■郝春海
(鄭州財經學院,河南 鄭州 450000)
人類社會的發(fā)展進程中,土地功能的發(fā)揮起到了關鍵作用。在實現“兩個一百年”奮斗目標的新形勢下,黨的十八大提出了生態(tài)文明建設,與經濟、政治、文化、社會形成五位一體的總布局全面推進。作為人類生存的基礎,當前土地污染對我國持續(xù)發(fā)展產生深刻影響,如何通過訴訟程序的進行保障公民和社會公共利益的侵害達到最低,打贏土壤污染防治戰(zhàn)役,滿足公民對美好生態(tài)環(huán)境需要。
仔細研究我國在土壤污染訴訟制度,無論是立法,還是案件的原告資格、案件的管轄、訴訟的證據取證等環(huán)節(jié),相比西方各國都較為落后,因此,直接造成我國在案件審理過程中遇到諸多障礙,有時只能借助司法進行審理完善。當前實踐情形只有不斷地通過環(huán)境案件的成功審理,來推動我國土壤案件訴訟制度的完善。
我國經濟高速發(fā)展的幾十年,各地均是唯GDP論成敗,對環(huán)境的破壞力度驚人,但由于保護土壤在內的多種環(huán)境訴訟制度相對處于立法空白期,各地的環(huán)境公共利益無法獲得保障。自黨的十八大以來,把生態(tài)文明上升到國家戰(zhàn)略高度,各項立法和法律修改陸續(xù)出臺。新修訂的《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》,以及新實施一年來的《土壤污染防治法》均為土壤污染訴訟提供良好法律基礎,各省市的環(huán)境訴訟案件有了法律適用依據。此外,最高人民法院出臺的有關《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》以及《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》也對環(huán)境案件訴訟費用、舉證、責任承擔等方面提供法律支持。
土壤污染案件的訴訟原告,只有我國的《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護法》當中有條款規(guī)定,《民事訴訟法》第55條規(guī)定:法律規(guī)定的機關和有關組織具有訴訟的原告資格,而《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定:依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且沒有違法記錄的社會組織才享有環(huán)境公益訴訟起訴資格。仔細分析這些法律的條款發(fā)現,法律只是規(guī)定了這些機關具有這些條件才具有資格訴訟,但是所有的這些法律條款對哪些機關具有資格沒有明確說明。
我國當前的土壤污染案件的管轄,在特別法《環(huán)保法》當中并沒有明確規(guī)定,只是在《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》第六條第一和第二款款中規(guī)定:第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄,中級人民法院認為確有必要的,可以裁定將案件交由基層人民法院審理。對于跨行政區(qū)域的土壤污染案件并沒有規(guī)定,在實踐操作中的案件管轄,各級人民法院只是根據案件的類型,依據我國民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定來確定具體案件的管轄問題。這種處理方式對于是否土壤污染案件的復雜性來說欠缺科學性。
土壤污染并不像大氣污染、水資源污染在污染行為和損害結果間具有明顯直接聯系,具有隱蔽性、滯后性、累積性這些自身特性。土壤污染的被告,對于污染行為和損害結果之間有著更為直接的證據和資料,但在訴訟實踐中,原告對于該種證據的取得具有先天的劣勢。另外,即使原告取得了一定的證據線索和資源,但需要進行相應的鑒定才能轉化為訴訟證據,但是我國目前鑒定機構數量的不足和鑒定的高門檻、鑒定費用較高等多種因素綜合共同造成證據的取得阻力較大。
(一)案件管轄困境
