■許夢霏
(安徽大學(xué)管理學(xué)院,安徽 合肥 230000)
隨著社會的發(fā)展,養(yǎng)老服務(wù)的需求顯著增加,然而養(yǎng)老服務(wù)的供給卻相對落后,單純依靠政府提供服務(wù),已經(jīng)承受不了嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢所帶來的巨大壓力,因此政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的形式正在被推廣。學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了諸多研究,如王震從治理結(jié)構(gòu)的角度對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡進(jìn)行分析[1]。馬貴俠、葉士華通過對合肥市政府的實踐,提出了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的挑戰(zhàn)與展望[2]。但將長三角地區(qū)作為分析對象的研究卻相對較少,當(dāng)前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在我國仍處于試用期,長三角地區(qū)是全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一,其政策文本與實施對在全國的推廣具有借鑒性。因此本文選取長三角地區(qū)的南京市、上海市和合肥市作為分析對象,從其實踐中發(fā)現(xiàn)存在的問題,進(jìn)而提出具體對策。
1980年,南京市60歲及以上老年人口的比例達(dá)到了10%,成為我國早期進(jìn)入老齡化社會的城市之一[3]。1988年,南京市鼓樓區(qū)成立首家民辦非企業(yè)組織,由其來提供居家養(yǎng)老服務(wù)[4]。政府通過授權(quán)形式,委托給具有一定資質(zhì)的社會組織來提供養(yǎng)老服務(wù)。在該模式下,受委托的社會組織具有獨立性,其運作不完全依靠政府提供資金,屬于獨立的決策主體。政府通過該模式能夠綜合考慮各方面因素,選取在質(zhì)量和規(guī)模上合適的社會組織來承接提供服務(wù)的工作,一方面能夠提高政府財政運行效率,另一方面能促進(jìn)社會組織的發(fā)展。但因該模式缺乏公開競爭的程序,所以做不到完全的公正客觀,會受到主觀意愿的影響。
從全國范圍來說,在開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的地方政府中,上海市政府扮演著先行者的角色。其中,具有代表性的為上海普陀區(qū),普陀區(qū)是上海市老齡化程度較高的區(qū)域[5]。普陀區(qū)主要通過政府投入資金,成立從事提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織,具有完全依附于政府的特性,其運作資金由政府提供,不具有獨立決策的權(quán)力。該模式下,政府借助社會組織為老年人提供服務(wù),既滿足了老年人的多樣需求,又加快了建設(shè)服務(wù)型政府的步伐。但該模式中社會組織缺乏獨立性,而且對政府不具有約束力,對于政府的失靈無法做到互補(bǔ)。
近年來,合肥市在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐上有了重大進(jìn)展。合肥市通過面向社會公開招標(biāo),各組織公平競爭,選擇中標(biāo)的社會組織作為提供居家養(yǎng)老工作的主體[6]。該模式下使社會組織的選取更為公平,且能夠保證選取優(yōu)質(zhì)的社會組織,從而提高服務(wù)供給質(zhì)量,有利于實現(xiàn)資源利用最大化。同時該模式下的社會組織是獨立的個體,與政府構(gòu)成伙伴關(guān)系,而非隸屬關(guān)系,雙方在資源、資金等方面相互協(xié)調(diào),能規(guī)避可能出現(xiàn)的腐敗隱患。2018年5月,合肥市財政局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)資金管理暫行辦法的通知》,進(jìn)一步規(guī)范了政府與承接機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)。
由于長三角地區(qū)城鄉(xiāng)差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在不平衡等問題,因此政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受益群眾往往是特定機(jī)構(gòu)或區(qū)域的老年群體,存在不公平現(xiàn)象,而且由于老年人的養(yǎng)老需求與提供的服務(wù)內(nèi)容存在不對稱現(xiàn)象,導(dǎo)致受眾范圍較窄。在當(dāng)前合肥市政府的實踐中,采用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)對象進(jìn)行定義和評估,不同年齡的多樣化需求、身體因素和收入條件等沒有考慮,只是按照人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼或購買,這種策略不僅不能滿足老年人較高的需求,而且容易造成社會資源的浪費,使老年人無法真正受益。
另一個問題是提供的差異化、特色化服務(wù)項目較少。例如,南京市的服務(wù)項目多集中于家庭保潔、水電維修等基本生活保障類項目,而對于老年人較為重要的健康服務(wù)重視不足,使用互聯(lián)網(wǎng)整合服務(wù)資源的能力欠缺。從目前的發(fā)展情況看,政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中對物質(zhì)生活的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對精神慰藉的關(guān)注,然而隨著社會的發(fā)展,精神疾病和精神問題也困擾著老年人群體,政府應(yīng)關(guān)注精神安慰和老年人的心理疏導(dǎo),消除老年人的孤獨感,使老年人建立一個良好的心態(tài)。
首先,雖然政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)之前,都與社會組織簽訂了協(xié)議,但由于養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品,服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)難以定量化,決定其監(jiān)管存在難度。其次,委托人和代理人追求的利益有所不同,委托人追求優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容,代理人追求更高的利潤,因此需要建立第三方作為監(jiān)督主體,但在實踐過程中并不完善。例如,合肥市目前主要由政府部門或服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我監(jiān)管和評估,而且缺乏必要的專業(yè)評估技術(shù),評估質(zhì)量難以保證,行政色彩濃厚。
