托人的市場地位[5]。

四、結(jié)語

福建沙縣土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度具有強(qiáng)大的生命力與活力，但沙縣模式的推行并非一帆風(fēng)順。例如，法律法規(guī)缺乏明確性、農(nóng)戶積極性不高、信息溝通障礙等約束著沙縣模式可持續(xù)發(fā)展，這就向村民委員會(huì)提出現(xiàn)實(shí)需求——在信托法律模式中扮演著積極推動(dòng)者、監(jiān)督者、服務(wù)者的作用。這需要建立健全沙縣土地信托流轉(zhuǎn)模式中的村委會(huì)的法律權(quán)利義務(wù)制度，為沙縣模式的未來發(fā)展保駕護(hù)航！