土壤污染環(huán)境案件的管轄是法院案件的權限。當前我國的土壤污染有跨行政區(qū)域和非跨行政區(qū)域的情形存在,對于跨行政區(qū)域的案件,現行法律仍然是按傳統(tǒng)的訴訟管轄規(guī)則處理。管轄規(guī)則、地域管轄方面,有被告住所地、行為實施地與損害結果發(fā)生地;級別管轄方面,由案件的影響大小和案件復雜程度決定級別管轄的法院,中級人民法院和基層人民法院都可能對案件具有管轄權。土壤污染案件在當前的社會發(fā)展形態(tài)下,愈發(fā)呈現跨區(qū)域的態(tài)勢,所帶來的危害性不再局限于某一案件事發(fā)所在地的范圍之內,相鄰區(qū)域的環(huán)境生態(tài)也受到影響,侵害了相應范圍內人群的環(huán)境權利。在此種訴訟管轄規(guī)則下的審判結果,群眾的接受度也相對較低。
(二)原告主體范圍偏小
我國的訴訟案件采取的是不告不理原則,因此適格的原告資格是訴訟開始的基礎。土壤案件的原告在我國當前的法律規(guī)定當中處于模糊的界定是造成案件訴訟困境的一定原因?!睹袷略V訟法》第55條規(guī)定:法律規(guī)定的機關和有關組織具有訴訟的原告資格,而《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定:依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且沒有違法記錄的社會組織才享有環(huán)境公益訴訟起訴資格。該條款只是對有關組織進行了明確,而沒有對相應的機關進行解釋。另外最為難以理解的是,與土壤環(huán)境狀況息息相關的公民,卻沒有起訴資格,不僅降低公民保護土地環(huán)境的積極性且不利于土地環(huán)境的保護。
(三)違法主體法律責任承擔范圍難界定
一般而言,污染土地的責任人有污染責任人和土地使用權人。土壤污染相比大氣污染、水資源污染,具有隱蔽性、滯后性、累積性這些自身特性,因此在相應的案件訴訟中進行法律責任的承擔程度較難確定,直接帶來的結果是土壤污染的違法責任人到底應該承擔多少的修復金額難以確定。例如,北京市人民檢察院第三分院訴夏書江等7人實施了污染環(huán)境的行為,造成了土壤環(huán)境損害,承擔環(huán)境侵權連帶責任,判決夏書江等7人連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用400萬元,共同承擔鑒定費用19.77萬元。對土壤污染責任人來說,如此高昂的土壤修復金,一般難以給付到位。在此情形下,保障修復資金難以到位又成了新的判決執(zhí)行難問題。
(四)訴訟證據獲取難在有關土地污染的案件中,無論是公民提起的私益訴訟還是檢查機關提起的公益訴訟,都面臨著證據難題。當前的污染土壤案件,不少的企業(yè)由于自身所處的廠房位置就是城郊農村或者偏遠山區(qū),加之采取的違法行為本身就具有很強的隱蔽性,在證據取得線索的第一步就面臨困境。即使訴訟人沒有線索方面的難題,也會有證據的取證難問題,土壤污染的危害一般情形之下,難以在短期顯現,需要一定累積,如果不需顯現獲得證據,需要進行相應的檢驗和鑒定,但是當前我國在土壤污染鑒定方面仍然是門檻高、費用高。另外,我國當前的機制體制問題也為我們訴訟帶來一定的阻力,案件訴訟參與人在和相關的行政機關進行協(xié)作時仍然存在協(xié)調問題,也為訴訟證據的取得帶來一定難題。
2015年1月1日施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、2019年1月1日起施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》以及2017年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》,可以說從國家層面為我國的土壤污染防治和訴訟制定了方向。但是介于我國經濟發(fā)展水平不一,法治化建設程度也有差異,訴訟環(huán)節(jié)的相關制度建設也不同步。例如,土壤污染鑒定機構的現代化程度、行政機關間的協(xié)作性程度等,需要各級地方政府完善相關立法和制度,為案件訴訟提供法律支持。