從長三角地區(qū)的實踐來看,由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和條件,社會組織提供的服務(wù)項目存在差異。例如,上海市服務(wù)內(nèi)容多用于日托護(hù)理服務(wù)、餐飲服務(wù)和康復(fù)服務(wù),很少提供心理服務(wù)。此外,政府仍將經(jīng)濟(jì)增長作為衡量領(lǐng)導(dǎo)能力和績效評估的主要指標(biāo),忽略了事后監(jiān)督和評估工作,缺乏對社會養(yǎng)老服務(wù)的有效評估,實施相關(guān)的評估工作也常常是表面上的,沒有實際的結(jié)果,政府的責(zé)任較為模糊。
現(xiàn)今的社會組織大多是為了承接政府的養(yǎng)老服務(wù)而由政府扶持成立的,有些社會組織的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人直接是由政府部門的退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,這樣的社會組織表面上是獨立的民間力量,事實上早已是政府權(quán)力的延伸。此外,該行業(yè)缺乏專業(yè)化人才,而且招聘門檻較低,提供服務(wù)的質(zhì)量有待考量。目前,合肥市在該行業(yè)的工作者大多是下崗失業(yè)人員和志愿者,在服務(wù)工作中主要依靠生活經(jīng)驗,專業(yè)化程度不高。
政府在發(fā)放財政補(bǔ)貼時,應(yīng)該考慮到不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)水平、基礎(chǔ)設(shè)施等條件,可以適當(dāng)增加落后地區(qū)的財政撥款,實現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的公平性和公正性。此外,作為居家養(yǎng)老服務(wù)的主要執(zhí)行者,社會組織在提供服務(wù)的過程中也應(yīng)該公正地對待所有人,更加注重老人的人文關(guān)懷,使老年人真正成為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受益者,力爭使居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍更廣。
政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容選擇上,除了日常護(hù)理之外,應(yīng)更加注意老人的心理健康。政府應(yīng)鼓勵居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員與老年人積極溝通,并實施心理服務(wù),如心理輔導(dǎo)和日常聊天等。政府還可以組織志愿者定期開展愛心活動,讓老人感到溫暖,幫助老人進(jìn)行心理調(diào)整。此外,還可以提供醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)容,與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)合作,開展老年人定期進(jìn)行健康檢查活動,并定期對醫(yī)學(xué)知識進(jìn)行宣傳教育。
為了推動養(yǎng)老工作的完善,必須構(gòu)建多元的綜合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。首先,政府作為購買方,應(yīng)對代理方實施監(jiān)管,包括簽訂合同前對社會組織資質(zhì)的調(diào)查、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的定量化,在履行合同的過程中對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查等;其次,如果客戶對服務(wù)不滿意,那么商家必定是不合格的,因此要鼓勵老人參與監(jiān)督工作中。但由于客戶涉及自身利益,所以老年人監(jiān)督同樣需要量化標(biāo)準(zhǔn),這樣才能使監(jiān)管結(jié)果成為一個重要標(biāo)準(zhǔn);最后,積極引入第三方作為監(jiān)管主體,這是獨立于服務(wù)提供者和享有者的主體,在監(jiān)督評估工作中較為中立,有利于實現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老工作的公平公正。
政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)的工作中,扮演著重要的角色。作為居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方,政府首先需要對居家養(yǎng)老服務(wù)的對象進(jìn)行詳細(xì)界定,并結(jié)合當(dāng)前的物價生活水平、經(jīng)濟(jì)能力、居民收入等因素來落實養(yǎng)老政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);其次,政府必須規(guī)范操作程序,在工作過程中做到公平、公正。規(guī)定由民主部門提出申請程序,財政部門組織實施,監(jiān)察部門和審計部門監(jiān)督,形成一條完整的工作鏈。最后,政府還需要設(shè)立獨立的監(jiān)管部門,以便形成一個相互制約的監(jiān)督制衡機(jī)制。
首先,政府要通過提供資金、場地和政策支持等方式來鼓勵社會組織的發(fā)展,但不得以行政手段干預(yù)其發(fā)展,推動其轉(zhuǎn)向生活照料和精神慰藉服務(wù)并重,鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù),擴(kuò)大資金的供給渠道,使政府的財政壓力由政府、企業(yè)、個人三方共同承擔(dān),減輕政府自身壓力,同時提高社會組織的自身發(fā)展能力;其次,政府應(yīng)加強(qiáng)對居家養(yǎng)老工作者的專業(yè)知識和技能培訓(xùn),使他們掌握社區(qū)服務(wù)的熟練技術(shù),建立職業(yè)資格和職稱評定制度,為居家養(yǎng)老工作者建立正常的工資增長點,鼓勵社會工作者參與老年人事業(yè)的發(fā)展。
“生老病死,生生不息”是一部自然法則,沒有人可以違背。養(yǎng)老問題不再是簡單的經(jīng)濟(jì)和社會問題,相反,它融入了更多的情感。越來越多的政府領(lǐng)導(dǎo)人親自參與其中,走進(jìn)老人生活社區(qū),并向老年人提供政府的密切關(guān)懷。在當(dāng)今老齡化趨勢日益明顯的社會中,政府購買居家養(yǎng)老服務(wù),為中國未來養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了一條可行路徑。