當前我國土壤污染案件的訴訟,是檢察院和相關社會環(huán)保組織提起的土壤污染公益訴訟。而與土地利益切身相關的公民提起訴訟限制較大,公民提起訴訟只能在土壤污染對自身利益受到侵害時才能提起訴訟。另外,即使提起訴訟獲得證據的能力由于受條件所限,難度相當大,案件勝訴率較低。因此,需要我國在公民私益訴訟建立具有操作性的支持制度,或賦予一定范圍內公民公益訴訟的主體資格,該種做法可以借鑒印度、法國等國家的有關做法。印度在司法實踐中充分發(fā)揮能動性,降低訴訟門檻,創(chuàng)制書信管轄權的制度。法國規(guī)定在環(huán)境行政公益訴訟中,只要原告與起訴行政行為有物質利益或精神利益的關系即可起訴,即使不是直接利害關系,也可提起訴訟。這種被稱為“越權之訴”的訴訟,有利于提高公民保護自身利益和自身生存環(huán)境的積極性。
土壤污染案件,特別是跨行政區(qū)域的土壤污染案件的管轄,探索采取集中管轄為主,指定管轄為輔的規(guī)則,確定案件的管轄。集中管轄的實現方式,各地高級人民法院在獲得最高人民法院準許的情形下,會同環(huán)境保護職能部門對相應區(qū)域進行環(huán)境司法區(qū)域管轄,解決跨行政區(qū)域的土壤污染案件的管轄難題,當然集中管轄之下的案件審判機構也要脫離局限環(huán)保審判庭的束縛。此外,案件的管轄還可采取指定管轄的方式確定,從而減少土壤污染案件法院之間的互相推諉不管或者爭相管轄的情形出現。
調查取證是案件訴訟的關鍵環(huán)節(jié),在土壤污染案件中,無論是公益還是私益案件,案件的審理歸根到底在于證據的質和量。重視對專業(yè)證據的鑒定,以及有專門知識的人出庭。應對土地污染案件的調查取證的職權配置進行改革,特別是檢查機關的取證職權應當賦予一定的強制性權力,對不配合或者阻撓調查取證的,法院在判決過程中考量給與承擔相應的責任。從公共利益這一角度判斷,這樣的配置也是合理的。另外,各地應設立相應的鑒定機構,例如2019年浙江省檢察院和江蘇省檢察院先后和本省的生態(tài)環(huán)境廳聯合成立公益訴訟(環(huán)境損害)司法鑒定聯合實驗室,開展環(huán)境損害類案件的勘驗取證、檢測鑒定等技術服務。該聯合實驗室對環(huán)境污染訴訟進行訴訟采樣,再由省環(huán)境監(jiān)測中心進行檢測,最后由省環(huán)境科學研究院鑒定評估,出具鑒定報告,為環(huán)境訴訟提供證據技術支撐。
土壤污染的舉證,通常要求較高的專業(yè)性,同時還要求原告具有相當的經濟能力尋求專業(yè)機構的鑒定幫助,無論是有關機關還是環(huán)保組織雖有專門的資金保障,但也受一定的經濟成本限制。因此在訴訟中,一些特定證據的舉證,可以要求被告舉證。實踐中土壤污染的被告,對于污染行為和損害結果之間有著更為直接的證據和資料,一般情形下,不允許被告以“保守商業(yè)和技術秘密”的理由拒絕公開舉證。因此,在土壤污染案件的原告只需提出被告有污染行為的初步依據,如土質變化報告、相關行為圖像或影視資料等。而對于關鍵證據污染事實是否存在、污染行為與損害結果之間是否有因果關系等證據由被告承擔舉證責任更為恰當。
土壤污染修復金是污染土壤責任人承擔的經濟責任。在土壤污染治理過程中,發(fā)達國家普遍建立了土壤污染治理基金制度,如美國根據《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法案》成立了“危險物質反應信托基金”和“危險物質超級基金”,此種制度的設立目的在于使土壤污染者在無力承擔治理費用時,由治理基金來支付,盡快恢復土地治理,改變土壤環(huán)境。我國新施行的《土壤污染防治法》已經提出建立土壤污染防治基金制度,包括中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金,用于土壤污染責任人或土地使用權人無法確認的土壤污染的治理與修復。除了國家力量之外,我國還借助社會力量,也設置了相應的社會民間基金,形成對國家基金的補充,形成多樣化的基金制度,當然基金的適用仍然堅持依法使用,接受國家和社會的監(jiān)督。
土壤污染環(huán)境訴訟具有一定的特殊性,特別是在新的土壤污染防治法實施一年以來,有必要對當前該類案件的訴訟進行相應的制度完善。本文提出的訴訟環(huán)節(jié)管轄、原告資格范圍擴大、證據的取證的完善建議,以應對今后可能更加復雜的土壤污染訴訟案件提供可行性參考,為我國土壤污染防治提供司法保障。